הדפסה

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 56163-04-19

בפני
כב' השופט אברהם אליקים, סגן נשיא

עותרים

1.ערן כהן
2.פנחס מור
3.ראובן רועי
4.יניב ארביב
5.ניר חזות
6.יצחק חזות
7.רז לימור שוורץ
8.אבי רז
ע"י ב"כ עו"ד עופר שפיר ושגיא פרדו

נגד

משיבה

מועצה אזורית חוף הכרמל
ע"י ב"כ עו"ד אסנת הירש

פסק דין

מבוא
בעקבות בקשות להיתר בניה שהגישו העותרים, דרשה מהם הועדה המקומית לתכנון ובניה חוף הכרמל לשלם תשלומים שונים בגין היטלי סלילה, היטלי תיעול והיטלי שצ"פ, הן בגין שטח הקרקע והן בגין שטח הבנייה.

העותרים הגישו עתירה נגד המועצה האזורית חוף הכרמל (להלן-המשיבה) בבקשה לבטל את ההיטלים שהוטלו בגין רכיב הקרקע, לחלופין חלקו על גובה התעריף לפיו יש לדרוש את ההיטלים, עוד בקשו להפחית משטח החלקות שטחים שלטענם המשיבה גרעה מתוך שטח החלקות.
העותרים לא הקפידו על ניסוח ראוי של עתירתם, הם לא הבהירו מדוע דרישה שהוצאה על ידי ועדה מקומית לתכנון ובניה, יש לברר מול המועצה האזורית מבלי שהוועדה המקומית מצורפת כמשיבה, הם בחרו בסעיף א' לסעדים להפנות לדרישות לתשלום היטלי ביוב (דרישות 4051, 4054, 4056, 4058) ולבקש לבטלן, למרות שעל פי נימוקי העתירה אין לעותרים טענה כלשהי נגד אותן דרישות והם אישרו זאת בסעיף 8 לעיקרי הטיעון מטעמם. הם גם טענו כי בהיטלים צריכה לשאת רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) מבלי שהם טרחו לצרפה כמשיבה.

העתירה נקבעה לדיון ליום 15.9.2019, באופן בולט ניתן היה לראות כי מול העתירה שנטענה בכלליות, הוגש כתב תשובה מפורט מאוד והתקבל הרושם כי בעוד שהעותרים טוענים –ללא תשתית עובדתית- כי העבודות בגינן נדרשים ההיטלים בוצעו לפני שנים רבות, הציגה המשיבה רשימה מפורטת של עבודות שנעשו בעת האחרונה.

בפתח הדיון ביקש ב"כ העותרים לדחותו כדי לאפשר להם להגיש תגובה לכתב התשובה, דרישה מתבקשת לאור הפער הבולט בשאלות העובדתיות כמתואר בכתבי הטענות.

למרות זאת עד הדיון שהתקיים ביום 17.12.2019 העותרים בחרו שלא להגיש כתב תגובה כפי שביקשו, הם בחרו שלא לבקש לתקן את העתירה ולהתאימה למחלוקת העובדתית הנכונה כפי שעלה מכתב התשובה, והם גם לא בקשו פרטים נוספים מהמשיבה. הם בחרו בפתרון אחר, הוספת עו"ד עופר שפיר לצוות עורכי הדין והגשת עיקרי טיעון מפורטים. המשיבה הודיעה כי היא מתנגדת להרחבת החזית העולה מעיקרי הטיעון מטעם העותרים שכללו טיעונים חדשים בסעיפים 23-8 שלא נטענו כלל בעתירה.

דרישות התשלום
העותרים הם בעלי זכויות חכירה (ל-98 שנה עם אופציה ל-98 שנים נוספים) בהם זכו במכרז של רמ"י בקשר לגוש 10524, חלקות 28,27,26,25 הנמצאות ברחוב נרקיסים, בעתלית.
בעקבות פנייתם לקבל היתרי בניה, הוצאו להם בתאריכים 10.3.2019 ו-12.3.2019 דרישות לתשלום ההיטלים כמפורט להלן- אתייחס רק למרכיב הקרקע לפי מספר כל חלקה וחלקה:

דרישה 4053 לחלקה 25:
היטל סלילה-144,840 ש"ח, היטל תיעול 24,885 ש"ח, היטל שצ"פ 39,713 ש"ח.
דרישה 4055 חלקה 26:
היטל סלילה 145,619 ש"ח, היטל תיעול 25,190 ש"ח היטל שצ"פ 40,201 ש"ח.
דרישה 4057, חלקה 27:
היטל סלילה 170,133 ש"ח, היטל תיעול 29,230 ש"ח והיטל שצ"פ 46,648 ש"ח.
דרישה 4059 חלקה 28:
היטל סלילה 160,253 ש"ח והיטל תיעול 27,533 ש"ח.

