הדפסה

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 17694-01-19

לפני
כבוד ה שופט מנחם רניאל

עותרת:

מועצה אזורית חוף הכרמל
ע"י ב"כ עו"ד אסנת הירש

נגד

משיבות:

1.מדינת ישראל – רשות רישוי למתקני גז
ע"י ב"כ עו"ד עמית קורן ועו"ד אלעד חן
מפרקליטות מחוז חיפה [אזרחי]
2.נובל אנרג'י מדיטרניאן בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד שלום זינגר

פסק דין

רקע וטענות העותרת

1. זו עתירה כנגד החלטתה של המשיבה 1 מיום 13.12.18 לאשר את בקשת המשיבה 2 להיתר בנייה לצנרת קונדנסט בין שוחת נחשולים לתחנת הכח "חגית" ללא דרישה מקדימה להכנת תוכנית היערכות לחירום וסקר סיכונים לתהליך הבנייה.

2. עתירה זו מצטרפת לשורה של עתירות העוסקות במתווה הגז וביישומו. לא אפרט את כל ההליכים שננקטו, ואת הדברים שנאמרו על חשיבות מתווה הגז, והדרך הנאותה ליישומו. כל הדברים האלה כבר נאמרו בפסקי הדין הקודמים שניתנו, ובהם:
בג"צ 5307/12 המועצה המקומית זכרון יעקב נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה
בג"צ 2269/13 העמותה להגנת הסביבה כרמל מנשה נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה
בג"צ 8077,7737/14 עיריית יקנעם נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן: בג"ץ יקנעם)
בג"צ 2974/17 המועצה האזורית מגידו נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה
בג"צ 6942/18 החקלאי בת שלמה כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר האוצר
עת"מ 35065-06-18 ולנסי נ' רשות הרישוי למתקני גז טבעי
עת"מ 60792-11-18 החקלאי בת שלמה כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' רשות הרישוי למתקני גז טבעי
עת"מ 31320-01-19 עמותת שומרי הבית נ' רשות הרישוי למתקני גז
כל אלה הסתיימו בפסקי דין. בנוסף על כך, תלויות ועומדות עת"מ 23727-10-18 עיריית יקנעם נ' רשות הרישוי למתקני גז, ובג"צ 576/19 שומרי הבית נ' שר האנרגיה.

3. ביום 23.10.14 אישרה ממשלת ישראל, בהתאם לסמכותה לפי סעיף 53 לחוק התכנון והבנייה, את "תוכנית מתאר ארצית – תמ"א 37/ח קבלה וטיפול בגז טבעי – מתגליות בים ועד מערכת ההולכה הארצית". תוכנית זו היא תוכנית ברמה מפורטת, המאפשרת הוצאת היתרי בנייה מכוחה, והיא חלה על כל המתקנים הדרושים מנקודת השאיבה בים, מערכת ההולכה ומתקני האגירה. התוכנית כוללת מכלול צפוני ומכלול דרומי להולכת הגז והקונדנסט. הגז הנשאב מהים מטופל באסדת הטיפול, הממוקמת כ-10 קילומטרים מהחוף. במסגרת הטיפול יופרד הגז הטבעי מהנוזלים הפחמניים, שהם תוצרי לוואי המתקבלים בהליך הפקת הגז הטבעי. נוזלים אלה, הדומים לנפט גולמי משמשים להפקת תזקיקי נפט ומכונים "קונדנסט", או בעברית תעבית. באסדת הטיפול ייוצב הקונדנסט, כלומר תופחת נדיפותו, וכן יבוצעו פועלות להפחתת לחץ הגז הטבעי. שני אלה יגיעו עד שוחת נחשולים, והעתירה עוסקת בקטע שבין שוחת נחשולים לבין תחנת הכח "חגית".

4. על פי הוראות התוכנית, בטרם יינתנו היתרי בנייה, על מבקש ההיתר להציג תוכנית הנדסית, תוכנית עבודה ותוכנית לניהול וניטור סביבתי (תנ"ס). נקבע בסעיף 6.6 לתוכנית, כי מסמכי התנ"ס יועברו לאישור רשות הרישוי בהתייחס לחוות הדעת של הצוות המקצועי, ולאחר אישורם יהוו מסמכים מחייבים שיפורסמו לידיעת הציבור. אוסיף, כי כפי שנקבע בבג"צ יקנעם, התנ"ס אינו בא במקום תסקיר השפעה על הסביבה, אלא בא להוסיף על התסקיר, לטייב את הנתונים הקיימים ו"לכייל בצורה המדויקת ביותר את אמצעי הזהירות, הניטור והבקרה שיש לנקוט לאורך חיי מיזם קונקרטי ובהתאמה לנתוניו".

