הדפסה

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים ת"צ 25812-10-17

בפני
כב' השופט רון סוקול, סגן נשיא

המבקשים

1.ניסים פסחוב
2.בלה פסחוב
ע"י עו"ד נ' אברמוב

נגד

המשיבה

עירית חדרה
ע"י עו"ד א' מלך

פסק דין

1. המבקשים, נסים ובלה פסחוב, מתגוררים בחדרה בבית פרטי שבחצרו בנויה בריכת שחיה. המבקשים משלמים לעיריית חדרה ארנונה שנתית בגדרה נכלל גם חיוב עבור שטח בריכת השחייה.

הואיל והמבקשים חולקים על חובת תשלום הארנונה בעבור שטח הבריכה, הגישו המבקשים את התובענה בתיק זה ועמה בקשה לאישור התביעה כייצוגית על פי חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו- 2006. במוקד בקשת האישור עומדת טענתם לפיה חיובם (וחיוב יתר תושבי העיר שבביתם בנויה בריכת שחייה) בארנונה נעשה שלא כדין ותוך עקיפת הוראות הדין המגבילות את העירייה בגביית ארנונה, המוכרות כ "חוקי ההקפאה". הבקשה הוגשה בהתאם לפרט 11 בתוספת השנייה לחוק.

בתביעתם עותרים המבקשים לחייב את העירייה להשיב לחברי הקבוצה את התשלומים שנגבו כארנונה בגין חיוב בריכות השחייה הפרטיות במשך 24 החודשים שקדמו להגשת בקשת האישור.

רקע
2. העיר חדרה, בדומה לערים רבות אחרות, מחולקת לצרכי ארנונה לאזורי גבייה . תעריף הארנונה אינו אחיד, והוא תלוי בסיווג הנכס ובאזור הגבייה בו הוא נמצא על פי החלוקה שבצו הארנונה. עד לשנת 1995 חולק שטחה של העיר לשני אזורי שומה; משנת 1995 ועד לשנת 1998 חולק שטחה של העיר לשלושה אזורי שומה; ומאז 1999 ועד היום מחולק שטחה של העיר לארבעה אזורי שומה שונים.

3. צווי הארנונה של עיריית חדרה כללו במשך השנים שימושים שונים. מעיון בצווי הארנונה לשנים 1989, 1994, 1996, 1999, 2005, 2006, 2007, 2010 ו- 2017 (צורפו כנספחים א'1-א'9 לתשובת המשיבה לבקשת האישור) עולה, כי עד לשנת 2005, לא כללו צווי הארנונה אזור שומה נפרד שעניינו "אזור נופש". עם זאת, המקרקעין הידועים כגוש 10576, כונו בצווי הארנונה שהוצאו עד לשנת 2005 "אזור הנופש" ונכללו באחד מאזורי השומה המוגדרים (לעיתים כחלק מאזור ב' ולעיתים כחלק מאזור א'+). החל משנת 2005 מוגדר אזור הנופש בצווי הארנונה של המשיבה כאזור שומה נפרד העומד בפני עצמו, ולא כחלק מאזורי שומה אחרים.

4. צווי הארנונה של העירייה מגדירים גם נכסים שונים שיחויבו בארנונה על פי השימושים השונים. בסעיף 4 לצווי הארנונה פורטו התעריפים לפיהם יחויבו השימושים השונים בכל נכס. לגבי חלק מסוגי הנכסים נקבעו תעריפים שונים בהתאם לגודל שטחו של כל נכס ולגבי חלק מהנכסים נקבעו תעריפים למרכיבים השונים בכל נכס.

5. החל משנת 1989 ועד לשנת 2005, חויבו בריכות שחייה בארנונה רק כחלק מהנכסים המשמשים כמתקני נופש שונים, כגון בתי מלון, בתי הארחה/נופש וכדומה, ללא קשר וללא שיוך לאזור ה שומה בו נכלל הנכס. בריכות שחייה בנכסים אחרים, שאינם מתקני נופש, לא חויבו כלל בארנונה.

6. בשנת 2005 הוסיפה המשיבה לצו הארנונה את הסיווג "בריכות שחייה" גם בפרק הסיווג שכונה "נכסים מיוחדים", שחל בכל אזורי השומה בעיר. ברשימת ה"נכסים המיוחדים" נכללו בנקים, בתי קולנוע, מכוני ספורט, חניונים ונכסים נוספים להם מאפיין משותף - מתן שירות כלשהו לציבור. בריכות שחייה בבתים פרטיים לא חויבו בארנונה.

