הדפסה

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים ת"צ 7882-07-19

בפני כב' השופט רון סוקול, סגן נשיא

המבקשים

  1. יצחק חי משעלי
  2. בוריס שרמן

ע"י עו"ד ע' שטיינר וא' גורה

נגד

המשיבה

עיריית חיפה
ע"י עו"ד ת' אלמוג

פסק דין

1. בהתאם לצו הארנונה של עיריית חיפה מחויבים המחזיקים בנכסים שבשטחה בתשלום ארנונה עירונית. צו הארנונה קובע את שיעורי הארנונה שיוטלו על המחזיקים בנכסים השונים על פי שטחם, מיקומם והשימוש שנעשה בהם. צו הארנונה כולל גם אבחנה בין סוגים שונים של בניינים, הכול על פי הגדרות שנקבעו בצו והסימולים שהוצמדו לכל הגדרה . על מנת להקל על המחזיקים בנכסים גדולים, נקבעו בצו הארנונה גם תעריפים מדורגים, כך שעל שטח של 40 המטרים הראשונים בנכס יחול תעריף יקר יותר ועל יתרת השטח יחול תעריף מופחת. בנכסים מורכב ים, ששטחם מחולק לסוגי בניינים שונים , מחשבת הע ירייה את התעריף המדורג על פי סוגו של כל שטח בניין כך שהתעריף המופחת יחול רק על שטחים באותו סוג.

2. המבקשים המחזיקים בנכסים מסחריים מורכבים שכל אחד מהם כולל מספר סוגי בנייני ם, חויבו בארנונה על ידי העירייה בהתאם לאמור לעיל , כלומר - בכל סוג בניין חושבו מדרגות התעריף מחדש. בבקשתם לאישור הגשת תובענה כייצוגית בתיק זה, טוענים המבקשים כי יש לפרש את הוראות צו הארנונה של העירייה כך שהתעריף המופחת יחושב על כל שטח העולה על 40 מ"ר ב נכס, ללא קשר לסוג י הבניין הכלולים בו.

בבקשה שהגישו המבקשים לאישור התביעה כייצוגית על פי פרט 11 לתוספת לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו - 2006 , עותרים המבקשים לחייב את עיריית חיפה להשיב ל כל בעלי הנכסים שחויבו על פי שיטת העירייה את סכומי הארנונה ששולמו ביתר ב- 24 החודשים שקדמו להגשת בקשת האישור. כן עותרים המבקשים לסעד הצהרתי האוסר על המשיבה לגבות ארנונה בהתאם לדרך החישוב הנהוגה על ידה.

רקע עובדתי
3. שטח שיפוטה של עיריית חיפה מחולק בצו הארנונה שלה לארבעה אזורי מגורים ולשלושה אזורים שבהם בניינים אחרים וקרקעות. ענייננו רק בחיובי הארנונה באזורים שאינם למגורים. חישוב החיוב בארנונה בגין כל נכס שאינו למגורים נעשה על פי שטחו של הנכס שנמדד על פי הוראות הצו והתעריף הקב וע לו. התעריף נקבע לפי מספר רכיבים; מיקומו של הנכס - כלומר שיוכו לאחד האזורים; השימוש שנעשה בו, כגון תעשייה, מלאכה, אולמות שמחה, בתי מלון וכדומה; וסיווגו של הבניין, כאשר לכל סיווג נקבע סימול נפרד.

4. בפרק הנכסים שאינם משמשים למגורים (המכונים בצו הארנונה 'בניינים אחרים'), מפורטים שלושה סוגי בניינים ולכל סוג סימול. הסימולים מבחינים בין סוגי בנ יינים שונים: בניין מסוג ע1, כולל שטח נכס המצוי בקומת קרקע; בניין בסוג ע2 כולל שטח נכס שאינו בקומת קרקע (או חנות, מחסן או בית מלאכה המצויים בקומת קרקע אך כניסתם היחידה אינ ה מחזית הפונה לרחוב או לדרך); ובניין מסוג ע3 , כולל שטח נכס המהווה מרתף, צריף, סככה או סוכך ומרפסת לא מקורה.

התעריף לסוג בניין בסימול ע1 גבוה מהתעריף לסוג בניין בסימול ע2, והתעריף לסוג בניין בסימול ע2 גבוה מהתעריף ל סוג בניין בסימול ע3. הטעם לאבחנה בין סוגי הבניינים נעוץ בהנחה לעניין התועלת הכלכלית הצפויה למחזיק מהשימוש בנכס. כך למשל נכס המצוי בקומת קרקע מחויב בתעריף גבוה יותר מתוך הנחה כי יניב למחזיק בו רווחים גבוהים יותר מאשר נכס בקומה עליונה שהכניסה אליו אינה מהרחוב, שכן הוא נגיש יותר לעוסקים, לקהל הלקוחות ולסוחרים העובדים עם בעל העסק. באופן דומה ניתן להניח גם, כי מרתף או צריף מכניסים למחזיק בהם הכנסה פחותה מזו של בניין (ראו: פסק דיני בעמ"נ 33228-0 4-14 דפוס מבט בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית חיפה ( 12.10.2014) ובעמ"נ (חי') 35112-02-18 צמיגי אסחאק בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית חיפה (19.9.2018); ו באופן כללי לעניין קביעת תעריף בהתאם לתועלת הכלכלית למחזיק ראו בג"צ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד לג(1) 113 (1978); בג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט(2) 013 (1985)).

