הדפסה

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עמ"נ 5880-12-20

בפני
כבוד ה שופטת תמר שרון נתנאל

המערערת
מועצה אזורית הגלבוע
ע"י ב"כ עוה"ד אילן מירון ואח'

נגד

המשיבה
פרי ניב ניהול פרויקטים בע"מ
ע"י ב"כ עוה"ד אורית פפר ו/או הילי כהן הררי

פסק דין

1. בפניי ערעור מנהלי, שהוגש על ידי המועצה האזורית גלבוע (להלן: "המועצה") על פסק הדין שניתן, ביום 25.10.20, בתיק ו"ע 61476-11-16, על ידי ועדת הערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) התשנ"ב-1992 (להלן: "חוק הביוב") בראשות כבוד השופט רמזי חדיד, בעניין חיובה של המשיבה - חברת פרי ניב ניהול פרויקטים בע"מ (להלן: "פרי ניב" או " המשיבה") בהיטל ביוב בסך של 455,188.85 ₪, אשר שולם על ידה ל מועצה, ביום 17.05.2012 , תחת מחאה.

ועדת הערר (להלן: " ועדת הערר" או "הוועדה") קיבלה את ערר פרי ניב והורתה למועצה להחזיר לה את ההיטל ששולם על ידה בתוספת האגרה ושכ"ט עו"ד בסך 58,500 ₪ (כולל מע"מ).

על כך הוגש ערעור זה.

2. המחלוקת בין הצדדים היא בשאלה, האם פרי ניב שילמה היטל ביוב בכפל - פעם אחת למשר ד התמ "ת (להלן: " משרד התמ"ת" או "המשרד") ופעם שנייה למועצה.

3. אביא, תחילה את עיקר העובדות הרלבנטיות לערעור ואת עיקרי פסק הדין שניתן על ידי הוועדה. לא אפרט, בנפרד, את טענות הצדדים אך אלה ישולבו, ככל הנדרש, בפרק הדיון ויובנו ממנו . אבהיר כי התייחסתי רק לטענות הנדרשות לשם הכרעה בערעור, אך בחנתי גם את כל שאר טענות הצדדים ולא מצאתי כי יש בטענותיהם, מזה ומזה, כדי לשנות ממסקנתי.

תמצית העובדות הרלבנטיות לערעור

4. בבעלות פרי ניב עסק של מפעל לייצור מיצים (להלן: "המפעל") אשר הוקם על ידה ב אזור התעשייה חבר (להלן: "אזור התעשייה" או " האזור") על מקרקעין אשר מצויים בבעלות מדינת ישראל ובתחום השיפוט של ה מועצה.

5. לפי בקשת פרי ניב, ביום 07.08.2011 (ראו הודעת המשרד נספח 1 למוצג 1 בתיק מוצגי המשיבה, להלן: "ההודעה") הקצה לה התמ"ת, באזור התעשייה, מגרש מס' 14 בשטח של 9,029 מ"ר (להלן: "המגרש"), לשם הקמת המפעל . בהודעה זו חויבה פרי ניב לשלם למשרד התמ"ת הוצאות פיתוח לפי 142.818 ₪ לדונם ובסך הכל - סך של 1,289,504 ₪ עבור כל שטח המגרש (להלן: " תשלום דמי הפיתוח").

מעיון ברשימת הקריטריונים ההנדסיים של משרד התמ"ת הנכונים למועד הקצאת המגרש (נספח 2 למוצג 1 תיק מוצגי המשיבה) עולה, כי בנוגע לשפכים וביוב ידאג המשרד "להנחת שוחת קליטה אחת בגבול המגרש ולחיבורה למאסף ציבורי קיים (או כל פתרון אחר שיאושר ע"י הרשות המקומית".

6. בהמשך, לאחר שנחתם חוזה פיתוח בין פרי ניב לבין רשות מקרקעי ישראל (אז - מנהל מקרקעי ישראל , להלן: "רמ"י") פנתה פרי ניב, בחודש מאי 2012, אל הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, לשם קבלת היתר להקמת המפעל במגרש (בשטח של 5,778.52 מ''ר). כתנאי למתן ההיתר נדרשה פרי ניב לשלם למועצה היטל ביוב בסך כולל של 455,188.85 ₪ (להלן: " היטל הביוב") אשר חושב לפי ה תעריפים הקבועים בחוק העזר לגלבוע (ביוב), התשס"ב-2002 (להלן: "חוק העזר"), לכלל העבודות שבוצעו (ביב ציבורי, ביב מאסף וכו') כדלקמן:

עבור מבנה בשטח של 5,778.52 מ"ר ולפי תעריף של 69.21 ₪ למ"ר - 399,931.37 ₪.
עבור קרקע בשטח של 9,029.00 מ"ר ולפי תעריף של 6.12 ₪ למ"ר - 55,257.48 ₪.

יצוין כבר כעת, כי התעריפים הנ"ל מהווים סיכום של התעריפים אשר חוק העזר קבע לגבי סוגים שונים של עבודות.

כאמור - אין חולק שהיטל הביוב שולם תחת מחאה, שכן ללא התשלום לא היה ניתן לפרי ניב היתר בנייה.

7. בפני ועדת הערר עמדו שני מסמכים "הסכמיים" שנערכו, לכאורה, בין משרד התמ"ת לבין המועצה, לעניין ביצוע עבודות הפיתוח, כדלקמן:
מסמך אשר נחתם על ידי המועצה בלבד ביום 20.3.2012 (נספח למוצג 2 בתיק מוצגי פרי ניב) (להלן: " המסמך") אשר ועדת הערר קבעה שהוא אינו מהווה הסכם תקף .
מסמך, נושא תאריך 3.9.2012, אשר נחתם על ידי המועצה בלבד ביום 12.9.2012 (נספח ג' למוצג 4 בתיק מוצגי פרי ניב) (להלן: " ההסכם") אשר ועדת הערר קבעה שיש לו תוקף מחייב.