5. ביום 1.11.18 דנה רשות הרישוי בתנ"ס יבשתי מספר 3, שהוגש לצורך בקשה עתידית להיתר בנייה לצנרת מספר 7, צנרת קונדנסט יבשתית שתונח משוחת נחשולים מזרח עד לתחנת הכח חגית ובחזרה. זאת, בצמוד ובמקביל לקו גז קיים של נתג"ז בקוטר "30 ושני קווי דלק קיימים של חברת תש"ן בקוטר "10. לדברי העותרת, פנ תה לקבלת חוות דעת מומחה בהתייחס לתנ"ס, ובדיון ביום 1.11.18 הציג מהנדס העותרת, החבר ברשות הרישוי, את חוות הדעת בפני יתר החברים, אך הם טענו שלא ניתן להתייחס לחוות הדעת משום שלא הוצגה להם מראש. המהנדס העיר את הערותיו וביקש כי תיכללנה בתנ"ס הוראות מתאימות בעניין תוכנית חירום לתקופת ההקמה לכל תרחיש של פגיעה בקווי התשתית הסמוכים. בסופו של הדיון הועלו שתי הצעות החלטה, כאשר מהנדס העותרת מציע להוסיף דרישה שתנאי להוצאת היתר יהיה הכנת סקר סיכונים לתרחישים שונים של פגיעה אפשרית ישירה או בעקיפין בתשתיות הדלק והגז הקיימות בסמיכות לקווי הקונדנסט המוצעים, ותקבע את אופן הטיפול בכל תרחיש. שני חברי רשות הרישוי האחרים הצביעו נגד הצעה זו, והצעת היושב ראש שלא התנתה תנאי זה התקבלה.

6. להסיר ספק, העותרת טענה בעתירתה טענות נגד התנ"ס, אך כפי שהובהר בעתירה וגם בדיון בפניי, העתירה אינה מוגשת כנגד אישור התנ"ס ביום 1.11.18, אלא כנגד מתן היתר בנייה ביום 13.12.18. על פי חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס – 2000, ידון בית המשפט בעתירה נגד החלטה של רשות או גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה. כלומר העותרת אינה מגישה ואינה יכולה להגיש עתירה כנגד כל מה שהיא לא מסכימה לו בהתנהגות הרשות, אלא כנגד החלטה ספציפית. כפי שהובהר, ההחלטה הספציפית שכנגדה הוגשה העתירה היא ההחלטה על אישור היתר בנייה מיום 13.12.18 ולא החלטה אחרת .

7. על כן, איני רואה כלל מקום להתייחס לטענות כנגד אישור התנ"ס מיום 1.11.18. כבר עתה יש לומר, שהתנ"ס שאושרה אינה כוללת הוראות לשמירה על הצנרת הקיימת מפני פגיעות במהלך ביצוע עבודות הקמת צנרת הקונדנסט. זאת, משום שגם נספח ההנחיות להכנת תנ"ס, שהוא חלק מהתמ"א, לא כלל הנחיות לכלול בתנ"ס הוראות להגנה על תשתיות סמוכות במהלך ביצוע עבודות ההקמה. התמ"א קבעה שההגנה על התשתיות הסמוכות בתקופת ההקמה תוסדר בתיאום בין בעל ההיתר לבעל התשתית הסמוכה, ולא במסגרת התנ"ס.

8. בדיון ברשות הרישוי ביום 13.12.18 בבקשה להיתר בנייה, ביקש מהנדס העותרת, שהוא חבר רשות הרישוי, להתנות את מתן ההיתר בהכנת סקר סיכונים לתקופת ההקמה וההפעלה. בעת הדיון התייחסו נציגי המשיבה 2 לחוות הדעת שהציג מהנדס העותרת עוד קודם לכן, וטענו כי התכנון והביצוע של הצנרת הם ל פי פרקטיקה וסטנדרטים המקובלים בישראל בפרויקטים מסוג זה, ועל פי תיאום מלא עם תש"ן ונתג"ז ויתר בעלי התשתיות הסמוכות. נטען כי חוות הדעת מסתמכת על התקן הגרמני שלא אומץ בארץ. מכיוון שהמרחק המינימלי מקווי תש"ן עולה על הנדרש בתקן, אין סיכון לקווים הקיימים עקב זעזועי קרקע שייווצרו על ידי ציוד הכרייה של תעלת הצנרת, ואין מקום לאמץ את חוות הדעת שהוצגה. נרשם בפרוטוקול רשות הרישוי כי לאחר שמיעת נותן חוות הדעת והמתכננים של המשיבה 2, הובהר כי התקן הגרמני אינו מחייב ולא כלול בתקן התכנון של הצנרת. נציג המשרד להגנת הסביבה אמר שחברת תש"ן מנוסה במצבי חירום וזו אחריותה.

