הדפסה

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 61882-07-20

לפני כבוד השופטת תמר שרון נתנאל

העותר
קיבוץ מעגן מיכאל
ע"י עוה"ד שי גרנות ואח'

נגד

המשיבים
.1 הועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור
.2 יו"ר הותמ"ל
.3 מינהל התכנון
4. רשות מקרקעי ישראל
ע"י פרקליטות מחוז חיפה (אזרחי)

5. מועצה מקומית פר דיס
ע"י ב"כ עוה"ד דוד שמרון ואח'

6. מועצה אזורית חוף הכרמל
ע"י עוה"ד אסנת הירש

החלטה

העתירה
1. לפניי עתירה מנהלית, שהגיש העותר - קיבוץ מעגן מיכאל (להלן: "העותר") נגד החלטת הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור (להלן: " הותמ"ל" או "הוועדה") אשר התקבלה בישיבה מס' 127 מיום 10.6.20 ואשר במסגרתה התקבלו המלצות ועדת המשנה להתנגדויות של הותמ"ל מיום 10.6.20 ואושרה תכנית תמל/1069 (להלן: " התכנית"). העותר מלין על כך שהותמ"ל אימצה את החלטות ועדת המשנה להתנגדויות לקבל את דו"ח החוקר מר אברהם בצרתי (להלן: "החוקר") ולדחות את ההתנגדויות שהגיש העותר.

עתירה קודמת שהגיש הקיבוץ בשנת 2019, בטרם נדונו ההתנגדויות שהוגשו על ידו - עת"מ 54781-08-19, נמחקה בהסכמת הצדדים בהיותה מוקדמת, תוך שנשמרו זכויותיו של ה עותר להעלות את כל טענותיו נגד החלטת הוועדה לאחר שתתקבל החלטה בהתנגדויות שהגיש, תוך שהוסכם שהמשיבים 4-1 (להלן: " המשיבים") לא יטענו למעשה עשוי.

כעת מצויים הליכי התכנון בשלב שבו טרם הסתיים הבירור לפי סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965.

משיבה 5 מתנגדת לעתירה ותומכת בעמדת המשיבים ומשיבה 6 תומכת בעתירה ובעמדת העותר.

2. ביחד עם העתירה דנן הגיש ה עותר בקשה למתן צו ביניים (להלן: " הבקשה") ובהחלטתי מיום 28.7.20 ניתן על ידי צו ארעי, אשר הופנה אל משיבות 3-1 ואשר הורה על הקפאה חלקית של ההליכים בכל הנוגע להרחבת שטח תכנית תמל/1069, בהיקף של 479 דונמים (כפי בקשתו החלופית של הקיבוץ , בסעיף ב' לבקשה) וזאת - עד למתן החלטה בבקשה. לאחר קבלת תשובות לבקשה, ניתן על ידי צו ביניים הזהה לצו הארעי וזאת - עד למתן החלטה בעתירה.

תיאור כללי "על קצה המזלג"
3. על השטחים הרלבנטיים לעתירה זו חלה כיום תכנית מתאר מקומית כוללנית פרדיס מס' 353-0271387 אשר פורסמה ברשומות ביום 26.6.2018 (להלן: "התכנית הכוללנית"). שטחה הוא 4,368 דונם, מתוכם כ- 120 דונם הם בחכירה לדורות על ידי העותר - קיבוץ מעגן מיכאל (להלן: "העותר" או "הקיבוץ").

4. התכנית מושא עתירה זו היא תכנית מפורטת, מועדפת לדיור, אשר מכוחה ניתן להוציא היתרים והרשאות והיא חלה על חלק מהמתחמים אשר בתחומי התכנית הכוללנית (שמכוחה לא ניתן להוציא היתרי בניה) , המפורטים בתכנית. שטח התכנית הוא 1,771 דונם ובישיבת קבינט הדיור מיום 22.5.19 הוגדל השטח ל- 2,250 דונם. התכנית כוללת שתי שכונות מגורים חדשות ומתחם תעסוקה. מתוך שטח התכנית דנן (לאחר שהורחבה בישיבת קבינט הדיור) כ- 240 דונם מצויים בחזקת העותר, בחכירה לדורות מרשות מקרקעי ישראל והם מעוּבדים על ידי העותר.

