הדפסה

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עמ"נ 49957-07-19

בפני כב' השופט רון סוקול, סגן נשיא

המערער
מנהל הארנונה במועצה האזורית מנשה
ע"י ב"כ עוה"ד ע' מהצרי

נגד

המשיבה
מחצבות ורד בע"מ
ע"י ב"כ עוה"ד כץ

פסק דין

1. המשיבה, מחצבות ורד בע"מ, היא המחזיקה והמפעילה של מחצבה המצויה בשטחי המועצה האזורית מנשה. בהיותה המחזיקה של המחצבה, נדרשה המשיבה לשלם למועצה האזורית ארנונה עירונית מדי שנה. בעקבות מחלוקת בין הצדדים בעניין חיובי הארנונה שהושתו על המשיבה, הגיעו הצדדים בשנת 2009 להסכם פשרה הקובע את תשלומי הארנונה שתשלם המשיבה עד לשנת 2018.

2. בשנת 2017 החליטה המועצה "להשתחרר" מהסכם הפשרה והוציאה למשיבה שומת ארנונה חדשה לשנים 2015 - 2018, המחושבת לפי שטחי החציבה כפי שנמצאו על ידה בפועל. על שומה זו הגישה המשיבה ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה שליד המועצה האזורית.

3. הערעור המונח להכרעתי כעת הוגש כנגד החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה שליד המועצה האזורית מנשה אשר החליטה כי המועצה אינה רשאית "להשתחרר" מהסכם השומה וכי דין השומה החדשה להתבטל.

רקע
4. המשיבה, חברת מחצבות ורד בע"מ, מחזיקה במחצבה המוכרת כמחצבת ורד ומצויה בשטחי המועצה המקומית מנשה (להלן: המועצה). בהיותה מחזיקה בשטח המחצבה מחויבת המשיבה לשלם מדי שנה ארנונה עירונית למועצה. בין הצדדים התגלעו במהלך השנים מחלוקות בעניין חיובי הארנונה שהושתו על המשיבה. בין היתר נחלקו הצדדים לעניין השימושים השונים בשטחי המחצבה, סיווגם של השטחים ולעניין היקף השטחים.

כדי להימנע ממחלוקות רבות הושגו בין הצדדים הסכמים שונים, שנועדו לצמצם את המחלוקות ולהביא לוודאות בחיובי הארנונה המוטלים על המשיבה.

5. אין צורך לפרט את כל ההסכמים שנכרתו בין הצדדים, ודי בתיאור אותם ההסכמים הרלבנטיים להבנת הסוגיות בתיק זה.

כך מתברר כי ביום 8/05/2006 נערך ונחתם בין הצדדים הסכם שנועד להסדיר את חיובי הארנונה של המשיבה בשנים 2004 - 2010, כלומר להסדיר חובות עבר לשנים 2004 - 2006, וכן להסדיר חיובים עתידיים עד לשנת 2010 (העתק ההסכם צורף וסומן נספח 2 לכתב התשובה, להלן: הסכם 2006). בסעיף 3 להסכם 2006, נקבע כי "תוקפו של הסכם זה הינו עד סוף שנת הכספים 2010, במשך כל תקופה זו יחויב הנישום לפי השטחים והסיווגים הנ"ל, אלא אם יחול שינוי במצב החזקה בנכס ו/או במצב העובדתי של השטחים המבונים ביחס למצבם ביום חתימת הסכם זה [...]" (ההדגשה הוספה, ר'.ס').

6. בשנת 2008 קבע מנהל הארנונה במועצה כי במהלך סקר נכסים שנערך, התברר כי חלו שינוי ים עובדתיים מהותיים בנכס, ובין היתר, נמצא כי שטחי החציבה הורחבו מעבר לשטחים שנקבעו בהסכם 2006 . בשים לב לשינוים אלו, ולאחר שהפנה את תשומת הלב להלכות חדשות בפסיקת בית המשפט, הוציא מנהל הארנונה למשיבה שומה מתוקנת לשנת 2008 (להלן: שומת 2008).

