הדפסה

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 25118-02-19

בפני
כבוד ה שופט נאסר ג'השאן

העותרים

1.אסכנדר פרח
2.ג'וליה ג'בור

נגד

המשיבות

1.ועדת ערר מחוזית לתכנון ובנייה מחוז צפון
2.ועדה מקומית לתכנון עכו

פסק דין

1. העותרים הם בעלי זכויות בחלקה 26 בגוש 18001 בעיר עכו, בשטח 597 מ"ר (להלן: "החלקה"). העותרים הגישו בקשה להיתר בנייה בחלקה בשנת 2017. המשיבה מס' 2 – הועדה המקומית לתכנון ובנייה עכו (להלן: "הועדה המקומית") דנה בבקשה להיתר בנייה ודחתה אותה בהחלטתה מיום 28.05.2018 – נספח ח' לעתירה (להלן: "החלטת הועדה המקומית"). על החלטה זו הוגש ערר לוועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה מחוז צפון (להלן: ועדת הערר") (ערר מס' 1017/718) וזו דחתה את הערר בהחלטה מיום 18.12.2018 -נספח א' לעתירה (להלן: "החלטת ועדת הערר"). במוקד עתירה זו עומדות שתי ההחלטות הנ"ל.

2. העותרים מבקשים להורות על ביטול שתי ההחלטות הנ"ל, ולהורות לוועדה המקומית להנפיק היתר בנייה על-פי הבקשה להיתר בנייה שהגישו העותרים. כן מבקשים העותרים להורות על ביטול פרסום הועדה המחוזית בדבר הגבלות על הוצאת היתרי בנייה מכח הוראות סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק").

המצב התכנוני החל על החלקה- שאינו שנוי במחלוקת

3. על החלקה חלה תכנית ג/7101 שייעדה את החלקה למגורים . העותרים יזמו תכנית מס' ג/19151 (להלן :"התכנית המפורטת") לשינוי ייעוד החלקה לאזור מגורים משולב במסחר ולהקמת בניין בן שלוש קומות וקומת מרתף, אשר תשמש לחניה. לאחר הפקדת התכנית, הוגשה התנגדות קבוצתית מטעם עשרה שכנים (ראו פירטו טענות המתנגדים בפרוטוקול ועדת המשנה להתנגדויות המהווה חלק מנספח ב' לעתירה). ועדת המשנה להתנגדויות דחתה את ההתנגדות ואישרה את התכנית ואף הוסיפה כי היא סבורה כי "הטיילת הציבורית הינה המקום הנכון לשימושים המוצעים" וכי השימושים "לדעת הועדה כן תואמים את אופי הסביבה" (שם). התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 20.6.2013 (ראו נספח ז' לנספחי העתירה).
4. אין מחלוקת בין הצדדים, כי ביום 12.07.2017 החליטה ועדת המשנה לתכניות מפורטות בועדה המחוזית לתכנון ובנייה בבקשה שהניחה בפניה הועדה המקומית לפרסום הודעה לפי סעיף 77 ו-78 לחוק. כעולה מפרוטוקול הדיון ומהחלטת ועדת המשנה לתכניות מפורטות (נספח ו' לנספחי העתירה) הוצג בפני הועדה "תשריט שהוכן ע"י הועדה המקומית לצורך פרסום הודעה בדבר הכנת תכנית וקביעת תנאים להוצאת היתרי בניה ואישור תשריטי חלוקה בתקופת הביניים בהתאם לסעיפים 77 ו-78 לחוק התו"ב". הועדה החליטה כי "הועדה המקומית תהיה רשאית לסרב לאשר תשריט חלוקה ו/או לתת היתר בניה בשטחים הכלולים בתחום התוכנית ואשר יהיו מנוגדים או בסטייה לתכנון המוצע בתכנית שבהכנה. תוקף התנאים הללו הינו למשך 3 שנים או עד להפקדת התוכנית שבהכנה לפי המועד המוקדם ביניהם".

5. הודעה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק פורסמה בילקוט הפרסומים מס' 7564 ביום 09.08.2017. הפרסום כלל שתי הוראות שלגביהם נשוב בהמשך: "התכנית: הוראות – 1 תשריט – 1" וכן "איחוד וחלוקה: 'ללא איחוד וחלוקה'". הפרסום חזר על החלטת הועדה המחוזית מיום 12.07.2017 ולפיו "הועדה המקומית תהיה רשאית לסרב לאשר תשריט חלוקה ו/או לתת היתר בנייה... אשר יהיו מנוגדים או בסטייה לתכנון המוצע בתוכנית שבהכנה".

הבקשה להיתר, החלטת הועדה המקומית, הליך הערר והחלטת ועדת הערר

6. העותרים הגישו בקשה להיתר (מס' 20170098) לשם מימוש הזכויות שהעניקה להם התכנית המפורטת. ביום 24.05.2018 קיבלה הועדה המקומית את החלטתה הדוחה את הבקשה להיתר. בין היתר נקבע בהחלטת הועדה המקומית כי "המגרש המבוקש נמצא בתחום תוכנית מפורטת שבהכנה מס' 213-0515890... התוכנית המפורטת נכלל גם איחוד וחלוקה של חלקות במקום בו מוגשת הבקשה למידע פרטני. מטרת או"ח בתוכנית החדשה להסדיר בינוי בחזית החוף.... בנסיבות אלה לא מאושרת הבקשה לפיתוח ובניה על פי גבולות החלקה הקיימת" (נספח ח' לעתירה).

7. העותרים לא השלימו עם ההחלטה הנ"ל והגישו ערר. העותרים טענו בכתב הערר שהגישו (נספח ה' לתשובת המשיבה מס' 1), בין היתר, כי לא הוצג בפני הועדה המקומית כיצד הבקשה להיתר מנוגדת לתכנית שבהתהוות, דבר שאינו הולם את החלטת הועדה המחוזית לפי סעיף 77 ו-78 לחוק (ראו סעיף 17 לכתב הערר). בערר טענו העותרים טענות עליהן חזרו בעתירה זו ועליהן אשוב בהמשך. בתשובה לערר שהגישה (נספח ו' לכתב התשובה מטעם ועדת הערר) התייחסה הועדה המקומית לטענות העותרים, אולם לא הציגה כל תשריט או תכנית בהתהוות או הצעת תכנית. דיון בערר התקיים ביום 26.11.2018.
במעמד הישיבה נשאל ב"כ המשיב אם בידיו קיימים מסמכים לגבי "התכנון המתווה" והוא השיב בשלילה (עמוד 2 לפרוטוקול הדיון- נספח ז' לכתב התשובה מטעם ועדת הערר). ב"כ העותרים מחו על העובדה, כי עד לאותו יום, הגם שחלפה תקופה ארוכה מאז הפרסום לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק אין הועדה המקומית יכולה להציג תכנית או עיקרי תכנית, כאשר כל שהוצג זה דףA4 עליו משורטטים גבולות התכנית (ראו עמוד 6 לפרוטוקול הדיון בפני הועדה).