5. בפרק המפרט את תעריפי הארנונה לנכסים שאינם משמשים למגורים נקבעו ש ני תעריפים לכל סוג בניין ; הראשון - עבור 40 המטרים הראשונים (להלן: התעריף הבסיסי), והשני - תעריף נמוך יותר לכל מ"ר נוסף מעל 40 מ"ר (להלן: התעריף המופחת ). דירוג זה של התעריפים חל במבני תעשיה, מלאכה, אולמות שמחה ובנכסים מסוגים נוספים, ובכל אחד מסוגי הבניין האפשריים לכל נכס. לשם ההמחשה, נתאר את התעריפים ל בניין ששימושו לתעשייה (עמ' 14 לצו הארנונה לשנת 2019):

סימול
שטח הבניין
אזור א'
אזור ב'
אזור ג'
ע1
לכל מ"ר עד 40 מ"ר
166.38
149.56
110.66

לכל מ"ר נוסף מעל 40 מ"ר
137.40
125.60
86.75
ע2
לכל מ"ר עד 40 מ"ר
164.50
143.55
98.70

לכל מ"ר נוסף מעל 40 מ"ר
103.18
97.19
70.83
ע3
לכל מ"ר עד 40 מ"ר
128.59
109.19
76.27

לכל מ"ר נוסף מעל 40 מ"ר
65.81
58.31
47.87

כבר כאן אציין כי ניתן לראות כי התעריף המופחת עבור סוג בניין בסימול ע1, שהוא הסימול היקר יותר, נמוך מהתעריף הבסיסי ל סוג בניין בסימול ע2 והתעריף המופחת לסוג בניין בסימול ע2 נמוך יותר מהתעריף הבסיס לסוג בניין בסימול ע3.

6. כאשר מדובר בנכס שכולו סוג בניין אחד, כלומר כולו יחושב על פי אותו סימול, חישוב הארנונה הוא פשוט. כך כאשר הנכס הוא בשטח של 100 מ"ר וכולו מסווג לפי סוג בניין בסימול ע1 יחושבו 40 המ"ר הראשונים לפי התעריף הבסיסי לע1 והיתרה, 60 מ"ר, לפי התעריף המופחת לע1. הקושי מתעורר בנכסים מורכבים , כלומר בנכסים ש כוללים סוגי בניין שונים, חלק מוגדרים כסוג בניין בסימול ע1 וחלק כסוגי בניין בסימולים ע2 או ע3 וכדומה.

סעיף 7 בפרק הדן בבניינים האחרים בצו הארנונה עוסק בחישוב הארנונה ב נכסים שכאלו ומורה:

בניין שבו שטחים השייכים לסוגי בניין שונים, בהתאם להגדרות, תחושב הארנונה הכללית לכל שטח בהתאם לסוגו.

לכאורה פרשנות הוראה זו היא העומדת במוקד הדיון בתיק זה, אולם כפי שיובהר להלן, דומה שהמחלוקת אינה צריכה להתמקד בפרשנות ההוראה .

7. לשיטת העירייה, כל חלק מנכס, המסווג בסיווג נפרד, יחושב עצמאית על פי התעריפים המדורגים. כך, נכס בשטח כולל של 100 מטרים, המורכב מחלק בשטח של 70 מ"ר בסוג בניין ע1 (למשל - חנות בקומת קרקע) ו מחלק בשטח של 30 מ"ר בס וג בניין ע3 (למשל - סככה), ישלם ארנונה בהתאם לחלוקה הבאה: בגין 40 המטרים הראשונים של החנות (ע1) לפי התעריף ה בסיסי לע1; בגין 30 המטרים הנוספים של החנות לפי התעריף המופחת לע1; ובגין מלוא שטח הסככה (ע3) לפי התעריף הבסיסי לע3. משמע, החלק שבסיווג ע3 יחושב בנפרד ללא קשר לחישוב הארנונה על החלק שבסיווג ע1.

8. בהתאם לדרך חישוב זו חושבו גם שומות הארנונה של המבקשים. המבקש 1, יצחק משעלי, מחזיק במסגרייה המצויה ברחוב יפו 80ד/2 בעיר. בתחילה, סווג הנכס בו הוא מחזיק בסיווג מלאכה, בסוג בניין ע1. ביום 1.7.2018 נשלחה אל משעלי שומת ארנונה מתוקנת למסגרייה, לפיה שטח הנכס הוגדל מ- 70 מ"ר ל- 103 מ"ר (החל מיום 1.1.2018). משעלי הגיש השגה למנהל הארנונה בעיריית חיפה, בה טען כי 68 מ"ר מהנכס מהווים חצר מקורה בסככה, ועל כן יש לסווגם כקרקע תפוסה, ולחלופין – ל חייבם לפי סוג בניין ע3 בצו הארנונה. לאחר סיור שנערך בנכס במסגרת הדיון בהשגתו, תוקנה השומה בשנית, והנכס חולק לשלושה חלקי משנה : 35 מ"ר חויבו בסיווג ע1; 35 מ"ר בסיווג ע3 ו- 33 מ"ר בסיווג קרקע. כל חלק בנכס בכל סוג בניין חויב בהתאם לתעריף ה בסיסי לאותו סוג, שכן שטח כל אחד מהחלקים נפל מ- 40 מ" ר (נספח 3 לבקשת האישור) .

לאור שינוי הסיווגים ותיקון החיוב , פנה משעלי לעיריית חיפה בפניה מוקדמת וטען, כי העירייה מפרשת את צו הארנונה באופן שגוי. לטענתו היה על העייריה לחייב 40 מ"ר מכלל הנכס בתעריפי הבסיס, ואת כל היתרה לחייב בתעריפים המופחתים (נספח 4 לבקשת האישור). פנייתו של משעלי נענתה על ידי העירייה בשלילה (נספח 6 לבקשת האישור).