6. ביום 16.05.2005, הגישה המשיבה לשרי האוצר והפנים בקשה לאישור חריג להוספת סיווג של בריכות שחייה גם באזורי נוספים בעיר (נספח ה' לתגובה לבקשת האישור) . וכך נאמר בבקשה:

השינויים המבוקשים בצו
1. בריכה מקורה סוג נכס (860) בתעריף 71.51 ₪ למ"ר לשנה.
בריכה לא מקורה סוג נכס (861) בתעריף 35.86 ₪ למ"ר לשנה.
בצווי הארנונה של העירייה קיים סיווג בריכות שחייה רק באיזור נופש. העירייה מבקשת להרחיב את תחולתו של סיווג זה על כלל העיר ומכאן הבקשה להכליל הגדרת בריכות כנכס מיוחד בסעיף 4.5 לצו הארנונה .
(ההדגשה אינה במקור - ר' ס').

אישור השרים לבקשה ניתן ביום 6.7.2005.

7. על אף קבלת האישור לא הוסף תת הסיווג לאזורי מגורים ורק בשנת 2007 הוסיפה המשיבה לראשונה את תת הסיווג בריכות שחייה (סימולים 860 ו- 861) גם בטבלאות לשימושי נכסים למגורים בסעיף 4.1 לצו הארנונה.

בקשת האישור וההליכים שקדמו לה
8. ביום 30.03.2017 ובטרם הגשת הבקשה לאישור שלח המומחה מטעם המבקשים, מר מרק פיסחוב (בשם חברת מעוף בדיקת ארנונה והיטלים עירוניים בע"מ, בה הוא מכהן כמנכ"ל), פנייה מוקדמת למשיבה והתראה לפני הגשת תובענה ייצוגית.

הלשכה המשפטית של המשיבה השיבה לפנייתו, ודחתה את האמור בה. הובהר בתשובה כי העירייה קיבלה את אישור השרים להוספת תת סיווג של בריכות שחייה כנכסים מיוחדים כבר בשנת 2005. העירייה הוסיפה וטענה, כי אין כל ביסוס לטענה לפיה בתי מגורים או אזורים שאינם אזורי מגורים אינם נכללים בהגדרת "נכסים מיוחדים" . כן נטען, כי האישור התבקש לאחר שהע ירייה ביקשה להחיל את תת סיווג בריכות השחייה על כלל העיר, לרבות באזורי מגורים ולא רק באזור הנופש. בשולי תגובתה התייחסה העירייה גם לשיהוי שדבק לטענתה בפניית המבקשים אליה (המחויבים בארנונה עבור בריכת השחייה שלהם מזה מספר שנים), אך לא הרחיבה בעניין.

לאור כל האמור לעיל, לא מצאה העירייה לנכון לתקן את חיוב הארנונה נשוא הפנייה המוקדמת. גם מנהל הארנונה במשיבה השיב לפנייתו של מר פיסחוב, הפנה לתשובת המחלקה המשפטית וציין כי אין לראות בפנייתו משום השגה על שומת הארנונה.

9. בקשת האישור הוגשה לבית משפט זה ביום 17.10.2017. לאחר הגשת תשובה ותגובה לתשובה, התייצבו הצדדים לדיון מקדמי שנערך בפני ביום 27.02.2018. בתום הדיון, ולאור הדברים שהוחלפו בו, ביקש ב"כ המבקשים שהות לבחון את בקשת האישור ואת הטענות שהועלו במהלך הדיון לעומק. שני הצדדים שמרו על זכותם להגיש טיעונים משלימים במידה שב"כ המבקשים יודיע כי המבקשים מעוניינים להמשיך בהליך. לאחר שהמבקשים הודיעו כי הם עומדים על המשך ההליך, הגישו הצדדים השלמות טיעון.

10. למען שלמות התמונה יצוין כי בסמוך לאחר הגשת בקשת האישור, פנה המומחה מטעם המבקשים אל המשיבה בבקשה לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, ו ביקש ממנה למסור לו פרטים שונים בקשר עם חיובי בריכות השחייה הפרטיות בארנונה. המשיבה השיבה לפנייתו של מר פיסחוב ומסרה לידיו את המידע המבוקש.

טענות הצדדים
11. המבקשים טוענים כי האישור החריג שניתן בשנת 2005 אינו מתייחס לבריכות שחייה בנכסי מגורים, אלא לנכסים "מיוחדים", שכן בבקשתה למתן אישור חריג העירייה היא שביקשה " להכליל הגדרת בריכות כנכס מיוחד בסעיף 4.5 לצו הארנונה ", סעיף הדן כאמור בנכסים מיוחדים בלבד. לטענתם, מטרת הבקשה הי יתה לחייב בריכות שחייה ציבוריות-מסחריות שהוקמו עם השנים ברחבי העיר שלא כחלק אינטגראלי ממתקני נופש ומלונאות (ס' 16 לבקשת האישור) ולא בריכות שחייה בבתים פרטיים.