8. לאחר הדיון ניתנה החלטת ועדת הערר, שכאמור, דחתה את הערר. אלה עיקרי ההחלטה:

א) ועדת הערר עמדה על המצב התכנוני, על ההחלטה מושא הערר, ההחלטה שהתקבלה על-ידי הועדה המחוזית לפי סעיף 77 ו-78 ועל ההיגיון שעומד בבסיס סעיפים 77 ו-78 לחוק. נקבע, כי מטרתם של סעיפים אלה היא לאפשר לרשויות התכנון למנוע קביעת עובדות בשטח לשם סיכול תכנית בהתהוות, זאת על-ידי הקפאת היתרי בנייה אף שהמצב התכנוני הנוכחי מאפשר הנפקתם. נקבע, כי עיון בהחלטת הועדה המחוזית מעלה כי ניתן בידי הועדה המקומית שיקול דעת רחב.

ב) ועדת הערר התייחסה לטענת העוררים (העותרים שלפניי), לפיה החלטת הועדה המקומית לא כללה כל נימוק תכנוני, כי אם החלטה כללית לפיה התכנית בהתהוות כוללת הוראה בדבר איחוד וחלוקה, וקבעה כי "טעמי ההחלטה תכנוניים. הבנייה במגרש, בגבולותיו הנוכחיים, עשויה לסכל כל כוונת התכנון המיטבי" (סעיף 9 להחלטת ועדת הערר). ועדת הערר ייחסה חשיבות רבה לעובדה, כי מדובר במגרש פנוי בחוף הצפוני המוקף מגרשים פנויים וכי בנייה במגרש פנוי "במנותק מסביבתו עשויה לסכל את התכנון המתהווה ואת הכוונה לערכו בדרך של איחוד וחלוקה" (סעיף 10 להחלטה).

ג) ועדת הערר דחתה טענות העוררים, לפיה הפרסום לפי סעיפים 77 ו-78 קבע, שהתכנון המתהווה אינו כולל "איחוד וחלקה". בנקודה זו קיבלה ועדת הערר את הסברי הועדה המקומית, לפיה "ההודעה שפורסמה בהתאם לסעיף 77 לחוק אינה כוללת הוראות לאיחוד וחלוקה ", ולא התכנית העתידית. ועדת הערר הוסיפה הנמקה נוספת המצדיקה דחיית טענת העותרים והיא, שבבקשת הועדה המקומית שבבסיס ההחלטה לפרסם הודעה לפי סעיף 77 עמדו מספר נימוקים, ובין היתר כי התכנית העתידית תכלול איחוד וחלוקה.

ד) ועדת הערר קבעה, כי אין היא מוסמכת לבחון את סבירות ההחלטה של הועדה המחוזית לפרסם הודעה לפי סעיף 77 ו-78. נקבע, כי הגוף המוסמך לדון בערר על החלטה זו היא הועדה הארצית לתכנון ובנייה לפי מנגנון הערר הקבוע בחוק. מאותו נימוק נדחתה טענת העותרים כי לא ניתנה להם זכות הטיעון בטרם התקבלה ההחלטה לפרסם הודעה לפי סעיפים 77 ו-78.

נימוקי העתירה:

9. העותרים תוקפים את החלטת ועדת הערר וסבורים, כי נפלו בה שגיאות המצדיקות ביטולה או שינוי ההחלטה.

10. בעתירתם, עמדו העותרים על הליך אישור התכנית המפורטת שיזמו ועל התנגדותה הנחרצת של הועדה המקומית לתכנית זו, על ניסיונה לטרפד קידום תכנית זו, ועל החלטת הועדה המחוזית שאישרה את התכנית המפורטת ומצאה כי הטיילת היא "המקום הנכון לשימושים המוצעים". כן עמדו העותרים על ההליך שיזמה הועדה המקומית ואשר הובא בפני הועדה המחוזית לאישור פרסום הודעה לפי סעיף 77 ו-78 לחוק, על הבקשה להיתר ועל החלטות הועדה המקומית וועדת הערר. העותרים טוענים, כי המהלך שיזמה המשיבה לפרסום הודעה לפי הוראות סעיפים 77 ו-78 הוא ניסיון נוסף לטרפד את התכנית המפורטת לאחר פרסומה למתן תוקף (סעיף 9 לכתב העתירה). הדבר אף נלמד מהעיכוב בטיפול בבקשה להיתר בנייה שהגישו העותרים לוועדה המקומית בשנת 2017 אשר נידונה בחודש 5/2018 בניגוד לתקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), התשע"ו-2016.

11. העותרים מפנים לעובדה, כי ביום הגשת העתירה, כשנתיים מיום הפרסום, לא חלה כל התקדמות תכנונית, אין כל תכנית ראשונית וכל ניסיונות העותרים לקבל לידיהם ולו סקיצה ראשונית של התכנית בהתהוות, עלו בתוהו. משכך, כך על-פי העותרים, אין יודעים מהו הבסיס התכנוני לדחיית בקשת העותרים בועדה המקומית ובוועדת הערר. הדברים מקבלים משנה תוקף לנוכח תשובות ב"כ הועדה המקומית לשאלות ועדת הערר בדיון בפני ועדת הערר, מהן עולה כי אין בידיו כל מסמך לגבי התכנון שבהתהוות שניתן היה להציג בפני ועדת הערר, כי טרם הוגש נוסח לוועדה המקומית, שאין יודעים מי מכין את התכנית בהתהוות ומי מממן אותה. נטען כי כל אשר הונח בפני ועדת הערר היה פרסום ההודעה לפי הוראות סעיפים 77 ו-78 לחוק. לפי העותרים הודעה כזו ללא קידום תכנית, וללא תכנון ראשוני, אינה מספיקה כדי "להפקיע" את זכות הקניין של העותרים.

12. העותרים משיגים על קביעת ועדת הערר, שדוחה טענת העותרים, כי הפרסום כלל הוראה כי התכנית בהתהוות אינה כוללת הוראה בדבר "איחוד וחלוקה". העותרים חוזרים על טענתם, לפיה החלטת הועדה המקומית נסמכת על הטענה, לפיה תכלול התכנית העתידית איחוד וחלוקה, כאשר על-פי הפרסום לפי הוראות סעיף 77 ו-78, כפי שעולה מלשון ההודעה, התכנית לא תכלול איחוד וחלוקה. מכל מקום טוענים העותרים כי לא ניתן לקבוע כי התכנית העתידית תכלול הוראות בדבר איחוד וחלוקה מקום שאין ולו תכנית ראשונית או טיוטא של אותה תכנית בהתהוות. עוד משיגים העותרים על קביעת ועדת הערר, לפיה התכנון של התכנית בהתהוות "מתקדם".

13. העותרים טוענים, כי החלטת ועדת הערר, והחלטת הועדה המקומית הן החלטות בלתי סבירות באופן קיצוני המצדיקה ביטול ההחלטה. החלטה המונעת מן העותרים לממש תכנית מפורטת חדשה ע"י פרסום הודעה לפי סעיף 77 ו-78 הכוללת הוראה, כי התכנית לא תכלול איחוד וחלוקה, ומבלי שהובא בדל ראיה לגבי קיומה של טיוטא של תכנית, מבלי שאיש יודע מי מממן את הכנתה, ומה היא כוללת- היא החלטה בלתי סבירה שדינה להתבטל. בנוסף, אי סבירות קיצוני דבק בהחלטת הועדה המקומית ובהחלטת ועדת הערר, משלא נבדק כיצד הבקשה להיתר אינה מתיישבת עם התכנית בהתהוות. בהקשר זה נטען, כי הועדה המחוזית לא קיבלה את בקשת הועדה המקומית להקפיא את כל ההיתרים בשטח התכנית בהתהוות, וקבעה, כי לוועדה המקומית לתכנון ובנייה נותר שיקול דעת לבחון אם הבקשה להיתר "מנוגדים או בסטייה לתכנון המוצע", דבר שלא נעשה, לאור אי הצגת תכנית ראשונית ולאור העובדה כי אף הועדה המקומית אינה טוענת, כי הבקשה להיתר סותרת את התכנית בהתהוות או חורגת מהוראותיה.