9. המבקש 2, בוריס שרמן, מחזיק בנכס המשמש משרד עורכי הדין המצוי ברחוב שיבת ציון 38. המשרד מורכב משלושה חלקים- מבואה בשטח של 6 מ"ר המצויה בקומת קרקע ומוגדרת כסוג בניין ע1, משרד (שאינו בקומת קרקע) בשטח של 135 מ"ר המוגדר כסוג בניין ע2, וסככה בשטח של 5 מ"ר המוגדרת כסוג בניין ע3. שרמן חויב לשלם עבור כל אחד מחלקי הנכס ארנונה לפי חישוב השטח באותו סוג ללא התחשבות בשטחים האחרים, כלומר שטחי המבואה, 40 מ"ר מהמשרד והסככה חויבו לפי התעריף הבסיסי כל סוג (מבואה ע1, מש רד ע2 וסככה ע3), ושטח יתרת המשרד, 95 מ"ר, חויב לפי התעריף המופחת לע2.

בקשת האישור, טענות הצדדים וההליכים בתיק
10. לאור האמור לעיל ולאחר ש פנייתו של משעלי לעירייה נדחתה , הגישו המבקשים ביום 3.7.2019 את בקשת האישור מושא ההכרעה הנוכחית. בבקשה נטען כי העירייה מפרשת את צו הארנונה שלה באופן מלאכותי על מנת לגבות ארנונה בשיעורים גבוהים יותר מאלו המותרים לה לפי דין.

המבקשים טוענים כי יש לראות בכל נכס כיחידת שומה אחת שאין לפצלה ליחידות שומה נפרדות על פי סוגי הבניין השונים . העובדה כי נכס המהווה יחידת שומה אחת מחולק לסימולים שונים בהתאם לס וגי הבניין שבצו הארנונה, אינה מצדיקה חישוב נפרד לכל חלק. נטען כי על פי דין , ניתן לפצל נכס רב תכליתי על פי השימושים שבו , אולם לא ניתן לחלק נכס בעל תכלית אחת למספר נכסים רק בשל היותו מורכב מסוגי הבניין השונים (קרי, היותו בעל מאפיינים פיזיים שונים השייכים לסימולים שונים) . נטען כי פיצול נכס לסוגים שונים נועד רק להגדיל בדרך של תרגילים חשבונאים את חיובי המס המוטלים על הנישום.
 
עוד נטען כי פרשנות העירייה לצו הארנונה, ופיצול כל נכס לפי סוגי הבניין, מנוגד לתכלית הסיווגים. לטענת המבקשים תכלית הסיווגים השונים היא להבחין בין נכסים על פי מידת התועלת הכלכלית שעשויה לצמוח למחזיקים ב הם. בדרך בה מחשבת העירייה את הארנונה על פי סיווגי המשנה, נוצרים מצבים בהם נכסים שמידת התועלת הכלכלית בהחזקתם, פחותה, יחויבו בתעריף גבוה יותר מנכסים שתועלתם למחזיק גדולה יותר.

עוד נטען כי תכלית קביעת התעריף המופחת בכל אחד מסוגי בניין הייתה להקל על הנישומים את נטל המס ולתת ביטוי להנחה כי התועלת השולית של כל תוספת שטח בנכס, הולכת ופוחתת. פרשנות העירייה מסכלת את התכלית האמורה.

המבקשים אף טרחו והציגו דוגמאות שונות המצביעות על כך שחלוקת נכס על פי סוגי הבניין בהתאם לסימולים השונים, וחישוב הארנונה בשיטת הע ירייה מביאה לתוצאות לא הגיוניות ולא סבירות שכן הפיצול מביא להגדלת החיוב במקום להפחתתו. כך למשל, אם נכס בקומת קרקע ששטחו 80 מ"ר המצוי באזור א' יסווג כולו בסוג בניין ע1 החיוב יהיה 40*166.38=6,655 ₪ ועוד 40*137.40=5,496 ₪, וסך הכול 12,151 ₪. לעומת זאת, א ם חלק מהנכס, 40 מ"ר, ימצא בקומה השנייה ויסווג בס וג בניין ע2 יעמוד החיוב על 40* 166.38=6,655 ₪ ועוד 40*164.50=6,580 ₪ ובסך הכול 13,235 ₪. דוגמה זו ממחישה כי חישוב כל שטח המסווג כסוג בניין נפרד , כיחידת שומ ה נפרדת, מביא להגדלת החיוב אף שתכלית הסיווג ים וקביעת התעריף המדורג נועדה להקל על הנישום.

11. בבקשת האישור נטען כי למבקשים אין די נתונים הדרושים על מנת לקבוע את היקף גביית היתר ואף לא את גודל הקבוצה, אולם המבקשים העריכו כי מדובר באלפי נישומים. הקבוצה הוגדרה ככוללת את כל הנישומים שחויבו על ידי המשיבה בתשלום ארנונה ב- 24 החודשים שקדמו להגשת הבקשה, אשר חויבו בתשלום על החזקת נכסים שסווגו לצורך החישוב ככוללים יותר מסוג בניין אחד.

12. העירייה הגישה בקשה לסילוקה של בקשת האישור על הסף. בבקשתה טענה העיריה כי יש לסלק את בקשת האישור על הסף מאחר שלבית משפט זה אין סמכות לדון בתובענה ייצוגית להשבת תשלומי ארנונה, מקום שפתוחה לחברי הקבוצה הדרך להגיש השגה וערר על השומות. העירייה טענה כי ככל שטענות המבקשים נסמכות על אופן יישום צו הארנונה הרי שהסמכות היחודית לדון בטענותיהם נתונה למנהל הארנונה ולוועדת הערר הפועלת על פי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו- 1976. עוד נטען כי ככל שהמבקשים טוענים כנגד חוקיות צווי הארנונה , הרי שעליהם לנקוט בהליך של תקיפה ישירה, בין לבית המשפט לעניינים מינהליים ובין בעתירה לבית המשפט הגבוה לצדק.