סעיף 4.2 בכל אחד מהמסמכים הנ"ל כולל הוראות שונות ביחס לעבודות הביוב שבוצעו בעבר ויבוצעו בעתיד על ידי משרד התמ"ת ופרי ניב באזור התעשייה, כיסוי עלותן וגביית דמי השתתפות/היטלים מהיזמים בגינן. בסעיף 4.2 למסמך הוספו הוראות בכתב יד.

8. מסמך נוסף שעמד בפני ועדת הערר היה הסכם שנערך ונחתם ביום 24.12.2013, בין רמ"י, המועצה ומשרד הכלכלה, אשר הסדיר את העברת עבודות הפיתוח באזור התעשייה, שטרם הושלמו, ל ביצוע על ידי המועצה וכן הסדיר את חיוב היזמים בהיטלי הפיתוח ובכלל זה - ב היטל הביוב (להלן: "הסכם ההפרטה"). הסכם זה נחתם על ידי רמ"י והמועצה אך, שוב, לא ע"י משרד הכלכלה, אולם המשרד אינו מתכחש לתוקפו ומסכים שהוא מחייב גם אותו.

9. העוררת טענה בפני וועדת הערר, שהיא אינה מחויבת בתשלום היטל הביוב, משני טעמים;

האחד - התשלום למשרד עבור הוצאות הפיתוח, כלל גם תשלום עבור התקנת הביוב ולכן חיובה על ידי המועצה כתנאי לקבלת היתר הבנייה מהווה כפל תשלום.

השני - עבודות הביוב מומנו ובוצעו על ידי משרד התמ"ת ולא על ידי המועצה ולכן המועצה אינה זכאית לגבות היטל בגינן.

עיקרי פסק הדין שניתן על ידי ועדת הערר

10. ועדת הערר קבעה, עובדתית, כי המסמך חסר תוקף מחייב, כי ההסכם המחייב הוא המסמך השני הנזכר לעיל (ההסכם) וכי מכוחו יש לבחון את חוקיות היטל הביוב.
הוועדה ניתחה את סעיפי החוק והפסיקה וקבעה, שעולה מהם כי "... תחילה יש לבחון האם במקרה דנן המשיבה הרימה את הנטל המוטל עליה להוכחת הטענה כי היטל הביוב בו חויבה העוררת נקבע ביחס להוצאותיה הנטענות של המשיבה בגין הקמת מערכת הביוב של אזור התעשייה, אם לאו. ככל ותאמר כי המשיבה כשלה בהרמת נטל זה - אם מהטעם כי היא לא ביצעה את העבודות להקמת מערכת הביוב הנ"ל ואם מהטעם כי היא לא נשאה בעלותן - אזי מן הדין יהיה לקבל את הערר ללא צורך להידרש לשאלה באם הוצאות הפיתוח אשר שילמה העוררת היו, בין היתר, עבור הקמת מערכת הביוב של אזור התעשייה, ובאם כן באיזה סכום " (ההדגשות, כאן ובהמשך, אינן במקור) . 

11. הוועדה ציינה כי בסעיף 4.2.1 להסכם נקבע מפורשות כי משרד התמ"ת הוא זה אשר ביצע את כל עבודות הביב הציבורי של אזור התעשייה וכי בנספח א' להסכם, אשר מפרט את עבודות הביוב שהמשיבה או התאגיד ביצעו או יבצעו, אין זכר לעבודות ביב ציבורי.
 
נקבע, כי מאחר ש"היטל ביוב נועד לכיסוי עלות התקנת או רכישת מערכות הביוב השונות", הרי משהמועצה לא ביצעה את עבודות הביב הציבורי, היא איננה מוסמכת לגבות מפרי ניב היטל כלשהו, לא בגין שטח קרקע ולא בגין שטח מבנה.

12. לאור כך קיבלה הוועדה את הערר ביחס להיטל שגבתה המועצה מפרי ניב עבור ביב ציבורי - שטח מבנה בסך נומינלי של 327,931 ₪.

13. הוועדה הוסיפה ובחנה, האם הייתה המועצה רשאית לגבות מ פרי ניב היטל עבור ביב מאסף ומתקנים, אותם היא ביצעה באופן חלקי, כאמור בנספח א' להסכם.

בעניין זה קבעה הוועדה, כי סעיף 4.2 להסכם מבטא את העיקרון המקובל בשיטת ההיטל, לפיו הרשות המקומית זכאית לגבות היטל ביוב אך ורק לכיסוי הוצאותיה בגין אותו מיזם וכי במקרה דנן עולה מנספח א' להסכם , כי רק אחוז קטן מתשתיות העל שביצעה המועצה, מיוחס לאזור התעשייה - מט"ש תענ"ק (37%), תחנת שאיבה ראשית (15%) ו מאגר רם און (35%).

הוועדה קבעה כי הראיות שהובאו על ידי המועצה בעניין זה, אינן מוכיחות את טענותיה בדבר עלות העבודות שבוצעו על ידה, שעה שעל פי סעיף 4.2 ולנספח א' להסכם, היה עליה לגבות מ פרי ניב א ך ורק היטל חלקי המשקף את עלות אותן עבודות המפורטות בו, בעוד שהיא חייבה את פרי ניב עבור ביב מאסף ומתקנים לפי התעריף המלא שנקבע בחוק העזר .