9. העותרת מלינה על כך שאין בפי היזם הסבר אילו אמצעי זהירות יינקטו על ידו במהלך העבודה, והאם יש לו תוכנית או נוהל לחירום, והיא מלינה עוד על המשרד הממשלתי האמון על שמירת הסביבה, שאינו מפעיל שיקול דעת עצמאי ומסתפק בהטלת האחריות על חברת תש"ן. לאחר שרשות הרישוי החליטה לדחות את טענתו של מהנדס העותרת, ולאשר היתר בנייה ללא תנאי בדבר תוכנית חירום, טוענת העותרת כי גם ללא מומחיות יתירה בנושא של זעזועי קרקע, ברור כי אילו היתה מוגשת מראש תוכנית חירום ניתן היה לבחון אותה, לתקן אותה ולפעול לפיה. בעלי התשתיות היו יכולים להתייחס אליה, ורשות הרישוי היתה יכולה לדעת כי התהליך בוצע בשלמותו. לא ניתן להתייחס ברצינות לתוכנית שתוכן בדיעבד. על כן, לטענת העותרת החלטת רשות הרישוי לפסוח על דרישה כה הגיונית, בסיסית ומתבקשת היא בלתי סבירה לחלוטין. לא ניתן להסתפק בדברי היזם כי הוא מתאם עם בעלי התשתיות הקיימים, ללא מסמכים כתובים רשמיים המאשרים שהבקשה להיתר מקובלת עליהם, והם בדקו ושקלו את הסיכונים לצנרות הקיימות, וללא חוות דעת מומחה. לטענתה, סבירות החלטת המינהל נבחנת גם על פי השאלה אם היא נשענת על חוות דעת מומחים.

10. העותרת הלינה גם על כך שהמשיבה 2, שהתחייבה להתחיל בהזרמת הגז והקונדנסט בדצמבר 2019, הצליחה לעמוד בכל התנאים שבהם הותנה ההיתר ולקבל את ההיתר ביום 25.12.18, וראתה בכך פגם.

טענות המשיבות:

11. נטען, שאין לעותרת זכות עמידה לתקיפת התנ"ס והיתר הבניה . זאת, משום שעל פי תמ"א 37/ח, התנ"ס אינו פתוח להתנגדויות הציבור, ואינו טעון שיתוף הציבור, ואין לעותרת זכות להתנגד להיתר הבניה מכיוון שאינה "בעל נכס". אמנם, בבג"צ יקנעם ביקש בית המשפט העליון מהמועצה הארצית לשוב ולדון באפשרות לשיתוף הציבור בהכנת התנ"ס, אך גם לאחר שיקול מחדש הוחלט שלא לשתף את הציבור בהכנת התנ"ס. כפי שקבע בית המשפט העליון, אימוץ התנ"ס לא כרוך בפגיעה בזכות ההשתתפות ו ההתנגדות של הציבור, שכן זכות זו מוצתה במסגרת האפשרות להתנגד לתסקיר וממילא התנ"ס הוא חלק ממסמכי הבקשה להיתר, וניתן להתנגד לו במסגרת הדיון בבקשה להיתר .

12. עוד נטען, כי על פי תקנות התכנון והבנייה (רישוי מתקני גז טבעי), תשס"ג-2003, יש להמציא את ההודעה על הבקשה להיתר לבעלי הנכס, וכפי שנקבע בעת"מ 35065-06-18 ולנסי נ' רשות הרישוי, זכות ההתנגדות למתן היתר שמורה אך ורק לבעל נכס שלגביו מבוקש היתר. לעותרת, כך נטען אין זכות התנגדות להיתר התואם את התוכנית, כפי שנפסק פעמים רבות. סירוב רשות הרישוי לבקשה להיתר התואמת את התוכנית נעשה רק במקרים חריגים שאותם לא ניתן היה לצפות בעת אישור התוכנית. על כן, כל עוד הוכנה התנ"ס בהתאם לנספח ההנחיות של תמ"א 37/ח, וכך היה, אין לבעל הנכס זכות התנגדות. בעל נכס רשאי להתנגד לתנ"ס רק בטענה לפער בלתי סביר בין התנ"ס לנספח ההנחיות בתמ"א 37/ח.