13. לגופם של דברים טענה העירייה, כי אין כל מניעה לפצל נכס לצורך חישוב הארנונה על פי סוגי בנין שונים. עוד מדגישה העירייה, כי סעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש] קובע שבניין הוא גם חלק מבניין, וככזה הוא מושא להטלת חיוב בארנונה כללית. העירייה מפנה גם לסעיף 7 לצו הארנונה, הקובע כי בבניין שבו שטחים השייכים לסוגי בניין שונים, תחושב הארנונה הכללית לכל שטח בהתאם לסוגו (קרי, בהתאם לסימולים השונים), ומדגישה כי סוגי בניין שונים אין משמעם שימושים שונים. עוד טוענת העירייה, כי טבלאות התעריפים שבצו הארנונה מיישמות כהלכה את סעיף 7 לצו.

14. הבקשה לסילוק על הסף נדונה ב קדם המשפט שהתקיים ביום 6.1.2020. בסופו של הדיון, ולאור עמדות הצדדים, קבעתי שהמחלוקות בין הצדדים הן בעיקר בסוגיות משפטיות, ועל כן ניתן להכריע בבקשת הסילוק על הסף ובבקשת האישור ללא צורך בחקירת מצהירים ושמיעת ראיות.

מאחר שהעירייה לא הגישה תשובה לבקשת האישור (אלא רק בקשה לסילוק על הסף), ניתנה לה האפשרות להשלים את טיעוניה לגבי הטענות שלא הועלו בבקשת הסילוק. גם בהשלמת טיעון זו עמדה העירייה על הצורך לסלק את בקשת האישור על הסף, והדגישה את ההבדל בין סיווג השימושים לבין סיווג לפי סוגי בניין- סימולים. העירייה הבהירה, כי בעוד שהסיווג הראשוני משקף את השימוש שנעשה בנכס, הריש שהסיווג לפי סימולים נועד להבחין בין סוגי הבניין השונים מבחינה טכנית (סעיף 19 להשלמת הטיעון מטעמה).

15. העיריה הדגישה כי כל בניין ו/או חלק מבניין, המוגדר בצו הארנונה גם כ"חלק של מבנה", הוא מושא להטלת ארנונה כללית, ומכאן שבעת קביעת שומתו של בניין הכולל סוגי בניין שונים, כל חלק ממנו שסיווגו שונה, הוא מושא לחישוב נפרד בהתאם למדרגות התעריפים הרלוונטיים בעניינו. המבקשים הגישו תגובה לתשובת העירייה.

לאחר ההליכים הללו הגישו המבקשים בקשה להגיש כראיה נוספת מטעמם את החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה של המשיבה בערר 103/19 (צים שירותי ספנות משולבים בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית חיפה). המשיבה הגישה תגובה לבקשה, וצירפה אף היא ראיות נוספות.

דיון והכרעה
16. כמובהר לעיל, המחלוקת בין הצדדים מתמקדת בדרך חישוב הארנונה בנכסים המורכבים מסוגי בניין שונים , וככאלה - בעלי סימולים שונים. המבקשים סבורים כי דרך החישוב בה נוקטת הע ירייה מנוגדת לתכליות הוראות צו הארנונה ועל כן מבקשים לקבוע כי את הוראות החישוב בצו הארנונה יש לפרש בדרך שתגשים את התכליות ותאפשר הקלה על נישומים המחזיקים נכסים בשטח גדול שסווגו בסיווגי משנה שונים.

כפי שאפרט להלן דומה כי המחלוקת האמיתית שונה מהנטען , וכי חוסר הסבירות הנטענת על ידי המבקשים, נובע מקביעת התעריפים ולא מדרך החישוב. על כן דינה של בקשת האישור להידחות. עוד מצאתי כי דרך החישוב שבה מחשבת העירייה את הארנונה בנכסים המורכבים מסוגי בנין שונים תואמת את הוראות צו הארנונה.

בנסיבות שכאלו אין לכאורה צורך להרחיב בסוגיית הסמכות העניינית לדון בבקשת האישור אך לאור הטיעון הרב בסוגיה זו אפתח את הדיון, במספר הערות כלליות בעניין זה.

הסמכות העניינית לדון בבקשת לאישור תובענה כייצוגית לההשבת ארנונה שנגבתה ביתר
17. כל העוסקים במיסוי מוניציפאלי ובענייני ארנונה בפרט, יודעים כי שאלת הסמכות העניינית לדון בטענותיהם של נישומים כנגד חיובי ארנונה המושתים עליהם על ידי הרשויות היא סוגיה מורכבת שלא תמיד ניתן לתת לה מענה ברור וודאי. שאלות בדבר הסמכות לדון בכל אחת מעילות ההשגה השונות על חיובי הארנונה , העסיקה ומעסיקה את בתי המשפט לעיתים קרובות. לא אחת התריע בית המשפט העליון על ריבוי הסיווגים בענייני הארנונה , על חוסר הבהירות השוררת בכל הנוגע להליכים המתאימים לתקיפת חיובי הארנונה, ובתחום ככלל. כך למשל נאמר על ידי השופט א' רובינשטיין בבר"מ 1676/15 ברודקאסט וידאו ש.ב בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב-יפו (9 .6.2016):
כדי שלא להטריח עד כדי טרחנות לא אחזור על הקינה שהשמיע בית משפט זה אין ספור פעמים על התוהו ובוהו בתחום הארנונה, ועל ריבוי הסיווגים שמספרם בתל-אביב מגיע - שומו שמים - לאלפים (ראו למשל הערותי בעע"מ 9401/06 ארגנטינה באוניברסיטה נ' מנהל הארנונה בעירית ת"א (2009) וכן בבר"מ 4021/09 מנהל הארנונה של עירית ת"א נ' חברת מישל מרסיה (2010), פסקה י"ב סיפה ופסקה ל'). אך אם ישנם, וכל עוד ישנם סיווגים רבים כחול הים, יש לדעתי לעשות כל מאמץ שארנונה תשולם על פי סיווג ספציפי ולא שיורי (ראו גם פרשת מרסייה הנזכרת, שם). כשלעצמי סבורני ששיקול זה אינו בעל משקל מועט כל עיקר, כיון שאין לטעמי להלום כי הרשות לא תתאמץ לעשות לסיווג ספציפי הוגן, ותקל על עצמה ועל כיסה בסיווג שיורי ששיעורו גבוה יותר.