14. הוועדה קבעה כי על פי הדין וההלכה הפסוקה, על הרשות המקומית מוטלת חובה להוכיח את "בסיס חישוב" ההיטל בו חויבה פרי ניב עבור ביב מאסף ומתקנים ו קבעה, כי המועצה לא הוכיחה שההיטל שהיא גבתה מ פרי ניב עבור אותם רכיבים מיועד לכיסוי עלות הקמתם ולכן לא הייתה רשאית לגבות היטל עבור עבודות אלה .

15. ועדת הערר הייתה ערה לכך שבפ ניותיה של פרי ניב וב"כ אל המועצה ואל התמ"ת דרשה פרי ניב להשיב לה רק את ההיטל ששולם עבור ביב ציבורי והודתה בחובתה לשלם את סכום ההיטל עבור ביב מאסף ומתקנים אולם חרף זאת מצאה הוועדה לנכון לקבל את הערר גם בעניין זה, בקבעה כי " המחאה אשר השמיעה העוררת במועד תשלום ההיטל התייחסה לכל רכיביו, וחשוב מכך, במועד פניות העוררת ובא כוחה הנ"ל, טרם התבהרו מלוא נסיבות המקרה ולא היו בפני העוררת כל אותם מסמכים אשר נפרסו במהלך הדיון בערר".

16. בסופו של דבר, חייבה הוועדה את המועצה להשיב ל פרי ניב גם את יתרת הסכום בגין ביב מאסף ומתקנים בסך של 109,495 ₪.
 
17. לאור מסקנותיה הנ"ל סברה הוועדה כי ה תייתר הצורך לדון בטענת המשיבה בדבר כפל תשלום אך התייחסה לכך בקצרה וקבעה, בהסתמך על הנספח להסכם, כי הוצאות הפיתוח שנגבו מפרי ניב על ידי משרד התמ"ת, כללו השתתפות של פרי ניב בעלות הקמת מערכת הביוב שבאזור התעשייה וכי פרי ניב שילמה למשרד התמ"ת את " מלוא הוצאות הפיתוח, ללא כל סייג ביחס לעבודות הביוב".

דיון והכרעה

18. אפתח בהכרעה בבקשה שהגישה המערערת להבאת ראייה נוספת בערעור (בקשה מס' 5 בתיק) . בבקשה עתרה המערערת לצירוף החלטה שהתקבלה על ידי רשות המים (להלן: " ההחלטה") בעניין תלונתה של חברה בשם "רווחים נאים" (להלן: " החברה") שהיא בעלת מגרש באזור התעשייה, הסמוך למגרש של פרי ניב, בעניין חיובה בהיטל ביוב.

19. בבקשה נטען, כי במסגרת הדיון בתלונה קבעה רשות המים כי משרד התמ"ת לא ביצע ולא מימן את מלוא עבודות הביב הציבורי באזור התעשייה וכי חיוב החברה בהיטל הביוב אינו סותר את ההסכמים שנחתמו בין המועצה ובין משרד התמ"ת.

המועצה טענה כי יש בהחלטה, שהיא החלטה של הרגולטור בענייני משק המים והביוב בעניין דומה, כדי להטות את הכף לעבר קבלת הערעור וכי לא הייתה לה אפשרות להגיש את הראייה לוועדת הערר מאחר שההחלטה ניתנה לאחר הגשת הסיכומים וזמן קצר לפני שניתן פסק הדין על ידי ועדת הערר.

20. פרי ניב התנגדה לצירוף הראייה וטענה שהייתה למועצה אפשרות להגישה לוועדת הערר, שכן היא ידעה עליה עובר למתן פסק הדין על ידי הוועדה. עוד ציינה, כי החלטת רשות המים ניתנה ביום 29.9.20, כחודש לפני שניתן פסק דינה של ועדת הערר, מה גם שביום 12.10.20 פנה יו"ר הוועדה לצדדים בעניין הסכמה לקבל פסק דין במותב קטוע (הסכמה שניתנה), כך שהייתה למועצה הזדמנות נוספת לבקש להגיש לוועדה את ההחלטה הנ"ל.

לגופו של עניין טענה פרי ניב, בין היתר, כי אין מדובר בהחלטה מחייבת או החלטה שניתן להסתמך עליה, שכן היא איננה נמצאת בדרג גבוה מעל הוועדה וכי ככל הידוע לה רשות המים לא שמעה ראיות ולא היו בפניה תצהירים ולכן אין לה חלטתה ערך ראייתי כלשהו והגשתה לא תתרום לחקר האמת.

21. לאחר ששקלתי בדבר החלטתי שלא לקבל את הראייה; ראשית, הבקשה להגשת הראיה לא נתמכה בתצהיר באשר לעובדות הרלבנטיות להגשת ראיה בערעור ואף לא השתכנעתי כי לא ניתן היה להגישה לוועדת הערר, עוד טרם ניתן פסק הדין.

שנית, לא השתכנעתי כי מדובר בראייה מהותית או חיונית, שיש לקבלה על אף מחדליו של בעל הדין. אמנם, מצב בו מתקבלות החלטות סותרות בעניינים דומים אינו מצב ראוי, אולם משהוברר שההחלטה התקבלה ללא תצהירים וללא שמיעת ראיות אין לה ערך ראייתי של ממש, אם בכלל . את פסק דינה של ועדת הערר יש לבחון בכלים מנהליים, על פי האמור בו.

אני דוחה, אפוא, את הבקשה.

22. הלכה מושרשת היא, כי בערעור בכלל ובערעור מנהלי בפרט, אין ערכאת ערעור נוהגת להתערב בממצאים עובדתיים אשר נקבעים על ידי הערכאה הדיונית, אלא במקרים חריגים. בית המשפט המנהלי אינו מחליף את שיקול דעתו בשיקול דעתה של ועדת הערר וככלל, אינו מתערב בהחלטה כל עוד אין היא חורגת ממתחם הסבירות.