7. על שומת 2008 הגישה המשיבה השגה למנהל הארנונה. בין הצדדים התנהלו משאים ומתנים. ביום 29/06/2009 נכרת בין הצדדים הסכם פשרה נוסף (הסכם הפשרה צורף כנספח 4 לכתב התשובה, יכונה להלן: הסכם הפשרה). הסכם הפשרה, כמו הסכם 2008, נועד להסדיר את חובות העבר, וכן להסדיר את חיובי הארנונה העתידיים. על כן נקבעו בהסכם הפשרה הוראות לגבי תשלומי הארנונה שעל המשיבה לשלם עד לשנת 2018.

8. בהסכם הפשרה נקבעו השטחים שבגינם תחויב המשיבה בארנונה. בסעיף 3 נקבע כי בשנת 2010 תחושב הארנונה בהתאם לשטח בגודל של 400,000 מ"ר ותסווג כקרקע תפ וסה במפעל עתיר שטח. בשנים 2013-2011 , תחויב המשיבה בהתאם לשטח של 464,000 מ"ר והחל משנת 2014 ועד סוף שנת 2018 תחויב בהתאם לשטח של 555,000 מ"ר.

הצדדים גם צפו אפשרות לשינויים בעתיד. נקבעו בסעיף 5 הוראות למקרה שיחולו שינויים, וכך נאמר:

"[...] 5.א במידה שהנישום יפסיק לעשות כל שימוש במחצבה, מכל סיבה שהיא.
במקרה זה הוא לא יהיה חייב בתשלומי ארנונה כלשהם בגין התקופה שמיום הפסקת השימוש במחצבה ואילך ורק מהיום בו יודיע הנישום על הפסקת השימוש. מובהר בזה כי האמור לעיל לא יחול לגבי מבנים המוחזקים ע"י הנישום. למען הסר ספק מובהר כי בגין שנת הכספים בה הופסק השימוש, יחויב הנישום בחלק היחסי מסך החיוב לאותה שנה בהתאם לתקופה בשנה נעשה על ידו שימוש במחצבה.
ב. במידה שיחול שינוי בדין ואשר משמעותו הקלה או הכבדה בחיובי הארנונה של המחצבה".
רואים אנו כי הצדדים התייחסו רק לשינוים הנובעים מהפסקת השימוש במחצבה, או שינוים בדין. אין הוראה המתייחסת לשינוי בשטחים המוחזקים על ידי המשיבה, כפי שצוין בהסכם 2008 כמפורט לעיל.

9. הצדדים התייחסו גם לאפשרות שיתברר כי נפלו טעויות במדידות השטח. בסעיף 6 להסכם הפשרה נאמר כי "כל צד מנוע מלטעון כי חלה טעות מכל סוג שהוא בנתונים הקיימים בידו עובר לחתימת הסכם זה, בין שנגרמו כתוצאה ממצגי הצד השני ובין שנגרמו מסיבות אחרות כגון טעות במדידה, בין טעויות עובדתיות ובין טעויות משפטיות".

10. הצדדים נהגו על פי הסכם הפשרה עד שבשנת 2017 נערך שוב סקר נכסים שבמהלכו התברר למועצה, כך לטענתה, כי המשיבה הרחיבה את שטחי החציבה. לאור האמור, נשלח למשיבה על ידי המועצה מכתב מיום 11/07/2017 ובו הודיעה על השתחררות המועצה מהסכם הפשרה. המועצה הודיעה למשיבה כי התברר לה "[...] כי השימושים והגדלים של הנכס שונים באופן קיצוני מהשומה שנקבעה בהסכם". לאור זאת, הוציאה המועצה למשיבה שומה מתוקנת.

11. השומה המתוקנת התייחסה לעבר, לשנים 2015, 2016, וכן לשנת 2017. סכום השומה המתוקנת עמד על 15,352,263 ₪ (ראו נספח 5 לכתב התשובה, להלן: השומה המתוקנת).