13. לטענת המשיבות, החלטת רשות הרישוי נטועה בתוך מתחם הסבירות, גם אם היא מנוגדת לדעת המיעוט ברשות הרישוי. גם דעת הרוב היא סבירה.

14. לפי התנ"ס, הצנרת מתוכננת ומבוצעת לפי דרישות התקינה ההנדסית הבינלאומית, ומכיוון שלאורך תוואי הצנרת קיימים מספר קווי תשתית קודמים, בוצע תיאום מול בעלי התשתיות ומול משרד הבריאות. כחלק מהליך הבקשה להיתר מבוצע תיאום כל העת, הן בעת התכנון והן בעת ההקמה. עוד נקבע כי במקרה של פגיעה לא מכוונת בצנרת קיימ ת, תופעל תוכנית החירום של המשיבה 2 בתיאום עם בעלי התשתית שנפגעה, וכדי להימנע מפגיעה תתבצע העבודה בסמוך לתשתיות סמוכות בתיאום עם מפעילי התשתית ובמידת הצורך בפיקוחם. כמו כן נקבעו הוראות נוספות באשר לתיאום עם בעלי תשתית קיימת.

15. אשר לתקן, נקבע בתקנות המים (מניעת זיהום מים) (קווי דלק), תשס"ו-2006 (להלן: " תקנות קווי דלק"), כי קו דלק ייבנה ויופעל בהתאם למהדורה האחרונה של תקנים או נהלים לקו דלק. התקנות מפנות לתקן ASME-B31/4. על פי התקנות, מפעיל התשתית הקיימת אחראי לכל זיהום עקב דליפה, בין אם נגרמה כתוצאה מכשל בקו הדלק הקיים, או על ידי גורם חיצוני, כגון מתקין צנרת סמוכה. שיקולי התכנון כללו הצמדת תשתיות חדשות לתשתיות קיימות, לצורך ייעול השימוש בקרקע וצמצום תחום ההשפעה הסביבתית של התשתית.

16. לדרישתו של מהנדס העותרת, חבר ועדת הרישוי להכנת תוכנית חירום לתקופת ההקמה, ניתנה תשובת המשיבה 2 לפיה "נערך תיאום עם בעלי התשתית תש"ן ונתג"ז. תאום כזה כבר נערך בבקשות להיתר קודמות. התיאום מתבצע גם בשלב התכנון וגם לפני החפירה. לדעת חברת נובל אין צורך בהכנת נוהל חירום להקמה כמבוקש. יתקיים פיקוח צמוד של בעלי התשתיות בעת הביצוע". המ הנדס ביקש כי תוכנית החירום לטיפול בדליפות בתקופת ההפעלה, האמורה להיות מוגשת לאישור הממונה במשרד להגנת הסביבה עד 3 חודשים לפני הפעלת הצנרת תתואם עם העותרת ותוצג קודם למועד של 3 חודשים טרם ההפעלה. בתשובה צוין בפרוטוקול כי הממונה בדק את עקרונות תוכנית החירום, ווידא כי כל האלמנטים הפיזיים יוטמנו בקרקע בעת ההקמה, ולא ניתן להציג את התוכנית במועד מוקדם יותר.

17. לטענת המשיבות, לאחר שאושרה תנ"ס 3 (ולא הוגשה עתירה נגד אישור זה) , והוגשה תוכנית העבודה הכוללת תיאום עם בעלי התשתית, וצורף לבקשה להיתר תיק תיאומים שנעשו בכתב מאת בעלי התשתיות הקיימות, ולא הוגשו התנגדויות לבקשה להיתר, נערך דיון בהיתר. בין היתר נדונה הטענה בדבר התקן המחייב, שאינו התקן עליו מסתמכת חוות הדעת מטעם מהנדס העותרת. משרד האנרגיה סמך את ידיו על התכנון שנעשה בהתבסס על התקן. מדובר בבקשה להיתר התואמת את התוכנית, שאושרה לפי החלטה מקצועית של רשות הרישוי, בהסתמך בין השאר על המלצות צוות מקצועי בינמשרדי. התנ"ס הוכן לפי נספח ההנחיות של תמ"א 37/ח, וכל שנותר לרשות הרישוי בשלב הרישוי הוא לוודא כי הבקשה להיתר תואמת לתוכנית. כך אכן בחנה רשות הרישוי את הבקשה ומצאה שהיא מתאימה לתוכנית, והיא אכן מתאימה לתוכנית .