ראו בענין זה את דברי כבוד השופטת מיכל אגמון-גונן בעמ"נ (מחוזי תל אביב-יפו) 186/07 גאו דע ניהול ומידע מקרקעין ונכסים בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב יפו (15.11.2007) כי: " ההלכה הפסוקה היא, שבית המשפט לא יתערב בהחלטתה של ועדת הערר, אלא אם זו חרגה ממתחם הסבירות. השופט ברק בבג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, קבע כי: ' עיקרון אי-ההתערבות בשיקול הדעת המינהלי משמעותו כי במסגרת תחום האופציות הסבירות לא יתערב בית המשפט, אך הוא יתערב ויפסול הפעלת שיקול-דעת הבוחר באופציות החורגות מתחום הסביר... פירושו כי הבחירה בין הפתרונות האפשריים השונים הנופלים למתחם הסבירות, כל כולה נתונה לרשות המינהלית... . סיכומו של דבר: חופש הבחירה המינהלי פועל במתחם הסבירות. בתחום זה לא יתערב בית המשפט ולא יחליף את שיקול הדעת המינהלי בשיקול-דעתו הוא. בחירה הנעשית מחוץ למתחם הסבירות תיפסל על-ידי בית המשפט. מתחם הסבירות עצמו נקבע על-ידי בית המשפט, השואל את עצמו, מהו תחום השיקולים של רשות מינהלית סבירה בנסיבות הקונקרטיות של העניין שלפניו'. עוד ראו בעמ"נ (ת"א) 183/04 מנהל הארנונה של עיריית תל-אביב יפו נ' דרורי שלומי ארועטי פרסומאים בע"מ, שם, בסעיף 9 לפסק הדין". ראו והשוו: עמ"נ (מינהליים ת"א) 30042-02-17 תמוז תקשורת שיווקית בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב (25.9.2018).

23. לאחר שבחנתי היטב את הראיות, את פסק הדין ואת טיעוני הצדדים, הגעתי למסקנה כי, במקרה דנן, על אף שקיימים פנים לכאן ולכאן, לא קמה עילה להתערבות בית המשפט המנהלי בממצאים עובדתיים שנקבעו על ידי ועדת הערר, אך קמה עילה להתערבות בקביעתה המשפטית לעניין היטל הביוב בגין תשתיות העל - הביב המאסף והמתקנים .

העקרונות לגביית היטל ביוב

 24. היטל ביוב הוא חלק מהיטלי פיתוח אשר נגבים על ידי רשויות מקומיות בזיקה לתשתיות מוניציפליות חיוניות שהן מתקינות ומתחזקות בתחומי הרשות . היטלים אלה מוטלים בחוקי עזר ולענייננו רלבנטי חוק עזר לגלבוע (ביוב), התשס"ב-2002 (להלן: "חוק העזר").

25. סעיפים 18-16 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) התשכ"ב-1962 (להלן: "חוק הביוב") קבעו כי שיטת ההיטל תחול, כשיטה יחידה, למימון תשתיות ביוב. סעיפים אלה הוחלפו בסעיפים 101 עד 103 לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 [ראו: סעיף 75 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009)]. סעיף 103(א) לחוק זה קובע כי "מועצת הרשות תקבע כללים ותעריפים לפי סימן זה לענין תשלומים חד-פעמיים או שוטפים בעד הקמת מערכת מים או מערכת ביוב...". 

26. ועדת הערר דנה בערר על פי חוק הביוב, שאין חולק שחל במקרה זה וש מכוחו חוייבה המשיבה בהיטל. לענייננו רלבנטיים סעיפים 16 ו- 17 הקובעים כדלקמן:

"16. החליטה רשות מקומית להתקין ביוב או לקנותו, תמסור לבעלי כל נכס שהביוב ישמש אותו, הודעה על כל שלב העומד להתקנה או הקנייה, היינו - ביב ציבורי, ביב מאסף, מכון טיהור שאינו מיועד לייצור מי שתיה, ומתקנים אחרים; וטענה כי הודעה כאמור לא נמסרה למי שחייב בתשלום בעקבות ההודעה לא תישמע אלא מאותו חייב עצמו.
 
17.   בעלי נכס שנמסרה להם הודעה כדין על התקנתו או קנייתו של ביוב שישמש אותו נכס, חייבים בהיטל התקנת הביוב (להלן - ההיטל), בשיעור שייקבע בחוק עזר לכל שלב כאמור בסעיף 16; ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או קנייתו ".

27. פרי ניב אינה חולקת על עצם גובה התעריפים אשר בחוק העזר [וראו הודעת המועצה למשרד התמ"ת מיום 13.2.2012 (חלק מנספח 12 למוצג 1 בתיק מוצגי פרי ניב)].

28. לעניין חישוב שיעור ההיטל, נהגו בעבר בשיטת "דמי השתתפות", אך שיטה זו הוחלפה ב"שיטת ההיטל". ההבדל בין שתי השיטות והנימוקים למעבר לשיטת ההיטל פורטו בהרחבה בעע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, סו(1) 1 (24.6.2012) (להלן: " עניין אשבד").

הובהר, בהסתמך על פסיקה קודמת, כי "לפי שיטת דמי ההשתתפות, בעלי נכסים מחויבים בתשלום בגין ביצוע עבודות תשתית ספציפיות המשרתות באופן ישיר את הנכסים שבבעלותם ומקיימות זיקה ישירה של מימון בין הנכס לבין התשתית המשמשת אותו. דמי ההשתתפות נקבעים בהתאם להוצאות שהוציאה הרשות בפועל, ונועדים לממן עבודות פיתוח קונקרטיות עבור בעלי נכסים גובלים, כנגזרת של עלותן המיידית. החיוב מושת על בעלי הנכסים הגובלים, כל אחד לפי חלקו היחסי בעלות קטע התשתית הקונקרטי, ובהתאם לאמות מידה שונות".

