הדפסה

בית הדין הארצי לעבודה עס"ק 31504-01-18

ניתן ביום 16 יוני 2019

מדינת ישראל
המערערת

-

  1. ההסתדרות הרפואית בישראל
  2. שירותי בריאות כללית

המשיבות

בפני: הנשיאה ורדה וירט-ליבנה, השופט רועי פוליאק, השופט אילן סופר נציגת ציבור (עובדים) גב' יעל רון, נציג ציבור (מעסיקים) מר עצמון ליפשיץ

בשם המערערת – עו"ד דורון יפת
בשם המשיבה 1 – עו"ד מיכל הראל, עו"ד רוני שרון אבירם
בשם המשיבה 2 – עו"ד גלית גולן רותם

פסק דין
הנשיאה ורדה וירט ליבנה
לפנינו ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בבאר שבע (סגן הנשיא צבי פרנקל ונציגי הציבור גב' פסה מרקוביץ ומר מאיר סהר; ס"ק 54731-01-15), במסגרתו נקבע כי רופאים מומחים שנקלטו בשנים 2014-2011 לעבודה בבתי חולים ובמרפאות הקהילה בפריפריה, זכאים למענק כספי שתכליתו עידוד גיוסם של רופאים לעבודה בפריפריה (להלן: מענק פריפריה). קביעה זו עומדת במרכז הערעור שלפנינו.
הרקע להליך
התשתית העובדתית לפסק דיננו זה מצויה ברובה המכריע בפסק הדין המקיף של בית הדין האזורי. על כן, להלן יובאו עיקרי הדברים בתמצית.
בשנת 2011 ניהלו המשיבה 1, ההסתדרות הרפואית בישראל (להלן: הר"י) והרופאים החברים בהר"י מאבק ארגוני, על רקע מחסור ברופאים העוסקים במקצועות במצוקה ומחסור ברופאים בפריפריה, שתוצאותיו שירותי רפואה ברמה נמוכה ביחס לשירותי הרפואה במרכז הארץ. במסגרת המאבק הכריזה הר"י על סכסוך עבודה, במהלכו התנהלו מספר הליכים משפטיים וננקטו צעדים ארגוניים נוספים.
במקביל למאבק הארגוני שהובילה הר"י, נקטו הרופאים המתמחים צעדי מחאה בלתי חוקיים על רקע התנגדותם למתווה ההסכם שהחל להתגבש בין הר"י לבין המעסיקים, במסגרתם שיבשו המתמחים את העבודה במחלקות בתי החולים ואף נטשו אותן (ראו: עס"ק (ארצי) 48472-06-11 מדינת ישראל – ההסתדרות הרפואית בישראל (21.7.2011)). צעדי המחאה הגיעו לשיאם בכך שכ-1,000 רופאים מתמחים הגישו למעסיקיהם מכתבי התפטרות מעבודתם (סק"כ (ארצי) 722-09-11 מדינת ישראל – ההסתדרות הרפואית בישראל (4.9.2011)).
ביום 25.8.2011, לאחר תקופה סוערת ביחסי העבודה בין הרופאים לבין המדינה, תקופה שכללה שביתה ממושכת, משא ומתן בחסות בית הדין ומחוצה לו, והליך גישור שהתקיים בהמלצת בג"ץ (בג"ץ 5627/11 עו"ד פורר נ' ראש הממשלה ושר הבריאות), חתמו ממשלת ישראל, שירותי בריאות כללית, ההסתדרות המדיצינית הדסה והר"י על הסכם קיבוצי מיוחד. הצדדים הסכימו, בין היתר, על הוספת 1,000 תקני רופאים ועל הקצאת תקציב בסך כולל של 75,000,000 ש"ח לטובת מענקים שמטרתם עידוד רופאים לעסוק במקצועות מצוקה וכן עידוד רופאים לעבור ולעבוד בפריפריה (להלן: הסכם 2011).

העובדות העולות מפסק דינו של בית הדין האזורי ומהחומר שהונח לפנינו
להלן, בתמצית, עיקרי העובדות הדרושות לבירור הערעור:
נושא המענקים לא הוסדר בהסכם הקיבוצי, אלא הוסדר במסמך נפרד (להלן: מסמך המענקים) ששלח הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר דאז, מר אילן לוין, ליושב ראש הר"י דאז, פרופ' אידלמן (להלן: פרופ' אידלמן או יו"ר הר"י). מסמך המענקים היווה בסיס לחוזרים שהפיץ הממונה על השכר בנושא המענקים, בהם פורטו מטרות המענקים, הסכומים שיועמדו לטובת המענקים, הקריטריונים לקבלת המענקים, שיעור המענקים, מועדי תשלומם, הגדרתם של פריפריה ו/או מקצועות במצוקה, ועוד;
מסמך המענקים הגדיר שתי קבוצות רופאים שהחברים בהן זכאים למענקים - רופאים במקצועות במצוקה (לפי רשימה שהוגדרה במסמך), ורופאים בפריפריה. ביחס לרופאים במקצועות במצוקה צוין כי הזכאות העקרונית היא למתמחים ולמתמחים בהתמחות-על בלבד, אולם תיתכן אפשרות למתן מענקים גם למנהלים. ביחס לרופאים בפריפריה - הם הרופאים שביחס אליהם ניטשה המחלוקת שבמוקד הליך זה - צוין כי המענק יינתן למתמחה, למתמחה בהתמחות-על ולמומחה אשר ייקלטו לעבודה בפריפריה. כן נקבע במסמך המענקים כי רופא במקצוע מצוקה שנקלט לעבודה בפריפריה – יהיה זכאי למענק מוגדל;
הנחיות לתשלום המענקים פורסמו גם באתר האינטרנט של משרד האוצר, וצוין בהן כי הזכאות למענק פריפריה נתונה למתמחים ולמומחים;
מכוח מסמך המענקים הוקמה ועדה שחבריה הם נציגי משרד האוצר, המעסיקים והר"י (להלן: הוועדה המשותפת). הוועדה הוסמכה לקבוע קריטריונים נוספים לזכאות מלבד הקריטריונים שנקבעו במסמך המענקים וכן לקבוע את חלוקת העלות שהוקצתה לתשלום המענקים. החלטות הוועדה התקבלו ברוב דעות ולאף צד להרכב הוועדה לא ניתנה זכות וטו;
בפועל, הוועדה המשותפת התקשתה בניסוח קריטריונים כאמור, כך שעד לחודש מאי 2013 לא עשתה שימוש בסמכותהּ לקביעת קריטריונים נוספים לאלו שנקבעו במסמך המענקים. כפועל יוצא מכך שולמו בשנים 2012-2011 מענקים למתמחים שעמדו בקריטריונים שנקבעו במסמך המענקים בלבד, אף מעבר לתקציב שהוקצה לשנים אלה, ועל חשבון תקציב המענקים שהוקצה לשנים הבאות. עוד יצוין כי הצדדים אינם חולקים על כך שבשנים אלו קיבלו מומחים ספורים במדינה ובכללית מענקי פריפריה (פרוטוקול דיון הוועדה המשותפת מיום 27.12.2012; נספח 12 לבקשה בבית הדין האזורי). יוער כי לטענת המדינה, הוועדה המשותפת לא עשתה שימוש בסמכותה לאור הסכמת הצדדים כי המענקים יוענקו למתמחים בלבד, בין היתר לפי בקשתה של הר"י וכדי "להרגיע את השטח" לאור מחאת המתמחים האמורה לעיל;
ביום 24.9.2012 הפיץ מר יוסי כהן, המשנה לממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן: מר כהן) מכתב למעסיקים בבתי החולים הציבוריים (נספח 9 לתשובת המדינה בבית הדין האזורי). עותק ממכתב זה לא נשלח להר"י. במכתבו הודיע מר כהן למעסיקים כי אמות המידה לתשלום מענקים לשנת 2012 יהיו זהות לאלו שנקבעו לשנת 2011: "קרי, רופאים מתמחים אשר החלו התמחותם בשנת 2012 במקצוע במצוקה או בבית חולים בפריפריה";
ביום 18.7.2012 התכנסה הוועדה המשותפת. בישיבה זו נקבע כי מאחר שטרם נקבעו אמות המידה לשנת 2013, ובהתאם לדרישת משרד האוצר, יפורסמו אמות המידה לשנת 2013 לא יאוחר מיום 31.8.2012. עוד עולה מסיכום ישיבה זו כי באשר לשנת 2012, נקבע כי יישארו הקריטריונים שנקבעו במסמך המענקים כאמות המידה לתשלום המענקים, ועל כן יש לאשר בהקדם תשלום המענקים לרופאים שהחלו התמחות בשנה זו. לעניין זה הוחלט כי ככל שהמשמעות היא חריגה ממסגרת העלות, יש לפרוס את העלות הנוספת על חשבון תקציב המענקים לשנים הבאות;
קריטריונים כאמור נקבעו לראשונה ביום 21.5.2013. בין היתר, קבעה הוועדה המשותפת בדיון ביום זה כי בשנת 2013 תכנית המענקים השנתית של בתי החולים תכלול מתמחים בלבד, וכי בית חולים שיבקש להעניק מענק למומחה על אף האמור, יידרש לפרט נימוקים מיוחדים לכך (נספח 13 לבקשת הצד בבית הדין האזורי). כן נקבע כי תינתן לבתי החולים האפשרות לבקש לשלם מענקים ששיעורם שני שלישים מסכום המענק שנקבע, זאת על מנת להגדיל את מספר המענקים שיועמדו לרשות בית החולים. קביעה זו, בדבר האפשרות להקטין את שיעור המענקים, עוררה תרעומת בקרב המתמחים. בחודש אוקטובר 2013 הודיע שר האוצר דאז, מר יאיר לפיד, כי המענקים למתמחים ישולמו במלואם כפי שנקבע במסמך המענקים, וכי יקצה לטובת כך את הסכומים הדרושים;
אחר דברים אלו, ביום 16.10.2013 הפיץ משרד הבריאות למעסיקים טופס בקשה וכתב התחייבות לצורך קבלת המענק. יצוין כי בשני המסמכים אין התייחסות לאפשרות של מומחה להגיש את הבקשה, אלא רק למתמחה. ביום 27.10.2013 פנתה עו"ד מירב אוהבי, ראש תחום שכר ופנסיה במחלקת דיני עבודה בהר"י (להלן: עו"ד אוהבי) לגורמים במדינה בנוגע למסמכי הבקשה, המתייחסים למתמחים בלבד. בפנייתה הבהירה כי להבנתה שאלת זכאותם של מומחים למענקי פריפריה לשנים 2013-2012 עודנה פתוחה, וכי לא פורסם בקרב הרופאים דבר לעניין זה. בתגובה פנה מר כהן לעו"ד הרולד בר, מנהל תחום בכיר שכר ויחסי עבודה במשרד הבריאות (להלן: עו"ד בר) בבקשה לבחון אם יש צורך בתיקון לחוזר מבחינה טכנית, אך בכל הקשור לשאלת הזכאות הבהיר כי אין זכאות לקבוצה נוספת מלבד זו של המתמחים. עו"ד אוהבי הייתה מכותבת להודעה זו. ביום 12.2.2014 פנתה עו"ד לאה ופנר, מזכ"ל הר"י (להלן: עו"ד ופנר) למר כהן וטענה כי לשיטתה טפסי הבקשה למענקים שהופצו למעסיקים אינם תואמים את הכללים שהותוו במסמך המענקים, שכן הטפסים אינם מאפשרים למומחים להגיש בקשות (נספח 21 לבקשת הצד בבית הדין האזורי);
ביום 17.2.2014 פנתה עו"ד אוהבי במכתב נוסף למר כהן בו עמדה על זכאותם של המומחים למענקי פריפריה לפי מסמך המענקים, ולכך שלא יצא כל פרסום אחר למומחים. בשל כך, לטענתה, ישנם רופאים מומחים שהסתמכו על הכתוב ועברו לעבוד בפריפריה, אך חלק מבקשותיהם סורבו ללא נימוק ענייני. היא הביעה את עמדתה של הר"י לפיה כל המומחים שהגישו בקשות ועמדו בתנאי הסף זכאים לקבל את מענק הפריפריה. באשר לחריגה התקציבית נטען כי אמנם בהר"י מודעים לה, אך לשיטתם לא ניתן לחרוג מהתקציב עבור חלק מהמומחים בלבד, בוודאי שבהיעדר הנחיה מוסכמת של וועדת המענקים;
בעקבות פניות אלו, ביום 25.3.2014 הציע מר כהן לעו"ד אוהבי כי משרד האוצר יאשר באופן חריג מענקי פריפריה למומחים שעברו לעבוד בבתי חולים בפריפריה ושהגישו בקשותיהם לשנים 2012-2011 עד ליום 31.7.2013 בלבד. זאת, בכפוף לכך שהר"י תודיע על הסכמתה כי לא תהיה לה דרישה נוספת עבור מומחים בשנים 2011 ואילך (נספח 23 לבקשת הצד בבית הדין האזורי). הצעה זו נדחתה על ידי הר"י (נספח 24 לבקשת הצד בבית הדין האזורי);
ביום 20.5.2014 שלח מר כהן לעו"ד אוהבי דוא"ל ובו טיוטת מסמך למעסיקים שעניינו המועד האחרון להגשת בקשות של מתמחים למענקי פריפריה ומקצועות במצוקה עבור שנת 2014, וביקש את התייחסותה. עו"ד אוהבי שלחה את התייחסותה בדוא"ל חוזר והוסיפה "לאור בקשתך, לא הכנסתי את נושא המחלוקת הקיים בנושא המומחים באופן פומבי במכתב, אבל אין להבין מכך שהמחלוקת לא קיימת" (נספח 25 לבקשת הצד בבית הדין האזורי);
בהמשך לכך, ביום 10.7.2014 שלח מר כהן למנהלי בתי החולים מכתב שעניינו הנחיות ומועדים להגשת בקשות למענקי פריפריה ומקצועות במצוקה לשנת 2014 (נספח 26 לבקשת הצד בבית הדין האזורי). במכתב נקבע, בחלק הצריך לענייננו, שרק מתמחים ומתמחים בהתמחות-על זכאים להגיש בקשות למענק לשנה זו. כן נכתב כי מסגרת העלות לתשלום המענקים על פי מסמך המענקים נוצלה במלואה, לפיכך, עם תום תשלום המענקים לשנת 2014 לא יחולקו מענקים נוספים מכוח מסמך המענקים.
יוער, כי שר האוצר החליט להקצות לפנים משורת הדין סכום של 75,000,000 ש"ח נוספים לטובת מענקים שיחולקו על פי כללים שיגובשו בהמשך;
ביום 21.7.2014 פנו באות-כוחה של הר"י לממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר ולמנכ"ל משרד הבריאות בדרישה לתשלום מענקי פריפריה למומחים שעמדו בתנאי הסף שנקבעו במסמך המענקים לשנים 2014-2011. (נספח 30 לבקשת הצד בבית הדין האזורי). עותק ממכתבן של באות כוח הר"י הועבר לידיעת סמנכ"ל הכללית, מר גדי כהן. במכתבו מיום 27.8.2014 השיב מר גדי כהן ליו"ר הר"י כי בסוף שנת 2012 הכללית שילמה מענקים מתקציבה לכל המומחים שעברו לפריפריה וחתמו על כתבי התחייבות. רשימת המומחים שקיבלו את המענק הועברה להר"י. מר גדי כהן חתם את מכתבו כך: "אם יש מומחה נוסף הידוע לכם שעבר לפריפריה באחת מהשנים 2011 ואו 2012 ולא קבל מענק, אשמח לקבל את שמו ולבדוק את הנושא מקרוב". במענה הבהיר יו"ר הר"י כי פנייתה של הר"י מתייחסת גם למענקים בגין שנים 2014-2013 וכי גם לגבי שנת 2012 ישנם מומחים הטוענים שלא קיבלו מענקים (נספח 31 לבקשת הצד בבית הדין האזורי);
במכתב התשובה מטעמו של מר כהן, מיום 21.10.2014 (נספח 32 לבקשת הצד בבית הדין האזורי), שטח מר כהן את טענות המדינה, ובין היתר הסביר כי בראשיתו של המהלך התקבלה החלטה עקרונית משותפת לצדדים שבשלב זה ישולמו מענקים למתמחים בלבד, שכן ההחלטות התקבלו על רקע מחאת המתמחים והרצון "להרגיע" את השטח. הוא הפנה את באות-כוחה של הר"י למספר החלטות של הוועדה המשותפת במסגרתן הוחלט לא לאשר מענקים של מומחים, וכן למסמכים שונים המלמדים שהמענקים יוחדו למתמחים בלבד. עם זאת הודה בכך שבוצעה טעות שהובילה לתשלום מענקים למומחים אחדים בשנת 2012 ובהמשך לכך ניתן לכללית אישור לשלם לאותם מומחים מענקים לשנה זו, מכספה. בנסיבות אלו ולפנים משורת הדין חזר מר כהן על הצעת הפשרה ביחס לשנים 2012-2011. ביחס לשנים 2014-2013 טען כי חלו אותם כללים שחלו בשנים 2012-2011, כלומר, אין זכאות למומחים. בתגובה, דחתה הר"י בשנית את הצעת הפשרה (נספח 33 לבקשת הצד בבית הדין האזורי);
ביום 2.12.2014 אישר יו"ר הר"י, במכתב למר כהן, כי תשלום המענקים על פי הסכם 2011 יסתיים בסוף שנת 2014 (מוצג מ/5 למוצגי המדינה בבית הדין האזורי);
אחר דברים אלו, ומשפנייתה של הר"י בנושא מענקי הפריפריה למומחים לא נענתה לשביעות רצונה, הגישה הר"י בחודש ינואר 2015 לבית הדין האזורי לעבודה בבאר שבע בקשת צד בסכסוך קיבוצי בשאלת זכאותם של מומחים שעברו לפריפריה למענקים בגין השנים 2014-2011.

