הדפסה

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 44501-10-18

בפני כב' השופט רון סוקול, סגן נשיא

העותרים

.1 דניאל גרינברג
.2 עידו גרינברג
.3 ויקטור בורביע
.4 גאון הירקון (1991) בע"מ
ע"י ב"כ עוה"ד י' אביגדור

נגד

המשיבות
.1 רשות הרישוי לגז טבעי
ע"י עו"ד ע' קורן מפרקליטות מחוז חיפה - אזרחי
.2 נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד
ע"י ב"כ עוה"ד א' גור

פסק דין

1. בשנת 2014 אישרה ממשלת ישראל את תכנית המתאר הארצית תמ"א 37/ח, "קבלה וטיפול בגז טבעי – מתגלי ות בים ועד מערכת ההולכה הארצית". תכנית זו באה לעולם על מנת להסדיר את העבודות הדרושות לניצול מאגר הגז הטבעי שהתגלה מול חופי ישראל והמוכר כמאגר "לוויתן". בהתאם לתכנית המתאר מבצעת חברת נובל אנרג'י מדיטרניאן לימטד עבודות רחבות היקף בים וביבשה. במסגרת זו הגישה נובל אנרג'י בקשה לקבלת היתר להקמת מתקן חירום לקליטת חומרים בסמוך לאתר חגית של חברת חשמל.

2. העותרים, המחזיקים ומפעילים חווה לגידול בקר בקרבת המקרקעין עליהם צפוי להיבנות מאגר החירום, הגישו לרשות הרישוי לגז התנגדות למתן ההיתר להקמת המאגר. רשות הרישוי דחתה את בקשתם על הסף וקבעה כי לא עומדת להם זכות התנגדות. על החלטה זו של הרשות הוגשה העתירה שבפניי.

המחלוקת בין הצדדים עוסקת בשאלה האם לעותרים עמדה זכות התנגדות למתן היתר הבניה אם לאו.

רקע
3. ביום 22/10/2014 אישרה ממשלת ישראל, בהתאם לסמכותה בסעיף 53 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965, את תכנית המתאר הארצית, תמ"א 37/ח, "קבלה וטיפול בגז טבעי - מתגליות בים ועד מערכת ההולכה הארצית" (להלן: התכנית הארצית). מדובר בתכנית מתאר ארצית ברמה של תכנית מפורטת, כלומר תכנית ארצית אשר מאפשרת הוצאת היתרי בנייה מכוחה. מדובר בתכנית מתאר ייחודית המשתרעת על פני שטחים עצומים בים וביבשה, והיא חלה על כל המתקנים הדרושים לשאיבת והולכת הגז הטבעי, החל מנקודת השאיבה בים, ועד מתקני האגירה (ראו דברי בית המשפט בבג"צ 8077/14 עיריית יקנעם נ. המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 1 לפסק הדין (22/12/2015)).

4. באופן כללי נבהיר כי בתכנית הארצית נקבע כי הטיפול בגז הנשאב מהים יעשה באסדה שתמוקם במרחק של כ-10 ק"מ מהחוף אליה יוזרם הגז מנקודת השאיבה. במסגרת הטיפול יופרד הגז הטבעי מהנוזלים הפחמניים שיישאבו. נוזלים פחמניים אלו הם תוצרי לוואי המתקבלים בתהליך הפקת הגז הטבעי. מדובר בחומרים הדומים לנפט גולמי ומשמשים להפקת תזקיקי נפט ומכונים קונדנסט, או בעברית: "תעבית".

5. עוד נקבע בתכנית הארצית כי מאסדת הגז, יולכו הגז הטבעי והקונדנסט בצנרות נפרדות לנקודות קליטה בחוף, ומשם לנקודות אגירה. התכנית קבעה את תוואי הנחת הצנרות, מיקום נקודות הבקרה, נקודת האגירה וכדומה. הצנרת להובלת הקונדנסט נמשכת עד לבתי הזיקוק שבחיפה.

בין היתר נקבע בתכנית הארצית כי יוקם מיכל אחסון שישמש כמאגר חירום של הקונדנסט. מאגר חירום זה דרוש כדי לאגור עודפי קונדנסט המתקבלים בהליך ההפקה, במצבים בהם לא תהיה אפשרות לקלוט אותם במאגרי בתי הזיקוק.