12. עם קבלת השומה המתוקנת נקטה המשיבה בשני מסלולים. המשיבה הגישה השגה ומשזו נדחתה הגישה עררים לוועדת הערר על שומות הארנונה לשנים 2015 - 2017. במקביל הגישה המשיבה עתירה מינהלית לבית המשפט לביטול החלטת המועצה להשתחרר מהסכם הפשרה (עת"מ 8963-10-17). העתירה המנהלית הובאה לדיון בפני כב' השופט ש' מנדלבום בבית משפט זה.

13. בדיון שנערך ביום 28/05/2018 הגיעו הצדדים להסכמה לפיה שאלת זכותה של המועצה להשתחרר מהסכם הפשרה ולהוציא שומה מתוקנת תוכרע על ידי ועדת הערר. כן הוסכם כי לכל צד תישמרנה כל טענותיו, הן לגבי השומה המקורית והן לגבי השומה המתוקנת.

לאור הסכמה זו נמחקה העתירה וועדת הערר נדרשה לשאלת תוקפה של הודעת ההשתחררות.

החלטת ועדת הערר
14. ועדת הערר שמעה את טענות הצדדים וביום 7/04/2014 נתנה את החלטתה. בהחלטתה קבעה הוועדה כי לא התקיימו נסיבות המצדיקות את השתחררות המועצה מהסכם הפשרה. נקבע כי לא חל שינוי נסיבות קיצוני, ובלתי צפוי שעשוי להצדיק את ההשתחררות. הוועדה קבעה כי הצדדים לא קבעו את הוראות הסכם הפשרה על פי נתונים מדויקים, אלא "סימנו את המטרה (החליטו על מחיר), ולאחר מכן ירו את החץ", כלומר קבעו את סכומי החיוב ובהתאם ציינו את השטחים הצפויים להיות בכל תקופה. עוד נקבע על ידי הוועדה, כי המועצה לא הייתה רשאית לתקן את שומת 2015, 2016 באופן רטרואקטיבי.

הערעור
15. על החלטת ועדת הערר הוגש הערעור המונח להכרעתי. המערערת חוזרת וטוענת כי התקיימו הנסיבות המצדיקות השתחררות מהסכם הפשרה. המערערת מדגישה כי השטח שנמדד בעת עריכת הסכם הפשרה היה 340,000 מ"ר והצדדים צפו גידול בשטחי החציבה, ועל כן קבעו את השטחים המחייבים בכל תקופה. השטח המרבי אותו צפו היה 555,000 מ"ר, בפועל, כך נטען, המשיבה הרחיבה את פעילות החציבה מעבר לצפוי והשטח ששימש ל חציבה בפועל היה 662,000 מ"ר כלומר , 107,000 מ" ר מעבר לצפוי. מדובר בגידול משמעותי.

המערערת מדגישה כי היא אמונה על אינטרס הציבור וכי על מנת למנוע גרעון בתקציבה, עליה לגבות את מלוא חיובי המס על פי דין. על כן, החלטת ההשתחררות הייתה סבירה.

16. המשיבה מצידה תומכת בהחלטת ועדת הערר וטוענת כי הסכם הפשרה נועד ליצור ודאות ויציבות לזמן קצוב. נטען כי המועצה הייתה מודעת לשטחי החציבה והסכימה להסכם הפשרה על בסיס הנתונים שהיו ידועים לה. השינויים שבוצעו, כך נטען, אינם משמעותיים ואינם מצדיקים את ההשתחררות, לא כל שכן את החיוב הרטרואקטיבי. המשיבה סבורה כי גרעון תקציבי של המועצה אינו שיקול רלבנטי ולבסוף טוענת כי הלכה היא שהתערבות בית המשפט בהחלטות של ועדת ערר מקצועית היא מצומצמת ותישמר למקרים חריגים. לא זה המקרה המצדיק התערבות.