פסק הדין מושא הערעור שבפנינו
בית הדין האזורי קיבל את עמדת הר"י במרבית הפלוגתאות שבין הצדדים. להלן, בתמצית, עיקרי פסק דינו של בית הדין האזורי:
לידתו של מסמך המענקים הייתה חלק מההסכמות הקיבוציות שבין הצדדים ואי-רישומו כחלק מההסכם הקיבוצי אינו הופך את המסמך להסדר חד-צדדי, כטענת המדינה;
מעמדו הנורמטיבי של מסמך המענקים הוא כשל הסדר קיבוצי דו צדדי, דהיינו חלק מההסכמות הקיבוציות אליהן הגיעו הצדדים במסגרת ההסכם הקיבוצי של שנת 2011, ומכאן כי המדינה לא הייתה רשאית לשנותו ולשלם את מענקי הפריפריה למתמחים בלבד ללא הסכמה ברורה ומפורשת של הר"י;
בהתייחס לטענת המדינה שמסמך המענקים הוא בגדר מסמך מדיניות, ולמעשה החלטה מינהלית של הריבון, קבע בית הדין האזורי כי לא הוכח שמתקיימות העילות שמאפשרות למדינה לשנות החלטה מינהלית. לחלופין קבע בית הדין האזורי כי לא הוכח ששינוי ההחלטה נעשה ביזמת הר"י או למצער בידיעתה ובהסכמתה. בהתייחס לטענת המדינה, שנטענה לחלופין, לפיה מסמך המענקים הוא לכל היותר הסדר חד צדדי שהמדינה בלבד קבעה, פסק בית הדין האזורי כי ביטול זכותם של מומחים לקבל מענקים היא לכל הפחות החלטה ב"נושא מעורב", דהיינו החלטה ניהולית שהיא גם בעלת השפעה משמעותית על העובדים. לפיכך, היה על המדינה ליידע את הר"י מבעוד מועד, להיוועץ בהר"י לגבי יישומה של ההחלטה ולנהל משא ומתן לגבי השלכות ההחלטה על העובדים;
לשון מסמך המענקים מביאה למסקנה שמכוחו נוצרה, לכל היותר, זכאות עקרונית לכלל הרופאים למענקי פריפריה או מענק מקצועות במצוקה, שהייתה מותנית בהחלטה ספציפית ונקודתית של הוועדה המשותפת, ובהתאם לסדרי עדיפויות שייקבעו על ידה;
פרוטוקולי הוועדה המשותפת ועדותה של עו"ד אוהבי מלמדים כי בניגוד לטענת המדינה, לא התקבלה בוועדה המשותפת כל החלטה עקרונית שלא להעניק מענקי פריפריה למומחים, ומכאן כי הר"י לא ידעה ולא יכולה הייתה לדעת עד סוף שנת 2012 כי המדינה אינה מעניקה מענקי פריפריה למומחים. לעניין זה צוין בפסק הדין כי לבית הדין האזורי לא הוצג כל מסמך מתחילת עבודתה של הוועדה המשותפת בו נכתב במפורש כי הר"י מסכימה למתן מענקים למומחים בלבד. בית הדין האזורי קיבל את עדותה של עו"ד אוהבי כי עובדה זו נודעה להר"י רק כאשר החלו להתקבל בהר"י פניות של רופאים מומחים שלא קיבלו מענקים. בקבעו כך, העדיף בית הדין האזורי את גרסת הר"י לפרשנות הפרוטוקולים לפיה דברי הצדדים באותן ישיבות, בדבר מתן מענקים למתמחים בלבד, עסקו במענקי מקצועות במצוקה, להבדיל ממענקי הפריפריה בהם עוסק הליך זה. העדפת פרשנות זו נעשתה בחלק מהמקרים על בסיס העיקרון של פרשנות מסמך לרעת המנסח – המדינה, בענייננו. מכל מקום, בית הדין האזורי הצביע על אינדיקציות מהן ביקש ללמוד כי גם לאחר שנודע להר"י שלא ניתנים למומחים מענקי פריפריה, הר"י מחתה על כך ומכאן שלא הסכימה לשינוי;
באשר לשנת 2013 פסק בית הדין האזורי כי החלטת ועדת המענקים מיום 21.5.2013, עליה חתום גם יושב ראש הר"י, אינה קובעת כי תכנית המענקים השנתית לשנת 2013 תכלול מתמחים בלבד, שכן ניתנה לוועדה אפשרות לדון בבקשות של בתי חולים להעניק מענקים למומחים מנימוקים מיוחדים. על כך מבסס בית הדין האזורי את מסקנתו כי לא ניתן להסתמך על החלטה זו כהסכמה של הר"י שלא להעניק מענקים למומחים בשנת 2013 באופן גורף. ולראיה, כאשר בהמשך שלח ד"ר בר מכתב לבתי החולים ובו קבע כי הבקשות לשנת 2013 יבחנו בהתאם לקריטריונים של שנת 2012, פנתה הר"י למדינה והבהירה כי אינה מסכימה לכך שלא תהיה למומחים אפשרות להגיש בקשות למענקי פריפריה. עוד קבע בית הדין האזורי לעניין זה כי ממילא החלטת ועדת המענקים מיום 21.5.2013 בוטלה בהמשך על ידי שר האוצר;
גם ביחס לשנת 2014 קבע בית הדין האזורי כי הר"י לא נתנה הסכמתה לכך שמומחים לא יקבלו מענקי פריפריה, אף אם אישרה את הפצת החוזר בכל הנוגע לקריטריונים למתמחים לשנה זו. בית הדין האזורי קיבל את טענת הר"י כי כל העת התקיימו מגעים עם המדינה במטרה לשנות את החלטתה בעניין, וכאשר הר"י לא מיהרה לפנות לבית הדין בבקשת הצד;
בהתייחס לטענת השיהוי של המדינה קבע בית הדין האזורי כי אין בטענה זו כדי לרפא את מחדליה של המדינה.
בנסיבות אלו קבע בית הדין האזורי כי כל המומחים שעמדו בתנאי הסף שבמסמך המענקים ושהגישו בקשות לשנים 2012-2011, וכן כל המומחים שנקלטו לעבודה בפריפריה בשנים 2014-2013, שעמדו גם הם בתנאי הסף שבמסמך המענקים - זכאים למענקי פריפריה. בשים לב לקביעה זו לא נדרש בית הדין האזורי לטענת ההפליה של המומחים ביחס למתמחים.
כנגד פסק הדין הגישה המדינה את הערעור שלפנינו. המדינה מבהירה בערעור כי כבר במהלך הדיון בבית הדין האזורי היא הסכימה לשלם, לפנים משורת הדין, מענקי פריפריה למומחים שהגישו בקשות בשנים 2012-2011. אשר על כן הערעור שלפנינו סב רק על חיובה של המדינה לשלם מענקי פריפריה למומחים לשנים 2014-2013.