6. בתכנית המתאר נקבע כי מיכל האחסון יוקם בסמוך לאתר "חגית", בתא שטח שבו היו צפויים להיות מוקמים מיכלים נוספים. תא השטח האמור סומן כתא שטח 202 והוא מצוי במקרקעין שבחכירת האגודה השיתופית בת שלמה . לצורך קידום התכנית הוחלט על הפקעת המקרקעין (ראו הודעת ההפקעה שפורסמה בילקוט הפרסומים 7897 מיום 31/7/2018 ).

7. העותרים, דניאל גרינברג, בנו עידו גרינברג וחתנו, ויקטור בורביע, מחזיקים ומנהלים חווה לגידול בקר המוכרת כ"חוות עין צבר" (להלן גם: החווה). העותרת 4, חברת גאון הירקון (1991) בע"מ, היא החברה באמצעותה פועלים העותרים.

8. העותר 1 – דניאל גרינברג (להלן: גרינברג) הוא בעל זכויות חכירה של נחלה מס' 16 במושב בת שלמה, הכוללת מרכיבים שונים. כמקובל במושב שיתופי הוקנו לעותר זכויות בשטחים המוכרים כחלקה א- בגוש 12765 חלקה 98, ובחלקה ב- גוש 12023, חלק מחלקה 35. אין בעתירה פירוט מדויק אך ניתן להבין כי לגרינברג ניתנו גם זכויות בשטח המש מש את החווה (ראו אישור זכויות שצורף כנספח 3.א. לעתירה). אין בפנינו מסמכים המעידים על טיב הזכויות שקיבל גרינברג אולם אין חולק כי שטח החווה אינו מצוי בשטח המיועד להקמת מתקן האחסון (ככל הנראה מדובר בחווה הבנויה בחלקה 10 בגוש 12023 כמפורט בנספחי הבקשה לתיקון העתירה). נציין גם כי לטענת העותרים הם עושים שימוש בשטחי מרעה המצויים גם מחוץ לשטח החווה. העותרים מפנים למסמכים המעידים כי קיבלו מרשות מקרקעי ישראל הרשאה לרעות את הבקר בשטחי מרעה שונים. הרשאות אלו ניתנו לתקופות מוגבלות ואין בפנינו מסמכים המעידים על הרשאות שניתנו לשנים האחרונות (צורף לבקשה לתיקון כתב העתירה רק מכתב המאשר השכרה זמנית בשנת 2018, ללא פרטי המקרקעין וללא מסמך הרשאה מפורש כמו בשנים קודמות ).

9. מהעתירה והתשובות עולה כי המשיבה מס' 1, נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד (להלן: נובל אנרג'י) פועלת במרץ לקידום העבודות להקמת הפרויקט, שכן על פי החלטת ממשלה מס' 476 מחודש אוגוסט 2015 (המוכרת כ"מתווה הגז"), נקבע כי תחילת הזרמת הגז תהא בחודש דצמבר 2019.

10. לשם קידום עבודות ההקמה הגישה נובל אנרג'י ביום 27/5/2018, בקשה לרשות הרישוי לגז, לקבלת היתר לביצוע העבודות במתחם אתר חגית לרבות הקמת מיכל האחסון (בקשה זו סומנה כבקשה להיתר חי/31/רשגז/6099). הבקשה כוללת את העבודות להקמת המיכל ועבודות להסדרת דרך גישה (להלן: הבקשה להיתר ).

בהתאם להוראת התכנית הארצית (סעיף 6.6), הגישה נובל אנרג'י גם תכנית ניהול ניטור סביבתי מס' 4 (תנ"ס יבשתי מס' 4) שעניינה הקמת המתחם באזור אתר חגית. התנ"ס הובא לאישור הצוות המקצועי - בין משרדי, כקבוע בסעיף 6.6 לתכנית, וביום 10/6/2018 התקבלה ברשות הרישוי המלצת הצוות המקצועי לאישור התנ"ס היבשתי מס' 4, וביום 26/6/2018 הוחלט לאשרה (ראו פסק הדין בעת"מ 60792-11-18) .

11. לבקשה להיתר הוגשו מספר התנגדויות וביניהן של האגודה השיתופית בת שלמה שהיא בעלת זכויות במקרקעין שהופקעו לצורך הקמת מתקן האחסון. ביום 30/7/2018 הגישו גם העותרים התנגדות למתן ההיתר להקמת מתקן האחסון (נספח 1 לעתירה). ביום 6/9/2018 נשלחה לעותרים, באמצעות באת כוחם, הזמנה לדיון בהתנגדות (נספח 5 לעתירה).