18. עוד נטען, כי על פי תמ"א 37/ח, נקבעה חובת התייעצות ותיאום עם בעלי תשתיות סמוכות, אך לא נקבעה חובה לערוך סקר סיכונים לשלב עבודות הנחת הצנרת. חובה כזו לא נקבעה גם בתסקיר ההשפעה על הסביבה. על כן אין חובה לערוך סקר סיכונים לשלב זה. אין זה אומר כדברי העותרת שאין בתנ"ס התייחסות להנחיות ומגבלות בקשר לעבודה באמצעות כלים הנדסיים בצמידות ואף חצייה של קווי גז, דלק, מים, חשמל ודרכים. יש ויש בתנ"ס הנחיות ומגבלות כאמור, וגם בתוכנית העבודה שהוגשה. התיאומים גם בוצעו בפועל.

19. יתר על כן, לטענתן אין צורך באישור תוכנית חירום לטיפול בדליפות בשלב ההקמה, שכן בשלב ההקמה לא מתבצעת הזרמה בצנרת, ונוהלי החירום לטיפול בשפך קונדנסט אינם רלוונטיים. בשלב התפעול יתבצע נוהל חירום שיועבר לאישור 3 חודשים לפני ההפעלה. כאמור, זה יהיה נוהל חירום לטיפול בשפך מהצנרת החדשה ולא מהתשתיות הסמוכות, שלהן נקבעו אמצעי הגנה אחרים, וזאת לאור אחריותו של מפעיל התשתית הקיימת לדליפה.

20. אשר לחוות הדעת שהוצגה על ידי מהנדס העותרת, נטען שזו נבחנה על ידי גורמי המקצוע, ונדחתה, כך שדחייתה נטועה היטב במתחם הסבירות.

21. נטען, כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת "מעשה עשוי" ומחמת אי צירוף משיבים נדרשים. אשר למהירות שבה הונפק היתר הבנייה, 3 שבועות לאחר החלטת רשות הרישוי, לא מצאו המשיבות פגם בכך, והמשיבה 2 אינה סוברת שיש להניח היתרי בנייה בחביות יישון בטרם יוצא ההיתר. על כן ביקשו המשיבות לדחות את העתירה.

דיון והכרעה

22. אני דוחה את טענת המשיבות, כאילו משום שהעותרת אינה "בעל נכס", ואין לה זכות להגיש התנגדות להיתר, אין היא רשאית להגיש עתירה כנגד ההחלטה לאשר את הבקשה להיתר. מי שנפגע ממתן היתר רשאי להגיש עתירה כנגד ההחלטה על מתן ההיתר. דווקא מי שיש לו זכות להתנגד, חייב למצות את ההליכים קודם לכן, הן בהתנגדות והן בערר. המשיבה 1 ציטטה את עת"מ (י-ם) 22/98 תעשיית אבן וסיד בע"מ נ' הוועדה המחוזית, כקובע שבהיעדר זכות התנגדות בשלב הרישוי, אין זכות עמידה בבית המשפט לעניינים מנהליים. יכול להיות שכך נאמר באותו פסק דין של בית המשפט לעניינים מינהליים, שאינו מחייב לפי סעיף 20 לחוק יסוד: השפיטה , אך הוא מסתמך על בג"צ 527/74 ח'לף נ' הוועדה המחוזית, פ"ד כט (2) 319, הקובע בדיוק ההיפך, כי אם זכות ההתנגדות נשללה מהעותרים ואין הם יכולים להשיגה כיום בשום מקום אחר ובשום דרך אחרת מאשר על ידי פנייתם לבג"ץ, יש לאפשר להם להישמע בבג"צ. זאת, עוד לפני הרחבת זכות העמידה.

23. אני דוחה את הטענה שקשה להלום זכות עמידה בפני בית המשפט כערכאה מבררת ראשונה. בית המשפט לעניינים מנהליים אינו ערכאה מבררת ראשונה בענין זה, ואינו עוסק במה שעוסקת רשות הרישוי. רשות הרישוי עוסקת בעניינים תכנוניים ומקצועיים שבית המשפט אינו עוסק בהם. המקום שבו יש להעלות טענות תכנוניות הוא במוסד הרישוי. בפני בית המשפט נטענות טענות אחרות. לדוגמא, ניתן לשכנע את הרשות להעדיף דיעה סבירה אחת על דיעה סבירה אחרת. בבית המשפט לא ניתן יהיה לטעון טענה זו, אלא שאחת הדיעות, זו שנבחרה , חורגת ממתחם הסבירות.