המסגרת הנורמטיבית
היטל הסלילה מבוסס על חוק עזר לחוף הכרמל (סלילת רחובות), התשס"ח-2007 (נספח 5 לתשובה) (להלן- חוק העזר סלילה). לפי סעיף 2(ב)(2) לחוק העזר סלילה "היטל סלילת רחובות יוטל על בעל נכס, בהתקיים באחד מהמקרים האלה: אישור בקשה להיתר בניה".
בסעיף 2(א) לחוק הנ"ל נקבע כי "היטל סלילת רחובות נועד לכיסוי הוצאות המועצה בשל סלילת רחובות בתחומה, בלא זיקה לעלות ביצוע עבודות סלילת רחוב המשמש או הגובל בנכס נושא החיוב".
היטל סלילה מוטל בגין עבודות בנכס גובל, עבודות המשמשות את הנכס. ראו לעניין זה פסק דינה של הנשיאה חיות בעע"מ 5946/14 עיריית חיפה נגד בתי זיקוק לנפט בע"מ (7.12.2017) (להלן-עניין בז"ן):
"המבחן שנקבע בפסיקה לעניין היותו של נכס "נכס גובל" לצורך חיוב בהיטל סלילה, הוא מבחן של "זיקת הנאה מינימאלית" בין הנכס לרחוב שבו התבצעו עבודות הסלילה ונפסק כי די בקיומה של אפשרות טכנית למעבר בין הרחוב והנכס על מנת לבסס קיומה של זיקה כאמור".

היטל התיעול מבוסס על חוק עזר לחוף הכרמל (תיעול), התשנ"א 1995 (נספח 6 לתשובה) (להלן-חוק עזר תיעול).
לפי סעיף 3(א) לחוק העזר "בעל נכס הנמצא באזור איסוף שלגביו נמסרה או פורסמה הודעה כאמור בסעיף 2, ישלם למועצה היטל תיעול" בסעיף 3(ד) נקבע כי "בעד בניה...ישלם המבקש למועצה בעת מתן היתר בניה כדין, היטל תיעול בעד הבניה".
היטל תיעול מוטל על נכס הנמצא באזור איסוף, אזור לאיסוף מי גשם, מים עליונים למובילי הניקוז או לתעלות הניקוז. ההנמקה לחיוב נכס הנמצא באזור איסוף הוסברה בעניין בז"ן כך
"מטרתן של הוראות אלו היא לוודא כי העירייה תחייב בהיטל תיעול רק את מי שנתרמים מעבודות תיעול המבוצעות על ידה ולמנוע מצב שבו תושבי העיר ישלמו עבור עבודות תיעול שהם אינם נהנים מהן".

היטל השצ"פ מבוסס על חוק עזר לחוף הכרמל (שטחים ציבוריים פתוחים), התש"ע- 2010 (נספח 7 לתשובה) (להלן-חוק העזר שצ"פ). לפי סעיף 3(א)(2) לחוק הנ"ל, היטל שטחים ציבוריים פתוחים יו טל על בעל נכס בהתקיים אחד מאלה: "אישור בניה חדשה".
בסעיף 2 לחוק הנ"ל נקבע כי "היטל שטחים ציבוריים פתוחים נועד למימון הוצאות המועצה בשל הקמת שצ"פ שכונתיים או ישוביים... בלא זיקה לעלות הקמתם...של שצ"פ המשמשים את הנכס נשוא החיוב דווקא".
ומכאן שהיטל שצ"פ מוחל על שטחים המיועדים לשמש את הנכסים המצויים בשכונה או ביישוב.