14. העותרים טוענים, כי מדובר בהוראה גורפת המקפיאה את הבנייה. הוראה זו אינה יכולה למנוע מתן היתר מקום שלא פורטו מהם השינויים הצפויים על-פי התכנון החדש והתנאים למתן היתר. הדברים מקבלים משנה תוקף, מקום שהועדה המקומית שוקטת על שמריה ואינה מקדמת את התכנית שלשמה פורסמה ההודעה.

15. העותרים משיגים אף על כך שוועדת הערר לא נדרשה לבקשתם לתקוף בתקיפה עקיפה את הפרסום בהתאם לסעיפים 77 ו-78 לחוק (להבדיל מתקיפה ישירה שהסמכות לדון בה בידי הועדה הארצית). העותרים טועים, כי נתונה לוועדת הערר הסמכות לדון בתקיפה עקיפה של הפרסום ורשאית היא לפסול את הפרסום. כן טענו העותרים כי הועדה המחוזית הודיעה על פרסום הודעה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק על בסיס מסד נתונים חסר, ללא תשתית עובדתית הולמת ומבלי שניתנה להם זכות הטיעון כראוי, ולו היתה ניתנת לעותרים זכות הטיעון, היו משכנעים את הועדה המחוזית לתכנון ובנייה להוציא את החלקה משטח התכנון העתידי.
16. העותרים מוספים כי התנהלות הועדה המקומית לוקה בהפרת חובת ההגינות המוטלת עליה, וכי שיקולי הועדה המקומית הם שיקולים זרים. עוד טענו כי יש בהתנהלות המשיבות כדי לפגוע באינטרס ההסתמכות של העותרים אשר שקדו על הגשת תכנית מפורטת וזו אושרה ופורסמה למתן תוקף חרף ניסיונות הועדה המקומית לטרפד קידומה. משכך, כך לפי העותרים, יש במעשי הועדה המקומי משום פגיעה קשה בעקרונות ההגינות והסבירות בהפעלת סמכות שלטונית.

כתבי התשובה מטעם המשיבות:

17. ועדת הערר מבקשת לדחות את העתירה. ועדת הערר טענה, כי החלטתה נכונה ובכל מקרה, היא מצויה במתחם הסבירות ואינה מצדיקה התערבות בית המשפט לעניינים מנהליים. נטען, כי החלטת ועדת הערר, לפיה מתן היתר בנייה עלול לסכל תכנון עתידי היא החלטה יסודית ואחראית, במיוחד לאור היותה של החלקה פנויה ומצויה בחזית ראשונה לחוף הים. משכך, מקום שקיימת תכנית בהתהוות, החלטת ועדת הערר היא החלטה נכונה וסבירה. ועדת הערר התייחסה לטענות העותרים אחת לאחת. היא טענה כי תקיפת החלטת פרסום ההודעה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק מקומה אינו בפני ועדת הערר, כי אם בפני הועדה הארצית לתכנון ובנייה, וכי אין מקום לתקיפה עקיפה של ההחלטה בפני ועדת הערר. באשר לאי-קידום התכנית ואי הוכחת קיומו של תכנון מתקדם, הפנתה ועדת הערר לדברי נציגי הועדה המקומית בפני ועדת הערר, מהם ניתן ללמוד כי התכנית נמצאת בשלב הכנה "מתקדם". עוד נטען כי עצם אי הצגת תכנית בהתהוות אינה סיבה למתן היתר.

18. נטען כי התנאים שנקבעו בהודעה שפורסמה אינם אמורים לכלול תנאים ספציפיים, וכי כל שעשתה ועדת הערר הוא להפעיל שיקול דעתה ולאשר את ההחלטה הסבירה שדחתה בקשה להוצאת היתר. ועדת הערר בדקה ומצאה, כי הבקשה להיתר עומדת בסתירה לתנאים המגבילים.

19. עוד התייחסה ועדת הערר לטענת העותרים לפיה לא הוכח, כי הבקשה להיתר עלולה לסכל את התכנית שבהכנה, זאת מאחר והתרת בנייה במגרש הכלול בתכנית הכוללת איחוד וחלוקה עלול לסכל את התכנית העתידית. ועדת הערר חזרה על הנמקתה בהחלטתה מושא העתירה לגבי טענת העותרים, כי התכנית שבהתהוות אינה כוללת "איחוד וחלוקה" וטענה כי ההחלטה היא סבירה ואינה מצדיקה התערבות.

20. אף הועדה המקומית ביקשה לדחות את העתירה והוסיפה, כי לא נפל כל פגם בהחלטת הועדה המקומית או בהחלטת ועדת הערר שמצדיק ביטולן. הועדה המקומית עמדה על התכנית העתידית שבתכנון שמטרתה "בינוי למגורים בבנייה רוויה משולב במסחר, מבני ציבור ותיירות לאורך רצועת החוף". נטען כי מטרת ההודעה לפי סעיף 77 ו-78 לחוק היא לאפשר תכנון "הולם וקוהרנטי" ולמנוע עובדות בשטח שתסכלנה את התכנית העתידית. הועדה המקומית טענה, כי אין כל עילה להתערבות בהחלטת ועדת הערר המהווה גוף תכנוני לכל דבר ועניין.

21. הועדה המקומית עמדה על תכלית סעיפים 77 ו-78 לחוק- להודיע ברבים אודות הכוונה להכין תכנית על מנת שבעלי העניין יוכלו לכלכל צעדיהם ומניעת צעדים תכנוניים שיסכלו את התכנית העתידית. ב"כ הועדה המקומית הפנה לדבריו בפרוטוקול הדיון בפני ועדת הערר, על מנת להפריך את הציטוטים החלקיים שלטענתו הובאו בעתירה, כאשר הוא מפנה לדברים אשר מלמדים על הוראות התכנית. נטען עוד כי "התכנית מתקדמת באופן מואץ ורציף. התכנית מצויה בשלבי תכנון מתקדמים, מיועדת להיכנס לדיון בוועדה המקומית בחודש יולי 2019... ניתן להעריך כי הועדה המחוזית תדון בתכנית בחודש אוקטובר 2019" (תשובת הועדה המקומית שהוגשה ביום 08.04.2019) (ראו האמור בסעיף 36 לתשובת הועדה המקומית).

22. לגבי הטענה שלא נבחן אם הבקשה להיתר סותרת את תכנון עתידי נטען, כי התכנית העתידית כוללת איחוד וחלוקה, ודי בכך על מנת להוכיח שבנייה במגרש ריק תסכל תכנון עתידי.