12. על כן , כך לטענתם, חיוב ארנונה בשל אחזקת בריכות שחייה פרטיות בבתי מגורים, נעשה בניגוד לדין ותוך עקיפת דיני ההקפאה המגבילים את סמכותה של הרשות המקומית לקבוע חיובי ארנונה ללא קבלת אישור השרים.

13. עוד טוענים המבקשים, כי בצו הארנונה נקבעו הגדרות בדבר שטח הנכס שיחויב בארנונה בבתי מגורים. הגדרות אלו לא כוללות בריכות שחייה ועל כן לא ניתן לחייבן. המבקשים מסבירים, כי הגדרת המונח "שטח יחידה" בצו הארנונה כוללת רק שטח בתוך בית מגורים או שטח מקורה הצמוד לבית המגורים. מאחר שבריכה אינה מצויה בתוך בית המגורים ואינה צמודה לו, אין מקור סמכות חוקי לחייב את המחזיקים בה בתשלום ארנונה.

14. בבקשתם דורשים המבקשים השבה של תשלומי הארנונה שנגב ו לטענתם ביתר. להוכחת סכום ההשבה, צירפו המבקשים לבקשת האישור חוות דעת כלכלית שנערכה על-ידי מר מרק פיסחוב, לפיה בשנתיים שקדמו להגשת התביעה שילמו המבקשים למשיבה ארנונה בסך של כ- 13,000 ₪ עבור בריכת השחייה הפרטית שברשותם. סכום זה הוכפל במספר התושבים אשר על פי הערכת המומחה מחויבים בתשלום ארנונה עבור בריכות שחיית פרטיות בעיר , והסתכם בסך של כ- 1.6 מיליון ₪.

15. המשיבה טוענת מנגד, כי לצורך הטלת חיוב בארנונה על בריכות שחייה היא לא נזקקה לאישור השרים. האישור שהתבקש היה בבחינת "למעלה מן הצורך" . נטען כי עד לשנת 2005 לא הוטל חיוב עבור בריכות שחייה. על כן , העירייה ה ייתה מוסמכת להוסיף את תת הסיווג ולהטיל חיוב בצווי הארנונה ללא אישור השרים מאחר שמדובר ב"הטלת ארנונה לראשונה" שאינה מחייבת אישור .

16. המשיבה מוסיפה וטוענת, כי בקשת האישור החריג שהוגשה על ידה התייחסה לבריכות שחייה הבנויות בבתי מגורים פרטיים ולא לבריכות ציבוריות-מסחריות.

לשיטת המשיבה, הכללת בריכות השחייה הפרטיות בשנת 2005 בפרק הנכסים המיוחדים ולא בפרק המגורים היא אך ורק בבחינת "טרמינולוגיה שיכולה הייתה להיות טובה יותר". לטענתה יש לבחון את החיוב בהתאם לכוונתה המפורשת להטיל ארנונה על בריכות שחייה בבתי מגורים, כפי שהיא נלמדת מלשון הפנייה לוועדת השרים לקבלת האישור, מפרוטוקול הדיונים שקדמו להגשת הבקשה לאישור החריג, ומהעובדה שגם קודם להגשת הבקשה לאישור השרים נהגה המשיבה לחייב בריכות שחייה שאינן מצויות בבתי מגורים פרטיים ו/או באזורי הנופש בארנונה. כך או כך, טוענת המשיבה, אין חולק שמשנת 2007 ואילך חיוב בריכות השחייה נכלל בפרק המגורים באופן מפורש.

המשיבה טוענת גם כי אין בהגדרת שטח היחידה לצורך חישוב הארנונה בתי מגורים כדי לשלול את חיוב בריכות השחייה.

דיון והכרעה
17. כפי שיפורט להלן, הגעתי למסקנה כי דין הבקשה לאישור התובענה כייצוגית להידחות. שוכנעתי כי לא עומדת למבקשים עילה ראויה שכן הטלת חובת תשלום ארנונה על בריכות שחייה בבתי מגורים נעשתה כדין. נפתח את הדיון בסקירה תמציתית של התנאים לאישור תובענה כייצוגית ולאחר מכן אבחן את הטענות בעניין חוקיות חיוב בריכות השחייה הפרטיות בארנונה .