כך למשל נאמר על ידי השופט א' רובינשטיין ב עע"מ 803/15 עיריית פתח תקווה נ' קונטאל אוטומציה ובקרה בע"מ (13/9/2017):

א. [...] פעמים רבות העיר בית המשפט, לרבות בפסקי דין שנכתבו על-ידי, על הצורך ברפורמה מבהירה ומפשטת בדיני הארנונה. קשה להאמין כמה מאמצים שיפוטיים, וכמובן מאמצי הצדדים, הוקדשו לפלפולי פלפולים של פרשנות דיני הארנונה; יוצאת הנשמה ושקעה החמה והסאגה לא תמה.

ב. התיק דנא אינו יוצא דופן מאלה, ומתאפיין כתמיד ב"משיכת החבל" בין פרשנות הרשות המקומית שדעתה לגבות עוד, ובין פרשנות משתמשי הנכסים שדעתם לשלם פחות, כהררים התלויים בשערה, בהבחנות דקות מן הדקות, היוצרות בלא הרף ריבוי התדיינויות, האוכלות ללא רחם, בזמן שיפוטי והמולידות פרשנות שתמיד יש לאחריה עוד ועוד, במאמץ הצדדים למשוך את החבל ולמתוח את היריעה לכיוונם.

18. כאשר מבקש נישום לתקוף את דרישת הארנונה שנשלחה לו הוא ניצב בפני בחירה בין מסלולי תקיפה שלא תמיד קל להבחין ביניהם. כאשר טענותיו נופלות לגדר העניינים המצויים בסמכות מנהל הארנונה על פי סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו- 1976 (להלן: חוק הערר) עליו לנקוט במסלול המינהלי הכולל הליכי השגה, ערר לוועדת הערר וערעור מינהלי. בדרך כל מדובר בעניינים בעלי אופי עובדתי קונקרטי כגון שאלת השימוש שנעשה בנכס, גודל הנכס וכדומה (ראו בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 799 (1992); ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 779 (2002); עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש (5/9/2005);עע"מ 259/05 שי נ' עיריית נצרת עילית, פסקה 6 (6.11.2011); עע"מ 6685/15 עיריית תל אביב-יפו נ' אספיאדה בע"מ (16.08.2016) (להלן: עניין אספיאדה)). לאחר מיצוי הליכי ההשגה והערר, יכולים הצדדים לערער על החלטת הוועדה לבית המשפט המינהלי (ראו גם בר"ם 7618/16 עיריית תל אביב-יפו נ' קניון רמת אביב בע"מ (4/12/2016)).

לכלל זה ולפיו נדרש הנישום לפנות למסלול המינהלי בלבד כאשר מדובר בעניין המצוי בסמכותו של מנהל הארנונה וועדות הערר ישנם שני חריגים; האחד הקבוע בסעיף 3(ג) לחוק הערר ומאפשר לו להעלות טענה כי אינו מחזיק בנכס גם בפני בית המשפט ( בר"מ 7618/16 הנ"ל; רע"א 1809/07 עיריית הרצליה נ' גיא לוי בע"מ, פסקה 7 (3/6/2008); עע"מ 2611/08 בנימין נ' עיריית תל-אביב, פסקה 1 לפסק דינה של השופטת ארבל (5/5/2010)); והשני, חריג יציר הפסיקה, בגדרו נקבע כי כאשר השאלה הקונקרטית שלובה גם בשאלת בעלת חשיבות ציבורית רחבה, או כאשר המחלוקת היא בשאלה משפטית גרידא, שבה אין לביקורת המינהלית יתרון, רשאי בית המשפט לדון בטענות הנישום גם אם לא נקט בהליכי השגה וערר (עניין אספיאדה, פסקה 23 לפסק דינה של השופטת ברק- ארז; עע"מ 728/17 שמואל נ' עיריית רעננה (4/2/2018); ע"א 6971/93 עיריית רמת-גן נ' קרשין, פ"ד נ(5) 478, 481 (1997); רע"א 10643/02‏ חבס ח.צ. פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה , פסקה 10 (14.5.2006); ע"א 1666/04 הנסון מוצרי מחצבה (ישראל) בע"מ נ' מועצה אזורית משגב, פסקה 7 (3.9.2006); עע"ם 259/05 שי נ' עירית נצרת עלית, פסקה 6 (6.11.2011)).

19. כאשר לנישום טענות כנגד סבירות החיוב, כנגד חוקיות החיוב, כנגד רטרואקטיביות החיוב, ושאר טענות כנגד קבלת ההחלטות על ידי הרשות, על הנישום לפנות במסלול משפטי שעיקרו הגשת עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהלים (ראו: בר"מ 7095/11 יהודה טוניק ושות' משרד עורכי דין נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב, פסקה 5 (9/11/2011); בר"מ 3429/12 אלדר ר.ש בע"מ נ' עיריית תל אביב – מנהל הארנונה, פסקה 4 (6/6/2012). עם זאת כאשר טענת הפגם בחיוב נעוץ באישור השרים לצו הארנונה, על הנישום לפנות בעתירה לבית המשפט הגבוה לצדק.