23. הועדה המקומית חזרה על הנמקת ועדת הערר לגבי טענת העותרים כי הפרסום כלל הוראה, כי התכנית לא תכלול איחוד וחלוקה, כאשר היא מפנה לפניית הועדה המקומית מיום 23.02.2017 (נספח 2 לתשובת הועדה המקומית) אשר כללה הודעה, כי התכנית תכלול "איחוד וחלוקה של חלקות לייעול אפשרות לניצול הקרקע". הועדה המקומית טענה כי הסיבה לכך שהופיע בפרסום כי התכנית אינה כוללת איחוד וחלוקה היא שלא הוצגו בפני הועדה המחוזית כל המסמכים של התכנית (לרבות טבלאות איזון, תקנות וכיו"ב) ומשכך לא ניתן להבין מן ההערה "ללא איחוד וחלוקה", כי התכנית העתידית לא תכלול איחוד וחלוקה.

24. עוד ביקשה הועדה המקומית לדחות ניסיון העותרים לתקוף את החלטת הועדה המחוזית על דרך התקיפה העקיפה וטענה כי ועדת הערר אינה הגוף המוסמך לכך.

25. העותרים הגישו עיקרי טיעון והצדדים השלימו טענותיהם בפניי בדיון שהתקיים ביום 10.10.2019.
הכרעה:

26. מתווה ההכרעה בטענות העותרים יהיה באופן הבא: תחילה אעמוד על הוראות סעיפים 77 ו-78 לחוק, על תכלית הסעיפים הנ"ל ועל גבולות הסמכות של ועדת התכנון בהפעלת סמכותה לפי הוראות אלה. לאחר מכן אדרש לטענות הצדדים.

27. אגש להכרעה, לפי הכלל ש-"התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (עע"מ 2418/05 מילוגרם נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים (24.11.2005). לגבי התערבות בהחלטת ועדת הערר קבע בית המשפט העליון בעע"מ 7381/15 דורפברגר בע"מ נ' עודד, פסקה 28 (30.10.2016) את הכללים הבאים לגבי התערבות בהחלטות ועדת הערר:

"בהיותה 'מוסד תכנון' ועדת הערר פועלת כרשות מינהלית, דבר המתבטא, בין היתר, בדרך שבה ניתן לתקוף את החלטותיה (...). משמוגשת עתירה בנוגע להחלטה של ועדת הערר, על בית המשפט לעניינים מינהליים לבחון את ההחלטה על פי כללי המשפט המינהלי, ועל פי עילות ההתערבות המוכרות, לגבי הפעלת שיקול הדעת המינהלי. כך, נקבע לא אחת, כי בית המשפט אינו אמור להחליף את שיקול דעתו בשיקול דעתה של הרשות התכנונית".

- ראו גם בג"ץ 11745/04 רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון בנייה (04.09.2008).

סעיפים 77 ו-78 , לשונם, תכליתם, והפעלת הוראותיהם:

28. סעיפים 77 ו-78 לחוק קובעים כי:

"77. מי שרשאי להגיש תכנית למוסד תכנון, רשאי לפנות למוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית, בבקשה לפרסם הודעה בדבר הכנת התכנית; מצא מוסד התכנון לאחר ששקל בענין כי מן הנכון לעשות כן, יפרסם את ההודעה ברשומות, בעתון ובמשרדי הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר; ההודעה תפרט את תחום התכנית והשינויים המוצעים; הפרסום בעיתון יהיה כאמור בסעיף 1א; הוצאות הפרסום יחולו על המבקש; אין בהוראות סעיף זה כדי לפגוע בסמכות מוסד תכנון לפרסם הודעה על הכנת תכנית מיוזמתו.

78. (א) פורסמה ברשומות הודעה כאמור בסעיף 77, רשאי מוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית, לקבוע תנאים שלפיהם יינתנו היתרי בניה, היתרים לשימוש בקרקע או אישור תשריט של חלוקת קרקע בתחום התכנית המוצעת; תוקפם של תנאים אלה יהיה עד להפקדת התכנית, דחייתה או עד שיבוטלו התנאים או שישונו על ידי מי שקבעם, או לפרק זמן שלא יעלה על שלוש שנים, הכל לפי המועד המוקדם יותר; מוסד התכנון רשאי להאריך את תוקפם של התנאים או לשנותם לפרק זמן נוסף שלא יעלה על שלוש שנים מנימוקים מיוחדים שיירשמו; ראה יושב ראש מוסד התכנון כי יש צורך בהארכה נוספת מעבר לשלוש שנים, רשאי הוא לעשות כן, באישור שר האוצר.
(ב) הרואה עצמו נפגע מהחלטת מוסד תכנון לפי סעיף זה רשאי לערור –
(1) כאשר ההחלטה היא של ועדה מחוזית – למועצה הארצית;
(2) כאשר ההחלטה היא של ועדה מקומית – לועדת הערר ".

29. נראה, כי הצדדים אינם חלוקים באשר למטרת הסמכויות שהוענקו לרשות התכנון על-פי הסעיפים הנ"ל. סעיפים אלה נועדו לאפשר הכנת תכנית באופן שרשויות תכנון אחרות לא תקבלנה החלטות המסכלות את התכנית שבהכנה. משכך, ברור הוא כי סעיפים אלה חלים על שלב הכנת התכנית. לעניין זה ראו האמור בע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה, מחוז מרכז, פ"ד נו(5) 885 (2002) (להלן: "עניין שופרסל"):

"עם פרסומה של הודעה לפי סעיף 77, וכהוראת סעיף 78, רשאי מוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית, לקבוע תנאים שלפיהם יינתנו היתרי בנייה, היתרים לשימוש בקרקע ועוד. תנאים אלה נועדו, בעיקרם, להגביל הענקת היתרים למיניהם בתחומה של התכנית המוצעת, ועל דרך זה יכול מוסד התכנון שלעניין להגן על התכנית המוצעת מסיכולה קודם שתבוא לאוויר העולם. קרא, למנוע קביעת עובדות אשר תמנענה אפשרות לקבלתה ולביצועה של התכנית המיועדת..".
ובהמשך:
"השלב הראשון בחייה של תכנית תכנון, שלב ההכנה, חולשות עליו בעיקר הוראות הסעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון. בשלב ראשון זה – למצער בתחילתו – תכנית התכנון אינה, בעיקרה, אלא בגדר רעיון או רעיונות, וגם מחולליה אינם יודעים אלא את מגמותיה הכלליות. עם התקדמות שלב ההכנה לובש הרעיון אט-אט לבוש של תכנית: מטרותיה של התכנית מתגבשות יותר בבירור, ונקבעים הסדרים פרטניים שונים כהסדרי בינוי, תחבורה, שטחים ציבוריים וכו', וכך עד לשלב ההפקדה. (ההדגשות אינן במקור- נ.ג')
30. על מטרת ההוראות הנ"ל ראו האמור בספרם של שרית דנה ושלום זינגר דיני התכנון והבנייה כרך א' 375-376 (2015) (להלן: " ספרם של דנה וזינגר"):

"המטרה לשמה הוענקה למוסד תכנון סמכות מרחיקת לכת מסוג זה, העלולה לגרום, מניה וביה, לפגיעה בזכות הקניין של בעל הזכויות בקרקע עליה חלים התנאים, היא מתן אפשרות למוסד התכנון לגבש מתווה תכנוני סטטוטורי חדש מבלי ששינוי המצב הפיזי של הקרקע יכביד על הכנתה של התכנית.... חשיבותו של התכנון הסטטוטורי וחשיבות פעילותם של מוסדות התכנון כמי שאמונים על שמירתו על האינטרס הציבורי ומתן מענה לו במסגרת תכניות המתאר השונות, מצדיקה, לתפיסתו של בית המשפט, פגיעה בזכויות ובאינטרסים לגיטימיים של בעל הזכות בקרקע לממש את מה שהותר לו על פי התכנית התקפה וזאת על מנת לאפשר למוסד התכנון פרק זמן סביר לגיבושו של התכנון החדש".