12. הדיון שנקבע ליום 20/9/2018 נפתח בבירור זכויותיהם של המתנגדים השונים להגיש התנגדו יות. בסופו של הדיון קבעה ועדת הרישוי כי לעותרים לא עומדת זכות התנגדות להיתר ועל-כן הורתה על דחיית התנגדותם (ראו פרוטוקול הדיון שצורף כנספח 6 לעתירה). בהחלטה נקבע כי העותרים אינם בעלי נכס הזכאים להתנגד להיתר. רשות הרישוי דנה גם בהתנגדויות שהוגשו כדין (של האגודה השיתופית בת שלמה ושל מר שוורצמן) ודחתה אותן לגופן.

העתירה
13. ביום 18/10/2018 הוגשה העתירה מושא תיק זה. ביחד עם הגשת העתירה ביקשו העותרים כי ינתן צו ביניים האוסר על מתן ההיתר. הבקשה נקבעה לדיון ליום 1/11/2018. במהלך הדיון ולאחר שהובהר כי ההיתר כבר ניתן, חזרו בהם העותרים מבקשתם לצו ביניים.

עוד נספר כי לאחר הדיון הגישו העותרים בקשה לתיקון כתב העתירה. בקשתם נדחתה בהחלטה מיום 16/1/2019, למעט לעניין תיקון הסעד, והותר לעותרים לעתור לסעד של ביטול ההיתר שניתן.
14. טענתם העיקרית של העותרים בעתירתם היא כי טעתה רשות הרישוי אשר דחתה את התנגדותם למתן ההיתר על הסף. לטענתם עומדת להם זכות התנגדות אף שאינם בעלי זכויות בנכסים בהם יוקם מתקן האחסון. לגישתם הקמת מתקן האחסון והקמת דרך הגישה למתקן, תחסום את דרכי הגישה לחווה, ותחסום את המעבר של עדרי הבקר לשטחי המרעה ולמקורות מים. עוד נטען כי נפלו פגמים בהחלטת רשות הרישוי שאישרה את היתר הבניה ובעיקר כי הקוורום שדן בבקשה היה חסר.

15. המשיבים מצידם תומכים בעמדת רשות הרישוי לגז וטוענים כי לעותרים אין זכות להתנגד להיתר. נטען גם כי העותרים לא השכילו להוכיח את זכויותיהם בחווה, כי זכות ההתנגדות מצומצמת לבעלי נכסים שבהם יבוצעו העבודות וכי ככל שלעותרים טענות בגין נזקים שצפויים להיגרם להם, הרי שאין בטענות אלו לבסס זכות התנגדות להיתר.

16. בטרם דיון נציין כי גרינברג הוכרז כפושט רגל, לאחר מספר דחיות הוגשה הודעת הנאמנים בהליך פשיטת הרגל לפיה אינם מתנגדים להמשך ההלי כים בעתירה.

דיון והכרעה
17. כפי שיפורט להלן הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות וכי צדקה רשות הרישוי כשקבעה כי לעותרים אין זכות להתנגד למתן ההיתר. אפתח את הדיון בהערה מקדימה לעניין זכות ההתנגדות להיתר.

18. הענקת זכות התנגדות למתן היתר תואם תכנית, היא חריגה. שיתוף הציבור בהליכי תכנון ובניה נעשה בדרך כלל בשלב אישור תכנית המתאר ולא בשלב הרישוי. ככלל, ככל שמתבקש היתר לביצוע עבודות התואם תכנית מתאר מאושרת, אין לציבור זכות להתנגד למתן ההיתר (ראו בג"צ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית, מחוז תל אביב, פ"ד מז(5) 573, 586 (1993); עע"מ 7171/11 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, פסקה 29 (12/8/2013); עע"מ 5631/13 רשות הרישוי אילת נ' עמותת העצמאים באילת - לשכת המסחר (14/11/2013)).

19. כידוע, הליכי הרישוי מתנהלים על פי חוק התכנון והבניה והסמכות למתן היתרי בנייה מסורה בדרך כלל לוועדות התכנון המקומיות. עם זאת, בשל ייחודו של ההליך התכנוני לרישוי מתקני גז, נקבעו הוראות מיוחדות המוציאות את הליכי הרישוי מסמכות הוועדות המקומיות השונות. סעיף 119ו(א) לחוק התכנון והבנייה מורה כי היתר להקמת מתקני גז יינתן על ידי רשות רישוי מיוחדת - רשות רישוי למתקני גז טבעי. בראש הרשות יעמוד ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ועימו יכהנו מתכנן המחוז ומהנדס הוועדה המקומית שבשטחה יוקם המתקן.