צויין, כי רבים הם מגרעותיה של שיטה זו אשר, בין היתר, יצרה אי-שוויון בין בעלי נכסי(ם), הטילה עומס מינהלי רב על המנגנון העירוני ולא אפשרה כיסוי תקציבי מלא של כלל העלויות הכרוכות בהקמת התשתית, לרבות עלויות עקיפות כגון הוצאות תקורה, הקמת תשתיות-על שלא ניתן לייחס לנכס קונקרטי, עלות שיפוץ ותחזוקה, שירותי גביה ואכיפה ועוד.
 
29. שיטת ההיטל "מרפאה" חלק ממגרעות אלה בכך שהיא מנתקת את ה זיקה בין התשלום לבין העלות הקונקרטית של הקמת התשתית הספציפית. ההיטל, על פי שיטה זו, מחושב "... כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן בתחומי הרשות המקומית כולה [...] מתחשיב כולל זה נגזר תעריף ההיטל, המשולם לכל מטר רבוע או מטר מעוקב של בנייה" (שם, פסקה 15).

שיטה זו מגבירה את השוויון בין בעלי הנכסים ומאפשרת כיסוי תקציבי לתשתיות אשר נמצאות ברחבי הרשות ואשר הרשות מקימה ומתחזקת, אך אינן קשורות ישירות לנכס ספציפי ולשאר העלויות הכרוכות במערכות הביוב שבתחומי הרשות.

30. עוד יש להבהיר, כי הרשות המקומית אינה מוסמכת לפטור מתשלום היטלי פיתוח והיטל ביוב בכלל זה. בעניין דירות יוקרה - ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה (27.6.2011) (להלן: "עניין דירות יוקרה") התקשרה הרשות המקומית עם יזם אשר התחייב לבצע את עבודות הפיתוח של הקרקע מושא ההסכם, ובתמורה התחייבה הרשות המקומית שלא לגבות היטלי פיתוח מבעל הקרקע. בית המשפט קבע, כי הסכם מעין זה אינו חוקי מאחר שרשות מקומית אינה מוסמכת להעניק פטור מתשלום היטלי פיתוח (פסקה 68 לפסק הדין) , אך קבע כי ניתן להסדיר את העניין בדרך חוקית לפיה ייקבע כי היזם יבצע את עבודות הפיתוח, במקום הרשות המקומית, וכי מהתשלום המגיע לו עבור עבודות אלו יקוזזו היטלי הפיתוח שאותם הוא חב לרשות . הודגש שהליך כזה צריך להתנהל לפי הדין - הן לפי דיני המכרזים החולשים על ההתקשרות והן לפי הדין אשר חל על הטלת היטלי פיתוח בהתייחס לגורם החייב בהיטל ובשיעורים הנקובים על פי חוקי העזר . נאמר, כי "מתן פטור בידי רשות מקומית מגביית היטלי פיתוח יכול להיעשות בדרך של קיזוז, ובלבד שיקוזז אותו סכום שהרשות הייתה רשאית לגבות כהיטל פיתוח". עתירה לקיום דיון נוסף נדחתה [(דנ"א 5547/11 גור אריה נ' דירות יוקרה בע"מ (4.1.2012)]".

31. בעניין דירות יוקרה, בוצעו עבודות הפיתוח על ידי היזם, בעוד שבענייננו הן בוצעו (לפחות חלק מהן) על ידי משרד התמ"ת. מקרה דומה, בו בוצעו עבודות הפיתוח על ידי "צד שלישי" שהוא משרד ממשלתי, נדון בעניין בן יקר - ע"א 2939/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת (18.8.1996) דובר בפרויקט שבמסגרתו משרד השיכון ביצע את עבודות הפיתוח ו היזם שילם את תמורת העבודות ישירות למשרד השיכון. לא הייתה מחלוקת שהמועצה לא ביצעה עבודות תשתית באותו אזור ולא נשארה בעלותן אך, ח רף זאת, דרשה העירייה מהיזם לשלם לה היטל פיתוח בגין אותן עבודות. בית המשפט פסק כי מאחר שהעירייה לא ביצעה את העבודות בעצמה ולא נשאה במימונן, אין היא מוסמכת לחייב בהיטל וכי מדובר ב "כפל היטל".

32. בשל המחלוקות במקרה דנן, חשוב להפנות אל נימוקי בית המשפט, שם.

בית המשפט קבע בעניין בן יקר, כי מהסעיפים הנ"ל שבחוק הביוב עולה, כי "רק במקרים בהם הרשות המקומית החליטה להתקין או לקנות מתקני ביוב, והיא נשאה או עתידה לשאת בהוצאות התקנתם, עומדת לה הזכות לגבות היטל ביוב מבעלי נכסים שהנחת הצינורות או מתקן הביוב ישמשו את נכסיהם" וכי רק במקרה שהרשות המקומית נשאה בהוצאה כספית בפועל בגין הנחת צינורות או התקנת ביוב , בין שביצעה (או תבצע) את העבודות בעצמה ובין באמצעות אחרים, היא רשאית היא לגבות היטלים מבעלי נכסים שהעבודות ישמשו אותם.