התנאים לאישור תובענה כייצוגית
18. הדיון בבקשה לאישור תובענה כייצוגית הוא שלב מקדמי לדיון בתובענה גופה אשר מקובל לכנות ו כ" פרוזדור שבאמצעותו ניתן להיכנס לטרקלין". בשלב זה בוחן בית המשפט האם התקיימו התנאים המקדמיים לאישור התובענה כייצוגית. ברע"א 9617/16 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ ' לפינר (28/10/2018) ריכז בית המשפט בתמצית את התנאים הנדרשים:

התנאים המצטברים לאישור תובענה כייצוגית פזורים על פני מספר סעיפים בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: חוק תובענות ייצוגיות). בתמצית ניתן לומר כי על מנת שתובענה תאושר כייצוגית נדרש כי עילתה תהא מנויה בתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות (סעיף 3(א) לחוק); כי ייקבע שהיא מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה; כי יש אפשרות סבירה שהשאלות הללו יוכרעו לטובת הקבוצה המיוצגת (סעיף 8(א)(1) לחוק); וכי המכשיר הייצוגי הוא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין (סעיף 8(א)(2) לחוק) – בהכללה מסוימת, ניתן לומר כי אלה התנאים המהותיים לאישור ניהול הליך ייצוגי. לצד האמור, נקבעו תנאים נוספים לעניין הייצוג, שאין להמעיט מחשיבותם, שלפיהם נדרש להראות שקיים יסוד סביר להניח כי עניינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל על ידי התובע המייצג ובא הכוח המייצג בדרך הולמת ובתום לב (סעיפים 8(א)(3)-(4) לחוק). תנאי נוסף הוא קיומה של עילת תביעה אישית לתובע המייצג (סעיף 4(א)(1) לחוק); ואולם מקום שבו כל התנאים לאישור התובענה כייצוגית מתקיימים פרט לתנאי זה, ניתן להורות על החלפת התובע המייצג באחר בעל עילה אישית (סעיף 8(ג)(2) לחוק).

19. בהליך הנוכחי אין צורך לדון בכל התנאים השונים שכן הדיון מתמקד בשאלה האם עומדת למבקשים ולחברי הקבוצה עילת תביעה לכאורה להשבת תשלומי הארנונה ששולמו עבור החזקת בריכות השחייה בבתים הפרטיים. ההכרעה בשאלה זו היא בעיקרה משפטית שכן העובדות הרלבנטיות כלל אינן שנויות במחלוקת. על כן נפנה כעת לבחון את עילת התביעה הנטענת, כלומר את חוקיות הטלת ארנונה על החזקתן של בריכות שחייה בבתים פרטיים.
דיני ההקפאה
20. המבקשים טוענים כאמור כי הטלת חובת תשלום ארנונה בשל החזקת בריכות שחייה הייתה שלא כדין בהיותה מנוגדת לחקיקה המוכרת כ"דיני ההקפאה". מדובר בכינוי שניתן לצבר חיקוקים שנחקקו בשנת הכספים 1986 ואילך, ואשר הגבילו את סמכויותיהן של הרשו יות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה ולשנות את צווי הטלת הארנונה כראות עיניהן.

21. עד לשנת 1985 הייתה לרשויות המקומיות סמכות מלאה ובלתי-מוגבלת לקבוע את שיעורי הארנונה בתחומן (בכפוף לעקרונות הכללים של המשפט המינהלי). מצב זה הביא לפערים ניכרים בין תשלומי ארנונה עבור נכסים דומים ברשויות שונות. כמו כן התעורר חשש שמא הרשויות המקומיות יעלו את שיעורי הארנונה באורח בלתי סביר כדי לכסות את גירעונותיהן ולהגדיל את המשאבים העומדים לרשותן.

בשנות השמונים, כאשר האינפלציה הגיעה למאות אחוזים בשנה, והמצב הכלכלי ששרר בארץ היה בלתי יציב, החליט המחוקק, במסגרת הסדרים רבים נוספים שנועדו לייצב את מצב המשק, להטיל מגבלות גם על קביעת שיעורי הארנונה על-ידי הרשויות המקומיות. הטכניקה שננקטה הייתה "הקפאת" התעריפים והצווים שהיו בתוקף באותה שנה וקביעתם כבסיס החיוב לשנים הבאות תוך הטלת מגבלות על שינוי התעריפים והסיווגים (לסקירה מקיפה של הוראות ההקפאה ראו: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 486-490 (2003); ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 342-344 (2003); רע"א 11304/03רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה (28.12.2005); עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ (28 .12.2014); ה' רוסטוביץ , ארנונה עירונית, ספר ראשון, עמ' 432 ואילך, וכן בספר השני, עמ' 1209 ואילך).