דיון והכרעה
17. הצדדים הסכימו כי ועדת הערר תדון בשאלת כוחה של המועצה להשתחרר מהסכם הפשרה שנחתם בין הצדדים. זו השאלה היחידה שהוכרעה על ידי הוועדה. הוועדה התייחסה למעלה מן הנדרש גם לשאלה האם רשאית הייתה המועצה לתקן את שומות השנים 2015- 2016 באופן רטרואקטיבי. כפי שיפורט להלן הגעתי למסקנה כי יש להתערב בהחלטת הוועדה בעניין כוחה של המועצה להשתחרר מהסכם הפשרה ולקבוע כי המועצה הייתה רשאית לעשות כן. עם זאת הגעתי למסקנה כי בנסיבות המקרה לא הייתה המועצה רשאית להוציא למשיבה שומות רטרואקטיביות לשנים 2015- 2016.

את הדיון אפתח בהערות כלליות לגבי כוח ההשתחררות מהסכמי פשרה בענייני ארנונה ולאחר מכן אדון בטענות הצדדים בתיק.

השתחררות מהסכמי פשרה בענייני ארנונה
18. ארנונה כללית המוטלת על בעלים ומחזיקים בתחומי הרשויות המקומיות היא מס שנועד לממן את הוצאותיהן של הרשויות ומהווה את המקור העיקרי לתקציב הרשויות. רשות מקומית אינה יכולה לפעול ללא תקציב ועל כן מחויבת היא לגבות "מס" ממי שנהנה מפעולתה.
 בע"א 1130/90 חברת מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, פ"ד מו(4) 778, 785 (1992) אומר בית המשפט כי: 
"[...] מטרתה העיקרית של הארנונה העירונית היא לאפשר מתן מכלול של שירותים לתושבי העיר [...]".
השתתפות רחבה ושוויונית של כלל הנהנים משירותי הרשות הינה על כן מאבני היסוד של החקיקה בתחום המיסוי המוניציפאלי (ראו גם בג"צ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 685 (2001); בג"צ 4725/07 מרכז משען בע"מ נ' שר הפנים (7/8/ 2008); בג"צ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 97, 122 (2003); ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433 (2000); עע"מ 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ (20/12/2011 ).
בע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15, 47 (2000) נאמר:
רשות מקומית מהווה מעין משק סגור להוצאות ולהכנסות, בוודאי כך במיזמים מיוחדים, שלעניינם נקבע במיוחד שהזורע בדמעה הוא אף שיקצור ברינה, שהנהנה הוא אף שיהא המממן. במשק סגור נקפיד ביתר על שוויון ועל צדק בהטלת חיובים ובהענקת זכויות, ולו משום שהקלה בחיוב המוטל על ראובן משמיעה מעצמה הכבדה - או הכבדה יחסית - של החיוב המוטל על שמעון, והענקת זכות-יתר ללוי שקולה כנגד גריעה - או גריעה יחסית - מזכותו של יהודה.

19. ויתור על חוב, מתן הנחה או פטור למחזיק בנכס כלשהו משמעו הכבדת נטל המס על שאר המחזיקים בנכסים בשטחי הרשות. על כן, חזרו בתי המשפט וציינו כי כל ויתור, מתן הנחה או פטור מתשלום ארנונה חייבים להיות מעוגנים בדין ולהיעשות בזהירות רבה תוך איזון בין האינטרסים השונים (בג"צ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד(1) 49 (1999)). כך למשל בבג"צ 6741/99 הנ"ל אומר בית המשפט:

מתוך שתושבי הרשות המקומית כולם נהנים משירותיה של העירייה, הדעת נותנת כי הכול יחויבו אף בתשלום ארנונה על-פי אמות-מידה מסוימות שתיקבענה. אכן, פטור או הנחה כי יינתנו לתושב או לתושבים, יחייבו אותם פטור והנחה - על דרך העיקרון - אחת משתי אלה: הכבדת עולה של הארנונה על התושבים האחרים; קיצוץ בשירותים הניתנים לתושבים, גם לאלה הנושאים בעול הארנונה במלואה או יצירת גירעון כרוני בתקציבי העירייה.

(ראו גם בג"צ 4725/07 הנ"ל ובג"צ 26/99 הנ"ל עמ' 122).