לעיתים הנישום טוען לאכיפת הסכם עם הרשות, או לרשלנות של הרשות בנקיטת הליכי הגבייה, או אז עליו לפנות בהליך אזרחי. כך גם אם שילם תחת מחאה וברצונו לתבוע השבה ( בר"ע 2824/91 עיריית חיפה נ' לה נסיונל חברה ישראלית לביטוח בע" מ (6/10/1991); רע"א 7669/96 עיריית נהריה נ' קזס, פ"ד נב(2) 214 (1998)).

20. אם לא די בריבוי ההליכים ביניהם על הנישום לבחור, באה ההלכה ומורה כי ראוי שהנישום ימצה תחילה את מסלול הביקורת המינהלית בטרם יפנה ל ביקורת משפטית בבתי משפט (רע"א 1809/07 עיריית הרצליה נ' גיא לוי בע"מ (3.6.2008); ע"א 2827/11 בן דור נ' מועצה מקומית גבעת זאב, פסקה 25 (3.11.2013); בר"מ 901/14 עבוד נ' עיריית חיפה, פסקה 32 (6.7.2014)).

21. שאלה מורכבת יותר מתעוררת כאשר נישום שמבקש לטעון טענות שונות שכל אחת מהן מובילה אותו למסלול תקיפה אחר. האם עליו לנקוט במקביל במספר הליכים, שעלותם גבוהה ושיעסיקו מספר רב של ערכאות, או שמא עליו לנסות מזלו במסלול המינהלי מתוך תקווה כי טענותיו יתקבלו ולא יהיה צורך לדון בשאר טענותיו? האם בחירה במסלול המינהלי בלבד תחסום אותו מפני נקיטה במסלולים אחרים אם ייכשל?

לצערי עד היום אין תשובה אחת לשאלות אלו וכל עוד דיני הארנונה יישארו כה מורכבים ובלתי ברורים יידרשו בתי משפט לשוב ולדון בשאלות הסמכות. כל מקרה ייבחן על פי נסיבותיו.

22. אם לא די במורכבות ההליכים לתקיפת חיובי ארנונה שהושתו על כל נישום, הרי שמורכבות זו משל יכה גם על הסמכות לדון בבקשות לאישור תובענות ייצוגיות שמגיש נישום בשם חברי קבוצה שנדרשו לשלם תשלומי ארנונה שנגבו לטענתו שלא כדין. יתרה מזו, השאלה האם יעתר בית המשפט לבקשה אישור תובענה כייצוגית מעוררת לא רק שאלות של סמכות עניינית אלא גם שאלות מתחום דיני התובענות הייצוגיות, כגון האם התביעה נכללת בגדרם של העניינים בגינם ניתן להגיש תביעת השבה כנגד רשות מינהלית במובן סעיף 3 לחוק תובענות ייצוגיות, האם עילת התביעה נכללת באחד מהפריטים המצוינים בתוספת לחוק תובענות ייצוגיות, האם הסמכות נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים או לבית המשפט האזרחי (סעיף 5 לחוק תובענות ייצוגיות), האם התובענה הייצוגית היא הדרך היעילה והוגנת לדון בעילת התביעה (סעיף 8 לחוק תובענות ייצוגיות) ועוד.

23. בעניין אספיאדה הנ"ל , שעסק בשאלה אימתי ניתן להתיר הגשת בקשת לאישור תובענה כייצוגית בסוגיות מתחום הארנונה נחלקו הדעות בין השופטות בהרכב. עמדת הרוב , שנכתבה על ידי השופטת ד' ברק-ארז , הייתה כי כל אימת שטענות הנישום כלולות בגדר העילות המסורות להליכי השגה וערע ור לפי חוק הערר, אין להתיר לו לעקוף את מסלול הביקורת המינהלי בדרך של הגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית. לגישתה , חוק תו בענות ייצוגיות אינו יכול להעניק לתובע הייצוגי מסלול נוסף לתקוף את דרישת הרשות המינהלית. מאחר שעילתו האישית צריכה להתברר במסלול מינהלי, אין להתיר לו להגיש תובענה ייצוגית לתקיפת החלטת הרשות. וכך הבהירה: "ברי כי קבוצה של נישומים אינה יכולה להגיש תובענה בנסיבות שבהן יחידי הקבוצה לא יכלו לעשות כן" (פסקה 18 ).

השופטת א' חיות (כתארה אז) סברה הפוך. לגישתה "[...] העובדה שקיים מסלול סטטוטורי ייחודי לבירור ההליך האישי היא, כשלעצמה, אינה צריכה להקים מחסום מפני תובענה ייצוגית באותו נושא והשאלה המרכזית שאליה על בית המשפט להידרש בהקשר זה היא - האם [...] התובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין".

24. פסק הדין בעניין אספיאדה נדון ואוזכר בהליכים משפטים רבים ודומה כי טרם נמצאה תשובה ברורה למחלוקת בעניין הסמכות העניינית לדון בתובענות ייצוגיות להשבת תשלומי ארנונה, והדבר ברור. הואיל וההלכה בעניין אספיאדה קבעה כי לא ניתן להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית מקום שיחידי הקבוצה לא יכולים לפנות לערכאה משפטית ועליהם לפנות למסלול המינהלי בלבד, יש לבחון בכל מקרה האם עילות הבקשה לאישור כלולות בעילות הקבועות בסעיף 3 לחוק הערר ומקימות לחברי הקבוצה עילת תביעה אישית , אם לאו . גם כאשר התשובה חיובית , יש לבח ון האם ראוי להחיל את אחד החריגים לסמכויות הייחודית של המסלול המינהלי (ראו עע"מ 728/17 הנ"ל פסקה 15).