את תחילת הוראות ההקפאה בתחום הארנונה מוצאים אנו בסעיף 27א לחוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה (תיקון מס' 4), התשמ"ו-1986, וכן בחיקוקי הקפאה שונים שנחקקו עד לשנת 1992. בשנת 1993 נכנס לתוקף חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (לה לן: "חוק ההסדרים"), אשר ריכז וקבע את ההוראות העיקריות לעניין הטלת ארנונה עירונית.
22. סעיף 8(א) לחוק זה קובע את סמכות הרשות המקומית להטלת ארנונה כללית על נכסים שבתחומה, ואילו סעיף 8(ב) קובע את סמכותם של השרים להגביל סמכות זאת בתקנות, כדלקמן:

השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית.

מכוחו של סעיף זה התקינו השרים (שר האוצר ושר הפנים) תקנות שונות, ובהן את תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשות המקומית) (להלן: "תקנות ההסדרים"). תקנות אלו חודשו משנה לשנה (או שתוקפן הוארך), ונקבעו בהן סכומים מזעריים ומרביים של ארנונה לסוגי הנכסים השונים.

לעניינו רלוונטיות בעיקר שתי הוראות מתקנות ההסדרים. הראשונה, תקנה 5 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007, הדנה בשינוי סיווג וקובעת כך:

(א) מועצה לא תשנה בשנת כספים מסוימת סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס, באופן המשפיע על סכום הארנונה שרשאית הרשות המקומית להטיל לפי תקנות אלה, ולפי החוק, ואולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו.

(ב) על אף האמור בתקנת משנה ( א), רשאית רשות מקומית לשנות תת-סיווג של נכס מסוג מבנה מגורים, בהתאם למקומו של הנכס, ובלבד שהסכום שיוטל על הנכס בשל שינוי כאמור, לא יעלה על הסכום למטר רבוע המתקבל כתוצאה משיעור העדכון או על הסכום המרבי, לפי הנמוך.

תקנה נוספת היא תקנה 12 לתקנות ההסדרים לשנת 2007, הדנה בהטלת ארנונה לראשונה וקובעת כך:
 
בכפוף לאמור בסעיף 9 ב לחוק, לא הוטלה בשנת הכספים הקודמת ארנונה כללית על סוג נכס, לא יפחת סכום הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה מהסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי הקבוע לאותה שנת כספים.

למען הסדר הטוב יצוין, כי תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000 (שהוחלו גם בשנת 2005) כוללות הוראות דומות, ומכאן שהדברים האמורים לעיל ולהלן ביחס להוראות הללו יפים הן ביחס לשנת 2005 והן ביחס לשנת 2007.

23. דיני ההקפאה נועדו להקפיא מצב קיים, דהיינו להקפיא את תעריפי הארנונה על נכסים ואת הסיווגים שנכללו בצווי הארנונה. דיני ההקפאה לא התייחסו למצב בו קיימים נכסים שאינם כלולים באף אחד מהסיווגים שהוקפאו. במצב כזה ניצבת הרשות בפני השאלה כיצד לפעול בהעדר סיווג נפרד ומתאים בצו הארנונה ל נכס קיים. במצב כזה יכולה רשות מקומית לנקוט במספר מסלולים: האחד, להימנע מהטלת חיוב; השני, תיקון צו הארנונה והוספת סיווג חדש ונפרד לנכס; והשלישי, חיוב הנכס בהתאם לסיווג הקרוב ביותר הקיים בצו הארנונה.

24. הדרך הראשונה, הימנעות מכל חיוב, בה נקטה העירייה עד שנת 2005 מנוגדת להלכה. הבהיר זאת היטב השופט א' רובינשטיין בבר"מ 3058/16 מנהל הארנונה במועצה המקומית בנימינה גבעת עדה נ' אפרת שותפות לייצור ושיווק אפרוחי פיטום (28.03.2017), באמרו בפסקה ב' לחוות דעתו:

אבקש לחדד ולהטעים עניין אחד, העולה מדברי חברי וגם מעמדתה בפנינו של המשיבה עצמה. אין נכס ללא ארנונה, כמובן בכפוף לפטורים שקבע המחוקק שלא זה המקום להידרש אליהם; "אין חיה כזאת", כל נכס חייב בארנונה, בחינת פרשנות תכליתית של שכל ישר. ההגינות הנדרשת היא כלפי כולי עלמא; לא רק הגינות הרשות כלפי הנישום, שראויה להקפדה הואיל ורשות ציבורית חייבת לנהוג בהגינות, שאם לא כן אין לה קיום במדינת חוק (ע"א 7726/10 מדינת ישראל נ' מחל"ב, פסקאות ב', ו' (2012)), ולא להיות להוטת-יתר לגביה עד כדי הפרזה. אך הגינות נדרשת גם מן הנישום (ראו ע"א 9767/11 גוטקס מותגים נ' מדינת ישראל פסקה י"ד (2013); ובחוות דעתי בע"א 9056/12 קינג נ' פקיד שומה ירושלים (2014)), ואי אפשר שייפטר מתשלום ארנונה, מקום שהוא נהנה תדיר וככלל משירותי הרשות המקומית. "אין ארוחות חינם", ולא יתכן כי ייהנה בעל הנכס מן ההפקר.