הסדר דיוני
5. העותר העלה בעתירתו שלל טענות נגד ההחלטה, אך אין צורך לפרטן כאן ודי לציין כי אין מחלוקת שהתכנית כוללת (לאחר הרחבתה) הסטת קו תשתיות גז, ארצי , עליו חלה תמ"א 37ח', אל מחוץ לקו התכנית הכוללנית, שכבר אושרה.

העותר טוען כי הסטת קו התשתיות נועדה לשרת קשת רחבה של צרכים לאומיים במרחב התכנון ולא רק את פרדיס וכי היא איננה מצויה בגדרי סמכותה של הותמ"ל, אלא ניתן לעשותה רק במסגרת הליכי תכנון רגילים של תשתיות לאומיות ולא במסגרת הליכי תכנון מקוצרים, כפי שנעשה במקרה דנן.

די לציין טענה זו, שכן בדיון בעתירה שהתקיים בפניי ביום 17.11.20 (להלן: " הדיון הראשון") קיבלו הצדדים את הצעתי לפיה הדיון יתמקד אך ורק בשאלת סמכותה של הותמ"ל לעניין ה סטת קו התשתיות הכלולה בתכנית, וכל שאר טענותיו של העותר תישמרנה לו והוא יוכל להעלותן, ככל שירצה, בעתירה נוספת שתוגש, ככל שתוגש, בסיום כל הליכי התכנון (להל ן: "ההסדר הדיוני").

6. אקדים ואומר כי (כפי שיוסבר להלן) לאור ההתפתחויות שחלו לאחר הדיון הראשון ולאור הדיון השני שהתקיים (כפי שיפורט להלן) החלטה זו לא תתייחס לכל הה יבטים של שאלת הסמכות, שכן הוחלט להחזיר את העניין לוועדה, על מנת שתדון במיקומו של קו התשתיות המתוכנן בתכנית, לעומת מיקומו הנוכחי של הקו.

7. כאמור - העותר טען בעתירה כי, על אף שסעיף 8(א) לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) התשע"ד-2014 (להלן: " החוק"), מאפשר סטייה מתכנית מתאר ארצית, בכפוף לאישור הממשלה, הוועדה אינה מוסמכת לאשר את הסטת קו התשתיות, גם לא באישור הממשלה. זאת - מאחר שהסטת קו התשתיות אינה נדרשת "לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה", כאמור בסעיף 4(ג) לחוק , הגודר את סמכותה של הותמ"ל בנוגע לדרכים ולתשתיות.

נוכח טענה זו ונוכח ההסדר הדיוני, התמקד הדיון הראשון בשאלת היחס בין סעיף 4(ג) לחוק לבין סעי ף 8(א)(ב)(1) לחוק, כלומר בשאלה האם מתן אישור ממשלה לחריגה מתמ"א ארצית "גובר" על התנאי אשר בסעיף 4(ג) לחוק , כך שגם הסדרת תשתיות שאינן נדרשות לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה [כאמור בסעיף 4(ג) לחוק] נמצאת בסמכות הו תמ"ל ובלבד שהתכנית תאושר על ידי הממשלה על פי סעיף 8(א)(ב)(1) לחוק (להלן: " היחס בין הסעיפים").

8. במהלך דיון בשאלה הנ"ל ביקש ב"כ המשיבים, כי לאור מהות הטענה והשלכות הרוחב שלה, תנתן למשיבים רשות להגיש טיעון סדור, בכתב, תוך 14 ימים , תוך שהתחייב לא לפרסם את התכנית למתן תוקף כל עוד אין הכרעה של בית המשפט. ב"כ העותר לא התנגד לכך שהמשיבים יגישו טיעונים משלימים בכתב ואף לא התנגד שהם ימשיכו לקדם את הליכי התכנון בהתאם לסעיף 106(ב) לחוק התכנון והבנייה ושיכינו את כל הנדרש על מנת להביא את התכנית לאישור הממשלה, אך ביקש שלא יגישו את התכנית לאישור הממשלה עד להכרעה בשאלה הנ"ל. ב"כ המשיבים השאיר עניין זה לשיקול דעת בית המשפט.