מסלול בדיקה זה מחזיר אותנו לסוגיה הסבוכה של חלוקת הסמכויות הדיוניות בתקיפת דרישות לתשלום ארנונה, ואין פלא כי סוגיית הסמכות העניינית בבקשות לאישור תובענות ייצוגיות בענייני ארנונה ממשיכה להעסיק את בתי המשפט שוב ושוב.

25. ולענייננו, עילות התביעה של המבקשים אינן נסמכות על נתונים קונקרטיים של עסקיהם. המבקשים טוענים כי הדרך שבה מחשבת העירייה את הארנונה בנכסים הכוללים שטחים מסוגי בניין שונים , אינה מתיישבת עם הוראות צו הארנונה ונוגדת את תכליתו. על כן יש לשאול תחילה האם עילות תביעה אלו מצויות בין עילות התביעה על פי חוק הערר. סעיף 3 לחוק הערר קובע:

(א) מי שחויב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:
(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום;
(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו;
(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות;
(4) היה הנכס עסק כמשמעותו בסעיף 8(ג) לחוק הסדרים התשנ"ג – שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס.

טענות המבקשים, העוסקות בפרשנות הוראות הצו (ובסבירותן, כפי שאבהיר להלן) אינן נכללות בהוראות אלו , ומכאן שבית משפט זה מוסמך לדון בהן. עם זאת, בכך לא די , שכן נדרשת בדיקה מהותית של עילות התביעה ולא די בבדיקה פורמלית של הטענות. לכך אפנה כעת.

עילות התביעה
26. המבקשים טוענים כי העירייה אינה רשאית לפצל נכס ליחידות שומה נפרדות לפי סוגי הבניין השונים ועל כן עליה לחשב את הארנונה בגין כל נכס כיחידת שומה אחת. בהתאם יש לקבוע חיוב על פי התעריף הבסיסי רק לשטח של 40 מ"ר בכל נכס , ואת יתרת השטחים לחייב על פי התעריף המופחת לפי סוג הבניין הרלבנטי בכל שטח. המבקשים סבורים כי את הוראות סעיף 7 לפרק שיטות המדידה בצו הארנונה, יש לפרש לפי תכלי ותיו, קרי - הקלה על בעלי נכסים בהתאם לטובת ההנאה הכלכלית מהם. תכלית זו מחייבת לטענתם להימנע מפיצול הנכסים לפי סוגי הבניין השונים מאחר שהפיצול גורם במקרים רבים להגדלת חבות המס ולא להפחתתה.

27. כפי שציינתי לעיל דומה שטענתם האמיתית של המבקשים שונה, שכן לצורך מימוש התכליות הנטענות, אין הכרח לשנות את פרשנות ההוראות בדבר שיטות המדידה ודרך החישוב. התוצאות שהמבקשים סבורים שיש בהן להעיד על חוסר סבירות הפירוש ועל חתירה תחת התכליות, מקורן בתעריפים שנקבעו בצו ולא בדרך החישוב. כפי שיובהר, לשונו של צו הארנונה ברורה ודרך החישוב שבה נוקטת העירייה תואמת את הוראותיו.

28. כדי לבחון את הטענה נשוב לסעיף 7 לפרק הדן בשיטת המדידה לבניין כפי שצוטט לעיל:

בניין שבו שטחים השייכים לסוגי בניין שונים, בהתאם להגדרות, תחושב הארנונה הכללית לכל שטח בהתאם לסוגו.

לשונו של הסעיף ברורה; כל נכס המוגדר כבניין (כלומר חל עליו הפרק שענינו בניינים אחרים שאינם למגורים) יחולק לפי סוגי בניין ; סוגי הבניין מוגדרים בהמשך ומחולק ים לפי הסימו לים ע1,ע2,ע3; לאחר החלוקה וקביעת השטח של כל סוג בניין, ייערך חישוב של הארנונה לאותו שטח. החיוב ייעשה לכל שטח על פי סוגו. הדבר נאמר מפורשות בס יפא לסעיף 7.

29. התעריפים לפיהם יחויב כל שטח מצויים בפרק נפרד, בגדרו חולקו כל נכסי הבניין לפי השימושים השונים ובכל שימוש לפי סוגי הבניין. ההטבה הניתנת לנכסים בשטחים גדולים העולים על 40 מ"ר, אינה כלולה בסעיף 7 הנ"ל אלא בתעריפים השונים הקבועים לכל סוג בניין. לכל סוג בניין נקבעו שני תעריפים, תער יף בסיס י ותעריף מופחת. לא ניתן להפריד בין התעריף המופחת לסוג הבניין ולקבוע תעריף מופחת המתעלם מהגדרת שטח כלשהו לפי סוג בניין. רק לאחר החלוקה לשטחים לפי סוגי הבניין השונים, ניתן לבחון מהו התעריף הרלבנטי לכל תא שטח .