טענות הצדדים בערעור
במסגרת ערעורהּ טוענת המדינה, בתמצית, כדלקמן:
תשלום המענקים למתמחים בלבד נדרש על ידי הר"י בעצמה, עת ביקשה "להרגיע את השטח" לאור מחאתם החריפה של הרופאים המתמחים בימי החתימה על הסכם 2011 ופרסום מסמך המענקים. מכאן כי תשלום המענקים למתמחים בלבד היא, הלכה למעשה, תוצאת דרישה של הר"י, לה הסכימה המדינה;
למדינה, מצידה, לא היה אינטרס כלשהו להענקת המענקים למתמחים בלבד. אדרבה, נטען, אילו הייתה המדינה יודעת שלאחר ניצול מלוא תקציב המענקים תפנה הר"י לבית הדין בבקשה לחייב את המדינה לשלם את המענקים גם למומחים – בניגוד להסכמות הצדדים בתחילת הדרך - לא הייתה המדינה נעתרת לבקשת הר"י ופועלת לכתחילה לביצוע הוראות מסמך המענקים כלשונו;
חלקים נרחבים מהתשתית העובדתית שהונחה לפני בית הדין האזורי נעדרת מפסק הדין. יתרה מכך, שגה בית הדין האזורי בכך לא נתן כל משקל לעובדה שהר"י בחרה שלא להביא לעדות את פרופ' אידלמן או את מזכ"ל הר"י עו"ד ופנר, ואף לא את יתר חברי הוועדה המשותפת מטעם הר"י, לבד מעו"ד אוהבי. עוד נטען כי שגה בית הדין האזורי עת בחר לאמץ את גרסת הר"י, כפי שהיא עולה בעיקרה מעדותה של עו"ד אוהבי, ועת בחר להפעיל נגד המדינה את הכלל לפיו פרשנותו של מסמך היא "לרעת המנסח" בכל הקשור למספר פרוטוקולים של ישיבות הוועדה המשותפת, חרף העובדה שהר"י בחרה שלא להביא לעדות גורמים מרכזיים שהשתתפו באותן ישיבות מטעמה;
ערעור זה נמנה על החריגים לכלל לפיו לא בנקל תתערב ערכאת הערעור בממצאים עובדתיים שנקבעו על ידי הערכאה הדיונית. כך, למשל, בית הדין האזורי התעלם מכך שהוועדה המשותפת עוד בחודשים יוני ויולי 2012, דנה ב"מתמחים" וב"פנקסי התמחות". התעלמות מעין זו מעובדות שהונחו לפני בית הדין האזורי, טוענת המדינה, מצדיקה את התערבות ערכאת הערעור;
לגופם של דברים טוענת המדינה כי שגה בית הדין האזורי עת קבע שמסמך המענקים הוא בגדר הסדר קיבוצי דו צדדי, בעוד שלשיטת המדינה מדובר במסמך מדיניות של הריבון, שהעניינים המוסדרים בו מצויים בפררוגטיבה הניהולית של המדינה בלבד. המדינה אינה מכחישה כי טרם פרסום מסמך המענקים נערכה התייעצות עם הר"י לגבי תוכנו, אך מכך אין ללמוד כי אין זה בסמכותה של המדינה לשנות את מסמך המענקים ללא הסכמה מפורשת וברורה של הר"י. לעניין זה טוענת המדינה כי יש לתת את הדעת לכך שהוועדה המשותפת, בה היו חברים גם נציגים של הר"י, לא הייתה ועדה פריטטית, ולהר"י לא ניתנה בה זכות וטו.
זאת ועוד: מסמך המענקים נועד לחול על כלל הרופאים, ולא רק על הרופאים שמעסיקיהם חתומים על ההסכם הקיבוצי. מכל הסממנים האלו, טוענת המדינה, יש ללמוד שאין מדובר בהסדר קיבוצי דו-צדדי אלא במסמך מדיניות של הריבון, כאמור. לחלופין טוענת המדינה, מדובר לכל היותר בהסדר קיבוצי חד צדדי ביחס לעובדי המדינה בלבד, הנעדר כל סממן קיבוצי ביחס ליתר הרופאים. לבסוף טוענת המדינה כי חרף האמור, היא מכירה בכך שיש למסמך המענקים תוקף משפטי מסוים במרחב הקיבוצי, ולכן לא התנגדה לניהול ההליך כהליך קיבוצי.
מבחינה משפטית טוענת המדינה כי גם אם לשיטת בית הדין האזורי מסמך המענקים מהווה הסדר קיבוצי דו צדדי, הרי שאין הדבר מחייב ששינוי ההסכמות בו ייעשה בהסכמה מפורשת וכתובה של הר"י, כפי שנדרש בהסכם קיבוצי. לעניין זה נטען כי אי יישומו של הסדר קיבוצי ואי עשיית דבר על מנת להביא ליישומו יכול להשתמע כוויתור על זכות;
שגה בית הדין האזורי עת לא ערך דיון ראוי בשאלת תום ליבה של הר"י ולא נתן משקל לשיהוי הכבד בהגשת בקשת הצד בבית הדין האזורי, לאחר שנוצל מלוא התקציב – המוגדל – לטובת המענקים. אין מדובר בדבר של מה בכך, שכן הבקשה הוגשה רק לאחר שתקציב המענקים נוצל במלואו, ולאחר שהמדינה חילקה מענקים בסכום העולה על הסכום שהוקצב למענקים לכתחילה. בסופו של דבר בית הדין האזורי קיבל את בקשתה של הר"י, על אף השיהוי שבהגשתה, ולכך השלכות תקציביות דרמטיות. לעניין זה מוסיפה וטוענת המדינה כי אף בשאלת הסעד היה מקום לתת משקל ראוי לתום ליבה של הר"י, וגם בעניין זה – ומשלא עשה כך בית הדין האזורי – נפלה שגגה לפניו.
שגה כי בית הדין האזורי עת לא כרך את קביעתו כי מסמך המענקים מגבש זכאות עקרונית בלבד למענקים, עם סוגיית הסתמכות הרופאים המומחים על מסמך המענקים, הנעדרת התייחסות ממשית בפסק הדין. המדינה טוענת כי מדובר בעניין עקרוני ממספר טעמים: האחד, מדיניות מיטיבה של המדינה עשויה להשתנות, ולרופאים המומחים אין זכות קנויה לכך שמדיניות תשלום המענקים לא תשתנה; השני, המדינה חילקה את מלוא התקציב שהוקצה למענקים ואף למעלה מכך, כך שהמדינה מילאה את התחייבותה כלפי ציבור הרופאים; השלישי, מסמך המענקים קובע את המסגרת לתשלום המענקים אך אינו כולל התחייבות כלפי רופא זה או אחר לקבלת מענק. ואכן לא כל הרופאים שהגישו בקשות למענק - קיבלו אותו; הרביעי, ברור כי רופא שלא הגיש בקשה לא יכול לטעון להסתמכות על קבלת המענק, בעוד שכידוע, הרופאים המומחים לא הגישו בקשות למענקים בתקופה שבמחלוקת; והחמישי, הר"י לא תמכה את טענת ההסתמכות שלה בתצהירים של רופאים שהסתמכו על מסמך המענקים;
לבסוף טוענת המדינה כי מתן מענק פריפריה לכל המומחים שנקלטו לעבודה בפריפריה בשנים 2014-2013, באופן גורף – אינו סעד סביר, אינו מידתי, וממילא אינו יכול להינתן, אפילו בהסתמך על ממצאיו העובדתיים של בית הדין האזורי (אשר, כאמור, גם בהם, טוענת המדינה, יש מקום להתערב).
אלו, בתמצית, טענות הר"י בערעור:
הר"י חולקת על תיאורה של המדינה כי היה צורך להרגיע את השטח לאחר מחאת המתמחים, וטוענת כי ההסכמה על המענקים הושגה עוד לפני התפטרות המתמחים. הרגעת השטח ביחס למתמחים, לשיטת הר"י, הושגה באמצעות מסמך הגורמים המסייעים שנועד לפתור את מצוקת המתמחים. לעניין זה טוענת הר"י כי בשלב שבו הוחל ביישום מסמך המענקים לא הייתה סיבה לחשוש שלא יהיה די תקציב לתשלום מענקים גם למומחים ומכאן כי לא ניתן לייחס חשש זה לתשלום המענקים למתמחים בלבד;
הר"י טוענת שהערעור בענייננו מושתת במידה רבה על טענות המדינה בדבר שגיאות עובדתיות שנפלו כביכול בפסק הדין של בית הדין האזורי. לעניין זה נטען כי לא בנקל תתערב ערכאת הערעור בממצאים עובדתיים שנקבעו על ידי הערכאה הדיונית, והמקרה דנן אינו בבחינת חריג לכלל זה. לגרסת הר"י אין להתערב בקביעותיו העובדתיות של בית הדין האזורי ששמע את העדויות וניתח את הראיות שכן פסק הדין מושא ערעור זה, טוענת הר"י, הוא תולדה של שיקול דעת שיפוטי נכון וראוי המבוסס על בחינה מוקפדת של חומר הראיות;
הר"י סומכת את ידיה על ניתוח העדויות והראיות בידי בית הדין האזורי ועל מסקנותיו העובדתיות. כך, טוענת הר"י, אין מקום להתערב בקביעתו העובדתית של בית הדין האזורי לפיה המדינה לא השכילה להציג בפני בית הדין האזורי כל מסמך מעבודתה של הוועדה המשותפת, בו נכתב במפורש כי הר"י מסכימה למתן מענקים למתמחים בלבד;
עדותה של עו"ד אוהבי, ששימשה כראש מחלקת שכר ופנסיה בהר"י עד ליום 31.12.2014, בהיותה הגורם הבקיא ביותר בהר"י בנושא המענקים ועסקה בנושא באופן אישי, הייתה אותנטית, עקבית, וניכרו בה סימני אמת. לעומת זאת מנגד, טוענת הר"י, עדותו של מר כהן מטעם המדינה הייתה מלאת סתירות, התחמקות מתשובות ענייניות, ואף הוצגה בה גרסה עובדתית חדשה – שלא נזכרה בתגובת המדינה ובתצהירו של מר כהן בבית הדין האזורי - לפיה הסכמה בעניין תשלום מענקים למתמחים בלבד הושגה בין גורמים בממשלה לבין הר"י;
הפרוטוקולים של הוועדה המשותפת לא תיעדו את כל שנאמר בוועדה, ומכאן כי צדק בית הדין האזורי כאשר קבע כי שעה שהפרוטוקולים אינם ברורים דיים יש לנקוט פרשנות לרעת המנסחת – היא המדינה. לגופם של הדברים טוענת הר"י, כי האמירות בפרוטוקולים אליהם הפנתה המדינה בסיכומיה - נאמרו ביחס למענקים למקצועות במצוקה, ואינן רלוונטיות להליך זה. יתרה מכך, לא ניתן להסיק מאמירות אלו דבר לעניין הסכמה של הר"י לביטול זכאותם של מומחים למענקים. הר"י עומדת על טענתה כי החלטה כזו מעולם לא התקבלה בוועדת המענקים, ולו הייתה מתקבלת - סביר שהייתה מקבלת ביטוי מפורש בכתב;
באשר למסמך המענקים טוענת הר"י כי המסמך הוא חלק בלתי נפרד מההסכמות שהושגו במשא ומתן הקיבוצי וכי מדובר בהסדר קיבוצי דו צדדי, ולפיכך נדרשת הסכמתה של הר"י לשינוי האמור בו. בהתייחס לטענה שמסמך המענקים חל גם מעסיקים שאינם צד להסכם, טוענת הר"י כי מדובר בשלושה בתי חולים בנצרת בלבד, וכי מסמך המענקים חל עליהם מכוח חוזר הממונה על השכר בנוגע למענקים לפריפריה. לחלופין טוענת הר"י כי גם אם מסמך המענקים היה בבחינת החלטה שלטונית, שינויו או ביטולו היה צריך להיעשות במסגרת החלטה שלטונית אחרת ורק מטעמים כבדי משקל, במתחם הסבירות וללא הפליה - מה שלא נעשה בענייננו. לבסוף טוענת הר"י בהקשר זה כי גם אם מדובר בהסדר קיבוצי חד צדדי, הרי שביטולו חייב היוועצות עם הר"י וניהול משא ומתן עמה בנוגע, לכל הפחות, להשלכות השינוי;
באשר להחלטת הוועדה המשותפת מיום 21.5.2013 טוענת הר"י כי בהחלטה זו נקבעו לראשונה קריטריונים לזכאות למענקים, אולם זו לא שללה לחלוטין מתן מענקים למומחים. מכך מבקשת הר"י ללמוד כי אף קודם לכן לא ויתרה על זכאותם של המומחים. לעניין זה מציינת הר"י כי בפועל המדינה חסמה הגשת בקשות מצד מומחים לשנת 2013 ולכן ממילא המדינה לא פעלה בהתאם להחלטת הוועדה המשותפת. כן טוענת הר"י כי בסופו של דבר החלטת הוועדה המשותפת מיום 21.5.2013 בוטלה על ידי שר האוצר, כך שהיא נעדרת נפקות כלשהי;
הר"י מצביעה על כך שהמדינה שילמה מענקים לכ-25 מומחים שנקלטו לעבודה בפריפריה בשנים 2012-2011. טענת הטעות שנטענה מפי המדינה בעניינם של אותם מומחים אינה יכולה לסייע למדינה, טוענת הר"י, משום שאינה סבירה, נטענה בעלמא ולא נתמכה בראיות. אדרבה, הר"י טוענת כי כאשר התגלתה ה"טעות" במהלך ישיבת הוועדה המשותפת הייתה הבנה בקרב חברי הוועדה כי המדינה מודה בטעות דווקא כך שלא שילמה את המענקים לכלל המומחים הזכאים, ותפעל להסדיר את העניין על ידי תשלום המענקים;
בהתייחסה לטענת השיהוי טוענת הר"י כי פנתה למדינה בעניין תשלום מענקים למומחים מיד עם שנודע לה לראשונה על מומחים שאינם מקבלים מענקים, בסוף שנת 2012. בהמשך לפניות שנעשו, החל מחודש פברואר 2014 קיימו הצדדים מגעים לפשרה, כאשר במשך כל התקופה המדינה הייתה מודעת לדרישתה של הר"י אך בחרה להתנהל אחרת. הר"י לא מיהרה לפנות לבית הדין, אלא רק לאחר שכל הצעות הפשרה מטעם המדינה – שלא היו ראויות לשיטת הר"י - לא נתקבלו על ידה, הגישה את בקשת הצד בבית הדין האזורי. לעניין זה טוענת הר"י כי לאור המחלוקת שבין הצדדים, ניתן היה עד סוף שנת 2014 לחלק אחרת את עוגת התקציב, כך שהמענקים ישולמו גם למומחים. משבחרה המדינה שלא לעשות כן, ובכך להביא לסיום תקציב המענקים, אין לה אלא להלין על עצמה. בכל מקרה, טוענת הר"י, אין לזקוף עניין זה לחובתה;
באשר לטענת ההסתמכות טוענת הר"י כי באופן בו פעלה המדינה יש משום פגיעה באינטרס ההסתמכות של הרופאים המומחים שעברו לעבוד בפריפריה, וכי צדק בין הדין האזורי עת קיבל את טענת הר"י בעניין זה. בנוסף, טוענת הר"י, אין מקום לטענת המדינה שהר"י לא הוכיחה באופן פרטני שהמומחים הסתמכו על מסמך המענקים שכן מדובר בהליך קיבוצי ודי בהוכחת קיומה של עילה קיבוצית.
בהתייחסה לקביעת בית הדין האזורי שהסכם המענקים יצר זכאות עקרונית שהותנתה בהחלטה ספציפית ונקודתית של הוועדה המשותפת, טוענת הר"י כי קביעה זו שגויה שכן הוועדה המשותפת דנה במקרים חריגים בלבד ולא בכל בקשה ובקשה. לפיכך, טוענת הר"י, אין נפקות לקביעה שמדובר בזכאות עקרונית בלבד, שכן הוועדה המשותפת לא קבעה קריטריונים נוספים, מעבר לתנאי הסף שנקבעו במסמך המענקים, כך שהלכה למעשה לגבי המתמחים שעמדו בתנאי הסף אושרו כל הבקשות. על כך יש להוסיף כי ממילא את הבקשות ניתן היה להגיש רק לאחר מעבר בפועל לפריפריה. אשר על כן, טוענת הר"י, ההגנה המשפטית צריכה להינתן גם אם לא התגבשה למומחים זכות מוקנית למענקים, וגם בנסיבות של מצוקה תקציבית. לבסוף מבקשת הר"י להצביע על כך שכ-155 מומחים שינו את מהלך חייהם ועברו לפריפריה בשל מסמך המענקים. בעובדה זו, טוענת הר"י, יש כדי לחדד את עוצמת האינטרס הציבורי שבבקשה;
לבסוף טוענת הר"י כי הסעד שפסק בית הדין האזורי הוא נכון, צודק וראוי בנסיבות העניין. הר"י טוענת כי בניגוד לטענת המדינה, מתן סעד האכיפה תוך חיוב המדינה לשלם למומחים שעומדים בתנאי הסף לשנים 2014-2013 הוא סעד הגיוני, ודאי שאינו גורף, בלתי סביר או בלתי מידתי, שכן זהו סעד המתחייב לאור הנסיבות שהוכחו, בהן חסמה המדינה את האפשרות להגיש בקשות על ידי המומחים. כן טוענת הר"י כי טענות המדינה אינן מתיישבות אף לעניין הסעד, שכן המדינה הציעה להר"י, כהצעת פשרה, לשלם למומחים שהגישו בקשות בשנים 2012-2011, ואילו בערעור מבוקש ביטול פסק הדין בכללותו, ולא רק הסעד שנפסק לשנים 2014-2013.
המשיבה 2, שירותי בריאות כללית (להלן: הכללית) מצטרפת לעמדת המדינה בהודעת הערעור ובסיכומים. אלו עיקרי טענותיה:
לא ניתן לראות במסמך המענקים כהסדר קיבוצי דו צדדי, משום שהוא לא צורף להסכם הקיבוצי, הוא לא נרשם כהסכם קיבוצי, תקציב המענקים לא היה חלק מתקציב ההסכם הקיבוצי, הוא מתייחס גם לרופאים שאינם עובדים אצל מי מהמעסיקים החתומים על ההסכם הקיבוצי, וכאשר המענקים אינם מהווים חלק מתנאי השכר של הרופאים. לטענת הכללית, סממנים אלה מלמדים כי מסמך המענקים הוא מסמך מדיניות של הריבון, ולא הסדר קיבוצי;
אף אם תתקבל העמדה לפיה מסמך המענקים הוא הסדר קיבוצי דו צדדי, ניתן היה לשנותו בהתנהגות, ואין צורך בהסכמה מפורשת של הר"י. טענה זו אף מתחזקת שעה שמסמך המענקים מקנה סמכות רחבה לוועדה המשותפת לקבוע קריטריונים לזכאות, ובהינתן שלא מדובר בוועדה פריטטית וכאשר למעסיקים היה רוב בוועדה - הרי ששינוי כאמור יכול היה להתקבל גם בניגוד לעמדתה של הר"י;
קביעתו העובדתית של בית הדין האזורי כי הר"י לא ידעה ולא יכולה הייתה לדעת על כך שהמדינה אינה משלמת מענקי פריפריה למומחים, היא קביעה שגויה שאינה מתיישבת עם הראיות שהוגשו, ואף אינה מתיישבת עם השכל הישר. כך גם טוענת הכללית באשר לקבלת עדותה של עו"ד אוהבי במלואה. קביעה זו של בית הדין האזורי היא קביעה שגויה שכן עו"ד אוהבי אינה בעלת תפקיד רשמי בהר"י, היא נעדרה לא אחת מישיבות הוועדה המשותפת, ולא ידעה להשיב לשאלות רבות שהופנו אליה. לכך מוסיפה הכללית כי הר"י נמנעה מלהציג פרוטוקולים שערכה בעצמה, ולא בכדי, שכן בכך מקימה הר"י חזקה שפרוטוקולים אלו היו סותרים את טענותיה;
מענקי הפריפריה ששולמו למומחים בשנים 2012-2011 שולמו בטעות ולא היה מקום להנציח את הטעות;
התנהלותה של הר"י מעת שידעה שעל כך שהמדינה לא משלמת מענקי פריפריה למומחים, גם לפי המועד המאוחר עליו אין מחלוקת – סוף שנת 2012 - מלמדת כי הר"י לא חלקה על אופן פעולה זה של המדינה, ולמעשה מלמדת כי הר"י ויתרה על כל טענה בעניין. לאור דברים אלו, טוענת הכללית, הגשת בקשת הצד נגועה בשיהוי ובחוסר תום לב.