31. הכלל הוא, כי קבלת היתר על-פי מצב תכנוני המתיר מתן ההיתר, היא בגדר זכות בידי האזרח. קבלת ההיתר על-פי תכנית תקפה, מהווה מימוש לזכות הקניין. כל עוד התכנית מתירה הוצאת היתר, וכל עוד לא פורסמה הודעה לפי סעיפים 77 ו-78, אין הועדה המקומית רשאית שלא לתת היתר (ראו בג"ץ 663/85 רובינשטיין נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה, פ"ד מב(2) 133 (1988); בג"ץ 318/75 חדג'ס נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה חיפה, פ"ד ל(2) 133 (1976)). החריג לכלל הנ"ל, הוא הקפאת מתן ההיתרים או השימוש עד להפקדת התכנית העתידית, זאת על מנת למנוע סיכול התכנית העתידית על-ידי בנייה חדשה שלא תהלום את הוראות התכנית העתידית או ביצוע שימוש שעלול לסכל את הוראות התכנית (ראו גם: בג"ץ 375/92 המועצה המקומית ראש העין נ' מינהל מקרקעי ישראל (31.12.1992); ע"א 2599/93 שטבהולץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה המרכז (19.03.1997)).

32. נראה, כי אין סמכות בידי הועדה לשלול באופן טוטאלי את מתן ההיתרים. מתן ההיתרים אמור להיות מותנה בתנאים שמטרתם למנוע סיכול התכנית שבהתהוות. על כן נדרש, כי בשלב ראשוני תבוא הועדה היוזמת עם רעיון תכנוני בעל מאפיינים ומטרות, ולבקש הקפאת היתרים לשם הוצאת התכנית לפועל. לגבי כך ראו ספרם של דנה וזינגר בעמ' 377:

"לא נדרש לפיכך שהרעיון התכנוני העומד ביסודה של התכנית המוצעת יהיה מגובש במלואו, ונראה שדי בעקרונות תכנוניים כלליים שלפיהם תוכן התכנית, על מנת שניתן יהיה להחליט על פרסום הודעה על הכנתה ולקבוע תנאים להיתרים על פיה".
33. ההודעה אמורה לכלול תנאים למתן היתר. אין לקבוע איסור גורף על מתן היתרים. הדבר עולה מלשונו הברורה של סעיף 78 לחוק. בעניין זה קבע בית המשפט העליון בע"א 3139/05 כלפון נוה ארזים בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצליה (31.01.2008), שהכריע בערעור על פסק דין שניתן בתביעת נזיקין שהגישה המערערת כנגד הועדה המקומית, לנוכח מחדליה ובן היתר לגבי פרסום לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק, כי:

"מן האמור לעיל, למדים אנו כי הקפאת היתרי בנייה, תוך הכרזה כללית כי לא יינתנו היתרים אלא בהתאם לתכנית החדשה, אינן יכולות להיחשב כעמידה בתנאי סעיף 78".

34. בפרק זה שרטטנו קווים לדמותם של סעיף 77 ו-78 לחוק. מטרתם היא להקפיא את הבנייה, השימוש בקרקע ואישור תשריטי חלוקה לשם הוצאתו של רעיון תכנוני מגובש שיבשיל בבוא היום לכדי תכנית. שימוש בסעיפים אלה כרוך הוא, מטבע הדברים, בפגיעה בקניינו של האזרח, באשר מונע הוא ממנו לבנות מקום שהמצב התכנוני הנוכחי מתיר בנייה. משכך, לאור מעמדה של זכות הקניין, יש להפעיל את הסמכות באופן זהיר, ובאופן שהפגיעה בקניינו של אדם תהיה מינימלית. בהתאם לאמור, יש להביא בפני הרשות שמוסמכת לדון בתכנית העתידית רעיון תכנוני בעל מאפיינים מוגדרים לאישור פרסום הודעה לפי סעיף 77 לחוק. לשון הסעיפים והפסיקה שפירשה אותם קובעים, כי אין למנוע באופן טוטלי מתן היתרים, וכי יש לקבוע תנאים למתן היתרים באופן שיצמצם הפגיעה בזכות הקניין כאשר מטרת התנאים היא לשרת את המטרה שלשמה נערך הפרסום- קידום תכנית עתידית ללא סיכולה על-ידי היתרים לבנייה או שימוש בקרקע, או על ידי תשריטי חלוקה.

35. לאור כללים אלה אכריע במחלוקת בין הצדדים.

האם מוסמכת ועדת הערר לבטל את הפרסום או התנאים לפי סמכותה מכח "תקיפה עקיפה":

36. תשובתי לשאלה זו היא בשלילה.

37. העותרים מפנים לפסק דינו של כבוד השופט מודריק בעת"מ 2038/99 הועדה המחוזית לתכנון ובנייה נ' ועדת הערר מחוז מרכז (10.10.2000) ומבקשם להסיק ממנו כי לוועדת הערר סמכות לדון בתקיפה עקיפה עצם הפרסום והתנאים שנקבעו בו. באותו פסק דין נידונה השאלה האם מוסמכת ועדה מקומית לקבוע בהודעה לפי סעיפים 77 ו- 78 לחוק, כי אחד התנאים למתן היתר הוא קבלת אישור הועדה המחוזית להיתר הבנייה. כבוד השופט מודריק סבר, כי בסמכות ועדת הערר לבחון , בגדר תקיפה עקיפה, את הסמכות לקבוע התנאי הנ"ל.
38. להלן נימוקי לדחיית טענת העותרים: ראשית, בעניין שופרסל נידון ערעור על פסק דינו הנ"ל של כבוד השופט מודריק ובית המשפט העליון (מפי כבוד השופט חשין) קבע, את הדברים הבאים לעניין סמכות ועדת הערר:

"האם הסמיך החוק ועדות ערר לדון אך בשאלות פרטניות ועובדתיות – בהותירו למועצה הארצית שאלות עקרוניות של סמכות – או שמא מוסמכת היא ועדת ערר להידרש בעקיפין – כבענייננו – לשאלות עקרוניות הניתנות להכרעת-מישרין בפורום שיועד לדבר, פורום המועצה הארצית? כאמור, יש בה בשאלה זו פנים לכאן ולכאן, הגם שנוטים אנו לדעה כי סמכותה של ועדת הערר סמכות מוגבלת היא, דהיינו כי אך במקרים מיוחדים ומוגדרים בתחומי-פרישתם רשאית היא – על דרך של סמכות נגררת – להתעלם מהחלטה של ועדה מחוזית. ואולם אין צורך שנכריע בשאלה, ונוח לנו שלא הוצרכנו להכריע בה".

הנה כי כן, בית המשפט לא הכריע בשאלה, אם מוסמכת ועדת הערר לדון בתקיפה עקיפה של התנאים האמורים בפרסום, מקום שסבורה היא כי אחד התנאים נקבע אגב חריגה מסמכות. בית המשפט העליון אף ציין כי "נטייתו" היא לדעה כי סמכות ועדת הערר מוגבלת היא וכפי שזו היתה נטייתו של בית המשפט העליון זוהי אף נטייתו של בית משפט זה.