הוסיף בית המשפט וקבע, ולכך חשיבות רבה לענייננו, כי: "אכן, קביעת שיעורו של ההיטל בגין התקנת ביוב נעשית בחוק עזר, ושיעורו של זה יכול שיקבע בחוק העזר לאו דווקא על פי שיעור התועלת הישירה שיש לבעל הנכס מאותם צינורות שיונחו או מתקני ביוב שיותקנו. אך תנאי על פי החוק להטלת היטל על בעל נכס בחוק עזר הוא שההיטל יוטל רק בגין התקנת ביוב או קנייתו או הנחת צינורות, אשר ישמשו את הנכס, ואשר הוצאות התקנתם חלו או תחולנה על הרשות המקומית. כפי שמציין סעיף 17 מפורשות 'ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או של קנייתו '". ראו, לעניין זה, גם את בר"מ 4061/19 מועצה אזורית משגב נ' רחש דפוס אופסט חיפה בע"מ (21.1.2020) שם, פסקה 7, בסוף עמ' 8 ותחילת עמ' 8 לפסק הדין (להלן: " עניין רחש דפוס").

33. הנה כי כן, יש להבדיל בין השאלה האם קמה עילה לחיוב בהיטל ביוב היינו - האם התקיים אירוע אשר מקים חבות של בעל נכס לשלם היטל, לבין השאלה כיצד יחושב ההיטל, מקום בו אמנם קמה עילה לחיוב. עילה לחיוב קמה (לפי סעיף 17 לחוק הביוב) בכל מקרה בו הרשות המקומית התקינה או קנתה ביוב אשר ישמש את אותו נכס.

אשר לשיטת חישוב גובה ההיטל כבר הבהרנו, כי אין לתחשיב סכום ההיטל, כל זיקה ל סכום ההוצאות שהוציאה הרשות המקומית ( כפי שנהגה שיטת דמי ההשתתפות, שעברה מפסיקתנו) אלא ה היטל נקבע בהתאם לתעריפים אשר בחוק העזר, שהם תעריפים אחידים, שנקבעו בהתאם ל"סוג" התשתית, בהפרדה בין מ"ר קרקע ובין מ"ר בנוי, ללא קשר לגובה ההוצאה בפועל.

34. ראו, לעניין זה, גם את דברי כבוד הנשיאה חיות בע"א 1270/02 עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ פ"ד נח(2) (23.12.2003). השאלה שנדונה שם הייתה מהו פירושו הנכון של סעיף 27 לחוק הביוב, ומהו היקף הפטור המוענק על-פיו בגין דמי השתתפות ששולמו בעבר, אולם במסגרת הדיון בשאלה זו התייחס בית המשפט גם למעבר משיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטל (ולהוראת המעבר בין שתי השיטות) והתייחסות זו רלבנטית לענייננו, על אף שנעשתה בהקשר אחר.

בית המשפט הבהיר, שם, כי "שיעור ההיטל, להבדיל מדמי ההשתתפות, מחושב על-פי הערכות ותחשיבים באשר למכלול ההוצאות הכרוכות בהתקנת תשתיות הביוב העירוניות של הרשות המקומית הרלוונטית, ומטבע הדברים מגולמות באותו חישוב תשתיות ביוב עירוניות שכבר הותקנו וכן תשתיות שתותקנה בעתיד .
ודוק, שיעורו של היטל הביוב מגלם את כלל תשתיות הביוב העירוניות, לרבות התשתיות שתותקנה בעתיד, אך האירוע המקים את החבות בהיטל הוא החלטת הרשות המקומית להתקין ביוב או לקנותו, וחבות זו קמה באשר לבעליו של כל נכס שהביוב ישמש אותו...".

האם המועצה ביצעה, במימונה, תשתית ביוב המשרתת את המפעל

35. בסעיף 16 לפסק דינה קבעה ועדת הערר כי "הן למשרד התמ"ת והן למשיבה היה חלק בפיתוח אזור התעשייה, ובניסיון להסדיר את היחסים ביניהם וכן כלפי היזמים, הם באו בדברים והגיעו להסכמות בהתאם ". הוועדה בחנה, בנפרד, את ביצוע עבודות הביב הציבורי ואת ביצוע עבודות הביב המאסף והמתקנים והגיעה למסקנה שעל המועצה להחזיר לפרי ניב את כל ההיטלים ששולמו על ידה.

36. לצורך הדיון נביא, להלן, את לשון סעיף 4.2 להסכם, אשר הוועדה קבעה (ונכון קבעה) שהוא מחייב את כל הצדדים:

"4.2.1. משרד התמ"ת ביצע ויבצע את כל עבודות הביוב הציבורי, דהיינו עבודות תשתית ביוב בשטחים הציבורים בתוך תחום התב"ע של אזור התעשייה (להלן: 'עבודות הביוב הציבורי'). במידה ומשרד התמ"ת ביצע או יבצע תשתיות על לביוב, דהיינו, קווי מאסף לביוב, הקמת מתקנים לטיהור שפכים ותחנות סניקה (להלן: 'תשתיות על לביוב'), עבודות אלה יפורטו בנספח ב'.
בגין השקעות בנושא הביוב כאמור לעיל יגבה המשרד מהיזמים תשלום על פי אומדן עלויות הפיתוח על פי הוראות המנכ"ל ונהלי המשרד.
4.2.2. תשתיות על לביוב אשר הרשות ו/או התאגיד (המשיבה ותאגיד המים והביוב בהתאם - חברי הוועדה) ביצעו או יבצעו, אשר לא בוצעו או יבוצעו על ידי משרד התמ"ת בנושא הביוב באזה"ת, יפורטו בנספח א'.
4.2.3 .......
4.2.4. בגין העבודות שהרשות ו/או התאגיד ביצעו ו/או יבצעו כאמור בסעיף 4.2.2 לעיל, ישלמו היזמים לרשות ו/או לתאגיד, לפי הענין, היטל בהתאם לחלק היחסי שביצעו הרשות ו/או התאגיד לפי הענין, על פי תעריפים שיפורטו ע"י הרשות ו/או התאגיד בנספח א'.
4.2.5. במקרים שהמשרד ביצע את כל עבודות התשתית או שילם לרשות/התאגיד את שווי העבודות שביצעו ו/או יבצעו, יינתן ליזמים פטור מלא והרשות ו/או התאגיד, לפי העניין, לא תגבנה כל סכום שהוא מהיזמים (אף אם יותקן או יתוקן בעתיד חוק עזר בהקשר זה) ".