דיון
כפי שפרטתי לעיל תנאי הכרחי לחיוב בגין כל אחד משלושת ההיטלים הוא שהעבודות אותם מבצעת הרשות נועדו לשמש את הנכס, בעליו נהנים מאותן עבודות ולו ב דרך של קיום זיקת הנאה מינימלית. רעיון זה מתיישב עם "צדק חלוקתי בכל הנוגע להשתתפותם של גופים הפועלים בתחומי הרשות המקומית בנטל תשלומי החובה" כקביעת השופטת ברק ארז בעניין בז"ן הנ"ל
והוא מתיישב גם עם עקרון של אי עשיית עושר ולא במשפט, ראו את קביעת הנשיאה בדימוס נאור (כתוארה אז) בעניין בז"ן:
"בנסיבות אלה, לא ניתן לקבל מצב בו המשיבות נהנות משירותי העירייה ללא תשלום. מדובר בעשיית עושר ולא במשפט. במקרה זה, הימנעותן של המשיבות מתשלום ההיטלים שנתבקשו בעקבות העבודות שבוצעו בשנים 2008-2006 מכבידה על יתר תושבי העיר והעסקים בה (ראו והשוו ע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15, 48-47 (2000)). בפרט נכונים הדברים בהתחשב בסכומים הגבוהים בהם עסקינן".

המשיבה בסעיף 28 לכתב התשובה תארה סדרה ארוכה של עבודות המבוצעות בחמש השנים האחרונות לצורך פיתוח תשתיות חדשות עבור למעלה מ-2,000 יחידות דיור (שאכלוסן יביא להכפלת מספר התושבים בעתלית), "עבודות תשתית אלה ממומנות במלואן מתוך האגרות והיטלי הפיתוח שהמועצה גובה מבעלי המגרשים בהתאם לחוקי העזר". עוד פרטה המשיבה פרטי ששה מתחמים בהם מבוצעות עבודות בשיעור של כ-353 מיליון ש"ח והציעה להמציא לעותרים העתק מכל ההסכמים לפיהם בוצעו או מבוצעות העבודות. בדיון הוסיפה כי כל ההסכמים פתוחים לעיון הציבור באתר האינטרנט של המשיבה, כנדרש בסעיף 198א' לפקודת העיריות [נוסח חדש] .
בסעיף 54 לתשובה שבה והבהירה המשיבה כי "בימים אלו מבצעת המועצה עבודות פיתוח בהיקף נרחב-בשווי של מאות מילוני שקלים".

העותרים בחרו מסיבות השמורות עימם שלא להתמודד עם מהות העבודות שבוצעו בפועל בשנים האחרונות , הם הגישו עתירה סתמית שכולה מבוססת על הנחה כי העבודות בוצעו "לכל המאוחר, לפני למעלה מ-30 שנה" (סעיף 2 לעתירה) מבלי שהציבו תשתית עובדתית מינימאלית להנחה זו ועליה בנו תילי תילים של טענות בדבר התיישנות, תשלום דמי השתתפות וחיוב רטרואקטיבי.
שהתבקש ב"כ העותרים בדיון להסביר מדוע העלו טענות חדשות בעיקרי טיעון, הוא הפנה לסעיפים 39 ו-40 לעתירה, הפנייה שרק מחדדת כי לעותרים אין טענה עניינית לגבי עבודות התשתית שמבוצעות לאחרונה כמתואר בסעיף 28 לתשובה ולטעמי כל טענה מעבר לאמור בסעיפים 39 ו-40 לעתירה מהווה הרחבת חזית אסורה ובסעיפים אלו לא נאמר דבר רבלנטי למחלוקת.

אמנם ההנחה השגויה כי העבודות בוצעו לפני למעלה משלושים שנה עמדה גם בבסיס מכתב הפניה של העותרים אל המשיבה, מכתב מיום 2.4.2019 ( נספח 4 לעתירה) מכתב שלא נענה בצורה עניינית והעותרים נאלצו להגיש העתירה ללא מידע אחר לגבי טיב העבודות, אלא שמיום 12.9.2019 מועד בו נחשפו העותרים לכתב התשובה ובו רשימה ארוכה של עבודות שבוצעו בהיקף של מאות מיליוני שקלים, הם לא יכולים היו ל'טמון ראשם בחול', לקוות כי הוספת עורך דין מכובד לייצוג תביא לתיקון הפגמים בעתירה מבלי שהם מבקשים לתקן את העתירה ולהתמודד עם עבודות ספציפיות שלכאורה בוצעו לאחרונה ומבלי שתפקו העותרים בקשר לאותן עבודות את קיום הזיקה בינם לבין הנכס. גם טענה בסיסית כמו מיקום הנכס ביחס לאזור איסוף לא נטענה בכתב העתירה וכל טענה שהוזכרה לאחר מכן בעיקרי הטעון מהווה הרחבת חזית.