24. אני דוחה את הטענה כאילו על מנת לשמוע את טענות העותרת, עליה לעמוד בתנאים של "עותר ציבורי". העותרת אינה עותר ציבורי, שאינו נפגע במישרין מפעולת הרשות, אלא מבקש לתקן מה שנראה בעיניו כעוול בשל חשיבותו הציבורית של הנושא. העותרת היא הרשות המקומית שבתחומה עומדת לעבור הצנרת המדוברת, ועניינה בצנרת אינו בשל תיקון העולם גרידא, אלא בשל מילוי תפקידה כרשות מקומית. על כן, יש לה זכות עמידה, וטענותיה יישמעו.

25. אני דוחה גם את הטענה בדבר "מעשה עשוי". הטענה מבוססת על הלכה נטענת , כי פרסומה של תוכנית למתן תוקף מקים טענת "מעשה עשוי" כנגד מי שלא עתר במועד נגד אישור התוכנית, וכל שכן אם הוצא היתר בהסתמך על התוכנית, והעותר לא פנה בבקשה לצו ביניים למנוע זאת. הלכה נטענת זו מבוססת על שני פסקי דין של בתי משפט ל עניינים מנהליים. פסקי דין אלה, שאינם הלכה פסוקה על ידי בית המשפט העליון, עוסקים במקרים שבהם הוחל בביצועה של תוכנית, וצדדים שלישיים שהסתמכו על כך עשויים להיפגע מדיון בתוכנית שאושרה. אין די בכך שהתוכנית פורסמה למתן תוקף כדי להקים טענה של "מעשה עשוי". יש צורך להראות שהוחל בביצועה של התוכנית וצדדים שלישיים שהסתמכו על כך עשויים להיפגע.

26. בהסתמך על ההלכה הנטענת, שאינה מחייבת, נטען על דרך האנלוגיה שכאשר רשות רישוי אישרה בקשה להיתר בנייה והוא הוצא והוחל בביצועו, יש לדחות את העתירה כנגד אישור ההיתר מחמת "מעשה עשוי" אם לא התבקש צו ביניים. המשיבה 2 טענה שהוחל בביצועו של היתר הבנייה, אך לא פירטה מה הוחל ומה בוצע. מנהל הפרויקט שנתן תצהיר בתמיכה בתשובת המשיבה 2, לא אישר את סעיף 104 לתשובה מידיעתו האישית, ולא צורף כל מסמך המעיד על התחלת ביצוע הפרויקט, קודם שקיבלה המשיבה 2 את העתירה. להסיר ספק, בסעיף 104 נטענו רק טענות בדבר נזקים העלולים להיגרם עקב דחיית הפרויקט, שאין להן קשר לטענה שהוחל בביצועו של ההיתר. לעומת זאת אישר בא כח המשיבה 1 בדיון בפניי, שהטענה למעשה עשוי מבוססת על עצם הוצאת ההיתר, ולא על תחילת ביצוע. כאמור, עצם הוצאת היתר בניה לא מצדיקה דחיית העתירה בשל "מעשה עשוי".

27. אני דוחה את הטענה שהיה על העותרת לצרף משיבים נוספים. לטענת המשיבה 2 נטענו בעתירה טענות קשות גם כלפי משרד האנרגיה, המשרד להגנת הסביבה תש"ן ונתג"ז, המחייבות את צירוף הגופים האלה. אף אחד מגופים אלה לא קיבל את ההחלטה שעליה הוגשה העתירה. תש"ן ונתג"ז אינן רשות אחרת הנוגעת בדבר, ואינן עשויות להיפגע מקבלת העתירה. משרד האנרגיה והמשרד להגנת הסביבה הן "רשות אחרת הנוגעת בדבר", אך נגיעתם בדבר רחוקה מאוד, משום שלא הוגשה עתירה כנגד החלטתם לאשר לרשות הרישוי את דברי המשיבה 2. מכל מקום, משרדים אלה מיוצגים על ידי פרקליטות המחוז, המייצגת גם את המשיבה 1, ועל כן ככל שיש להם טענות בשל נגיעתם בדבר, כאשר לא הוגשה עתירה כנגד החלטתן, אלו ודאי יעלו בדיון.