עבודות הביב הציבורי

37. בהסתמך על סעיף 4.2.1. להסכם קבעה ועדת הערר כי המועצה לא ביצעה את עבודות הביב הציבורי , אלא הן בוצעו על ידי התמ"ת ו/או במימונו ומסקנתה מכך הייתה, כי המועצה " אינה מוסמכת לגבות מהמשיבה היטל כלשהו עבור אותו רכיב, אם עבור שטח קרקע ואם עבור שטח מבנה".

המועצה טוענת כי היא ביצעה חלק מעבודות הביב הציבורי וכי בקביעתה הנ"ל התעלמה הוועדה מהסכם ההפרטה ומכך שהמדינה מימנה רק 56% מכל עבודות הפיתוח. כן טוענת היא כי, בכל מקרה, התחשיב שביסוד היטל הביוב נוגע לכלל תשתיות הביוב שנעשות בתחום השיפוט של המועצה ו כי "אין תחשיב של היטל ביוב מיוחד לאזור התעשייה".

38. כאמור - בקביעתה העובדתית של ועדת הערר לפיה המועצה לא ביצעה ולא מימנה את עבודות הביב הציבורי אין בדעתי להתערב. בעניין זה הפעילה הוועדה את שיקול דעתה, על פי הראיות שנשמעו בפני ה וגם אם יש פנים לכאן ולכאן, מצאתי כי נוכח מכלול הראיות שהיה בפני הוועדה (וחסר בראיות מטעם המועצה) לא ניתן לומר כי מדובר בקביעה בלתי סבירה, באופן המצדיק התערבות חריגה של בית משפט לעניינים מנהליים בקביעה עובדתית של ועדת הערר.

39. אין בטענות המועצה בנוגע להסכם ההפרטה או בנוגע לאחוז המימון של משרד התעשייה את כלל העבודות בפרויקט (56%) או בטענותיה לפיהן הוועדה "העלתה שאלות" לגבי הראיות שהובאו על ידי המועצה (המכרז שהוציאה לביצוע העבודות והלוואות שנתנה) רק במסגרת פסק הדין מבלי שנתנה למועצה הזדמנות להביא ראיות נוספות או להסביר את הראיות שהובאו ובכך פגעה בעיקרי הצדק הטבעי, כדי להצדיק התערבות בקביעה העובדתית הנ"ל של ועדת הערר.

צד המביא ראיות בפני ערכאה שיפוטית, אחראי לראיות שהביא ושלא הביא, להסברים שניתנו על ידי עדיו לראיות אלה ולטענות שהוא טוען בסיכומיו. אין זה מתפקידה של הערכאה השיפוטית להתריע בפני צד, על כך שייתכן שהראיות שהביא ו/או ההסברים שניתנו על ידו אינם מספיקים כדי להרים את נטל ההוכחה המוטל עליו.

40. אשר לטענה השנייה של המועצה, בעניין הביב הציבורי, אומר כי אמנם אין תחשיב מיוחד לאזור התעשייה, אולם תעריפי ההיטל אשר בחוק העזר מחולקים (כאמור) על פי סוגי העבודות; קיימים תעריפים נפרדים ל: ביב ציבורי; ביב מאסף; מיתקנים מיוחדים ו טיהור.

התוצאה של הקביעה לפיה המועצה לא ביצעה, במימונה, את עבודות הביב הציבורי, היא שהמועצה איננה מוסמכת לגבות היטל ביוב בגין הביב הציבורי. העובדה שהיא ביצעה את העבודות המפורטות בנספח א' להסכם, שהן עבודות אחרות, של ביב מאסף ומתקנים, אשר חלקן נוע ד לשימוש הנכסים שבתחום אזור התעשייה והמפעל בכללם, איננה משליכה על עבודות הביב הציבורי (שלא בוצעו על ידה, במימונה) ואיננה מקימה עילה לגביית היטל ביוב בגין עבודות הביב הציבורי.

41. צודקת המועצה בטענתה לפיה הסכם אינו יכול לפטור בעל נכס מתשלום דמי היטל, מקום שהדין מחייב בתשלומם ואמנם, לשון ה"פטור" אשר בסעיף 4.2.5 להסכם איננה הולמת ואיננה מחייבת . אולם, לא משום כך קיבלה הוועדה את ערר פרי ניב, אלא משום שהיא השתכנעה שהמועצה לא ביצעה את העבודות, במימונה.

משכך נקבע, לא קמה עילה או סמכות לגביית היטל בגין הביב הציבורי.

42. אבהיר, כי אינני מקבלת את טענת המועצה לפיה עסקינן בהשקעות מעורבות במערכת ביוב ולכן יש לראות את כל המערכות - הן זו של הביב הציבורי והן זו של תשתיות העל (הביב המאסף והמתקנים) כהתקנת מערכת אחת כוללת. על אף שמערכת הביב הציבורי וכן חלק מתשתיות העל משמשות, שתיהן, את הנכסים שבאזור התעשייה והמפעל בכללם , מדובר במערכות שניתן להפריד ביניהן ולמעשה - חוק העזר הוא שמפריד ביניהן, באמצעות התעריפים השונים שנקבעו לכל סוג של עבודה.

במצב של השקעה מעורבת באותה מערכת ביוב, אכן יש לחייב בהיטל ביוב לפי התעריף ומהתוצאה המתקבלת יש לקזז את אשר שילם בעל הנכס לצד שלישי עבור התקנת המערכת (או השקיע בעצמו) כך שהרשות לא תקבל יותר משמגיע לה ולא תתעשר על חשבון בעל הנכס.