לפיכך, נעתרתי לבקשת המשיבים להגשת השלמת טיעון ו בהחלטה שניתנה על ידי בסיום הדיון, הוריתי כדלקמן:
"המחלוקת בתיק מצומצמת בזה לנושא התשתיות, תוך שנשמרות כל טענות העותר בעתירה. ניתן יהיה לבצע הליכים לפי סעיף 106(ב) לחוק וכן להכין את כל הנדרש לשם הבאת התכנית לאישור הממשלה, אך התכנית לא תובא לאישור הממשלה עד להכרעה בהליך זה.
מדינת ישראל תגיש בתוך 14 ימים טיעונים נוספים בנושא התשתיות.
העותר ושאר המשיבים רשאים להשיב לטיעונים אלה בתוך 14 ימים מקבלתם.
בכפוף להחלטה זו, צו הביניים נותר בעינו".

9. השלמת טיעון מטעם המשיבים הוגשה, בסופו של דבר, ביום 9.12.20 (להלן: "השלמת הטיעון") ותשובת העותר להשלמה הוגשה ביום 30.12. 20.

בהשלמת הטיעון הציבו המשיבים את השאלה לדיון, כך: " האם כאשר מתכננת הותמ"ל בינוי על תוואי תשתית תוך סטייה מהוראות תמ"א, רשאית היא להציע מיקום חלופי לתוואי תשתיות זה, במקום בו המדובר בתשתית ארצית ולא בתשתית המשרתת את יחידות הדיור המוצעות בתכנית". המשיבים השיבו לשאלה זו בחיוב, אך טענו כי "לצורך דיון זה ניתן להותירה בצריך עיון".

לעמדת המשיבים , במקרה הספציפי הנדון כאן השאלה אינה צריכה הכרעה שכן, לטענתם, הותמ"ל לא הציעה "מיקום חדש ובלתי נצפה מראש לרצועת הגז באופן המגלם סטייה מהוראות התמ"א, אלא עשתה שימוש בהוראת הגמישות הקבועה בתמ"א עצמה, על פיה ניתן לדייק את מיקומה של רצועת הגז תוך הסטתה למרחק של עד ל- 250 מ' מהמיקום המסומן בתמ"א, ללא שהדבר ייחשב כשינוי לתמ"א".

10. לעניין מיקום קו התשתיות טענו המשיבים (בהשלמת הטיעון ובתגובתם לתשובת העותר להשלמת הטיעון) כי שיטת המדידה של העותר שגויה ואיננה תואמת את התמ"א ואת הוראותיה. צורפו תרשימים להמחשת המדידה והמרחק ונטען כי "רוב רובה של הסטייה איננו מתרחק למעלה מ- 250 מ' מתוואי רצועת הת שתיות המקורי". כן נאמר כי "לכל היותר נותר לפי שיטה זו אזור נקודתי מזערי מחוץ לתחום הגמישות הנ"ל ואותו יש להכשיר כזוטי דברים במסגרת דיוק קנה מידה... ". לכן, לשיטתם כעת , התכנית איננה סוטה מתמ"א 37ח' ו לכן אין כל צורך באישור הממשלה, אלא ניתן להפקידה למתן תוקף [לאחר תום ההליכים לפי סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבנייה].

11. לאחר שהוגשו השלמת הטיעון ותשובת הקיבוץ, ביקש הקיבוץ לקיים דיון לשם ליבון שאלות שעלו מהטיעונים החדשים שהעלו המשיבים. נעתרתי לבקשתו והדיון התקיים ביום 8.3.21 (להלן: " הדיון השני").

ביום 5.3.21, שלושה ימים בלבד לפני מועד הדיון השני, הגיש העותר לתיק בית המשפט חוות דעת מומחה, שנערכה על ידי מר אימן ימיני, מהנדס אזרחי וגיאודיטי, חבר לשכת המודדים המוסמכים (להלן: " המומחה") אשר מתייחסת למרחק ההסטה של קו התשתיות מהתוואי הנוכחי שלו וקובעת כי המרחק מנקודת המפנה הנוכחית של הקו אל נקודת המפנה החדשה, המתוכננת בתכנית, הוא כ- 580 מ'. עוד מציין המומחה, כי גם לפי שיטת המדידה והחישוב של המשיבים (שאיננה מקובלת עליו) מדובר בסטייה מהותית של 30% , בעוד שלפי שיטת החישוב שלו, הסטייה אף גדולה מכך.