30. חוסר הסבירות בחבות המס הנטען על ידי המבקשים, מקורו בתעריפים שפורטו לכל סו ג בניין ולא בדרך החישוב. כפי שניתן לראות מהטבלה שפורטה לעיל בפסקה 5 העוסקת בבנייני ם המשמשים לתעשייה, התעריף הבסיסי של סוג בניין ע1 גבוה מהתעריף הבסיסי של סוג בניין ע2 והאחרון גבוה מהתעריף הב סיסי של סוג בניין ע3. ההבחנה נועדה לתת ביטוי להנחה בדבר התועלת הכלכלית למחזיק בכל סוג. בכל סוג בניין ניתנה הקלה למחזיק לגבי כל שטח העולה על 40 מ"ר על בסיס הההנחה בדבר התועלת השולית הפוחתת. עם זאת , מתברר כי התעריף המופחת בסוג בניין ע1 נמוך מהתעריף הבסיס בסוג בניין ע2 והתעריף ה מופחת בסוג בניין ע2 נמוך מהתעריף הבסיסי בסוג בניין ע3. כך בדוגמה שפורטה לעיל התעריף המופחת לס וג בניין ע1 הוא 137.40 ₪ למ"ר ואילו התעריף הבסיס לסוג בניין ע2 הוא 164.50 ₪ למ"ר. במצב זה, לכאורה עדיף למחזיק להגדיר שטח גדול יותר כע1 כדי ליהנות מהתעריף המופחת לסוג בניין ע1 ולא לשלם את התעריף לסוג בניין ע2 הגבוה יותר, גם אם השטח תואם את הגדרת ע2.

ברור כי אם היו התעריפים שונים, התוצאה הייתה מש תנה. כך ברור כי אם התעריף המופחת לסוג בניין ע1 היה גבוה מהתעריף הבסיסי לסוג בניין ע2 היו המחזיקים מבקשים לסווג כמה שיותר שטח כסוג ע2 ומוותרים על המחיר המופחת לשטח גדול המסווג כע1.

31. המסקנה מהאמור היא כי שככל שנוצרה אי סבירות בתוצאת המס של מחזיקים בנכסים מורכבים שב הם ישנם שטחים מסוגי בניין שונים, נעוצה אי סבירות זו בתעריפים ולא בשיטת החישוב. ככל שהמבקשים סבורים כי אי סבירות זו מצדיקה התערבות שיפוטית עליהם לנקוט בהליך משפטי מתאים לתיקון ולשינוי אי סבירות זו. ודוקו, טענות לאי סבירות החלטה של הרשות שקבעה את התעריפים, או של אי סבירות החלטת השרים שאיש רו את התעריפים ואת צווי הארנונה, מקומן בעתירות לבית המשפט לעניינים מינהלים או לבית המשפט הגבוה לצדק, לפי העניין. כך בבר"מ 7511/14 מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו נ' א.ק. יוניברס בע"מ, פסקאות 15 ו- 17 (22.11.2016) נאמר כי "דינן של טענות שאינן מנויות בסעיף 3(א) לחוק הערר, לרבות כאלו הנוגעות לחוקיות צו הארנונה, להתברר לכתחילה במסלול שיפוטי [...]. על פי רוב, ההליך המתאים שבו יש לנקוט הוא עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים; ולעתים בעתירה לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק [...] חריג לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בענייני ארנונה נוגע לתקיפת החלטות שהתקבלו על ידי שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד - שאז מסורה הסמכות לבית משפט זה בשבתו כבגץ" ( וראה גם: עע"מ 8635/05 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד כהן, פסקה 9 (15/5/2007)).

איני מוצא לנכון להביע כעת עמדה בשאלה האם יכולים המבקשים להגיש תביעת השבה ובגדרה לבקש לתקוף ב"תקיפה עקיפה" את סבירות התעריפים, שכן שאלה זו כלל אינה עומדת לדיון בהליך זה והיא תתברר , אם יהיה צורך בכך, בהליך נפרד . בבקשה זו לאישור הגשת תביעה כייצוגית לא ביקשו המבקשים לתקוף את התעריפים שבצו הארנונה אלא רק את דרך חישוב הארנונה החלה על נכסים הכוללים כמה סוגי בניין ועל כן אין מקום לדון בטענות אפשריות בעניין זה.

סיכום
32. מכל האמור עד כה מסקנתי היא כי לא נפל כל פגם בדרך שבה נוקטת העירייה בחישוב הארנונה בנכסים הכוללים כמה סוגי בניין. העירייה אינה חורגת בעת יישום הצו מהוראותיו או מתכליותיו, ולא הו כחה כל עילה שיכולה להצדיק התערבות בהוראות צו הארנונה לעניין חישוב חיובי הארנונה בנכסים שכאלו. על כן, אפילו אם הייתי קובע כי לבית משפט זה סמכות לדון בבקשה לאישור תובענה ייצוגית שעילתה פרשנות הוראות הצו ודרך יישומו, לא היה בכך להועיל למבקשים.

33. אין ספק כי המבקשים מעלים סוגיה בעלת חשיבות לקבוצה רבה של מחזיקי נכסים ברחבי העיר וייתכן כי ראוי לבחון את טענתם לחוסר סבירות התעריפים המדורגים שנקבעו לסוגי הבניין השונים, באופן שיבטיח כי יינתן ביטוי מלא לתכלית קביעת תעריף מופחת לנכסים בשטח הגדול מ- 40 מ"ר. טענות אלו צריכות להתברר, ככל שלא יימצא להן פתרון מחוץ לכתלי בית המשפט, במסלול ביקורת שיפוטית נפרד.

34. אשר על כן אני דוחה את הבקשה לאישור התובענה כייצוגית.

בנסיבות העניין ובשים לב לכך שהמבקישם הצביעו על שאלה ממשית המחייבת ליבון ובדיקה, אני מחיב את המבקשים לשלם למשיבה הוצאות בסכום מתון. בהתאם ישלמו המבקשים למשיבה הוצאות ההליך בסך של 5,000 ₪ בלבד.

ניתן היום, י"ד תשרי תשפ"א, 02 אוקטובר 2020, בהעדר הצדדים.