28. כל הצדדים הסכימו שהעתירה מתנהלת על נושא הסבירות של ההחלטה לאשר את הבקשה להיתר בנייה מיום 13.12.18. לא נטענו טענות סמכות או טענות אחרות, מלבד הטענה שההחלטה חורגת ממתחם הסבירות. יש לזכור, שבית המשפט אינו גוף תכנוני, ואינו גוף מקצועי בתחום הגנת הסביבה, אלא שוקל את הטענות בכלים משפטיים בלבד, דהיינו בבחינת השאלה אם נשקלו השיקולים הרלוונטיים, וניתן להם משקל ראוי. סטיה שאינה מהותית בעניין זה, עדיין נמצאת במתחם הסבירות. כפי שנקבע בין היתר בבג"ץ 6271/11 דלק בע"מ נ' שר האוצר ( ניתן 26/11/12):
"בית משפט זה אינו משמש ערכאה המחליטה במקומה של הרשות בעניינים מקצועיים שבתחום סמכותה; בית המשפט אינו בוחן את תבונתה או יעילותה של ההחלטה; הוא לא ימיר את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו שלו; ואף אם היה מחליט אחרת לו היה בנעלי הרשות, הוא לא ישנה מהחלטתה כל עוד לא נפל בה פגם במישור החוקיות המקים עילה להתערבות במעשה המינהלי... ההחלטה המינהלית כפופה לביקורת שיפוטית גם בעילה של חוסר סבירות. אולם, כידוע, תחום פרישתו של מתחם הסבירות משתנה בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה נתון, והוא נגזר - בין היתר – מטיב העניין העומד לדיון ומאפיוניה של הרשות המוסמכת. כאשר מדובר בשאלה מקצועית רגולטורית - הכרוכה בשיקולים מקצועיים מובהקים ששקילתם מצריכה מומחיות מיוחדת והם מצויים בגרעין שיקול הדעת הרגולטורי המוקנה לרשות המוסמכת - מתחם שיקול הדעת המוקנה לרשות הוא רחב ביותר. ככל שמתחם הסבירות רחב יותר, נכונותו של בית המשפט להתערב במעשה המינהלי מצומצמת יותר. אכן, "כרוחב הסמכות כן רוחבו של מתחם הסבירות".
כדי להגשים את מדיניותה, הרשות המבצעת נדרשת לא אחת לבחור בדרך אחת מבין כמה דרכים אפשריות. כל אחת מדרכים אלה עשויה להיות כרוכה באי-ודאות ונשענת על הנחות שונות בתחומים מקצועיים, לבר-משפטיים וערכיים. על כן נפסק כי "יש ליתן לרשויות המופקדות על המדיניות הכלכלית - הרשות המבצעת והרשות המחוקקת - מרחב בחירה רחב, בהיותן קובעות את המדיניות הכלכלית, ונושאות באחריות הציבורית והלאומית למשק המדינה ולכלכלתה". לרשות אף מוקנים משאבים, ידע וניסיון הנובעים מהתמקצעות בתחום שעליו הופקדה. ההנחה היא כי החלטותיה יגשימו בצורה מיטבית את התכלית שלשמה הופקדה בידיה סמכות"

29. השאלה לפי איזה תקן להקים את הצנרת, היא שאלה המצויה בליבו של שיקול הדעת של רשויות התכנון והרישוי. העובדה שמומחה מחווה דעתו שמן הראוי לאמץ את התקן הגרמני, אינה אומרת שאי אימוץ התקן הגרמני חורג ממתחם הסבירות. כל תקן הוא איזון בין דרישות שונות ונסיבות שונות. לא ברור שהאיזון שנבחר בגרמניה טוב מהאיזון שנבחר בישראל, אבל אפילו אם נניח שהתקן הגרמני טוב יותר מהתקן הישראלי 5664 חלק 1, אין זה אומר שהתקן הישראלי אינו סביר, ואימוצו אינו חורג ממתחם הסבירות. מה עוד, שתקן ישראלי 5664 חלק 1 הוא בעל מעמד מחייב בישראל, לפי סעיף 2 לצו הגז (בטיחות ורישוי) (מיתקנים להולכת גז טבעי), תשע"ח-2018. לפי תקן זה, כשמתכננים צנרת גז במרחק העולה על 5 מטרים מצנרת קיימת אין מגבלות על העבודה, ובטווח שבין 1 מטר ל-5 מטר המגבלות הן תיאום עם מפעילי הצנרת הקיימת, ונקיטת אמצעים למניעת סחף, שיתוך (קורוזיה) או כשל אחר. הצנרת המדוברת היא במרחק שלא נופל מ-5 מטרים מהצנרת הקיימת, ולפי התקן אין שום מגבלות על העבודות להקמתה. למרות זאת, תוכנן תיאום עם נתג"ז ועם תש"ן, ודרישותיהן הוטמעו בתכנון העבודות. על כן, אין מקום להתערב בהחלטתה של רשות הרישוי שלא להסתמך על התקן הגרמני, וממילא לא לקבל את חוות הדעת הנוגדת שהוגשה לרשות הרישוי.