12. בתחילת הדיון השני ציין ב"כ המשיבים כי בהליכי התכנון שבפני הוועדה מתקיים בימים אלה דיון לפי 106(ב) ובמסגרתו דנים אם צריך להזיז את התוואי. ב"כ המשיבים הציע כי הותמ"ל תחליט אם להזיז את תוואי התשתיות וכי הסוגייה בכללותה לרבות הפרוצדורה בה ייתקיים הדיון ומי צריך לאשר, תידון על ידי הותמ"ל. לטענתו, בכך יש לסיים את הדיון בעתירה זו.

לטענתו, לאור כך שבכוונת הותמ"ל לקבל החלטה מבהירה ביחס לשאלת המדידה, קו התשתיות והדרך לאישור התכנית, מתייתר הצורך בהכרעה משפטית שכן על פי ההלכה, כאשר רשות מינהלית מבקשת לבחון את עצמה ואת החלטתה, דרך המלך היא לאפשר לה לעשות כן.

ב"כ המשיבים התנגד להגשת חוות דעת המומחה, במסגרת הליך זה, בטענה שהיא הוגשה באיחור וביקש להוציאה מתיק בית המשפט. עם זאת, הוא לא התנגד שחוות הדעת תובא בפני הותמ"ל, על מנת שזו תביא אותה בחשבון בקביעת עמדתה באשר לקו התשתיות.

13. ב"כ העותר מסכים להחזרת הדיון לוועדה על מנת שתדון ותקבל החלטה בנוגע למיקום קו התשתיות ובנוגע להזזת התוואי שלו , אולם הוא מבקש להותיר את העתירה ואת צו הביניים שניתן במסגרתה על כנם [תוך התאמ ת צו הביניים לעמדה החדשה של המשיבים לפיה אין צורך באישור הממשלה] וכן מבקש הוא לאפשר לו לטעון בפני הוועדה לענין מיקומו של קו התשתיות. ב"כ המשיבים מתנגד לבקשות אלה .

דיון והכרעה
14. כאמור - הדיונים בעתירה זו התקיימו תחת הסכמת הצדדים, לפיה שאלת הסמכות הנוגעת להסטת קו התשתיות תידון במסגרת עתירה זו בעוד ששאר טענותי ו של העותר יישמרו ל ו לעתיד , ככל שירצה להעלותן, לאחר השלמת הליכי התכנון. הסכמה זו מחייבת את הצדדים לאורך כל ההליך שבפניי .

מעבר לכך, מאחר שמדובר בשאלה מהותית של סמכות, ראוי להשלים את הדיון בשאלה זו, כעת, על אף שטרם הושלמו הליכי התכנון, אם כי יש לאפשר לוועדה לגבש עמדה ולקבל החלטה בנושא, נוכח שינוי חזית הטיעון מצד המשיבים. ראו למשל, בעניין אחר, התערבות של בית המשפט העליון בשלבים מוקדמים של תכנון, בשל חריגה מסמכות הנוגעת לתכנון פארק - עע"מ 5916/16 מועצה אזורית זבולון נ' הוועדה לדיור לאומי מחוז חיפה (21.11.2018) (שם, פסקאות 26-24).

15. מהאמור בסעיפים 7, 9 ו- 10 לעיל עולה, כי המשיבים עשו " תפנית חדה" בטיעוניהם, בהתייחס לקו התשתיות. אם קודם להשלמת הטיעון טענו המשיבים כי הסטת קו התשתיות בתכנית מהווה סטייה מתמ"א 37ח' ולכן טעונה אישור ממשלה, בהשלמת הטיעון הם הפכו פניהם וטענו, כי הסטת קו התשתיות נעשית במסגרת "הוראת הגמישות" שבתמ"א 37ח', הקובעת כי הסטת קו התשתיות למרחק שאינו עולה על 250 מ' לא תחשב סטייה ממנה (להלן: "הוראת הגמישות") ולכן גם איננה טעונה אישור ממשלה.

16. מאחר שהטענה לפיה קו התשתיות המתוכנן נמצא במסגרת הוראת הגמישות של תמ"א 37ח' היא טענה חדשה אשר לא הועלתה קודם לכן ואשר סותרת את עמדת הוועדה (ואת עמדת המשיבים בדיון הראשון לפיה מדובר בסטייה מתמ"א 37ח') אכן אין מנוס מהחזרת העניין לוועדה, על מנת שתשמע את העותר, תתן דעתה לחוות הדעת מטעמו ותקבל החלטה בשאלת מיקומו של קו התשתיות, על כל הנגזרות של שאלה זו. כאמור, להחזרת נושא זה לוועדה, לשם קבלת החלטה על ידה, קיימת הסכמה בין הצדדים.