שנית, השופט מודריק קבע, כי חרף העובדה כי המחוקק קבע, שהועדה הארצית היא המוסמכת לדון בערר על פרסום ועל תנאיו כאמור בסעיף 78 (ב) לחוק, הוסיף הוא וקבע, כי בנסיבות מיוחדת רשאית ועדת הערר לדון בחוקיות הפרסום ובחוקיות תנאיו. נסיבות אלה הוגדרו בפסק דינו של כבוד השופט מודריק כ-"חוסר סמכות" להתקין התנאי שבמחלוקת וכלשונו: "הועדה המחוזית כרשות מנהלית הפועלת על פי דין, אינה מוסמכת להתקין תנאי מגביל החורג מן הדין המסמיך אותה להתקין תנאים מגבילים..". בעניינו אין העותרים טוענים כי נקבעו תנאים מגבילים שאינם במסכות הועדה המחוזית. הטענות שהעלו העותרים מתמקדים באי יידוע העותרים, או בסבירות הפרסום. בכל הכבוד הראוי טענות אלה אינם נוגעים לחוסר סמכות הועדה המחוזית ועל כן, אף לפי פסק דינו של כבוד השופט מודריק אין מדובר במקרה המצדיק התערבות ועדת הערר בדרך של "תקיפה עקיפה" בתנאים.

מה משמעות המונח "איחוד וחלוקה" שהופיע בפרסום:

39. הצדדים חלוקים בשאלה זו. העותרים טוענים כי לשון הפרסום ברשומות היתה ברורה, והיא קבעה, כי לגבי השינויים שתכלול התכנית העתידית: "איחוד וחלוקה: ללא איחוד וחלוקה". משכך, החלטת הועדה המקומית לתכנון ובנייה, לפיה נדחתה הבקשה להיתר מאחר והמגרש אמור להיכלל על-פי התכנית העתידית באיחוד וחלוקה, אינה יכולה לעמוד. מאידך גיסא, טוענת הועדה המקומית, כי בפניית הועדה המקומית צויין במפורש, כי התכנית העתידית תכלול "איחוד וחלוקה" וכי ההערה, לפיה התכנית העתידית לא תכלול איחוד וחלוקה מקורה בעובדה כי "בעת הדיון בוועדה המחוזית בסעיפים 77 ו- 78 לחוק, ביחס לתכנית החדשה, לא הוצגו מכלול המסמכים הקשורים בתכנית הכוללת איחוד וחלוקה (לרבות תקנון, טבלאות איזון, וכיו"ב) מהטעם הפשוט שמדובר בתכנית בהכנה ומסמכים אלה מצויים בשלבי הכנה" (סעיף 47 לכתב התשובה).

40. ועדת הערר, דחתה את טענת העותרים, אולם לא מן הנימוק לו טוענת הועדה המקומית בכתב התשובה (שצוטט לעיל). ועדת הערר הגיעה למסקנה כי ההערה הנ"ל אינה מובילה למסקנה כי התכנית החדשה לא תכלול "איחוד וחלוקה". ועדת הערר ביססה את מסקנתה על שני אדנים (סעיפים 13-15 להחלטה): הראשון הוא, שההערה מתייחסת להודעה, דהיינו ההודעה היא שאינה כוללת את האיחוד והחלוקה ולא התכנית העתידית עצמה. ועדת הערר ציינה כי "ההודעה שפורסמה בהתאם לסעיף 77 לחוק אינה כוללת הוראה לאיחוד וחלוקה ". נקבע עוד על-ידי ועדת הערר כי מן הפרסום ניתן ללמוד כי "גרסת הוראות התכנית ותשריטה היא הגרסה הראשונה '1'". דבר המלמד כי מדובר בגרסת ההודעה לפי סעיף 77. נקבע, כי "ההודעה היא, אפוא, זאת שאינה כוללת הוראות לאיחוד וחלוקה ואינה מאפשרת הוצאת היתרים. ודאי שאין להסיק מכך, כי התכנית שבהתהוות תהיה כזו שלא ניתן לאשר מכוחה היתרי בניה, או שלא תכלול הוראות לאיחוד וחלוקה " (סעיף 13 להחלטה) (ההדגשות במקור- נ.ג').
הנימוק השני על-פי החלטת ועדת הערר המצדיק דחיית הטענה, הוא כי בבקשת הועדה המקומית שבבסיס ההחלטה לפרסם הודעה לפי סעיף 77 עמדו מספר נימוקים ובין היתר, כי התכנית העתידית תכלול איחוד וחלוקה. עובדה זו הסיקה ועדת הערר מפרוטוקול הועדה המקומית מיום 23.02.2017 (ראו סעיף 14 להחלטה).

41. עיינתי היטב בטענות הצדדים, בפרסום ברשומות, בפרוטוקול הועדה המחוזית שדן בבקשת הועדה המקומית לפרסם הודעות לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק ומצאתי, כי נפלה טענות משפטית בהחלטת ועדת הערר המצדיקה ביטול ההחלטה, ועל כן מצאתי לבטל חלק זה בהחלטתה של ועדת הערר.
42. נראה כי ניתן לראות בפרסום מכח סעיפים 77 ו-78 כתקנה בת פועל תחיקתי. הגדרת תקנה בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981: "הוראה שניתנה מכח חוק והיא בת-פעל תחיקתי". עסקינן בפרסום לכלל הציבור (כפי שהועדה המקומית מודה בתשובתה). הוא מיועד לבעלי החלקות ולכל מתעניין פוטנציאלי ברכישת זכויות בחלקות שבפרסום. הפרסום אינו מיועד לאנשים ספציפיים. משכך מדובר בהוראה "בת פועל תחיקתי". על כן, כללי פרשנות הכרזה מן הסוג הנדון יהיו דומים לפרשנות תכנית מתאר, שאף היא מוגדרת כחיקוק.

43. תכנית מתאר היא בגדר "חיקוק" עליה חלים כללי הפרשנות החלים על חיקוק (ע"א 416/58 ג'דעון נ' סלימאן, פ"ד יג 916 (1959)). בע"א 3213/97 נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצליה, פ"ד נג(4) 625, 649 (1999) נקבע הכלל שלהלן:

"לעניינם של 'חיקוקים' – ובהם תכניות מיתאר – מה שמתפרסם הוא הדין המחייב ומה שאינו מתפרסם אין הוא דין. ומשמתפרסם הדין המחייב, ניתק טבורו מיוצרו-מחוללו ופירושו אינו ניתן אלא לבית-המשפט הוא לבדו".

אמנם, מקום שהתכנית דורשת פרשנות ולא ניתן לפרשה על-פי האמור בה, ניתן להיעזר בדברים שכתבו או אמרו מי שנטל חלק בהכנתה ואישורה. בעניין זה קבע בית המשפט העליון כי "נקודת המוצא בפרשנות התכנית, כמו בפרשנות כל דבר חקיקה, היא לשון התכנית, לה יש ליתן את המשמעות המקובלת והרגילה (..) כלל פרשנות נוסף, החל אף הוא על פרשנות תכנית מתאר, הוא הכלל המבקש להתחקות אחר מטרת התכנית וליתן לה פרשנות המגשימה את תכליתה" (ע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ נ' מייזלק (30.01.2006).