דיון והכרעה
כבר בפתח הדברים הובהר כי ערעור המדינה אינו סב על חיובה לשלם את מענקי הפריפריה למומחים שנקלטו לעבודה בפריפריה בשנים 2012-2011 ואשר הגישו בקשות למענקים, שכן זהו סעד לו הסכימה המדינה עוד בטרם ניתן פסק הדין. אשר על כן, השאלה העומדת לפתחנו היא שאלת זכאותם של רופאים מומחים למענקי פריפריה בגין השנים 2014-2013.
לאחר שעיינו בטענות הצדדים, בכלל החומר שהונח לפנינו ולפני בית הדין האזורי ושקלנו את הדברים, באנו לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל. נקדים ונאמר כי אנו סבורים שמכלול נסיבות העניין – לרבות העמימות בנוסחם של הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה המשותפת, שהיו לכאורה המפתח למענה על השאלה האם הייתה הסכמה, או לכל הפחות ידיעה של הר"י בקשר לתשלום המענקים למתמחים בלבד, ובוודאי שהם מהותיים לעניין התנהגות הצדדים לאחר מועד פרסום מסמך המענקים – אינו מלמד כי הר"י לא ידעה ולא יכולה הייתה לדעת על עובדת תשלום המענקים שלא בהתאם למסמך המענקים, כפי שפסק בית הדין האזורי. יתרה מכך, מצאנו קושי בחלק מקביעותיו של בית הדין האזורי, אשר לא הוכחו עובדתית כנדרש. דעתנו היא כי עובדת תשלום המענקים למתמחים בלבד הייתה ידועה להר"י זמן רב לפני שהוגשה בקשת הצד בבית הדין האזורי ולפני שנוצל מלוא תקציב המענקים, כך שלא יכולה להיות מחלוקת ששינוי מסמך המענקים נעשה לכל הפחות בידיעת הר"י, וייתכן שאף בהסכמתה. לפיכך, לטעמנו, במועד הגשת בקשת הצד, בנסיבות ההליך שלפנינו ובתוצאותיו, יש משום טעם לפגם. על כך נעמוד בהמשך דברינו.
וכך יהיה מתווה הדיון: תחילה נדון בשאלת מעמדו של מסמך המענקים. בהמשך לכך נדון בשאלה אם הקביעה שמענקי הפריפריה ישולמו למתמחים בלבד חייבה הסכמה מפורשת וברורה של הר"י, אם לאו. כפועל יוצא מכך ולפי הצורך, נדון האם יש בעובדות המקרה כפי שהוצגו לפנינו כדי לקבוע ששינוי אופן תשלום המענקים ביחס למסמך המענקים נעשה בהסכמת הר"י, או לכל הפחות בידיעתה. בהמשך, וככל שנכריע כי אכן התקבלה בוועדה המשותפת החלטה לפיה מענקי הפריפריה ישולמו למתמחים בלבד, נדון בשאלה האם החלטה זו התקבלה ופורסמה כנדרש. לאחר מכן נפנה לדון בטענת ההסתמכות שהועלתה על ידי הר"י. בטרם סיום נדון בטענות השיהוי וחוסר תום הלב מצד הר"י, כפי שהועלו על ידי המדינה. נסיים בנפקותן של קביעותינו בסוגיות שלעיל בקשר לזכאותם של המומחים למענקים בשנים 2014-2013.
[א] מעמדו של מסמך המענקים
כאמור, השאלה הראשונה בה עלינו להכריע היא שאלת מעמדו הנורמטיבי של מסמך המענקים – האם הוא חלק מההסכם הקיבוצי שנחתם בשנת 2011, לחלופין האם הוא הסדר קיבוצי דו צדדי, כטענת הר"י וכפי שנפסק בבית הדין האזורי, או שמא דווקא מדובר במסמך מדיניות של הריבון, כטענת המדינה. התשובה לשאלה זו תסייע בידינו לקבוע האם הייתה יכולה המדינה ליישם את הוראות מסמך המענקים באופן שונה מהרשום בו, ולשלם את המענקים – כפי שאכן נעשה – לרופאים מתמחים בלבד, או שלא ניתן היה לשנותו ללא הסכמה מפורשת של הר"י.
"הסכם קיבוצי" מוגדר בסעיף 1 לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957, באופן הבא:
"הסכם קיבוצי הוא הסכם בין מעביד או ארגון מעבידים לבין ארגון עובדים שנעשה והוגש לרישום לפי חוק זה, בעניני קבלת אדם לעבודה או סיום עבודתו, תנאי עבודה, יחסי עבודה, זכויות וחובות של הארגונים בעלי ההסכם, או בחלק מענינים אלה".

בענייננו, אין חולק כי הסכם המענקים לא הוגש לרישום כחלק מהסכם 2011. הלכה היא שחובת ההגשה לרישום אינה חובה פורמאלית גרידא, אלא תנאי קונסטיטוטיבי לקיומו של הסכם קיבוצי (השוו: דב"ע (ארצי) לג/7-4 אוניברסיטת ת"א ואח' - ארגון הסגל האקדמי באוניברסיטת ת"א ואח' פד"ע ה 85, 99 (1973)). מקובלת עלינו טענת המדינה, אותה טען מר כהן בעדותו, לפיה נושא המענקים אינו חלק מובנה ממערכת השכר של הרופאים, אלא מטרתו עידוד בחירה בתחומים מקצועיים או אזורים גיאוגרפיים בהתאם לצרכי המעסיק. כן מקובלים עלינו דבריו של מר כהן בעדותו כי נושא המענקים הופרד בכוונה תחילה מההסכם הקיבוצי על מנת לאפשר גמישות מירבית למעסיק בנוגע לאופן יישומו (עמ' 38-37 לפרוטוקול הדיון מיום 15.11.2016) מכאן כי מסמך המענקים אינו עוסק בעניין הכלול בהגדרת "הסכם קיבוצי" שלעיל. הסכם אשר לא התמלאו בו כל התנאים שבסעיף הנ"ל אינו "הסכם קיבוצי" וכללי הפרשנות המיוחדים להסכם קיבוצי אינם חלים עליו.
אשר על כן, מתחייבת המסקנה כי מסמך המענקים אינו בגדר הסכם קיבוצי ואינו חלק מההסכם הקיבוצי שנחתם בשנת 2011.
אם כן, האם מעמדו של מסמך המענקים הוא של הסדר קיבוצי דו-צדדי, כפי שנפסק בבית הדין האזורי? לטעמנו, התשובה לכך שלילית. בטרם נביא נימוקינו לכך, נציין כי בית הדין האזורי היה סבור שמעמדו של מסמך המענקים הוא כשל הסדר קיבוצי דו צדדי, ועל כן שינויו מחייב הסכמה מפורשת של הצדדים האחרים להסכם. נימוקיו של בית הדין האזורי לקביעה זו הם, בתמצית, כדלקמן:
מסמך המענקים היה אחד מנושאי המשא ומתן העיקריים שנדונו בסכסוך הקיבוצי, והוא נשלח ליו"ר הר"י באופן ובמועד המלמדים שמסמך המענקים הוא חלק מההסכמות הקיבוציות. בנוסף, במסמכי המשא ומתן ישנה התייחסות לנושא המענקים, עניין שאף הוא מלמד כי מסמך המענקים הוא חלק מההסכמות הקיבוציות;
מסמך המענקים וההסכם הקיבוצי נחתמו באותו יום;
פסק הדין בבג"ץ 3000/16 בן אריה נ' שר האוצר (7.7.2016) (להלן: בג"ץ בן אריה) שעסק בקבוצה אחרת הטוענת לזכויות לפי מסמך המענקים, קבע כי "במהות מדובר בפרשנות הסכם מ-2011, שיסודה בפועל ביחסי עבודה";
להר"י היו נציגים בוועדה המשותפת, מה שמלמד כי אין מדובר בהחלטה חד צדדית של המדינה;
טענת המדינה שהר"י הסכימה שהמענקים יחולקו למתמחים בלבד עומדת בסתירה לטענת המדינה שאין צורך בהסכמת הר"י;
מכתבו של פרופ' אידלמן לרופאים משנת 2014 (נספח 27 לבקשה בבית הדין האזורי) שלפיו הסתיים פרק תשלום המענקים מכוח ההסכם וכי בשנת 2015 תחלק המדינה מענקים לפי קריטריונים שיקבעו על ידה - מעיד שמסמך המענקים היה על דעת הצדדים.
אלא שקביעותיו של בית הדין האזורי לעניין מעמדו של מסמך המענקים מעוררת קושי בעינינו. נכון הוא כי מסמך המענקים גובש בשיתוף עם הר"י כחלק מהמשא ומתן הקיבוצי. עם זאת אין בשיתופה של הר"י בגיבוש המסמך בלבד כדי להפוך את המסמך להסדר קיבוצי דו צדדי, המחייב את הסכמתה המפורשת של הר"י לכל שינוי כפי שקבע בית הדין האזורי. לפיכך, אין אנו מקבלים את קביעתו זו של בית הדין האזורי, לפיה מסמך המענקים הוא בבחינת הסדר קיבוצי דו צדדי. ונפרט.
עניין מעמדו של ההסדר הקיבוצי ביחס לזה של ההסכם הקיבוצי נדון רבות בפסיקת בתי הדין לעבודה. בעס"ק (ארצי) 1002/04 הסתדרות העובדים הכללית החדשה – הסתדרות המהנדסים - שירותי בריאות כללית (13.09.2005) (להלן: עניין הסתדרות המהנדסים) עמד בית דין זה על כך שהסדר קיבוצי משקף את רצונם המשותף של הצדדים לו:
"הסדר קיבוצי הוא הסכם שנוסח על ידי הצדדים לו. ככזה הצדדים "מחוקקים" אותו. רצונם המשותף מתגבש בהסכם זה [...]".
אמנם, בראש מסמך המענקים נכתב שהוא מפורסם "בהמשך להסכמות הצדדים", שכן קודם לפרסומו של מסמך המענקים התקיימו התייעצויות בין המדינה לבין הר"י. ואמנם, מסמך המענקים נחתם באותו המועד כמו ההסכם הקיבוצי של שנת 2011. עם זאת, אין אנו סבורים כי המסקנה המתחייבת מכל זאת היא כי מדובר במסמך שמעגן הסכמות שהן תוצאת משא ומתן שהתקיים בין הצדדים. אכן, הסכמות המעוגנות במסגרת הוראותיו של הסדר קיבוצי, הוראות אובליגטוריות ונורמטיביות כאחד, הן הסכמות אכיפות ובעלות תוקף משפטי מחייב, לאור חובת הצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים לנהוג בתום לב (ראו: עניין הסתדרות המהנדסים; ע"ע (ארצי) 779/06 תקוה קורן - בית חולים אלי"ן (07.10.2007) (להלן: עניין אלי"ן)). בענייננו, כאמור, אנו סבורים שלא ניתן לראות במסמך המענקים כהסדר קיבוצי. אלו נימוקינו לכך:
מסמך המענקים אינו חלק מובנה מההסכם הקיבוצי, הוא לא צורף לו ולא פורסם יחד עם ההסכם הקיבוצי. הפרדה זו בין מסמך המענקים להסכם הקיבוצי אינה בכדי, ומשקפת את רצון המדינה שלא להקנות למסמך המענקים את אותו מעמד מחייב של הסכם או הסדר קיבוצי. כאמור, בהתאם לדבריו של מר כהן שהובאו לעיל, נושא המענקים הופרד בכוונה תחילה מההסכם הקיבוצי על מנת לאפשר גמישות מירבית למעסיק - המדינה - בנוגע לאופן יישומו;
עלות המענקים, מאות מיליוני ש"ח, לא נכללה בעלותו של ההסכם הקיבוצי;
הוועדה המשותפת, שכאמור הוקמה מכוח מסמך המענקים, אינה וועדה פריטטית. הרכב הוועדה ומנגנון קבלת ההחלטות בה מאפשרים, הלכה למעשה, קבלת החלטות בניגוד לעמדתה של הר"י;
מבחינה צורנית מסמך המענקים נוסח בצורה של מכתב נלווה להסכם הקיבוצי, מטעם הממונה על השכר ולא כחלק מההסכם הקיבוצי. בעניין אחר התייחס בית דין זה לאופן שבו יש לפרש מכתב נלווה להסכם קיבוצי. נקבע שם כי פרשנות המסמך הנלווה תיעשה תוך התייחסות הן ללשון המסמך והן לנסיבות החיצוניות לו. מפאת חשיבות הדברים נביאם כלשונם:
"מלאכת הפרשנות של הסכם – קרי, בחירה בין פירושים אפשריים – מחייבת לא אחת פניה לא רק ללשון המסמך אלא גם לנסיבותיו החיצוניות על מנת שניתן יהיה, כמצוותו של סעיף 25 לחוק החוזים, להתחקות אחר אומד דעתם של הצדדים. דהיינו, טרם שיובן מה "משתמע במפורש מלשון החוזה" יש לעתים להזקק גם לנסיבות חיצוניות לחוזה ולפריסת תשתית עובדתית מתאימה. קל וחומר במקרה שלפנינו, כאשר כל המצוי ביחסי עבודה ובמשא ומתן קיבוצי יודע כי השימוש ב'טכניקה' של מכתב נלווה שאינו מצורף להסכם שנרשם נועד לא אחת ל'רבע את המעגל' וליצור הסדר בו לכאורה כל צד אוחז במבוקשו. במקרים כגון אלה גוברת החשיבות של בירור הנסיבות החיצוניות כדי לאפשר את הבחירה הנכונה מבין הפירושים האפשריים.
בהקשר של הסדרים קולקטיביים נפסק לא אחת כי על הפירוש שיש ליתן להסכמים שכאלה ניתן ללמוד גם מהתנהגות הצדדים בהמשך לאותו הסכם".
(ראו: עס"ק (ארצי) 11563-05-10 אוניברסיטת תל אביב – ארגון הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטת תל אביב (11.11.2012).
הנה כי כן גם במקרה שלפנינו יש לבחון את מכלול הנסיבות והתנהגות הצדדים בקשר למסמך המענקים:
ראשית, הזכאות למענקים על פי מסמך המענקים חלה לא רק על הצדדים להסכם, אלא גם על צדדים נוספים שלא היו צד לו. כאמור לעיל, הצדדים להסכם הם מדינת ישראל, שירותי בריאות כללית, ההסתדרות המדיצינית הדסה והר"י. עם זאת ההסכם אינו מגביל עצמו לרופאים המועסקים על ידי המעסיקים החתומים על ההסכם או לרופאים חברי הר"י בלבד. רשאים להגיש בקשות למענק גם רופאים שממלאים אחר הקריטריונים לזכאות שהועסקו על ידי מעסיקים שאינם צד להסכם וכן רופאים שאינם חברי הר"י. משום כך, הטענה כי למסמך המענקים יש מעמד של הסדר קיבוצי אינה מתיישבת עם האמור לעיל, שכן הסדר קיבוצי הוא "הסכם שנוסח על ידי הצדדים לו" (עניין הסתדרות המהנדסים);
שנית, החלטות הוועדה המשותפת לא התקבלו בהכרח בהסכמתה של הר"י. כך, למשל, קובע סעיף 25 למסמך המענקים:
"בחירת בתי החולים/מרפאות קהילה בפריפריה מהרשימה הקבועה בסעיף __ להסכם, אשר עבודה בהם תזכה את הרופא בתשלום באותה השנה, תקבע מידי שנה על ידי הוועדה המשותפת, פה אחד, מוקדם ככל הניתן ולא מאוחר מ-3 חודשים טרם תחילת השנה בה יוענקו התשלומים"
מסעיף זה אנו למדים כי לעניין קביעת המוסדות בפריפריה שעבודה בהם תזכה במענק, נדרשים חברי הוועדה המשותפת להסכים פה אחד. עיון במסמך המענקים מעלה כי הדרישה להסכמה "פה אחד" ייחודית לעניין זה ואינה מתקיימת באשר לקביעת יתר הקריטריונים. מדובר בהתייחסות יחידה לאופן קבלת החלטות על ידי הוועדה המשותפת. ומכלל הן אתה שומע לאו. היעדר הוראה דומה באשר ליתר הקריטריונים משמעותו כי ביתר העניינים לא נדרשת הסכמה של כל חברי הוועדה.
יוער כי בנוהל שנועד להסדיר את עבודת הוועדה מיום 19.3.2012 רוככה דרישה זו ונקבע בסעיף 4.4 כי החל משנת 2013 כי "הוועדה רשאית ליצור העדפות בזכאות למענקים בכל הנוגע למקצועות במצוקה ו/או בתי החולים בפריפריה". לעניין זה נקבע כי העדפות הוועדה יקבעו על ידי חברי הוועדה ברוב דעות (נוהל לתשלום מענקים ולעבודת הוועדה המשותפת – שנת 2012; נספח 4 לתשובת המדינה בבית הדין האזורי; מוצג מ/1 בבית הדין האזורי).
הלכה למעשה, כפי שהודתה הר"י וכפי שקבע בית הדין האזורי, הוועדה המשותפת אכן קיבלה לעיתים החלטות גם בניגוד לעמדה החולקת של הר"י (עמ' 21 שורות 28-16 לפרוטוקול דיון בבית הדין האזורי מיום 27.10.2016). חיזוק נוסף למסקנתנו נמצא גם בהרכב הוועדה שכאמור לעיל היה, במודע ובמכוון, באופן שאינו מעניק זכות "וטו" להר"י. בהינתן שלוועדה המשותפת – בה, כאמור לעיל, התקבלו לעיתים החלטות בניגוד לדעתה של הר"י – הייתה הסמכות להתערב, למעשה, בתנאי הסף שנקבעו במסמך המענקים על ידי קביעת קריטריונים נוספים, קביעתו של בית הדין האזורי לפיה לא ניתן לשנות את מסמך המענקים ללא הסכמה מפורשת וברורה של הר"י - אינה יכולה לעמוד;
שלישית, עיון בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה המשותפת מעלה כי מעמדו של מסמך המענקים הובהר להר"י כבר באחת הישיבות הראשונות של הוועדה המשותפת. כך למשל בפרוטוקול הוועדה המשותפת מיום 14.6.2012 התנהל דיון בשאלת אופן תשלום המענקים לשנת 2012 בנסיבות שבהן חברי הוועדה צפו שמספר הבקשות שיוגשו יעלה על התקציב שהוקצה למענקים. ד"ר נמרוד רחמימוב, נציג הר"י שהשתתף בדיון, טען שהעובדה שגובה המענק לא נקבע 3 חודשים לפני תחילת שנת 2012 מהווה "הפרה של ההסכם". בתגובה השיב מר יוסי כהן כי "לא מדובר בהסכם אלא במכתב חד-צדדי של הממונה על השכר והסכמי עבודה" (נספח 6 לתשובת המדינה בבית הדין האזורי, בעמ' 2). תשובה זו של מר כהן לא נענתה בהתנגדות כלשהי מצד משתתפי הוועדה המשותפת. אנו סבורים כי דברים אלו היו מקובלים על החברים מטעם הר"י בוועדה המשותפת, אחרת היו מתנגדים לכך. אף זו אינדיקציה לכך שעמדתם באותו שלב אינה כי מסמך המענקים הוא בבחינת הסכם או הסדר קיבוצי.
נוסיף כי הנפסק בבג"ץ בן אריה אינו מעלה ואינו מוריד לענייננו. באותו עניין נדונה שאלת סמכותו של בג"ץ לדון בנושא, בנסיבות בהן טענה המדינה כי קיים לעותרים סעד חלופי בדמות פנייה לבית הדין לעבודה. בג"ץ לא קיים דיון בשאלת מעמדו הנורמטיבי של מסמך המענקים ואף הבהיר כי הוא מוחק את העתירה מבלי להביע עמדה לנושא לגופו. קביעתו שמדובר " בהסכם שהיה נטוע עמוק ביחסי העבודה" נאמרה בהקשר של קביעת הסמכות העניינית של בית הדין לעבודה, ולא ניתן להסיק ממנה שמדובר בהסדר קיבוצי דו צדדי.
הינה כי כן, מאפייניו של מסמך המענקים ומכלול הנסיבות עליהן עמדנו לעיל, מלמדים כי לא ניתן להתייחס למסמך המענקים כאל הסדר קיבוצי דו צדדי כפי שקבע בית הדין האזורי. משהגענו עד הלום, המסקנה המתבקשת היא כי מעמדו של מסמך המענקים הוא כשל מסמך מדיניות של הריבון. להלן נעמוד על משמעותה של ההכרה במסמך המענקים ככזה.
מסמך מדיניות הוא מסמך פורמלי המציג את הדרכים בהן מתכוונת הרשות לפעול בתחום מסוים או בנסיבות מסוימות. כך, ולשם הדוגמא, יכול שמסמך מדיניות יציג בעיה מעשית ואת הפתרון שנבחר עבורה, בצורה מנומקת. ונדייק: אף אם הדבר משתמע, לכאורה, משמו, אין למסמך מדיניות של רשות מעמד חוקי שונה מהנחיות מנהליות, שכן פעמים רבות קביעת מדיניות כללית נעשית על ידי הרשות המינהלית בדרך זו. וראו דברי השופט בדימוס פרופ' יצחק זמיר בסוגיה זו:
"יצירת ההנחיות היא, מבחינה מהותית, הפעלת שיקול דעת. להבדיל מהפעלת שיקול הדעת לגבי מקרה מסויים, יצירת ההנחיות היא הפעלת שיקול הדעת לגבי סוג של מקרים... במקום שהרשות המינהלית תעבור מחדש בכל מקרה ומקרה את התהליך המורכב של הפעלת שיקול הדעת, כאשר בכל מקרה עליה להחליט מה מטרת החוק שהעניק לה את הסמכות, מה השיקולים העניינים והזרים לאותה סמכות, ואיזה משקל לייחס לשיקולים העניינים, היא עוברת את התהליך באופן קיבוצי לגבי סוג של מקרים" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית ב 778 (1996)).
ובבית המשפט העליון נפסק, בקשר לאי-אישורה של תוכנית בנייה שהגיש פלוני, למרות שעמדה בעקרונות שהותוו במסמך מדיניות שקבעה הוועדה המחוזית:
"למסמך מדיניות של רשות כלשהי אין מעמד סטאטוטורי של 'תכנית' על-פי חוק. הוא אמנם קובע אמות-מידה שלפיהן תנהג הרשות, אך כאמור, אין למגיש תכנית זכות להניח שלא תהיינה חריגות מאותן ההנחיות, על-בסיס נסיבותיו הפרטניות של כל מקרה ומקרה..." (עע"מ 4573/12 שמואל פיינגולד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים (22.10.2013)).
מן המקובץ עולה, כי מסמך המענקים אך התווה מדיניות של משרד הבריאות ומשרד האוצר, לפיה רצונה של המדינה הוא להעניק תמריצים לרופאים שיבחרו לעסוק במקצועות במצוקה או להיות מועסקים בבתי חולים בפריפריה.
לעניין זה יוער כי יכול ובמצב דברים מעין זה, בו המדינה כמעסיק וכצד ליחסי עבודה קיבוציים קובעת מדיניות אשר יש לה השפעה מסוימת על העובדים המאורגנים, ישנה חובה מצד המדינה לכל הפחות לקיים היוועצות בארגון העובדים, בטרם שינוי המדיניות. היוועצות אמרנו, מתוך מטרה להגיע להסכמות שיאפשרו יחסי עבודה תקינים, אך לא התניית שינוי מדיניות התמריצים והמענקים שנקבעו על ידי משרדי הבריאות והאוצר, בהסכמתה המפורשת של הר"י. עם זאת, שאלה זו אינה נצרכת לענייננו ולעת הזו אנו מותירים אותה בצריך עיון.