20. מחוקק המשנה התקין גם תקנות מיוחדות לרישוי מתקני גז, הן תקנות התכנון והבניה (רישוי מיתקני גז טבעי), התשס"ג - 2003 (להלן: תקנות רישוי הגז). בין היתר קובעות תקנות רישוי הגז הסדר מיוחד בעניין זכות ההתנגדות למתן ההיתר, השונה מההסדר הכללי הקבוע בתקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), התשע"ו-2016 (להלן: תקנות הרישוי ).

תקנות רישוי הגז מורות כי מבקש ההיתר ימסור הודעה בדבר הבקשה לבעל נכס, כלומר בעל זכות במקרקעין שבה יעבור המתקן, ויצרף את המסמכים כמפורט בתקנה.

21. לבעל הנכס זכות להגיש התנגדות תוך 20 ימים מיום קבלת ההודעה. רשות הרישוי היא שתכריע בהתנגדות, ואם דחתה את ההתנגדות, לא יינתן היתר בטרם יחלפו 14 יום מיום משלוח ההודעה על כך לבעל הנכס (תקנה 5(ד) לתקנות רישוי הגז).

22. בעל נכס הרשאי להתנגד למתן היתר מוגדר בתקנה 36(ו) לתקנות הרישוי:

בתקנות אלה, "בעל זכות במקרקעין" - אחד מאלה:

(1) [...]
(2) [...]
(3) [...]

(4) במקרקעין שאינם רשומים במרשם המקרקעין - מי שחייב עליהם בתשלום מס רכוש וקרן פיצויים לפי הרשום בפנקסים המנוהלים לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961, או מי שהיה חייב במס כאמור לולא הופטר מתשלומו מכוח כל חוק;

(5) במקרקעין שהם מקרקעי ישראל, בין אם הם רשומים במרשם המקרקעין ובין אם לאו, ובעל הזכות אינו אחד מאלה המנויים בפסקאות (1) עד (4), והוא אחד מאלה:

(א) בעל חוזה חכירה לדורות עם רשות מקרקעי ישראל אף אם עסקת החכירה כאמור לא נגמרה ברישום;

(ב) מי שרשות מקרקעי ישראל אישרה כי הוא בעל זכות שחתימתו דרושה; אישור כאמור יכול שיינתן לסוגים של בעלי זכויות, סוגים של נכסים או סוגים של בקשות להיתר;

(6) [...]

(7) [...]

לענייננו חשובה החלופה בפסקה (5) העוסקת במקרקעין המוגדרים כמקרקעי ישראל. "בעל הנכס" לצורך התנגדות הוא רק חוכר או מי שרשות מקרקעי ישראל אישרה.

אין חולק כי העותרים אינם בעלי זכויות חכירה כלשהן במקרקעין שלגביהם הוגש ההיתר. העותרים אינם טוענים אחרת ואף אינם טוענים כי עומדות להם זכויות אחרות כלשהן במקרקעין לגביהם הוגשה הבקשה להיתר.

23. לכאורה די היה בכך כדי לסתום את הגולל על טענת העותרים אולם באת כוח העותרים ניסתה להציג מספר נימוקים המצדיקים הרחבת מעגל הזכאים להתנגדות ולכלול גם את העותרים ביניהם (ראו פרוטוקול מיום 27/1/2019).

24. הטענה הראשונה היא כי יש לקבוע שגם בעל נכס שעלול להיפגע ממתן ההיתר רשאי להתנגד. נטען כי יש לפרש את הביטוי "בעל נכס" בתקנות רישוי הגז ככוללת גם בעל נכס סמוך שייפגע ממתן ההיתר. טענה זו אין לקבל. תקנות רישוי הגז מבהירות כי "נכס" הוא "הנכס שלגביו מבוקש או ניתן היתר", ומכאן שבעל נכס הוא רק בעל המקרקעין שבהם יבנה מתקן האחסון. ודוקו, ראינו כי מתן זכות התנגדות להליך הרישוי מהווה חריג לכלל ולפיו אין זכות התנגדות לבקשה להיתר תואם תכנית. על-כן אין להרחיב את החריג בדרך הפרשנות.

25. נזכיר עוד כי לעותרים עמדה אפשרות להתנגד לתכנית המתאר ולהעלות את הטענות בדבר הפגיעה בפעילות החווה במסגרת זו. העותרים לא עשו כן ואין לאפשר להם לתקוף את התכנית במסווה של התנגדות להיתר.