25. מן האמור עולה כי ככל שאין מקום לפטור סוג נכס שלא נכלל בצווי הארנונה שהוקפאו, על הרשות לבחור בין הטלת חיוב במסגרת הסיווגים הקיימים תוך איתור הסיווג הקרוב ביותר לבין קביעת סיוג חדש לאותו סוג נכס. קביעת סיווג חדש לסוג נכס שלא נכלל בעבר בגדרם של הסיווגים שהוקפאו מוכר כ"הטלת ארנונה לראשונה".

26. ההבדל בין ההסדרים השונים בעניין סיווג מחדש של נכס לבין הטלת ארנונה לראשונה על נכס יצר עמימות במצבים שונים. הבדל והבחנה אלו עלולים לעורר קשיים רבים, שכן קיים חשש תמידי שמא הרשויות ינסו למצוא דרכים עוקפות למגבלות המוטלות עליהן ולהעלות את תעריפי הארנונה על מנת להגדיל את התקציב העומד לרשותן (ראה למשל ע"א 6501/98 עיריית הרצליה נ' חרל"פ (30.01.2000); עע"מ 10864/07 גלבר נ' עיריית אשדוד (09.02.2011); עע"מ 5967/07 רז נ' עיריית ראשון לציון (08.02.2011); ע"א (ת"א) 3551/04 עיריית הרצליה נ' דברת עודד (14.09.2008)).

27. עמימות זו והיחס בין התקנות השונות נדונו בבית המשפט העליון בעע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות (17.07.2006). באותו מקרה נדונה השאלה אם דרישת העירייה לחייב מרתפים ומחסנים בארנונה הייתה חוקית אם לאו. בית המשפט ציין כי התקנות מטילות שלוש מגבלות על הרשות בבואה לערוך שינויים בחיובי הארנונה: האחת - הגבלה על שינוי שיטות חישוב; השנייה - הגבלה בדבר שינוי סיווגים; השלישית - המגבלה בעניין הטלת ארנונה לראשונה.

וכך תיאר בית המשפט את המגבלה החלה על הטלת ארנונה לראשונה:

ההגבלה האחרונה הינה הטלת ארנונה לראשונה. הפיקוח על הגבלה זו הוא המועט ביותר. הרשות המקומית, לצורך הטלת ארנונה לראשונה על סוג נכס, אינה זקוקה לאישור חיצוני, אלא כל שהיא נדרשת לעמוד בו הוא הטלת תעריף המצוי בטווח הסכומים המזעריים והמרביים הקבועים בתקנות. הדבר נובע, לטעמי, מכך שלמעשה לרשות המקומית יש סמכות וזכות להטיל ארנונה כללית על כל סוג נכס בתחומה אשר משתייך לאחר מ"אבות החיוב בארנונה". אם החליטה הרשות המקומית שלא להטיל ארנונה כללית על סוג נכס מסוים במהלך השנים, או שהעדר החיוב בארנונה נבע מטעות בשיקול דעתה של הרשות המקומית, אין לבעלי נכסים אלו, במקרה הרגיל, זכות מוקנית, שנכסיהם לא ימוסו בארנונה לעולם. כמו כן, בניגוד לשינוי סיווג אשר עלול להשפיע על סוגי נכסים במספר שנים בהתאם להחלטות הרשות המקומית בצווי הארנונה, הטלת הארנונה לראשונה תשנה את חיוב הנכס פעם אחת ויחידה - באותה שנה בה הוחלט לחייבו לראשונה בארנונה. החל משנה זו יהיה סוג הנכס מחויב בתעריף הארנונה שנקבע לו, תוך אפשרות לעדכון התעריף בהתאם לתקנות ההסדרים של כל שנה. מובן שהתעריף שנקבע לראשונה עבור אותו נכס צריך לעמוד בטווחי הסכומים המזעריים והמרביים שנקבעו בתקנות לאותו סוג נכס.

בסופו של דבר קבע בית המשפט שם כי הטלת חיוב ארנונה על מחסנים ומרתפים מהווה הטלת ארנונה לראשונה, ועל כן אין צורך באישור השרים. בית המשפט מבהיר כי המחסנים והמרתפים לא סווגו בעבר. הם כלל לא הובאו בחשבון במסגרת חיובי הארנונה, ומכאן שמדובר בהטלת ארנונה לראשונה, הכלולה בסמכות הרשות המקומית (בכפוף לעמידתה בתעריפי המינימום והמקסימום).