[ב] האם תשלום המענקים לרופאים מתמחים בלבד היה בהסכמתה או, לכל הפחות, על דעתה של הר"י?
לאחר שקבענו כי יש לראות את מסמך המענקים כמסמך מדיניות של הריבון, ובהיותו כזה – שינויו והקביעה לפיה המענקים יחולקו למתמחים בלבד, נעשו כדין, נפנה לבחון את השאלה האם התקבלה בישיבות הוועדה המשותפת החלטה שלא להעניק מענקי פריפריה לרופאים מומחים. אולם לפני שנבוא לעשות כן, נציין כי לשם הכרעה בשאלה זו, נדרשים אנו להתערב במסקנותיו של בית הדין האזורי העולות מהממצאים העובדתיים, כפי שאלו נקבעו על ידו. נקדים אפוא בדברים אחדים אודות סוגיה זו.
התערבות בממצאים עובדתיים
בגדר מושכלות יסוד הוא הכלל, כי היקף התערבותה של ערכאת הערעור בממצאי עובדה ומהימנות כפי שנקבעו על ידי הערכאה קמא – מוגבל, וייעשה רק במקרים בהם שגתה הערכאה קמא באופן ברור ומובחן. זאת מן הטעם ש"לערכאה הדיונית עדיפות על פני ערכאת הערעור, כמי שהתרשמה באופן בלתי אמצעי מן העדים, מאופן מסירת עדותם, משפת גופם והתנהגותם, ועל כן בכוחה לתור אחר "אותות האמת" בעדותם" (ראו: ע"פ 9612/10 אברהם קוגמן נ' מדינת ישראל (27.04.2014), וההפניות שם). אמנם, כלל אי ההתערבות אינו הרמטי, והוכרו לו חריגים מספר. לענייננו ראויים לציון שלושה עיקריים שבהם: הראשון, כאשר ממצאי העובדה שקבעה הערכאה הדיונית נסמכים על ראיות שבכתב ולא על התרשמות ישירה מהופעתם, דבריהם והתנהגותם של עדים. הגיונו של חריג זה ברור, שהרי במצב זה נחלש יתרונה של הערכאה המבררת על פני ערכאת הערעור; השני , כאשר ממצאי הערכאה הדיונית מתבססים על שיקולי היגיון ושכל ישר; והשלישי , כאשר נפלו טעויות ברורות באופן בו העריכה הערכאה הדיונית את מהימנות העדים, או כאשר הערכאה הדיונית לא נתנה את המשקל הראוי - ואף התעלמה - מראיות מהותיות שיש בהן כדי להשפיע על תוצאות ההליך, או כאשר יש ראיות המלמדות שלא ניתן לקבוע את הממצאים שהתגלו (ראו: ע"פ 8146/09 אלי אבשלום נ' מדינת ישראל (08.9.2011), וההפניות שם; ע"ע (ארצי) 66379-09-14 פלוני – מדינת ישראל-משרד התקשורת (15.9.2016), וההפניות שם). ונדייק. ההתערבות בקביעת הממצאים העובדתיים של הערכאה הדיונית, והיקפה, נתונים לשיקול דעתה הרחב של ערכאת הערעור (ראו: עמנואל גרוס "חקר האמת והביקורת השיפוטית – התערבות של ערכאת הערעור בממצאי עובדה: עיון נוסף" ספר גבריאל בך 225 (2011)).
נקדים את המאוחר ונציין כי הגענו למסקנה שמקרה זה נמנה על אותם המקרים החריגים הנזכרים לעיל, בהם נדרשת התערבותה של ערכאת הערעור בחלק ממסקנותיה העובדתיות של הערכאה הדיונית. זאת, בעניינים בודדים בהם אנו סבורים כי הערכאה הדיונית לא נתנה לחלק מן הראיות הרלוונטיות שעמדו לפניה את המשקל הראוי להן. עוד נציין שהדיון שלהלן הוא בבחינת למעלה מן הצורך, שכן, כאמור, בהתחשב בשיהוי שחל במועד הגשת בקשת הצד על ידי הר"י, אין חשיבות רבה למועד המדויק – במהלך שנת 2012 – בו הגיעה עובדת תשלום המענקים למתמחים בלבד לידיעת הר"י.
בהמשך דברינו בפרק זה נייחד תחילה מספר מלים לשאלת הסמכות. כלומר, האם הייתה הוועדה מוסמכת לקבוע קריטריון או תנאי-סף לפיו מענקי הפריפריה ישולמו למתמחים בלבד, ולא למומחים. לאחר מכן נמשיך ונסקור את יתר החלטות הוועדה המשותפת לתקופה הרלוונטית לענייננו.
ראשית, כאמור, לשאלת הסמכות. יוער כי האמור הוא למעלה מן הדרוש, שכן הר"י לא טענה לפנינו שלא היה זה בסמכות הוועדה המשותפת לקבל החלטה השוללת מהמומחים את זכאותם למענק, חרף מה שנקבע במסמך המענקים.
עיון במסמך המענקים עצמו מעלה כי הוא מקנה לוועדה המשותפת שיקול דעת רחב בדבר אופן תשלום המענקים. בכלל זה רשאית הוועדה המשותפת לקבוע סדרי עדיפויות לתשלום המענקים ואף להקטין את שיעור המענקים. מכוח סמכות זו הייתה הוועדה המשותפת רשאית להעדיף לשלם את מענקי הפריפריה למתמחים בלבד. עוד יצוין כי הר"י טענה בבית הדין האזורי שקביעת קריטריון לפיו רק מתמחים יזכו למענקי פריפריה היא קביעה מפלה, שאין לה בסיס. בית הדין האזורי לא דן בטענה משום שלא נצרכה לעניין, וזאת לאחר שהכריע כי המומחים זכאים למענקי פריפריה לשנים 2014-2011.
בסיכומיה בערעור לפנינו, לא חזרה הר"י על טענת ההפליה, ומשום כך אין אנו נדרשים להכריע בטענה זו. מבלי לקבוע מסמרות, נעיר רק זאת: לכאורה, ההבחנה בין רופאים מומחים לרופאים מתמחים, לעניין תשלום המענקים – אינה הבחנה פסולה. תכלית תכנית המענקים ברורה: עידוד רופאים לעבור לעבוד בפריפריה, בה רמת שירותי הרפואה אינה כרמת שירותי הרפואה במרכז הארץ, וכן עידוד רופאים צעירים לבחור להתמחות במקצוע המצוי במצוקת כוח אדם. הרופאים המתמחים הם דור העתיד של מקצוע הרפואה. ההנחה כי התניית קבלת המענק בהשלמת תקופת ההתמחות בפריפריה תביא לכך שהלכה למעשה יהיו רופאים שיבחרו לקבוע את מרכז חייהם בפריפריה אף לאחר ההתמחות – היא הנחה סבירה עד מאוד. דומה בעינינו כי בין הרופאים המתמחים לרופאים המומחים, לכל הפחות לעניין המענקים, ישנו שוני רלבנטי, בייחוד כאשר מדובר בתכנית בעלת תקציב מוגבל. לאור האמור, טוב עשתה הר"י משזנחה את טענת האפליה במסגרת ערעור זה.
אשר לשאלה אם התקבלה החלטה של הוועדה המשותפת שלא להקצות מענקים למומחים – בתשתית העובדתית שנפרשה בפסק הדין נקבע כי עד ליום 21.5.2013 לא קבעה הוועדה המשותפת קריטריונים וסדרי עדיפויות להקצאת המענקים בהתאם לסמכות שהוקנתה לה מכוח מסמך המענקים. המדינה טוענת שבראשית הדרך התקבלה החלטה משותפת של המדינה ושל הר"י כי המענקים יחולקו למתמחים בלבד על רקע מחאתם של המתמחים. נתנו דעתנו לכך שהר"י אישרה את טענת המדינה, גם אם באופן חלקי, כאשר הודתה שהסכימה לדון קודם כל במענקים למתמחים בלבד (סעיף 3(כא) לפסק דינו של בית הדין האזורי). בפסק הדין נקבע שטענתה העובדתית של המדינה בדבר החלטה משותפת שהתקבלה בתחילת דיוני הוועדה המשותפת - לא הוכחה דיה. עם זאת דעתנו היא שלקריטריונים שקבעה הוועדה המשותפת ביום 21.5.2013 קדמה החלטה שעניינה תשלום מענקים למתמחים בלבד, כמפורט להלן.
מהלך הדיון יהיה כדלקמן: ראשית יפורטו הקריטריונים שנקבעו ע"י הועדה המשותפת לשנת 2012 והאם היו הם בידיעתה של הר"י. לאחר מכן נדון בקריטריונים שנקבעו לקבלת מענקים לשנת 2013. במסגרת זו נבחן את היקף ביטולה של החלטת הוועדה המשותפת מיום 21.5.2013 ומשמעות ביטול ההחלטה. נסיים בדיון בנוגע לקריטריונים שנקבעו לשנת 2014.
הקריטריונים לשנת 2012
נזכיר כי ערעורה של המדינה אינו סב על חיובה לשלם מענקי פריפריה למומחים בגין השנים 2012-2011, משהסכימה לשלם מענקים אלו. כפועל יוצא מכך, אין אנו נדרשים להכריע באשר לשנים אלו, אלא שישנה חשיבות להבהיר מהם הקריטריונים שנקבעו ע"י הוועדה המשותפת לשנת 2012 והאם היו הם בידיעתה של הר"י, שכן, כמפורט בהמשך, אלו גם היו הקריטריונים שנקבעו לשנת 2013.
סיכום דיון מיום 18.7.2012 - מסיכום הדיון בוועדה המשותפת, בהשתתפות אגף התקציבים באוצר והר"י (נספח 7 לתגובת המדינה בבית הדין האזורי), שבעקבותיו אף הופץ מכתב למעסיקים בבתי החולים הציבוריים, עולה כי הצדדים הסכימו על תשלום מענקים למתמחים בלבד. מפאת חשיבותו של סיכום הדיון נצטטו במלואו (ההדגשה שלנו):
"בשנת 2011, לאור הנסיבות המיוחדות שהיו באותה עת, אישר משרד האוצר לוועדת המענקים המרכזית את הגדלת תקציב המענקים לאותה שנה, על חשבון השנים הבאות, והוועדה החליטה לקבוע את תנאי הסף כאמות המידה לאישור מענקים לשנה זו. נציג האוצר הציג כי חברי ועדת המענקים אמורים היו לקבוע אמות מידה לשנת 2012, אשר יבטיחו התכנסות למסגרת העלות שנקבעה ולפרסמן בסוף שנת 2011 או בראשית שנת 2012, לכל המאוחר. ואולם – עד למועד זה, טרם פורסמו אמות המידה כנדרש.
על-פי נתונים שהתקבלו ממשרד הבריאות ושירותי בריאות כללית לגבי המחצית הראשונה של שנת 2012 עולה, כי מספר הרופאים אשר החלו התמחות בבתי חולים בפריפריה ובמקצועות במצוקה צפוי לעלות בעשרות אחוזים על מספר המענקים שניתן לחלק במסגרת העלות שהוקצתה לשנה זו.
מאחר ועד לשלב זה לא נקבעו אמות מידה אשר יאפשרו התכנסות למסגרת העלות, סוכם כדלקמן:

  1. ועדת המענקים המרכזית תפרסם עד ליום 31 באוגוסט 2012 אמות מידה לשנת 2013, כך שעלות המענקים בגין תקופה זו תתכנס למסגרת העלות.
  2. ההחזר הנובע מהחריגה ממסגרת העלות בשנים 2011 ו-2012 ייפרס בשיעור אחיד על-פני התקופה שבין ינואר 2013 ועד יולי 2019 (6 וחצי שנים). טבלה המפרטת את מסגרת העלות בשנים הבאות מצורפת כנספח לסיכום הדיון. חריגה או עודף באחת מהשנים הבאות ייפרסו על פני יתרת התקופה באופן דומה.
  3. עמדת משרד האוצר שהוצגה בדיון היא, כי במקרה ובאחת מהשנים הבאות לא תפרסם הוועדה אמות מידה כנדרש עד ליום 31 באוגוסט, ידרוש משרד האוצר להתאים את סכום המענקים לכל המתמחים אשר יתחילו התמחות בפריפריה או במקצוע במצוקה (קרי, זכאים ע"פ תנאי סף למסגרת העלות).
  4. המעסיקים מסכימים להגדיל את מסגרת העלות לחלוקת מענקים למתמחים בבתי חולים ציבוריים ל-75 מליון ₪ בשנה. ההגדלה האמורה תחול גם לגבי 2011 ו-2012, לצורך חישוב החזר החריגה כאמור לעיל. משרד האוצר יסכים לקבוע את תנאי הסף כאמות המידה לאישור מענקים גם בשנת 2012 ולאשר בהקדם תשלום מענקים לרופאים אשר החלו התמחות בשנה הנוכחית. ככל שהדבר יביא לחריגה ממסגרת העלות בשנה זו, תיפרס החריגה כאמור לעיל".