אדגיש כי גם אם הייתי דוחה את הטענה לפיה עיקרי הטעון של העותרים מהווים הרחבת חזית, בפועל גם באותם עיקרי טעון ובדיון, העותרים לא התמודדו ולו עם טענה ספציפית אחת לגבי עבודה ספציפית אחת והם אפילו לא טרחו לבקש פרטים נוספים לגבי אותן עבודות למרות שבפתח ישיבת 15.9.2019 ב"כ העותרים סבר כי עליו להתמודד עם טענות אלו.

אני מניח כי ב"כ העותרים לא מצאו כל תשובה הולמת לאותן עבודות ולכן בחרו להשאיר את טענות העותרים ברמה כללית וללא בסיס עובדתי.

מקובלת עליי הפרשנות שפרש ב"כ העותרים את חוקי העזר בדיון, עילת החיוב אינה "אישור בקשת היתר בניה" אלא העבודות עצמן. אשור בקשת היתר בניה רק קובע את עיתוי הטלת ההיטל, עילתו נוצרה לפני כן, למשל בעת סלילת רחוב . השאלה ממנה התחמקו העותרים היא מדוע סלילת הרחובות שתוארה בסעיף 28 לתשובה אינה יוצרת עילת חיוב, לטענת המשיבה מדובר רחובות שנסללו לאחרונה והעותרים בחרו שלא לבדוק את מיקום העבודות ועיתוי ביצוען.

דרישות התשלום מפורטות, הן כוללות את פרטי חוק העזר הרלבנטי, את גודל השטח המדויק והתעריף.
פגם אחד נפל בדרישות. לפי סעיפים 7(א) לחוק העזר סלילה ו-8(א) לחוק העזר שצ"פ יש לפרט בדרישה "את הסעיף בחוק העזר שמכוחו הוטל ההיטל" והמשיבה לא עשתה כן, אך מדובר בפגם לא מהותי ומכתב התשובה ובדיון הנושא הוברר היטב וכמובן שלא הייתה מניעה כי העותרים יבקשו הבהרה לשאלה זו.

מן הראוי כי המשיבה תקפיד בעתיד לפעול בהתאם להוראות חוקי העזר ותציין בדרישות התשלום את מספר הסעיף הרלבנטי מכוחו הוטל ההיטל.

זה השלב לשוב לקביעת בית המשפט העליון בעניין בז"ן שמתייחס גם לפגמים שנפלו בדרישות תשלום וכך קבעה הנשיאה חיות:
"היעדר פירוט בדרישות תשלום הוא אכן פגם, אך הלכה היא כי לא כל פגם שנפל בהתנהלותה של רשות מנהלית יש בו כדי להוביל לבטלות ההחלטה (ראו: רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673, 685-684 (2001)). "ככלל, פגמים בסדרי ההליך המינהלי שאינם פגמים מהותיים, אין בהם כדי לפסול החלטה מינהלית ... המבחן המרכזי בעניין זה נעוץ בקשר בין הפגם לבין ההחלטה: השאלה החשובה היא אם סביר להניח כי הפגם השפיע על ההחלטה, או, לשון אחר, אם סביר להניח כי לולא הפגם הייתה ההחלטה שונה באופן מהותי"...בענייננו, כפי שכבר ציינתי, יש אמנם פגם בדרישות התשלום אשר לא כללו פירוט מתאים ועל העירייה להימנע ממשלוח דרישות כאלה ולהקפיד על פירוט. אך לא נטען וממילא לא הוכח שהחלטת העירייה לחייב את המשיבות בהיטל התיעול כמצוין בדרישות, הייתה משתנה בעקבות מתן פירוט כאמור. אדרבא, גם לאחר שהעירייה מסרה למשיבות בדיעבד את מלוא הפרטים הרלבנטיים בנוגע לעבודות המהוות עילה לחיוב בהיטל תיעול, היא לא חזרה בה מדרישות אלו. כמו כן, לא נטען ולא הוכח שנגרם למשיבות נזק כלשהו שלא ניתן לתקנו בעקבות היעדר הפירוט מלכתחילה".

בע"א 13/09 א.ר.י. מזרחי ובניו בניה והשקעות בע"מ נ' עיריית בת-ים (18.7.2011) התייחס בית המשפט העליון לפגם בדרישת תשלום להיטל תיעול וכך נקבע:
"העובדה כי העירייה לא הוכיחה כי הכריזה על העיר כאזור איסוף אחד, זהו פגם, אולם לטעמי פגם זה אינו מצדיק את ביטול דרישת התשלום והשבת הכספים למערערות ... הפגם במקרה דנן אינו יורד לשורש הסמכות של העירייה, ובעיקרו הוא אינו פגם מהותי המחייב בטלות ...הלכה למעשה למערערות לא נגרם כל נזק. נהפוך הוא: הנכסים הנדונים נהנים בפועל מהניקוז שמבוצע על ידי העירייה, ומכל מקום לא הוכח אחרת".