מן הכלל אל הפרט; או - האם המבקשים הוכיחו קיומה של עילת תביעה המצדיקה את אישור תביעתם כייצוגית?
28. מכל האמור לעיל עולה, כי השאלה המרכזית בה יש להכריע בענייננו היא האם הטלת הארנונה על בריכות שחייה פרטיות על ידי המשיבה בשנת 2005 ובשנת 2007 הייתה בבחינת הטלת ארנונה לראשונה, או שמא מדובר בשינוי סיווג או תת סיווג אסורים.

29. כפי שראינו לעיל, עד לשנת 2005 העירייה חייבה בארנונה רק בריכות שחייה בבתי מלון ונופש, כהגדרתם בצווי הארנונה. צו הארנונה שתק לגבי בריכות שחייה בנכסים שאינם בתי מלון ונופש (ואף לא החריג אותם מפורשות). חיוב בריכות שחייה בבתים פרטיים לא נהנה מפטור כלשהו ועל כן על פי הדין היה על העירייה לבחור באיזה מסלול לנקוט על מנת לחייב את המחזיקים בבריכות שחייה בבתים פרטיים בארנונה. העיריה בחרה בהוספת סיווג.

30. הואיל ובריכות שחייה בבתים פרטיים לא נכללו ברשימת הנכסים החייבים בצווי הארנונה, הרי שהוספת הסיווג לצווי הארנונה הייתה בבחינת הטלת ארנונה לראשונה. בעשותה כן לא נדרשה העירייה לקבל אישור מהשרים (ובלבד שהתעריף לא חרג מ הסכומים המזעריים והמרביים שאושרו לאותה שנת חיוב).

לעניין זה יפים דברים שנקבעו בעע"מ 11641/04 הנ"ל:

אני סבורה כי החיוב החדש בגין מרתפים ומחסנים נופל בגדר הטלת ארנונה לראשונה. אין המדובר בשינוי סיווג, שכן המרתפים והמחסנים הצמודים לבתים כלל לא חויבו בעבר בארנונה. הם לא סווגו מחדש, לא הוצאו ממסגרת סיווג קיים ולא בוטל סיווג אשר הכניס אותם למסגרת של סיווג חדש.

וראו לעניין זה גם עע"מ 7518/09 משואה למלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית ירושלים (20.11.2011), בו נדון חיוב שטחים טכניים בבית מלון שלא חויבו קודם, ונקבע כדלקמן:

הוספת חיוב בארנונה ביחס לרכיבי שטח שלא חויבו בעבר, ואשר צו הארנונה שתק לגביהם, תיחשב כ"הטלת ארנונה לראשונה", אשר אינה נוגדת את חקיקת ההקפאה. להבדיל מחיוב רכיבי שטח שהוחרגו במפורש מצו ארנונה קודם (ההדגשה אינה במקור - ר' ס').

31. למרות שהעירייה לא הייתה זקוקה לאישור השרים להטלת ארנונה על בריכות שחייה בבתים פרטיים, היא עשתה כן והגישה בשנת 2005 בקשה לקבלת אישור. בקשתה נענתה על ידי השרים ביום 06.07.2005. בבקשה עתרה העירייה לקבלת אישור להרחיב את תחולת הסיווג (שנכלל עד אותה עד רק באזור הנופש) לכל העיר. עם זאת, הבקשה נוסחה כך שהתבקש ל כלול את בריכות השחייה כנכס חייב הנכלל "בנכסים מיוחדים". משמע, הבקשה לא התייחסה לבריכות שחייה בכלל הנכסים בעיר, ומכאן שגם לא התייחסה, על פי לשונה , לבריכות שחייה בבתי מגורים, אלא רק לבריכות שחייה בנכסים מיוחדים.

מרשימת הנכסים המיוחדים שהוגדו בסעיף 1.1.22 לצו הארנונה עולה, כי לא מדובר בנכסי מגורים. רשימה זו מונה נכסים שאינם פרטיים, המעניקים שירותים שונים לציבור, כגון בנקים, בתי קולנוע, מכוני ספורט, חניונים וכיוצא באלו נכסים. ברי כי בריכת שחייה פרטית אינה דומה לאף אחד מן הנכסים המנויים ברשימה זו, ובוודאי שלא ניתן לומר שבריכות שחייה פרטיות הן נכס מיוחד העומד בפני עצמו, והוא בר חיוב נפרד מבית המגורים בו הוא מצוי לפי פרק אחר בצו הארנונה.