20. אף כי הענקת פטור או הנחה מהווים חריג, הכירו בתי המשפט בכוחן של הרשויות המקומיות להגיע להסכמים עם נישומים בדבר מתן הנחות או פטורים (ראו למשל ע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, פ"ד נט(1) 111 (2004)). להשגת הסדרים עם נישומים בענייני ארנונה ישנה חשיבות, שכן הסכמים שכאלו מקלים על הגבייה, מצמצמים מחלוקות, מייעלים את הדיונים שבין הצדדים ומבטיחים קידומם של אינטרסים ציבוריים חיוניים.

21. הסכם הנכרת בין רשות מקומית לנישום בענייני ארנונה, הינו ככל הסכם שלטוני המחייב את הצדדים. גם רשות ציבורית מחויבת למלא את התחייבויותיה. רשות ציבורית שאינה עומדת בהבטחותיה והתחייבויותיה מפרה את חובת ההגינות המוטלת עליה (ראו בג"צ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה, פ"ד מה(1) 749, 841 (1991); בג"צ 5319/97 קוגן נ' הפרקליט הצבאי הראשי, פ"ד נא(5) 67, 75 (1997) ; בג"צ 376/81 לוגסי נ' שר התקשורת, פ"ד לו(2) 449 (1981); בר"מ 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ (17/04/2008) ). כך בדרך כלל וכך גם בהסכמים הנוגעים לענייני פיסקאליים (ראו ע"א 2064/02 לעיל; בג"צ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשייה, המסחר והתיירות , פ"ד לב(3) 469 (1978); ע"א 250/88 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' עיריית באר שבע, פ"ד מג(4) 488 (1989)).

22. למרות ההכרה בתוקפם של הסכמים בין הרשות הציבורית לנישומים נקבע בהלכה כי לרשות כוח להשתחרר מהסכמים שכאלו- זוהי "הלכת ההשתחררות". הטעם בדבר הינו בעיקר הצורך בגביית מס אמת ובמניעת פגיעה בשאר האזרחים אשר נאלצים לשאת בהכבדה הנובעת מההסכם. לפיכך נקבע כי רשות ציבורית רשאית להשתחרר מהסכם "כאשר קיים צורך ציבורי חיוני שאינו מתיישב עם המשך הקשר החוזי" (עע"מ 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון (21.8.2011)). ראו גם עע"מ 8183/03 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית הגולן (22.8.2010) וכן ע"א 2761/06 "מנורה" איזו אהרון בע"מ נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ (9/7/2007) ; ע"א 6328/97 רגב נ' משרד הביטחון, פ"ד נד(5) 506, 525 (2000)).

23. כאשר ההסכם שבין הרשות הציבורית לנישום מעניק לנישום הנחות או הקלות, יש חשיבות רבה למשך ההתחייבות. כך למשל בעע"מ 8183/03 נאמר כי "ככלל האינטרס הציבורי מתקשה להשלים עם הנצחת הסדרים חוזיים בלתי מוגבלים בזמן [...]. הסכמים עם רשות שלטונית מושפעים על פי טיבם מגורמים שהזמן גרמם, וישנה חשיבות מיוחדת לשמר את יכולתה של הרשות הציבורית לבחון אותם לאחר תקופת זמן סבירה על רקע שיקולים שבאינטרס הציבור (שם, פסקה 40 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה). בעע"מ 3081/10 הנ"ל מדגיש השופט רובינשטיין כי " [...] אין להלום שרשות ציבורית תתחייב בוודאי בעניין פיסקאלי[...] בכל הסכם בלתי מוגבל בזמן [...] בוודאי כך כאשר ההסכם היה פשרה ששונתה מפשוטו של מקרא בהגדרת הארנונה [...]".

24. הלכה זו ולפיה אין להשלים עם הסכמי פשרה שאינם מוגבלים בזמן נכונה גם כאשר מדובר בהסכם פשרה לזמן ארוך, אשר אינו מביא בחשבון אפשרות לשינויים (ראו פסק דיני, עת"מ 38133-04-14 מלון שלום (אילת) בע"מ נ' עיריית מעלות תרשיחא (22/12/2014) ). גם כאשר ההסכם קצוב בזמן, רשאית הרשות להשתחרר מההסכם ובלבד שתשקול, בטרם תשתחרר מההסכם, את כל השיקולים הרלבנטיים ותאזן ביניהם כראוי. תקופת ההסכם המקורי תובא בחשבון כאחד השיקולים בלבד, אך לא כשיקול מכריע (ראו גם בר"מ 8312/07 הסוכנות היהודית נ' עיריית טבריה , פסקה 7 (21/5/2009); ע"א 2064/02 הנ"ל ).