26. גם הטענה בדבר זכויות חוזיות שיש לעותרים לעשיית שימוש בדרך הגישה שמשמשת את אתר חגית של חברת החשמל, אינה יכולה להועיל. חברת החשמל אינה צד להליך ומכל מקום הובהר כי דרך הכניסה למתקן האחסון מתחברת לדרך של חברת החשמל. אין חסימה ואין הריסה של דרך חברת החשמל. אעיר גם כי החוזה הנטען בדבר זכות מעבר בדרך לא הוצג.

27. העותרים גם מפנים לפסק דיני בעת"מ 35065-06-18 ולנסי נ. מדינת ישראל (19/8/2018) (להלן: עניין ולנסי) שבו נדונה התנגדות של עותרת למתן היתר למקטע אחר של העבודות היבשתיות . נטען כי בפסק הדין הוכרה זכותו של מי שהוא בעל זכות במקרקעין סמוכים להתנגד, ומכל מקום סירוב רשות הרישוי לדון בהתנגדות העותרים, אף שדן בהתנגדות הגב' ולנסי, מהווה אפליה.

28. גם טענות אלו דינן להידחות. בעניין ולנסי לא קבעתי כי עומדת זכות התנגדות לבעל נכסים הסמוכים למקרקעין שלגביהם מבוקש ההיתר, אלא ציינתי, בפסקה 38 אליה מפנים העותרים, רק את מי שהוכרה זכותו להתנגדות. באותו מקרה נדונה התנגדות של עותרת, אף שלא הייתה בעלת זכו יות במקרקעין שלגביהם התבקש ההיתר, ולכן ציינתי זאת בפסק הדין. לא היה בכך משום קביעה כי יש לפרש את זכות ההתנגדות באופן מרחיב. להיפך, בפסקה 47 לפסק הדין ציינתי כי לעותרת שם אין זכות התנגדות אולם הבהרתי כי מאחר והתנגדותה נדונה לגופה, אין לסלק את טענותיה על הסף.

29. אין גם בסיס לטענת האפליה. אפילו טעתה הרשות ואפשרה במקרה כלשהו למי שאינו בעל נכס להתנגד, אין בכך אפליה המקימה זכות התנגדות גורפת. במיוחד יש לזכור כי עניין ולנסי היה המקרה הראשון שבו נדונה זכות ההתנגדות ואין פלא כי רשות הגז היססה לסלק את ההתנגדות על הסף. לאחר שהובהרו הזכויות בפסק הדין התאימה עצמה רשות הרישוי להלכה.

30. אציין כי במקרה הנוכחי לא אישרה רשות הרישוי לעותרים להתנגד. בשונה מהמקרה בעניין ולנסי, סברה הרשות כי אין לעותרים זכות התנגדות ולא שלחה להם הודעה בדבר הגשת הבקשה להיתר כנדרש לפי תקנה 4 לתקנות הרישוי. כאשר הגישו התנגדות זימנה אותם לדיון שנפתח בבירור הזכות להתנגדות. ההזמנה לדיון אינה מהווה הודאה בזכות ההתנגדות.

בהעדר זכות התנגדות אין מקום לבחון את הטענות לעניין הקוורום שדן בהתנגדויות.

הערה לפני סיום
31. לאור כל האמור, דין העתירה להידחות. אוסיף כי במהלך הדיונים בתיק הובהר כי הטעם העיקרי להתנגדות נובע מהחשש שמא דרך הגישה למתקן האחסון ועבודות הבנייה יגרמו נזקים לחוות הבקר ולעדרי הבקר.

הצדדים ניסו למצוא פתרון מוסכם לצמצום הפגיעה הנטענת אך לא הגיעו להבנות. ראוי כי ימשיכו לעשות כן. מכל מקום, ככל שלטענת העותרים נגרמו או ייגרמו להם נזקים, פתוחה דרכם לפנות בהליך מתאים למניעת הנזקים או לפיצוי, במסגרת דיונית מתאימה. ההליך הנוכחי לא נועד לכך.

סוף דבר
32. אשר על-כן, אני מורה על דחיית העתירה.

העותרים ישלמו לכל אחת מהמשיבות הוצאות בסך של 7,500 ₪. סכום זה יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד לתשלום המלא בפועל.

ניתן היום, י"א ניסן תשע"ט, 16 אפריל 2019, בהעדר הצדדים.