המשמעות היא כי בהתאם לצווי הארנונה לשנים 2006-2005, בהם נכללו בריכות השחייה ברשימת "הנכסים המיוחדים", לא ניתן היה לחייב בריכות שחייה בבתים פרטיים , ואלו אכן לא חויבו.

32. בשנת 2007, כאשר העירייה הבינה שהכללת בריכות שחיה בפרק "הנכסים המיוחדים" אינו מאפשר לה לחייב בריכות שחייה פרטיות, היא הוסיפה את תת סיווג בריכות השחייה לרשימת הנכסים בפרק 4.1 שעניינו "נכסים המשמשים מבני מגורים". מכאן מתחייבת המסקנה כי חיוב בריכות השחייה בבתי מגורים נכלל לראשונה בצווי הארנונה החל משנת 2007 וכי בשנת 2007 רשאית הייתה הע יריה להוסיף את הסיווג שהיה "הטלת ארנונה לראשונה".

33. ודוקו: בניגוד לטענת המבקשים, לא מדובר בשינוי שיטת מדידה. גם לשיטת המבקשים, על בריכות השחייה בבתים פרטיים לא הוטלה בעבר ארנונה, ומכאן שלא ניתן לומר כי מדובר בשינוי שיטת מדידה. ככל שטענתם זו מתייחסת לנכס בכללותו - הרי שטענה זו לא יכולה להתקבל לאור האמור בעע"מ 11641/04 הנ"ל, כמו גם לאור האמור בעע"מ 7518/09 הנ"ל בו נקבע כי הוספת חיוב בארנונה ביחס ל רכיבי שטח שלא חויבו בעבר, ואשר צו הארנונה שתק לגביהם, תיחשב כ"הטלת ארנונה לראשונה". בעניין זה אין לבחון את שטח הבית בכללותו, אלא את שטחו של כל אחד מרכיבי השטח.

34. בשולי הדברים אציין, כי גם לא מצאתי כל ממש בטענה לפיה למשיבה אין כל סמכות לגבות ארנונה בגין בריכת שחייה פרטית משום שהגדרת "שטח היחידה" של בית מגורים אינה כוללת בריכת שחייה. אמנם, הגדרת שטח היחידה אינה נוקטת במפורש גם במונח "בריכת שחייה", אולם מדובר בהגדרה מרבה, כך בלשון סעיף 1.2.3 לצו הארנונה:

בשטח היחידה - נכלל כל השטח ברוטו כולל קירות פנימיים וקירות חיצוניים לפי מידות חוץ לרבות חדרי מדרגות, מרפסות, ושטחים מקורים הצמודים לבניין, והחלק היחסי בשטחים משותפים"
(ההדגשה אינה במקור - ר' ס').

גם בחינה תכליתית של הפרשנות המוצעת על ידי המבקשים מובילה למסקנה דומה. בריכת השחייה היא מתקן המשמש את דרי הבית, ואין כל סיבה שלא להטיל עליו חיוב ארנונה, בדומה למחסן או מרפסת. פרשנות שכזו תיצור אפליה לרעה של בעלי בריכות שאינן מקורות ואינן צמודות לבתי מגורים (לעומת בעלי בריכות צמודות ומקורות), מבלי שתתקיים כל שונות רלוונטית שתצדיק אבחנה ביניהן. בהקשר זה אציין, כי את סעיף 1.2.3 הנ"ל יש לקרוא יחד עם סעיף 1.1.2 לצו הארנונה, המגדיר בניין כ" כל מבנה... לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה ".

עוד אציין בהקשר זה, כי אין כל הגיון, וייתכן אף שאין זה אפשרי, לדרוש מן הרשות המקומית לפרט באופן מפורש ומפורט, בהגדרות המופיעות בצווי הארנונה שלה, את כלל סוגי הרכיבים הניתנים לחיוב מכוח הצווים (וראו לעניין זה: עע"מ 10864/07 גלבר נ' עיריית אשדוד (09.02.2011)).

סיכום
35. בשים לב לכל האמור הגעתי למסקנה כי לא עומדת למבקשים כל עילת תביעה כנגד העירייה בגין גביית ארנונה בשל החזקת בריכות שחייה בבתי מגורים. מסקנה זו מייתרת את הצורך לדון בשאלות נוספות כגון משמעות השיהוי בהעלאת הטענה, וקיום התנאים השונים הנדרשים לאישור תובענה כייצוגית.

על כן הבקשה נדחית. המבקשים יישאו בהוצאות המשיבה בסך של 15,000 ₪. סכום זה יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

ניתן היום, כ"א אדר א' תשע"ט, 26 פברואר 2019, בהעדר הצדדים.