25. רשות המבקשת להשתחרר מהסכם אינה חייבת לנקוט בהליך נפרד כלשהו. כל שנדרש מהרשות הוא לשקול את השיקולים הרלבנטיים, לאזן ביניהם ולפעול על פי כללי המנהל הציבורי בטרם תחליט לסטות מההסכם. משהחליטה הרשות לסטות מההסכם ולהשתחרר מהוראותיו, די בכך שתשלח לנישום שומה מתוקנת (ראו בר"מ 8312/07 הנ"ל; עע"מ 8380/07 עיריית חדרה נ' רכבת ישראל (16/2/2010); בר"מ 7153/06 מנהל הארנונה במועצה המקומית כפר שמריהו נ' מועדון נווה אביב (כפר שמריהו בע"מ (19/10/2006).

26. בבואה של הרשות להחליט האם להשתחרר מהסכם עליה להביא בחשבון, בין היתר, את מידת ההסתמכות של הנישום על ההסכם, את טיבה של ההנחה או ההקלה שניתנה לאזרח אם ניתנה, את מהות ההסכמות, את משך הזמן שחלף, את טיבם ומהותם של השינויים שהתגלו לה, את היקף המס שנגרע מקופתה בשל ההסכם, את אי החוקיות אם נפל ה בהסכם, חוסר סבירות בתנאי ההסכם , את הצרכים הציבוריים, וכדומה (ראו עע"מ 5666/09 עיריית פתח תקווה נ' ישיר איי.די.איי חברה לביטוח בע"מ (21/6/2011)).

27. ולענייננו, הסכם הפשרה נכרת במסגרת הדיון במחלוקות שהתגלעו בנוגע להשתחררות המועצה מהוראות הסכם 2006. למרות שהסכם 2006 נועד להסדיר את חיובי הארנונה רק עד תום שנת 2010, הרי שהסכם הפשרה הוחל על תקופה ארוכה נוספת, עד שנת 2018. הסכם הפשרה קבע למעשה את חי ובי המס לתקופה של 10 שנים.

28. כפי שראינו בהסכם הפשרה הביאו הצדדים בחשבון את הרחבת שטחי החציבה. נקבע מנגנון להגדלת השטחים החייבים בארנונה (סעיף 5 להסכם הפשרה). עם זאת, בניגוד להסכם 2006 לא נכללה הוראה המאפשרת לצדדים לסטות מהמוסכם באם יתגלו שינויים עובדתיים.

29. חתימה הסכם שכזה יוצרת קושי רב, וכפי שצוין לעיל אל לה לרשות לכבול עצמה לתקופה כה ארוכה (10 שנים), ללא אפשרות להשתחרר מהכבילה כאשר מתברר כי המצב העובדתי השתנה. אורך התקופה שלגביה חל ההסדר, והעובדה כי אין בו מנגנונים להתאים את חיובי הארנונה בהם חייבת המשיבה לשינויים העובדתיים בשטח, מהווים שיקול חשוב במסגרת השיקולים שעל המועצה לשקול בבואה להשתחרר מההסכם, ותומכים בכוחה להשתחרר.

30. כפי שהובהר לעיל, מסקר הנכסים שערכה העירייה התברר כי שטח החציבה גדל ב-107 דונם. לא מדובר בסטייה קטנה לעומת הצפוי, אלא בסטייה משמעותית ביותר. המשיבה ידעה בדיוק מהו שטח החציבה בפועל, ידעה כי על פי ההסכם צפו הצדדים ששטח החציבה יגדל עד ל- 555 דונם בלבד, ולמרות זאת לא הודיעה למועצה על הגדלת השטח, וכמובן לא טרחה לעדכן את חיובי הארנונה.