עיון בסיכום הדיון מלמד כי דובר בו על תשלום מענקים למתמחים בלבד. יצוין כי מזכ"ל הר"י עו"ד ופנר, השתתפה בדיון. ונדייק: תשלום המענקים למתמחים בלבד נלמד מהמסמך עצמו. אמנם אין במסמך אמירה מפורשת השוללת זכאותם של מומחים למענקים, אולם אין בידינו לקבל את הטענה כי כלל לא ניתן להסיק ממנו שלילה של זכאותם של המומחים למענקים בשנת 2012, שכן הדיון עוסק בזכאות מתמחים בלבד. בהמשך לדיון זה פנה מר כהן במכתב למעסיקים מיום 24.9.2012 והציג בו את הקריטריונים להגשת בקשות מענקים לשנת 2012, ובכלל זה שהמענקים מיועדים למתמחים (נספח 9 לתשובת המדינה בבית הדין האזורי):
"[...] אמות המידה לתשלום מענקים לרופאים במקצועות במצוקה ולרופאים בפריפריה בשנת 2012 תהיינה זהות לאמות המידה שנקבעו לשנת 2011, קרי רופאים מתמחים אשר החלו התמחותם בשנת 2012 במקצוע במצוקה או בבית חולים בפריפריה...".
בית הדין האזורי היה ער לאמור בסיכום הדיון שלעיל, אולם לא ייחס לו משקל משום שאף אחד מהצדדים לא העיד את משתתפי הישיבה ולא היה בעדויות שנשמעו בבית הדין כדי לסייע להבין את שהתרחש בה. תחת זאת בית הדין האזורי קיבל את עדותה של עו"ד אוהבי – שלא נכחה בישיבה זו – לפיה גם לאחר ישיבה זו הר"י לא ידעה ולא חשבה שאת המענקים יחלקו למתמחים בלבד.
הר"י טענה כי סיכום הדיון נערך על ידי המדינה וכי עותק ממנו לא נשלח אליה. בנסיבות אלו טענה עו"ד אוהבי בעדותה כי ייתכן שמדובר בטעות או בחוסר תשומת לב. לטענת הר"י, מכיוון שלא כותבה למכתב היא לא יכלה להעמיד דברים על דיוקם.
עמדתנו היא כי בניגוד לקביעת בית הדין האזורי, יש לייחס למסמך זה משקל מאחר שמדובר במסמך כתוב המדבר בעד עצמו. ככל שלהר"י היו השגות על תוכן המסמך או פרשנותו עליה היה הנטל להוכיח זאת. אלא שהר"י לא הרימה נטל זה. הר"י לא הביאה לעדות את עו"ד ופנר שנכחה באותה ישיבה, ותחת זאת הסתפקה בטענות בעלמא. נזכיר כי עו"ד ופנר היא מזכ"ל הר"י, כך שלעדותה משקל משמעותי. חזקה על הר"י שלו היה בעדותה של עו"ד ופנר כדי לחזק את עמדתה הייתה מביאה אותה לעדות, ומשלא עשתה כן הרי שהימנעות מהבאתה לעדות צריכה להיזקף לחובתה. בוודאי שלא היה מקום לזקוף את אי העדת משתתפי הישיבה לחובתה של המדינה ובכך לא לתת משקל לסיכום הדיון מיום 18.7.2012.
בנסיבות אלו אין מנוס אלא לקבוע כי ביום 18.7.2012 התקבלה החלטה משותפת של המדינה, של המעסיקים, ושל הר"י לפיה מענקים ישולמו למתמחים בלבד. כאמור לעיל, החלטות הוועדה יכולות היו להתקבל אף בניגוד לדעתה של הר"י, וככל שההחלטה מיום 18.7.2012 אכן התקבלה בניגוד לדעתה של הר"י, חזקה על הרי כי ידעה על ההחלטה שלא לשלם מענקים למומחים, לכל הפחות ממועד זה, והנטל להפריך חזקה זו לא הורם על ידי הר"י.
למען שלמות התמונה נציין כי לטעמנו, וכפי העולה מפרוטוקולי ישיבות הוועדה המשותפת לשנת 2012 כפי שהוצגו בפנינו, ייתכן שעובדת תשלום המענקים למתמחים בלבד הייתה בידיעת הר"י אף קודם ליום 18.7.2012. כך, למשל, בפרוטוקולים מדיונים בוועדה המשותפת מיום 7.6.2012 (נספח 5 לתשובת המדינה בבית הדין האזורי) ומיום 14.6.2012 (נספח 6 לתשובת המדינה בבית הדין האזורי) אנו מוצאים שכאשר הדיון עוסק במתמחים בלבד, הן לעניין מענקי מקצועות במצוקה והן לעניין מענקי פריפריה, חברי הוועדה המשותפת מטעם הר"י אינם מביעים כל הסתייגות או מחאה על כך שהשיח אינו עוסק גם במומחים, ובמספר מקרים. להלן, בתמצית, עיקרי הדברים:
פרוטוקול דיון מיום 7.6.2012 - עיקר הדיון הוא סביב הקריטריונים שעל הוועדה לקבוע לשנת 2012. במהלך הדיון אומרת עו"ד אוהבי:
"כל מתמחה יכול להגיש. אתה לא יכול להגדיר קריטריונים לפתולוגיה ובסוף אף אחד לא מגיש לפתולוגיה".
בית הדין האזורי קיבל בעניין זה את טענות הר"י שמקצוע הפתולוגיה הוא מקצוע במצוקה וכי יש לקרוא את דבריה של עו"ד אוהבי ככאלו שנאמרו בקשר למקצועות במצוקה בלבד. חיזוק לעמדה זו מצא בית הדין האזורי בכך שבהמשך דבריה אומרת עו"ד אוהבי כי "כל מי שעובר לפריפריה רשאי להגיש בקשת מענק פריפריה". מהעובדה שביחס למענקי פריפריה עו"ד אוהבי לא נקטה לשון "מתמחה", בשונה מדבריה לגבי מקצוע הפתולוגיה, ביקש בית הדין האזורי ללמוד כי ביחס למענקי פריפריה לא דובר על מתמחים בלבד.
אנו סבורים כי קריאת פרוטוקול הדיון מיום זה במלואו מביאה דווקא למסקנה ההפוכה. לטעמנו, הדיון עסק רבות גם במענקי פריפריה, כאשר גם ביחס אליהם גורמים רבים בוועדה המשותפת, כולל נציג הר"י, ד"ר ישראל אייליג (להלן: ד"ר אייליג), נוקטים לשון "מתמחה". כך, למשל, בהמשך לדבריה האמורים של עו"ד אוהבי, מצוטט מר גור גולני, חבר הוועדה המשותפת מטעם כללית, כאומר את הדברים הבאים:
"ההנחיה היא להגיש את הבקשות אך לא להחתים על התחייבות. אנו אומרים במפורש למי שהתחיל התמחות בשנת 2012 שטרם התקבלה החלטה כי אנו לא יודעים מהם הקריטריונים. בתוך הבקשות יש גם לא מעט בקשות שאנו מוצאים לנכון שהרולד יאשר של רופאים שפנו בשנת 2012 אך החלו את ההתמחות בשנת 2011 – יש לנו חובה להגיש את הבקשות כדי שנראה את הפוטנציאל".
לכאורה אין בדבריו של מר גולני כל הבחנה בין מתמחים למומחים, כפי שנטען ביחס לדבריה של עו"ד אוהבי שנאמרו בסמוך לפני כן. יתרה מכך, מיד לאחר דבריו אלו של מר גולני אומר ד"ר אייליג:
"הקריטריונים היו צריכים להיקבע בסוף שנה שעברה בזמן שפיזרתם כסף על המתמחים...".
גם בהמשך הדיון לא תמצא כל הבחנה ביחס לדברים הנאמרים בו, בין מתמחים למומחים. בסמוך לאחר דבריו האמורים של ד"ר אייליג, אומרת עו"ד אוהבי:
"אני חושבת שכל מעסיק צריך לעשות מיפוי של כל הבקשות גם כספית, כמה כסף צריך בחלוקה לפריפריה, מצוקה ופריפריה, ומצוקה ולבחון בתוך המצוקה אילו מקצועות ואז לשבת ולדון".
ובהמשך הדיון אומר מר גולני:
"אלה שהתחילו את ההתמחות הסתמכו במידה מסוימת על כך שיקבלו את המענק, על אף שלא הבטיחו להם מענק. לא יצאנו במסר חד. ראוי לתת מענק למתמחים שהתחילו".
גם דבריו אלו של מר גולני לא נתקלו בכל מחאה מצד נציגי הר"י שישבו בוועדה באותה עת. יתרה מכך, בהמשך הדיון – שכאמור לעיל עוסק בקריטריונים לשנת 2012 ובבעיה שגורם העיכוב בפרסום אותם קריטריונים, אומר ד"ר אייליג:
"אנשים ידעו שיקבלו מענק כי באו לעבוד במקצוע במצוקה או כי עברו לפריפריה – באלה לא תוכל לגעת".
הנה כי כן, ההפרדה שנעשתה בין מתמחים למומחים על בסיס דבריה של עו"ד אוהבי בתחילת הדיון – היא הפרדה מלאכותית בלבד שאינה מתיישבת עם רוח הדברים בדיון, כפי שזו עולה מפרוטוקול הדיון במלואו, שכן לטעמנו הדברים ברורים. הדיון כולו עסק במענקי מקצועות מצוקה ובמענקי פריפריה, כאחד. יתרה מכך, אנו סבורים כי המסקנה המתחייבת מכך שכאשר חברי הוועדה, הן מטעם הכללית והן מטעם הר"י, נוקטים לשון "מתמחה" ולא נתקלים בכל תגובה מצד הר"י - היא כי כבר במועד זה היה ברור לכלל חברי הוועדה המשותפת, כולל הר"י, כי תשלום המענקים הוא למתמחים בלבד.
פרוטוקול דיון מיום 14.6.2012 - אף בדיון זה נאמרים דברים באופן מפורש ביחס למתמחים בלבד. כך, למשל, במסגרת דיון סביב תקציב המענקים לשנת 2012 אומר ד"ר אייליג:
"[...] כל הרופאים יודעים היכן הולכים לעשות התמחות".
בהמשך הדיון אומר ד"ר יובל וייס, מנציגי הדסה בוועדה המשותפת:
"אנשים מתכננים את ההתמחות, יש בזה מערכות רבות של שיקולים [...]".
בהמשך הדיון אומר מר כהן:
"מנהלים ומומחים לא לטפל. אם ממשיכים את הגישה של שנת 2011 – מתמחים והליכה לפריפריה".
ומיד לאחר מכן אומר ד"ר בר: "למיטב ידיעתי אף מומחה לא קיבל".
הנה כי כן, גם במסגרת דיון זה אנו מקבלים את הרושם כי עובדת העדפת מתמחים על פני מומחים הייתה ברורה וידועה לכל חברי הוועדה המשותפת, והדברים עולים לטעמנו בבירור מפרוטוקול הדיון. חברי הוועדה המשותפת השונים נוקטים לשון "מתמחה" או "מתמחים" מספר פעמים במהלך הדיון, כולל נציג הר"י, ד"ר אייליג.
בית הדין האזורי קיבל את טענת הר"י לפיה גם דיון זה עסק במקצועות במצוקה, דבר המתיישב עם רוח הדברים כפי שנקבעו גם ביחס לדיון הקודם. כן נקבע כי מקום בו ניתן הפרוטוקול שנערך על ידי המדינה לשתי פרשנויות סבירות, הרי שהפרשנות היא לרעת המנסח. אין בידינו לקבל נימוק זה. ככל שהר"י הייתה סבורה נכון ליום הדיון כי יש צורך לשלם את המענקים גם למומחים, היה על נציגיה לפעול על מנת להעמיד דברים על דיוקם, ולו לטובת הפרוטוקול. אך כך לא נעשה, ולטעמנו – לא בכדי.
מכתבו של מר כהן ופרוטוקול דיון מיום 27.12.2012 - כאמור, הר"י טוענת כי רק לקראת סוף שנת 2012 נודע לה, לראשונה, על כך שהמענקים משולמים למתמחים בלבד, ולא למומחים. דהיינו, עת התכנסה הוועדה המשותפת לדיון זה, נציגי הר"י בוועדה היו מודעים לעובדה זו. עם זאת, מפרוטוקול הדיון לא עולה כל התנהלות שונה או חריגה מצד נציגי הר"י. נציגי הר"י אף לא מצביעים על הבעייתיות שיש, לשיטת הר"י, בתשלום המענקים למתמחים בלבד, לא ביוזמתם ולא כתגובה לאמירות מפורשות של מר כהן. כך, למשל, אומרת עו"ד ופנר במהלך הדיון כי ישנה בעיה לגבי תשלום למומחים שעברו לפריפריה ולא קיבלו מענקים (עמ' 5 לפרוטוקול הדיון; מוצג 33 למוצגי הר"י). בתגובה, מסביר מר כהן כי מדובר בטעות שנעשתה בכללית, וכיצד מטפלים בה:
"כיוון שהייתה תקלה במדינה – אם עשית טעות לא מעתיק אותה. באנו לקראת כללית בעניין בשני שלבים:
הוכנה רשימה סגורה ויוצאת דופן של מומחים העומדים בקריטריונים אשר ניתן לשלם להם.
... ".
לכאורה, מדובר ברגע המתאים בו על נציגי הר"י להעלות בפני נציגי המדינה כי הם אינם מכירים את ההתנהלות המתוארת, בה מומחים אינם זכאים למענקים. בפועל, התרשמנו שתגובתה של עו"ד ופנר – "אנו רוצים תשובה עם לוח זמנים" – מעידה שעו"ד ופנר ידעה על כך שמומחים אינם מקבלים את המענקים, אחרת מתבקש שהייתה מגיבה אחרת. יתרה מכך, בהמשך הדיון מתאר ד"ר נועם בנימין, אף הוא משתתף בדיון מטעם הר"י, מקרה חריג ותיאורטי של מומחה פלוני. בתגובה עונה מר כהן: "הוא לא מתמחה". ובהמשך: "בשלב זה מאשרים מתמחים. לא אושרו 16 מנהלים ומומחים במדינה".
לכל אמירותיו אלו של מר כהן לא נרשמה כל תגובה מצד נציגי הר"י בדיון זה – מזכ"ל הר"י עו"ד ופנר, ד"ר אייליג, וד"ר נועם בנימין – כמצופה מהם, לו אכן היה מדובר בהפתעה גמורה עבורם.
עוד יצוין כי עוד באותו היום פורסם מכתבו של מר כהן לחברי הוועדה, שעניינו הצעת החלטה בעניין אמות המידה לשנת 2013 (נספח 10 לתשובת המדינה בבית הדין האזורי). במכתב זה מפרט מר כהן פעמים רבות כי הרופאים הזכאים הם רופאים מתמחים. כך למשל, בעמוד השני למכתב, תחת הכותרת "מענק בסיסי", נכתב כי "רופא אשר החל התמחות במקצוע במצוקה או בפריפריה...". גם כאן מדובר לכאורה בנקודת זמן בה היה על הר"י להצביע על כך שעובדה זו אינה מוסכמת עליה, כנטען בהליך זה, ולבקש לעצור את תשלום המענקים כל עוד לא תיושב המחלוקת. אך כידוע, הר"י לא פעלה בדרך זו.
בית הדין האזורי קיבל את עדותה של עו"ד אוהבי, שכלל לא השתתפה בדיון זה, לפיה מדובר בפעם הראשונה בה הסוגיה עולה לדיון, כאשר הר"י עוד למדה את הסוגיה שכן בתקופה זו עובדת תשלום המענקים למתמחים בלבד החלה לעלות "מהשטח", ולפיכך לא הגיבו נציגי הר"י לדבריו אלו של מר כהן. דעתנו שונה מדעת בית הדין האזורי. אך טבעי והגיוני הוא כי כאשר עובדה זו הועלתה על ידי מר כהן במהלך הדיון – היה הדבר מביא לתגובה של מי מנציגי הר"י. לכל הפחות, היה על הר"י לבקש להקפיא את תשלום המענקים עד שיוסדר נושא זכאות המומחים, שכן הדברים הם בבחינת הא בהא תליא. אך כך לא נעשה, וכאמור לעיל, לטעמנו – לא בכדי.
הדברים האמורים עד כה, שנאמרו כאמור בבחינת למעלה מן הדרוש, הם המסקנות העולות לדעתנו לאור הדברים שנאמרו – ולמעשה, הדברים שלא נאמרו – בפרוטוקולי הוועדה המשותפת במהלך שנת 2012. כידוע, הצדדים אינם חלוקים שעובדת תשלומי המענקים למומחים הייתה בידיעת הר"י בסוף שנת 2012. עובדה זו אף נקבעה על ידי בית הדין האזורי.
מכל מקום, יוער כי כאמור לעיל וכפי שיפורט בהמשך, אנו סבורים כי אין משמעות רבה לקביעת המועד המדויק בשנת 2012 בו עובדת תשלום המענקים למתמחים בלבד הייתה בידיעת הר"י. זאת, לאור השיהוי שחל בהגשת בקשת הצד, באופן כזה שבו במועד הגשת הבקשה בבית הדין האזורי, וכשתקציב המענקים נוצל במלואו ואף למעלה מכך – ממילא לא היה סעד שניתן להעניקו.
לאור כל האמור בחלק זה, אנו קובעים כי מן החומר העובדתי עולות בבירור אינדיקציות לכך שהחלטת הוועדה המשותפת לשלם את מענקי הפריפריה לרופאים מתמחים בלבד הייתה ידועה להר"י כבר ביום 18.7.2012, ולמצער ביום 27.12.2012, לגביו אין מחלוקת.
עם זאת וכאמור לעיל, משהסכימה המדינה לפנים משורת הדין לשלם מענקי פריפריה בגין השנים לשנים 2012-2011 לרופאים מומחים שנקלטו לעבודה בפריפריה, אין אנו נדרשים במסגרת הערעור להכריע באשר לזכויותיהם של הרופאים המומחים ביחס לשנים אלו. אם כך, ומשקבענו כי תשלום מענקי הפריפריה לשנת 2012 למתמחים בלבד נעשה כדין ובידיעת הר"י, נפנה לבחון מה היו הקריטריונים לתשלום מענקי הפריפריה לשנים 2014-2013, שהם סלע המחלוקת העיקרי שבין הצדדים להליך זה.