44. נשוב ללשון ההודעה:

"נמסרת בזה הודעה לפי סעיף 77 לחוק.. בדבר הכנת תכנית מס' 213-0515890
-איחוד וחלוקה: ללא איחוד וחלוקה
-התרי בניה והרשאות: תכנית שמכוחה לא ניתן להוציא היתרים או הרשאות
תחום התכנית:...
גושים וחלקות:...
השינויים המוצעים: מטרת התכנית שבהכנה היא פיתוח החוף הצפוני בעכו.. על מנת למנוע אפשרות של פגיעה במימוש התכנית ע"י היתרי בנייה ותשריטי חלוקה בשטחי המגורים הוגשה ההודעה לפרסום ההודעה כאמור לעיל
...הועדה המקומית תהיה רשאית לסרב לאשר תשריט חלוקה ו/או לתת היתר בניה בשטחים הכלולים בתחום התכנית ואשר יהיו מנוגדים לתכנון המוצע בתוכנית שבהכנה".

45. ועדת הערר סברה, כי משמעות התיבה "איחד וחלוקה: ללא איחוד וחלוקה" מתייחסת להודעה עצמה לפי סעיף 77, וכלשון ועדת הערר " ההודעה היא, אפוא, זאת שאינה כוללת הוראות לאיחוד וחלוקה ". עיון בהוראות סעיף 77 מעלה כי הודעה לפיו אמורה לכלול שני מרכיבים: הראשון, "הודעה בדבר הכנת תכנית" והשני, פירוט "תחום התכנית והשינויים". על כן לא ברור, כיצד הודעה אמורה לכלול הודעה בדבר העדר איחוד וחלוקה ומהי משמעות ההערה הנ"ל כאשר היא מיוחסת להודעה. פרשנות סבירה אפוא ההולמת את לשון ההודעה, היא כי השינויים הכלולים בתכנית שבהכנה אינם כוללים "איחוד וחלוקה" . כל פרשנות אחרת אינה הולמת את לשון ההודעה ואינה מתיישבת עם הוראות סעיף 77.

46. ההנמקה השנייה של ועדת הערר היא, כי בבקשה של הועדה המקומית מן הועדה המחוזית לפרסום הודעה לפי סעיף 77 נכללה הודעה, כי התכנית תכלול הודעה בדבר איחוד וחלוקה. אכן פניית הועדה המקומית לתכנון ובנייה אל הועדה המחוזית כללה הוראה, כי התכנית העתידית תכלול איחוד וחלוקה, אלא שעיון בפרוטוקול הועדה המחוזית מעלה כי הוגש לעיון הועדה המחוזית תשריט ואף הועלתה הסתייגות על-ידי אחד מחברי הועדה המחוזית לבקשת הועדה המקומית להקפאת היתרי בנייה. כן עולה מן הפרוטוקול כי חברי הועדה המחוזית "נכנסו לדיון פנימי" שמטרתו, כך יש להניח, היא קיום התייעצות. בסוף ההליך בפני הועדה המחוזית פורסמה ההחלטה, לפיה הוגש לעיונה של הועדה תשריט והתנאים שנקבעו הם כי "הועדה המקומית תהיה רשאית לסרב לאשר תשריט חלוקה ו/או לתת היתר בניה בשטחים הכלולים בתחום התוכנית ואשר יהיו מנוגדים או בסטייה לתכנון המוצע בתוכנית שבהכנה". בהחלטה או בפרסום לא נאמר כי השינויים בתכנית החדשה אמורים לכלול איחוד וחלוקה וחזקה כי הועדה המחוזית התכוונה לנוסח שפורסם. מן הפרסום ניתן ללמוד כי הוצגה גרסה ראשונית של התכנית ("הוראות ותשריט") ומשכך, משקבע הפרסום הוראה בדבר העדר איחוד וחלוקה, יש לייחס זאת לשינויים בתכנית ובהעדר כל ראיה אחרת, איני יכול לקבוע, כי בקשת הועדה המקומית כי התכנית תכלול איחוד וחלוקה התקבלה לאחר ההתייעצות והיא כלולה בהודעה על שינויים בתכנית מקום שלשון הפרסום קובע ההיפך. הועדה המקומית לא הציגה לעיוני את התשריט שעמד בפני הועדה המחוזית. ועוד, הועדה המקומית לא פנתה אל הועדה המחוזית להבהיר החלטתה או לתקן את הפרסום. משכך, אין לי אלא להסיק כי ההודעה כללה שינויים שאינם כוללים איחוד וחלוקה, וזהו תוקף ההודעה המחייב.

47. משכך, היה מקום לקבל את הערר. הועדה המקומית קבעה, כי אין לתת היתר מאחר והתכנית שבהכנה כוללת היא הוראה בדבר איחוד וחלוקה. כאמור השינויים (שיש לפרסום בהודעה) אינם כוללים איחוד וחלוקה. משכך, רק מטעם זה החלטת הועדה המקומית בטלה.

האם הוכח כי הבקשה להיתר סותרת את התכנית העתידית:

48. אפילו אניח, כי התכנית העתידית מותר שתכלול הוראה בדבר איחוד וחלוקה, לא הוכח בפני כי הבקשה להיתר סותרת את התכנית העתידית, ומשכך היה על ועדת הערר לקבל את הערר וכל החלטה אחרת היתה בבחינת החלטה בלתי סבירה הפוגעת בזכות הקניין של העותרים. אנמק מסקתי זו בשני נימוקים:

49. הנימוק הראשון: הועדה המחוזית אמורה לקבוע תנאים למתן היתרים וכאמור אין לפרסם הודעה על הגבלה טוטלית של היתרי בנייה. התנאים שנקבעו הם שהבקשה להיתר תהיה מנוגדת לתכנון המוצע. התכנון המוצע הוא רעיון תכנוני שהונח בפני הועדה המחוזית בתשריט ובהוראות שהוגשו לוועדה המחוזית ויש להניח כי הם מצויים במשרדיה. הדבר עולה מפרוטוקול הועדה המחוזית והערה בפרסום לפיה "גרסת התכנית: הוראות - 1 תשריט - 1". משכך, התכנון המוצע אינו רעיון ערטילאי המצדיק אי הוצאת היתרי בנייה באופן גורף למשך שלוש שנים, כי אם רעיון ראשוני מגובש. לא הוכח, ולו בראיה אחת ואף לא בראשית ראיה, כי התכנון המוצע כולל איחד וחלוקה, ואף אם הוא כולל איחוד וחלוקה, לא הוכח חלקת העותרים נכללות בחלקות שתעבורנה איחוד וחלוקה.

50. הנימוק השני; הבקשה להיתר נידונה בחלוף 9 חודשים מן הפרסום ואילו החלטת ועדת הערר ניתנה ביום 18.12.2018, דהיינו שנה ו-4 חודשים לאחר הפרסום. ב"כ הועדה המקומית אמר בפני ועדת הערר כי "אנו מקדמים את הרעיון" וכי "התכנית טרם התגבשה סופית" ומר צרלין מטעם הועדה המקומית הודיע כי "עובדים על תכנון בקשר ישיר עם מתכנן המחוז". מן הדברים הנ"ל אני למד כי אותו "רעיון תכנוני ראשוני", הבשיל ל-"תכנון ראשוני". אף על פי כן, ואף שהיה ברור כי הפרסום כלל תנאי שהבקשה להיתר לא תסתור את התכנית העתידית, לא הוצגה בפני ועדת הערר כל טיוטא של תכנית על מנת להוכיח כי התכנית תכלול איחוד וחלוקה וכי חלקת העותרים תיכלל באותה תכנית לאיחוד וחלוקה. לא זו אף זאת, ניסיונות לדלות מידע בסיסי על התכנית לרבות הגוף המממן, או מה התכנית העתידית תכלול לא זכו למענה מטעם נציגי הועדה המקומית.