במועד חתימת הסכם הפשרה צפו הצדדים גידול בשטחי החציבה ושניהם הסתמכו על נתוני הגידול הצפויים. עם זאת, ברי שהצדדים לא צפו גידול כה רב (אלא אם המשיבה תכננה זאת מראש). מכאן שהשתחררות המועצה מההסכם לא פוגעת בציפייה אמיתית של המשיבה.

31. הפרש הארנונה שעל המשיבה לשלם בשל הגדלת שטחי החציבה הוא משמעותי (כ-8,000,000 ₪ בכל שנה). המועצה הבהירה כי היא זקוקה לכל תשלום כדי לממן את הצרכים הציבוריים. כאשר קופת המועצה חסרה ניתן להביא זאת בחשבון במסגרת שיקול הדעת להשתחרר מהסכם הפשרה. עמידה על הוראות ההסכם למרות השינויים בשטח משמעה פגיעה בקופה הציבורית והטלת תוספת תשלום על תשובי המועצה. אין כל הצדקה להעדיף את קיומו של הסכם הפשרה למלוא התקופה המוסכמת, על חשבון הציבור שיאלץ לשלם תוספת מס או שייפגעו השירותים הציבוריים שיקבל מהמועצה.

32. ועדת הערר ציינה בהחלטה כי הסכם הפשרה התבסס על "מחיר כולל" דהיינו הוועדה הניחה כי הצדדים שינו את גודל השטח החייב, ואת סוג השימוש, על מנת להתאים את הנתונים לתוצאת המס המוסכמת. מהנחה זו הגיעה הוועדה למסקנה כי שינוי בגודל שטחי החציבה אינו מצדיק את שינוי השומה. טענה זו אין לקבל, ראשית, צריך להבהיר כי קביעת שומה על בסיס "מחיר כולל" אינה ראויה שהרי היא חוטאת לחובה לחייב נישום במס אמת. שנית, דווקא מקום שבו הצדדים הגיעו להסכם פשרה המבוסס על "מחיר כלול" יש להקפיד כי השומה המוסכמת תחול רק לתקופה מוגבלת, בדרך כלל לחובות העבר, על מנת ששומת הנישום תתבסס על נתונים מדויקים והנישום יחויב רק בחיובי אמת, בין אם הם גבוהים יותר מהמוסכם ובין אם הם נמוכים. רשות אינה יכולה להגיע להסכמות לתשלום מס שאינו משקף את החבות על פי החוק וכלן יש להותיר את הפשרות להגיע להסכמי פשרה שכאלו רק למקרים מיוחדים ולא לכבול את הרשות בהסכם שכזה לזמן ארוך . אמנם הכלל בדבר גביית מס אמת עלול ליסוג לעיתים בשל שיקולים וערכים אחרים, אלא ששיקולים אלו אינם מצדיקים כבילת הצדדים להסכם שאינו משקף את חבות המס האמיתית כאשר השתנו הנסיבות וניתן להתאים את חבות המס לנסיבות האמיתיות.

33. המסקנה מהאמור עד כה היא כי המועצה הייתה רשאית להודיע על השתחררותה מהסכם הפשרה ולהוציא למשיבה את השומה המתוקנת. נותר לבחון האם נפל פגם בכל שהשומה המתוקנת התייחס גם לשנים 2015- 2016 שקדמו למועד עריכת סקר הנכסים.

שומה רטרואקטיבית
34. המועצה הוציאה למשיבה שומה מתוקנת גם לשנים 2015-2016 שקדמו לסקר הנכסים וקמו למועד מדידת שטחי החציבה במחצבה. כידוע הלכה היא כי על דרך כלל חיוב רטרואקטיבי הוא פסול (עע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (01/12/2011); עע"מ 7749/09 אורט ישראל נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים ( 30/11/2011); עע"מ 89/13 עיריית רמת גן נ' הראל (24/2/2015); עע"מ 1244/07 עיריית ירושלים נ' שמי בר מקרקרעין 1993 בע"מ (5/7/2011). עם זאת ייתכנו נסיבות מיוחדות שיצדיקו הטלת חיוב רטרואקטיבי שכזה ובדרך כלל בתי המשפט הכירו בסמכות ההטלה של חיוב רטרואקטיבי מקום שבו רבץ אשם על כתפי הנישום שבעקבותיו היה צורך בתיקון רטרואקטיבי של השומה (עע"מ 4551/08 הנ"ל פסקה 52).