43. בענייננו, משנקבע שהרשות לא הוציאה הוצאות מכיסה עבור התקנת מערכת הביב הציבורי, הפחתת ההיטל בגין רכיב הקרקע, בלבד, של הביב הציבורי (כפי שעשתה המועצה) תעשיר את קופת המועצה בחלק שלא הופחת, היינו - בסכום ההיטל בגין רכיב המבנה, דבר המנוגד לעקרונות ההיטל. ראו, עניין בן יקר, שם הובהר (כאמור) כי: "רק במקרים בהם הרשות המקומית החליטה להתקין או לקנות מתקני ביוב, והיא נשאה או עתידה לשאת בהוצאות התקנתם, עומדת לה הזכות לגבות היטל ביוב מבעלי נכסים שהנחת הצינורות או מתקן הביוב ישמשו את נכסיהם". כך נקבע, גם בעניין אשבד.

44. עקרונות אלה, לפיהם הסמכות לגבות היטל ביוב רק מקום בו הרשות החליטה להתקין ביוב או לקנותו ומקום בו היא נשאה בהוצאות התקנת מערכת הביוב קבועים בסעיף 16 רישא ו- 17 סיפא לחוק הביוב והם נ כונים ללא קשר לשאלה מהו האופן בו ייקבע סכום ה היטל - האם לפי שיטת דמי ההשתתפות או לפי שיטת ההיטל.

עבודות הביב המאסף

45. שונה הדין בנוגע להתקנת מערכות הביב המאסף והמתקנים, אשר אין חולק שהן משרתות גם את אזור התעשייה.

מכל האמור בסעיפים 36-41 לעיל עולה, שככל שהרשות ביצעה תשתית ביוב, אשר משרתת את הנכס בו עסקינן, היי נו - את המפעל, על פרי ניב לשלם למועצה היטל ביוב, על פי התעריפים הקבועים בחוק העזר, ללא קשר לשאלה מהו הסכום אשר השקיעה המועצה בתשתיות אלה.

46. שגתה, אפוא ועדת הערר בקבעה, כי המועצה "לא עמדה בנטל המוטל עליה להוכיח את בסיס החישוב של ההיטל בו חויבה העוררת עבור ביב מאסף ומתקנים ", היינו - שהיא " לא עמדה בנטל המוטל עליה להוכיח כי ההיטל אשר גבתה מהמשיבה עבור אותם רכיבים מיועד לכיסוי עלות הקמתם", קביעה המתאימה לחיוב על פי שיטת דמי ההשתתפות ולא על פי שיטת ההיטל.

משאין חולק שהמועצה ביצעה את עבודות הביב המאסף והמתקנים, אין משמעות לכך שבנספח להסכם צוין מהו החלק באחוזים שמיוחס לאזור התעשייה. די בכך שחלק מהעבודות המפורטות שם מיוחס לאזור, היינו - שהעבודות משרתות גם את האזור , על מנת שהנכסים באזור יחויבו בהיטל ביוב לפי התעריף אשר חוק העזר קבע לסוגי עבודות אלה.

47. בשולי הדברים אומר כי לטעמי ושלא כפי שקבעה הוועדה , פרי ניב "נתפסת", בעניין זה, בהודעתה במכתבה אל המועצה, מיום 21.5.12 (נספח 6 למוצג 3 למוצגי פרי ניב) לפיה היא אכן חייבת בתשלום היטל לגבי רכיבי המאסף והמתקנים. משמעות הודעה זו היא הודאה כי הביב המאסף והמתקנים בוצעו על ידי המועצה ולמעשה, גם כיום אין על כך חולק .

עוד אציין, כי האמור בסעיף 4.2.4 להסכם לפיו היזמים ישלמו לרשות היטל "בהתאם לחלק היחסי" שביצעה הרשות, על פי התעריפים המפורטים בנספח א' והאמור בנספח א' עצמו, תואם את שיטת דמי ההשתתפות ולא את שיטת ההיטל וכבר נאמר לעיל שהסכם אינו יכול לגבור על חובת תשלום ההיטל על פי הדין, היינו - על פי שיטת ההיטל.

48. לפיכך, אני מקבלת, חלקית, את הערעור וזאת - בכל הנוגע להיטל שנגבה בגין עבודות תשתי ות העל, היינו - ההיטל שנגבה בגין ביב מאסף (שטח בניה ושטח קרקע); מתקנים מיוחדים ( שטח בניה ושטח קרקע) ו מתקני טיהור (שטח בניה ושטח קרקע).

התוצאה היא, שמתוך חיובי ההשבה שבפסק הדין של ועדת הערר נותר על כנו רק חיוב המועצה להשיב לפרי ניב את סכום ההיטל אשר שולם על ידה בגין הביב הציבורי - מרכיב הבנייה , היינו - סך של 327,931 ₪ (5,778.52 מ''ר x 56.75 ₪), בשערוך, כפי שנקבע על ידי ועדת הערר.

למען הסר ספק מובהר כי החלטת ועדת הערר, במסגרת פסק הדין, בנוגע לשערוך הסכו מים, נותרת על כנה וכן נותר על כנו החיוב בהוצאות ובשכ"ט עורך דין.

49. פרי ניב תשלם למ ועצה הוצאות ושכ"ט עורך דין בהליך זה, בסך כולל של 10,000 ₪ (הסכום כולל מע"מ) .

הפיקדון שהפקידה המועצה לערעור יושב לה באמצעות בא כוחה.

המזכירות תמציא את פסק הדין לצדדים ותסגור את התיק.

ניתן היום, ב' סיוון תשפ"א, 13 מאי 2021, בהעדר הצדדים.