בדיוק כמו במקרה שלפניי, העותרים לא סתרו את העובדות שהציגה המשיבה בדבר עריכת עבודות תשתית מקיפות שיש לנכסי העותרים זיקה הנאה מהם ולו זיקת הנאה מינימאלית.

לאור האמור לעיל הן כל טעם לדון בטענות העותרים בדבר התיישנות, תשלום דמי השתתפות וחיוב רטרואקטיבי שיכולים להיות רלבנטיים לכאורה למחלוקת עובדתית שונה לחלוטין.

אזכיר כי החיוב במקרה זה הוא מכוח עבודות שבוצעו לאחרונה בהסתמך על שיטת ההיטל. במקרה זה החיוב מסתמך על תעריף שנערך ואושר על ידי שר הפנים בהתחשב בהוצאות עתידיות לצורך ביצוע עבודות תשתית וכפי שקבעה נשיאה חיות בעניין בז"ן:
"החיוב בהיטל פיתוח לא נועד לממן הקמה של תשתית ספציפית אלא לכסות את כלל הוצאותיה העתידיות של הרשות בגין ביצוע עבודות תשתית שהיא מוסמכת ומחויבת לעשות".

במקרה זה הובהר בכתב התשובה כי בישוב עתלית היום כ-8,000 תושבים ומספרם מתוכנן לגדול ל-18,000 וגם 25,000 תושבים. על הרשות המקומית להיערך בהתאם ולכן לא מצאתי פגם כלשהו לעניין גובה החיוב או התעריף על פיו הוא חושב.

המשיבה בסעיף 68 לתשובה הבהירה כי ערכה תחשיבים שנבדקו ואושרו על ידי משרד הפנים ועליהם מבוססות דרישות התשלום. גם בעניין זה העותרים לא הציגו ראיה מנהלית כלשהי לסתור טענות המשיבה, הם גם לא ביקשו לבדוק את הנתונים ולכן דין טענתם בעניין גובה התעריף להידחות.

הטענה האחרונה שנותרה לבירור היא טענה העותרים כי יש לנכות משטח החלקות בעת דרישת החיוב שטח המיועד לצרכי ציבור ולהפקעה. גם טענה זו נטענה ללא בסיס עובדתי, לא הוצגה ראיה מנהלית בדבר שטח מסוים שהופקע או נגרע בהליך כלשהו (ראו האמור בצורה כללית בסעיפים 107-103 לעתירה).

כפי שהובהר בתשובה אין תכנית תקפה בה הופקעו שטחים בחלקות הנ"ל ומיותר להזכיר כי על פי חוק העזר שטח המיועד להפקעה הוא שטח המיועד לצרכי ציבור עליו נמסרה הודעה כי יש כוונה להפקיעו לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943. שטחי החלקות הן בייעוד מגורים, הוועדה המקוימת לא פרסמה הודעות על פי פקודת הקרקעות כי בכוונתה להפקיע חלק מהן ולכן דין טענה זו להידחות.

משנדחתה העתירה, לא מצאתי גם כל טעם להתייחס לטענת המשיבה כי העותרים בחוסר ניקיון כפיים הסתירו את תוכן ההסכמים שכרתו עם רמ"י לפיהם התחייבו לשאת בהיטלי הפיתוח.

סיכום
העתירה נדחית מאחר והעותרים בחרו שלא להתמודד עם טענת המשיבה כי מדובר בפיתוח תשתיות חדשות ולכן גם לא נבחנה לגופה טענה ספציפית בקשר לעבודה ספציפית, מיותר לציין כי לזכות המשיבה עומדת חזקת התקינות ולא הוכח כי העבודות המוזכרות בסעיף 28 ו-54 לתשובה אינן רלבנטיות לחיוב בהיטלים.

לאור כל האמור לעיל אני דוחה את העתירה.

בהתחשב בשני הדיונים והיקף ההליך, אני מחייב את העותרים ביחד ולחוד לשלם למשיבה תוך 30 יום שכר טרחת עו"ד בשיעור של 15,000 ש"ח שיישא הפרשי הצמדה וריבית מהיום ועד למועד התשלום בפועל.

ניתן היום, א' טבת תש"פ, 29 דצמבר 2019, בהעדר הצדדים.