35. כאשר עילת החיוב הרטרואקטיבי נעוצה בהפרשים במדידות השטחים עולה מיד השאלה לפתחו של מי רובץ האשם להימצאות הפרשי המדידות. ככל שהעילה להפרשי השטחים נובעת משינויים שבוצעו בין מועדי המדידה או משינויים בשימוש ובהחזקה אשר לא דווחו, הרי ברי שהאשם רובץ על כתפי הנישום ועל כן יטה בית המשפט להכיר בחיוב רטרואקטיבי שכזה. מאידך, ככל שהפרשי השטחים נובעים מטעויות של הרשות, הרי שהנטייה תהא לדחות את האפשרות להטלת חיוב רטרואקטיבי (עע"מ 1280/10 מעונות מכבי נ' עיריית רמת גן, פסקה 10 (18/03/2012) ).

36. במקרה הנוכחי לא ברור מתי עלו שטחי המחצבה על השטח המרבי אותו צפו הצדדים בהסכם הפשרה כלומר על 555,000 מ"ר. המועצה לא הביא כי ראיה על מועד זה ולמעשה אין בפיה הסבר מדוע החליטה שכבר בשנת 2015 עלה שטח המחצבה על השטח המוסכם. המועצה יכולה הייתה לעקוב אחר השינויים שבשטח המחצבה בכל עת ומשבחרה לעשות את הסקר רק בשנת 2017, אין לחייב את המשיבה בתשלומי ארנונה על בסיס ההנחה הבלתי מוכחת כי השטח הנוסף נתפס ושימש לחציבה כבר שנתיים לפני מועד המדידה.

הערה לפני סיום
37. ועדת הערר ציינה בהחלטה כי אלמלא הגיעו הצדדים להסכמה דיונית בגדרה של העתירה המינהלית, לא הייתה הוועדה מוסמכת לדון בטענות לגבי כוחה של המועצה להשתחרר מהסכם הפשרה. בעניין זה דומה כי צדקה הוועדה וכי טענות בעניין כוחה של רשות מינהלית להשתחרר מהסכם שכרתה עם נישום, צריכות להתברר בבית המשפט ולא בפני ועדת הערר שסמכותה מוגבלת לעניין כקבוע בסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 עם זאת מאחר שהצדדים הסכימו כי הוועדה תדון בטענות, הסכמה שאושרה בבית המשפט, ומאחר שאיש מהם לא העלה טענה בעניין הסמכות בגדרו של הערעור, לא ארחיב בסוגיה.

סוף דבר
38. לאור כל האמור לעיל הגעתי למסקנה כי המועצה רשאית הייתה להשתחרר מהסכם הפשרה ולהוציא למשיבה שומת ארנונה מתוקנת. עם זאת מצאתי כי המועצה לא הייתה רשאית להוציא שומות רטרואקטיביות ועל כן יש לקבל את ערעורה של המועצה באופן חלקי בלבד ולקבוע כי לא נפל פגם בהוצאת השומה המתוקנת לשנת 2017.

הוועדה דנה אך ורק בטענות לגבי כוחה של המועצה להשתחרר מהסכם הפשרה ובטענת הרטרואקטיביות של השומות לשנים 2015 -2016. הוועדה לא דנה בטענות לגבי השומה עצמה.

על כן אני מקבל את הערעור באופן חלקי ומור ה על החזרת הדיון לוועדת הערר על מנת שתדון בטענות שהעלתה המשיבה ביחס לשומת 2017 עצמה.

מאחר שהערעור התקבל באופן חלקי בלבד, אין צו להוצאות.

ניתן היום, ג' אב תש"פ, 24 יולי 2020, בהעדר הצדדים.