51. הנימוק השלישי: בכתב תשובתה טענה הועדה המקומית בפניי כי "התכנית מתקדמת באופן מואץ ורציף. התכנית מצויה בשלבי תכנון מתקדמים, מיועדת להכנס בועדה המקומית בחודש יולי 2019" (סעיף 36 לתשובה). למרות זאת, לא הוצגה בפניי טויטא של אותה תכנית הגם שחודש 7/2019 חלף. משכך, אין בפני ראשית ראיה כי התכנית אכן כוללת הוראה בדבר איחוד וחלוקה או כי הבקשה להיתר עלולה להתנגש עם התכנון העתידי והמשמעות היא שלא הוכח, כי אותה תכנית עתידית תסוכל לו יונפק היתר בנייה התואם את המצב התכנוני התקף.

52. הנימוק רביעי: הועדה המחוזית בפרסום בהתאם לסעיפים 77 ו-78 לחוק קבעה, כי התנאים למתן היתר: שהבקשה לא תתנגש עם התכנית בהתהוות. אמנם, בשלב הראשון מדובר ברעיון תכנוני ראשוני. על כן, בשלבים הראשונים אין מקום לתת היתר בנייה שיש בו כדי לסתור את אותו רעיון תכנוני. אלא שככל שהזמן חולף ועל מנת לבדוק אם התכנון העתידי מתנגש עם הבקשות להיתרי בנייה, יש להפוך את הרעיון לתכנית ראשונית ולאחר מכן לתכנית להפקדה. קבלת עמדת הועדה המקומית משמעותה, כי במשך שלוש שנים ניתן להקפיא באופן טוטלי את כל הבקשות להיתרי בנייה על בסיס הרעיון להסדיר את הבנייה בתחומי התכנית העתידית, מבלי לבדוק אם הבקשה להיתר תסכל את התכנית העתידית. נראה, כי מאחר ונקבע תנאי בפרסום שהבקשה להיתר לא תתנגש עם התכנית העתידית, על הועדה המקומית לפעול מייד לאחר הפרסום לגבש טיוטא של תכנית עתידית, זאת על מנת לבחון אם מתקיים התנאי שנקבע בפרסום בעת בחינת בקשה למתן היתר. הועדה המקומית לא הוכיחה, כי התכנון התקדם ולא הצליחה להוכיח כי התכנית העתידית תסוכל לו יינתן ההיתר והיא מבקשת להמשיך להקפיא את ההיתרים על בסיס רעיון תכנוני, וזאת אין להתיר.

הערה לפני סיום

53. חוששני כי התנהלות הועדה המקומית מקימה "חשד סביר" כי היא פועלת בחוסר תום לב ומנסה לסכל את התכנית המפורטת באמצעות בקשה לפרסום הודעה לפי סעיפים 77 ו-78 מבלי לקדם תכנית זו. העותרים טענו בפני כי הועדה המקומית עשתה כל לאל ידה על מנת למנוע אישור התכנית המפורטת. ייתכן כי התנגדותה של הועדה המקומית לתכנית המפורטת אז היתה "בכוונה טובה" במטרה לתכנן בעתיד את הבנייה ברצועת החוף. אלא שלאחר אישור התכנית המפורטת יזמה הועדה המקומית בקשה לפרסום לפי סעיף 77 לחוק, ומאז, לא הוכח בפניי או בפני ועדת הערר, כי אותו רעיון תכנוני קודם ולא הוצגה בפניי ולו ראשית ראיה לכך. הדבר תומך בתחושת העותרים, כי הועדה המקומית יזמה מהלך הפוגע בזכות הקניין של העותרים לשם סיכול התכנית המפורטת מבלי שתקדם תכנית או אפילו טיוטא של תכנית. משכך, הגם שיכלה לעשות זאת (לכאורה) לא הפריכה הועדה המקומית אותן "תחושות" של העותרים, והדבר, כאמור מקים חשד סביר, כי הועדה המקומית פועלת בחוסר תום לב. כאמור הדברים הם בבחינת "חשד שלא הופרך" מבלי לקבוע מסמרות בעניין.

מסקנה והוראות לרשויות התכנון:

54. לשון הפרסום קובעת כי השינויים אינם כוללים איחוד וחלוקה. ועוד, אפילו אניח כי התכנית אמורה לכלול איחוד וחלוקה (דבר שלא הוכח), לא הוכח בפני ועדת הערר ואף לא בפניי כי החלקה של העותרים תיכלל באזור אשר יעבור איחוד וחלוקה. בנוסף, חלוף הזמן, מקום שקיימת פגיעה בזכות הקניין של העותרים, ומקום שהועדה המחוזית קבעה תנאים להוצאת היתרים, מחייב את הועדה המקומית לקדם את הרעיון התכנוני לכלל טיוטה של תכנית, שעל פיה ייקבע אם הבקשה להיתר עלולה להתנגש בתכנית העתידית. על כן, ככל שטרם התגבשה טיוטה כנ"ל אשר תאפשר דיון בתנאים שנקבעו, אין מקום להמשיך ולפגוע בזכות הקניין של העותרים.

55. על כן, אני מקבל את העתירה בכפוף להוראות הבאות המופנות לרשויות התכנון:

א) אני מורה על ביטול החלטת הועדה המקומית והחלטת ועדת הערר.

ב) הנני קובע, כי הפרסום לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק כלל השינויים בתכנית ושינויים אלה אינם כוללים איחוד וחלוקה. משמע, התכנית העתידית אינה כוללת איחוד וחלוקה ובהתאם לקביעה זו יוחזר העניין לוועדת הערר על מנת שתדון בערר. ועדת הערר מתבקשת לדון בערר תוך 90 יום מהיום על-פי קביעתי זו. ועדת הערר תדון בערר ובבקשת העותרים למתן היתר בנייה, תבחן בשנית כיצד התקדמה התכנית ותחליט בבקשה להיתר בהתאם לעקרונות שקבעתי בפסק דיני לרבות בסעיפים 48-52 הנ"ל.

56. הערה נוספת לפני סיום פסק דיני: ככל שבעתיד תבקש הועדה המקומית מן הועדה המחוזית להאריך את תוקף ההודעה לפי סעיפים 77 ו-78 או לתקן את תוכן הפרסום בעקבות האמור בפסק דיני זה, על הועדה המקומית לזמן את העותרים לדיון בבקשתה הנ"ל בפני הועדה המחוזית, וראוי כי הועדה המחוזית בטרם תדון בבקשה הנ"ל, תזמן את העותרים לדיון בפניה.

57. כל אחת מן המשיבות תשלם לעותרים הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 12,500 ₪. הסכום ישולם תוך 30 ימים מהיום, שאם לא כן יישאו הסכומים הפרשי הצמדה וריבית החל מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

ניתן היום, כ"ד תשרי תש"פ, 23 אוקטובר 2019, בהעדר הצדדים.