המחלוקת ביניהם היא בשאלה האם על הוועדה לשמוע את העותר, בטרם תדון בחוות דעת המומחה מטעמו ותקבל את החלטתה.

17. העותר מבקש שהוועדה תשמע אותו, בנוסף לחוות דעת המומחה מטעמו ותאפשר לו לטעון בפניה בעניין מיקומו של קו התשתיות והמרחק של התוואי המתוכנן מהתוואי הקיים .

ב"כ המשיבות מתנגד לבקשה זו וטוען כי אין מקום לאפשר לעותר זכות שימוע נוספת על זו שניתנה לו ( כמו גם לכל המתנגדים) בפני החוקר. לטענתו, לוועדה זכות לקבוע את סדרי הדיון בפניה.

18. אכן, לו תמ"ל שמורה זכות לקבוע את סדרי הדיון בפניה ובדרך כלל אין לאפשר שימוע נוסף על שימוע שכבר התקיים (בין בפני החוקר ובין בפני הוועדה). עם זאת, מקרה זה הוא חריג במובן זה שהמשיבים שינו, באופן מהותי, את טיעוניהם בנוגע למרחק הסטת קו התשתיות ובנוגע לשאלת הסטייה מתמ"א 37 ח' (הכל כפי שפורט לעיל).

בנסיבות מיוחדות וחריגות אלה ראוי שהוועדה תזמן את העותר לשימוע נוסף, בעניין מיקומו של קו התשתיות, כפי סמכותה על פי תקנה 20(ב) לתקנות התכנון והבנייה (סדרי נוהל בהתנגדויות לתכנית, סמכויות חוקר וסדרי עבודתו) התשמ"ט-1989. ראו, לעניין זה, גם את אשר נאמר בבג"ץ 11745/04 רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (04.09.2008) פסק ה 19.

19. בנסיבות אלה, עדיין לא ניתן לקבל החלטה מלאה בעתירה, היינו - בשאלת היחס בין הסעיפים. שקלתי אם להתייחס לש אלה זו כבר כעת, או שמא להשאיר ה בצריך עיון (כפי שהציע ב"כ המשיבים) עד לאחר שהוועדה תקבל החלטה בעניין מיקום קו התשתיות. בסופו של דבר סבורה אני כי אין מקום לדון כעת בנושא זה, שכן ייתכן שבעקבות הבדיקה הנוספת שתיערך על ידי הוועדה, תחליט הוועדה לשנות את מיקום קו התשתיות באופן שייתר החלטה בשאלת היחס בין הסעיפים.

20. לאור כל האמור לעיל, אני מורה כדלקמן:

א. הותמ"ל תדון במיקומו של הקו, תקבע עמדתה בשאלת סטייתו מתמ"א 37ח' ותחליט אם להשאיר את מיקומו בתכנית או להזיזו וזאת - לאחר שתקבל חוו"ד מומחה מטעם העותר ותשמע את טיעוני העותר בעניין בטרם תקבל החלטה. לוח הזמנים והפרוצדורה לכך ייקבעו על ידי הוועדה.

ב. העותר ימציא את החלטת הוועדה לתיק בית המשפט מיד עם קבלתה על ידו. ככל שהחלטת הוועדה לא תייתר את העתירה, יהא העותר רשאי לתקן את כתב העתירה, בהתאם להחלטה שתתקבל וזאת - בתוך 14 ימים מקבלתה.

21. מובהר, כי בשלב זה ועד למתן החלטה אחרת, יעמוד צו הביניים שניתן על ידי בתוקפו, היינו - התכנית לא תובא לאישור הממשלה.

בנוסף (נוכח עמדתם החדשה של המשיבים) ניתן בזה צו ביניים לפיו , עד למתן החלטה אחרת, התכנית לא תפורסם למתן תוקף. את שאר הליכי התכנון [ לרבות לפי סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבנייה] ניתן להשלים.

המזכירות תמציא החלטה זו לצדדים ותקבע תזכורת מעקב ליום 10.5.21.

ניתנה היום, ד' ניסן תשפ"א, 17 מרץ 2021, בהעדר הצדדים.