30. בהקשר זה, אני דוחה את טענת העותרת כאילו לא בוצע תיאום עם בעלי התשתיות הקיימות. הוכח שהוגש תיק תיאומים ביחד עם הבקשה להיתר. מדובר בתיאום שוטף שנעשה עם בעלי התשתיות, ומשתנה מעת לעת. כך עולה גם מתנאי 6 להיתר, לפיו לפני הוצאת היתר יוגש תיק תיאומים עדכני. לכן חלק מהתיאומים שצורפו לתשובה נושאים תאריכים מאוחרים לתאריך הבקשה להיתר, אך קודמים לדיון בבקשה להיתר, ולכל הפחות קודמים להוצאת ההיתר, שהיא התנאי שנקבע.

31. יש להבחין בין הסיכונים לצנרת הקיימת בתקופת ההקמה, לבין הסיכונים לצנרת הקיימת בתקופת התפעול. בתקופת ההקמה הצנרת ריקה ולא מוזרם בה דבר. על כן, הסיכון אינו לדליפה של גז או קונדנסט מהצינור בתקופת ההקמה. הסיכון הוא לפגיעה בצנרת הקיימת, כפי שקיים סיכון גם ללא הקמה של צנרת נוספת, מעבודה של כלים חקלאיים בשטחים שבהם עוברת הצנרת, שחלקם שטחים חקלאיים. על פי תקנות קווי דלק, האחריות לכל כשל או פגיעה בצנרת הקיימת מוטלת על מפעילי הצנרת הקיימת, גם אם הם לא גרמו לפגיעה זו. בתוקף אחריותם, הם בעלי הידע הטוב ביותר על הסיכונים העשויים להיגרם לצנרת שבאחריותם. על כן, הדרישה לתיאום עם מפעילי הצנרת הקיימת, והטמעת דרישותיהם בתכנון העבודה, והיערכות למקרה של פגיעה לא מכוונת בצנרת, היא דרישה סבירה הנותנת מענה נכון לסיכון בתקופה זו. אין פלא שדרך זו של עבודה אושרה על ידי גורמי המקצוע. מכל מקום, אין ספק שההחלטה לגדר את הסיכונים בתקופת ההקמה בדרך זו היא החלטה סבירה, שאינה חורגת ממתחם הסבירות. זו החלטה שלקחה בחשבון את השיקולים הרלוונטיים, ונתנה להם את המשקל הראוי, גם אם ההחלטה אינה נושאת חן בעיני העותרת.

32. העותרת העלתה טענה שיש לבצע סקר סיכונים. אין חובה לפי התמ"א, ההנחיות והתנ"ס לבצע סקר סיכונים. יש חובה לעדכן את מטריצת הסיכונים, וכפי שאישרה באת כח העותרת בדיון בפניי, מטריצת הסיכונים אכן עודכנה, והעותרת חזרה בה מטענתה בעניין זה. אני מקבל את טענת המשיבות, שכאשר מוגשת בקשה להיתר בנייה התואמת את התוכנית, כמו במקרה זה, רק במקרים נדירים וחריגים יהיה זה בסמכותה של רשות הרישוי להוסיף תנאים שאינם בתוכנית.

33. שונים הדברים בתקופת ההפעלה של הצנרת. בתקופה זו מוזרם קונדנסט בצנרת, והסיכון מוגבר, בין היתר בשל האפשרות שכשל בצנרת אחת יכול להביא לכשל בצנרת סמוכה, ולהעצים פי כמה את הנזקים שייגרמו. ואכן, אחד התנאים בהיתר הוא ש-"תוכנית החירום המפורטת לטיפול בדליפות תוגש לאישור הממונה במשרד להגנת הסביבה עד 3 חודשים לפני הפעלת המתקן". העותרת מלינה על כך שהתוכנית תוגש בעתיד ולא קודם לאישור ההיתר, אך תנאי זה תואם את התנ"ס, שלא דרש הגשת תוכנית כזו כתנאי להיתר. התנאי דורש את אישור הגורם המקצועי במשרד להגנת הסביבה, זמן מספיק לפני הפעלת המתקן, ודרישה זו סבירה ואינה חורגת ממתחם הסבירות.

סיכום:

34. בניגוד לטענת העותרת, החלטת רשות הרישוי מיום 13.12.18 לאשר את הבקשה להיתר בנייה אינה חורגת ממתחם הסבירות, ואין מקום לבטלה. על כן אני דוחה את העתירה. העותרת תשלם למשיבה 1 הוצאות משפט בסך 7,000 ₪, ולמשיבה 2 הוצאות משפט בסך 8,190 ₪.

ניתן היום, כ"ז אדר א' תשע"ט, 04 מרץ 2019, בהעדר הצדדים.