הקריטריונים לשנת 2013
ביום 21.5.2013 קבעה הוועדה המשותפת, לראשונה, קריטריונים לזכאות למענקים השונים באופן מהותי מהקריטריונים שנקבעו במסמך המענקים. להלן, בתמצית, עיקרי החלטת הוועדה המשותפת מיום 21.5.2013 הצריכים לענייננו:
נקבע מפתח הקצאת המענקים לכל בית חולים. בהתאם, התבקשו מנהלי בתי החולים להגיש תכנית מנומקת לאישור מענקים;
נקבע כי בית החולים רשאי לבקש להפחית את גובה המענקים, כדי להגדיל את מספר המענקים שבאפשרותו לשלם;
בסעיף 12 להחלטה נקבע כדלקמן: "בשנת 2013 תכנית המענקים השנתית של בתי החולים תכלול מתמחים בלבד. על אף האמור, ככל ובית החולים יבקש להעניק מענק למומחה במסגרת המכסה שנקבעה לו, יהיה עליו לפרט נימוקים מיוחדים לכך שיעלו לדיון בוועדה".
על החלטת הוועדה המשותפת מיום 21.5.2013 חתום, בין היתר, יו"ר הר"י, והיא הופצה לנציגי הר"י, למעסיקים ולרופאים (עמ' 51, שורה 16 לפסק הדין). מן ההחלטה עולה בבירור כי זו נתנה עדיפות מוחלטת - ולראשונה באופן מפורש - לתשלום מענקים למתמחים, לצד אפשרות מסוימת להגיש בקשות של מומחים מטעמים מיוחדים. ויודגש: אף שלעיל קבענו שהסכמת הר"י אינה תנאי הכרחי לקבלת החלטות בוועדה המשותפת – לא יכולה להיות מחלוקת שהחלטה זו התקבלה בידיעת הר"י ובהסכמתה.
ביום 3.10.2013 פרסמה מחלקת הדוברות וההסברה של משרד האוצר הודעה לעיתונות בזו הלשון (להלן: החלטת שר האוצר):
"שר האוצר, יאיר לפיד, הורה הבוקר להעביר באופן מיידי את מלוא התקציב הנדרש לשם תשלום המענקים, באופן מלא, לכל הרופאים המתמחים, כפי שהבטיחה המדינה בהסכם אשר נחתם בשנת 2013.
שר האוצר הודיע הבוקר ליו"ר ההסתדרות הרפואית בישראל, דר' ליאוניד אידלמן, כי הורה לממונה על השכר באוצר קובי אמסלם ולסגן הממונה על התקציבים משה בר-סימנטוב להקצות את הסכומים הדרושים על מנת שכל מתמחה יקבל את המגיע לו, כפי שהוסכם.
הנחיה זו כוללת הן מענקים למתמחים בפריפריה והן למתמחים במקצועות רפואה המצויים במחסור ברופאים.
שר האוצר, יאיר לפיד: "המתמחים הם חוד החנית בשירות הרפואי לאזרח. אנו מפקידים בידיהם את חיינו והדאגה לתנאי עבודה הולמים וראויים עבורם היא קריטית. לא את למערכת הבריאות הציבורית בישראל לקרוס. מדינת ישראל תכבד את ההסכמים עליהם היא חתומה"".
הן המדינה והן הר"י סבורים כי משמעות החלטת שר האוצר היא ביטול החלטת הוועדה המשותפת מיום 21.5.2013 במלואה. כך גם קבע בית הדין האזורי. לטעמנו, מסקנה זו אינה מובנת מאליה.
האפשרות הראשונה היא כי החלטת שר האוצר עניינה אך ורק בביטול ההחלטה להפחית את גובה המענקים שיחולקו למתמחים, שכן לא נאמר בה דבר בנוגע לעצם זכאות המומחים למענקים. כבר מכותרת ההודעה כפי שפורסמה, אנו למדים באשר למהותה: "לפיד: המענקים למתמחים ישולמו במלואם". חיזוק לכך אנו מוצאים בלשון החלטת שר האוצר, לפיה המענקים ישולמו למתמחים "באופן מלא" (בפסקה הראשונה להודעה בדבר החלטת שר האוצר).
האפשרות השנייה היא כי נכונה קביעתו של בית הדין האזורי שלפיה משמעות החלטת שר האוצר היא ביטול החלטת הוועדה המשותפת מיום 21.5.2013 במלואה שכן בפועל הצדדים לא פעלו בהתאם להחלטה על כל חלקיה. כך, בהמשך להחלטה זו פנה עו"ד בר למנהלי משאבי אנוש בבתי החולים ובכללית בבקשה להעביר אליו את בקשות הרופאים למענקים לשנת 2013 תוך שציין כי "השנה הבקשות ייבחנו לאור אמות המידה שאומצו בשנת 2012". לצורך כך ביקש להעביר את הבקשות בצירוף טופס בקשה לקבלת מענק לשנת 2013, כתב התחייבות בגרסת שנת 2013 וצילום פנקס ההתמחות. משמעות הדבר היא כי בחינת הבקשות לשנת 2013 תיעשה על בסיס הודעתו של מר כהן למעסיקים מיום 24.9.2012 הנסמכת על החלטות הוועדה המשותפת שקדמו לה, לפיהן המענקים לשנת 2012 ישולמו למתמחים בלבד.
יוצא אפוא כי גם אם בהחלטת שר האוצר בוטל רק החלק בהחלטת הוועדה המשותפת מיום 21.5.2013 העוסק באפשרות המעסיקים לבקש להפחית את גובה המענקים, הרי שבפועל, נהגו הצדדים כאילו בוטלה כליל החלטת הוועדה המשותפת מיום 21.5.2013.
הנה כי כן, משמעות החלטת שר האוצר לעניין היקף ביטולה של החלטת הוועדה המשותפת יכול שתתפרש לכאן ולכאן. לאור כך שהטענה כאילו החלטת הוועדה המשותפת מיום 21.5.2013 בוטלה חלקית בלבד בהחלטת שר האוצר לא נטענה על ידי מי מהצדדים, ולאור אופן התנהלות הצדדים לאחר החלטת שר האוצר, אנו מבכרים את האפשרות השנייה, לפיה הלכה למעשה החלטת שר האוצר מיום 3.10.2013 ביטלה במלואה את החלטת הוועדה המשותפת מיום 21.5.2013.
תוצאת הדברים היא כי הקריטריונים לפיהם היה על הוועדה המשותפת לבחון את הבקשות לקבלת מענקים שהוגשו בגין שנת 2013 – הם אותם הקריטריונים שנקבעו לשנת 2012, שבראשם העדפת המתמחים ושלילת האפשרות לתשלום המענקים לרופאים מומחים. ואכן, בהתאם לכללי הזכאות שנקבעו לשנת 2012 ושעל בסיסם נבחנו בפועל בקשות גם בשנת 2013 - מענקים חולקו למתמחים בלבד.
מענקים לשנת 2014
בהתאם לתשתית העובדתית שהונחה לפנינו, ביום 10.7.2014 פרסם מר כהן בקרב מנהלי בתי החולים מכתב שעניינו "בקשות למענקי פריפריה ומקצועות במצוקה בגין שנת 2014 – הנחיות ומועדים" (נספח 26 לבקשה בבית הדין האזורי). מכתב זה קובע את המועדים בהם יש להגיש את בבקשות לקבלת מענקים. כן נקבע במכתב זה, בסעיפים 2 ו-6, כי הזכאות למענקים נתונה למתמחים בלבד. עותק מהמכתב נשלח לחברי ועדת המענקים, וקדמה לו היוועצות עם עו"ד אוהבי ששלחה את הערותיה לנוסח שהציע מר כהן (נספח 25 לבקשה בבית הדין האזורי). נטעים כי בהתכתבות שקדמה לפרסום המכתב ציינה עו"ד אוהבי: "לא הכנסתי את נושא המחלוקת הקיים בנושא המומחים באופן פומבי במכתב, אבל אין להבין מכך שהמחלוקת לא קיימת". אגב דבריה אלו של עו"ד אוהבי, דעתנו היא כי מכתב זה מלמד כי גם בשנת 2014, לאחר שהמחלוקת בין המדינה לבין הר"י בעניין תשלום מענקים למומחים צפה לפני השטח, נמשכה המגמה של תשלום המענקים למתמחים בלבד, ובידיעת הר"י.
ראוי לציין כי מכתבו של מר כהן מיום 10.7.2014 מבוסס על החלטות שהתקבלו בישיבת הוועדה המשותפת מיום 15.7.2013 (מוצג מש/5 למוצגי הר"י). בישיבה זו הוסכם כי לגבי שנת 2014 תחול השיטה שנקבעה לשנת 2013 בתיקון מסוים שאינו רלוונטי לענייננו. עוד יצוין כי לאחר תכתובת דוא"ל בין עו"ד אוהבי למר כהן, במהלך החודשים אפריל-מאי 2014, פורסם ביום 10.7.2014 מכתבו האמור של מר כהן למעסיקים המפרט, בסעיף 6 למכתב, כי גם בשנת 2014 יכולים מתמחים בלבד להגיש בקשה לקבלת המענק. הר"י טוענת כי מדבריה של עו"ד אוהבי בתכתובת הדוא"ל האמורה, לפיה לא הכניסה בהערותיה לטיוטת המכתב למעסיקים הצפוי להתפרסם על ידי מר כהן את המחלוקת בסוגיית המומחים, יש ללמוד כי הר"י לא הסכימה גם במועד זה לתשלום המענקים למתמחים בלבד.
נימוק זה אינו מקובל עלינו. לכאורה, בהתאם לטענות הר"י, במועד זה עובדת תשלום המענקים למתמחים בלבד הייתה בידיעת הר"י מעל שנה. לו הייתה חפצה בכך, בעיקר על מנת שלא "להעמיק את הבור" ולהמשיך לנצל את תקציב המענקים המוגבל, היה על הר"י לפעול ביתר שאת על מנת למנוע את פרסום המכתב למעסיקים, המניע את הליך הגשת הבקשות למענקים לשנת 2014. אך לבד מהתבטאות אחת בתכתובת דוא"ל, שאחריה לא הגיבה הר"י בצעדים בשטח – ואף אפשרה את פרסום המכתב – לא מצאנו כל ביטוי להתנגדותה של הר"י לתשלום המענקים למתמחים בלבד.
בנסיבות אלו אנו קובעים כי גם בנוגע לקריטריונים לתשלום מענקים לשנת 2014 החלטת הוועדה המשותפת היא כי המענקים ישולמו למתמחים בלבד. החלטה זו באה לידי ביטוי במכתבו של מר כהן מיום 10.7.2014, שאף אם לא נשלח להר"י, פורסם על דעתה שכן הייתה שותפה לניסוחו.
לאור האמור עד כה הגענו לכלל מסקנה כי הוועדה המשותפת הגיעה להחלטות בנוגע לאופן תשלום המענקים לגבי השנים 2012, 2013 ו-2014. בחלקן הצריך לענייננו ההחלטות קבעו כי המענקים יחולקו למתמחים בלבד, כאשר החלטות אלו היו בידיעת הר"י.
נפנה כעת לבחון את טענת הר"י לפגיעה באינטרס ההסתמכות של רופאים מומחים ששינו חייהם והעתיקו את מקום עבודתם לפריפריה, מתוך ציפייה לקבלת המענק.

[ג] פגיעה באינטרס ההסתמכות של הרופאים המומחים
הר"י טוענת כי זכותם של המומחים למענקי פריפריה נקבעה במסמך המענקים, בחוזרי הממונה על השכר, ובהנחיות הממונה על השכר שפורסמו באינטרנט. כאמור, הר"י טוענת שביחס להחלטות ופרסומים אלו לא פורסמה כל הודעה או החלטה המבטלת את זכאות המומחים. בנסיבות אלו, הר"י טוענת שמומחים רבים הסתמכו על קבלת המענק, שינו את חייהם, והעתיקו את מקום עבודתם לפריפריה. את טענתה תומכת הר"י בכך שניתן היה להגיש בקשות למענקים רק לאחר מעבר בפועל לפריפריה, ועל כן ברי שהמומחים שעברו לפריפריה הסתמכו על קבלת המענק. ההחלטה שלא לשלם את מענקי הפריפריה למומחים, היא בעלת השלכות רבות וכבדות משקל על הרופא המומחה, הן בהיבט התעסוקתי והן בהיבט האישי-משפחתי. לפיכך, מבקשת הר"י כי בית דין זה יפעל להגנה על אינטרס ההסתמכות של הרופאים המומחים ששינו חייהם כאמור.
מנגד עמדת המדינה היא כי לא נפגע אינטרס ההסתמכות של מי מהרופאים המומחים. כטענה חלופית טוענת המדינה כי ככל שיש כאלו שנפגעו – הרי שלהר"י אשם תורם בכך. לעמדת המדינה, לא לכל הרופאים הייתה זכות קנויה לקבלת מענק מכוח מסמך המענקים. לעניין זה מפנה המדינה לפסיקה לפיה אין לאדם זכות קנויה שמדיניות מיטיבה מסוימת לא תשתנה בעתיד. כן מצביעה המדינה על העובדה שלתכנית המענקים מסגרת תקציבית ברורה וגם מכך מתחייבת המסקנה כי לא ניתן להניח שכל רופא שיגיש בקשה לקבלת מענק – אכן יקבל אותה. לבסוף מצביעה המדינה על כך שבית הדין האזורי קבע בפסק הדין כי מסמך המענקים מעניק לכל היותר זכאות עקרונית לקבלת המענק, התלויה בעמידה בקריטריונים נוספים – כפי שייקבעו על ידי הוועדה המשותפת – ובאישור הבקשה בוועדה המשותפת.
אשר לדעתנו – אנו סבורים כי לא נגרמה פגיעה באינטרס ההסתמכות של מי מהרופאים המומחים שביקשו לקבל את מענק הפריפריה. טעמינו לכך הם כדלקמן:
מסמך המענקים אינו יוצר זכאות בלתי מסויגת לקבל מענק פריפריה, אלא זכאות עקרונית, המותנית בהחלטה ספציפית ונקודתית של הוועדה המשותפת, ובהתאם לסדרי העדיפויות שייקבעו על ידה. כך גם נקבע, בצדק, על ידי בית הדין האזורי (סעיף 46 לפסק הדין);
מסמך המענקים עצמו מבהיר שתשלום המענקים כפוף להחלטת הוועדה המשותפת ולקביעת הקריטריונים על ידה, הן לעניין עצם הזכאות והן לעניין גובה המענק שיאושר ומשום כך ברור שלא ניתן להסתמך על עמידה בקריטריונים בלבד (ראו, למשל: סעיפים 20, 21, 25 למסמך המענקים);
החלטות הוועדה המשותפת פורסמו למעסיקים, כנדרש בסעיף 21 למסמך המענקים. לא מצאנו כל חובה המוטלת על הוועדה המשותפת להביא את דבר החלטותיה לידיעת הרופאים, בעצמה. כך, הקריטריונים לשנת 2012 פורסמו למעסיקים במכתב של מר כהן מיום 24.9.2012 (נספח 9 לתשובת המדינה בבית הדין האזורי), הקריטריונים לשנת 2013 פורסמו במכתבו של עו"ד בר למעסיקים מיום 16.10.2013 (נספח 18 לבקשה בבית הדין האזורי), שעותק ממנו הועבר להר"י (נספח 19 לבקשה בבית הדין האזורי), והקריטריונים לשנת 2014 פורסמו למעסיקים במכתבו של מר כהן מיום 10.7.2014 (נספח 26 לבקשה בבית הדין האזורי), שהר"י, כאמור לעיל, הייתה שותפה לניסוחו. יוער כי אמנם הוראות סעיף 21 לעניין מועד פרסום החלטות הוועדה המשותפת לא קוימו כלשונן, ובכך יש טעם לפגם, אך אף אחד מהצדדים לא טען לקיומו של פגם שכזה, ומשום כך איננו נדרשים לנפקותו;
הר"י הייתה מודעת לכך שגם אם מומחה עמד בקריטריונים לקבלת מענק, לא בטוח שיהיה זכאי לקבלת המענק בפועל, משום שהדבר תלוי בשיקול דעת הוועדה ובמגבלת התקציב. כך עולה מפורשות ממכתבה של עו"ד אוהבי מיום 9.12.2011 (מוצג מ/7 שהוגש בבית הדין האזורי), ומדבריה של עו"ד אוהבי בישיבת הוועדה המשותפת מיום 14.6.2012 (נספח 6 לתשובת המדינה בבית הדין האזורי): "גם מבחינת הר"י אי אפשר להחליט שכל מי שמגיש מקבל. צריך להחליט על קריטריונים". לטעמנו, מדברים אלו לא ניתן להסיק אחרת. יש לשער שאם רופאים פנו להר"י בשאלות בנוגע למענקים היא הבהירה להם נושא זה ולא טיפחה בהם ציפייה או הסתמכות על קבלת המענק. התרשמנו כי מלכתחילה הר"י עצמה לא סברה שמסמך המענקים מאפשר למאן דהוא להסתמך על כך שיקבל את המענק, וכי טענת ההסתמכות נולדה לצורך ההליך בלבד. זאת ועוד, בכל הפרסומים בנוגע למענקים הובהר מהו התקציב המוקצה לטובת המענקים, ומכאן שהיה ידוע לכל כי מדובר בזכות מותנית בתקציב. משמעות הדבר היא שגם אלו שהסתמכו על קבלת המענק משום שהם עומדים בקריטריונים לא יכלו להיות בטוחים שיהיה די תקציב לכך שהם יקבלו את המענק;
בהיעדר יכולת להגיש בקשות למענקים בשנים 2014-2013, נשמט הבסיס לטענת ההסתמכות שנשמעת מפי הר"י לעניין שנים אלו.
לבסוף, הר"י טוענת בסיכומיה בהליך זה כי בשנים 2014-2013 נקלטו לעבודה בפריפריה כ-155 רופאים מומחים. עם זאת, ישנו קושי רב בביסוס טענת הסתמכותם של רופאים מומחים אלו, שעה שלא הוגש תצהיר של אף לא אחד ממומחים אלו. אנו דוחים את טענתה של הר"י (בסעיף 105 לסיכומים בהליך זה) לפיה אין צורך בהגשת תצהירים שכן די בנתון –שסיפקה המדינה - של מספר מומחים שנקלטו לעבודה בפריפריה בשנים אלו. בטענת הר"י לפגיעה באינטרס ההסתמכות מבקשת הר"י לדבר בשמם של אותם מומחים. ככל שישנם מומחים שאכן שינו חייהם על סמך הציפייה לקבלת מענק הפריפריה, מן הראוי היה להביא תצהירים מטעמם. העובדה שתצהירים מעין אלו לא הובאו – פועלת לרעת הר"י, ואין לה אלא להלין על עצמה.
לנוכח האמור לעיל, אנו דוחים את הטענה לפגיעה באינטרס ההסתמכות של הרופאים המומחים שהסתמכו על כך שיקבלו מענקי פריפריה לשנים 2014-2013.
סיכום ביניים - לעיל עמדנו על שלושה: ראשית, קבענו כי יש לראות במסמך המענקים כמסמך מדיניות של הריבון, בדבר מתן תמריצים לרופאים שיבחרו לעסוק במקצועות במצוקה או בבתי חולים בפריפריה. קבענו גם כי הוועדה המשותפת, במסגרת שיקול הדעת שניתן לה, הייתה מוסמכת לקבל החלטה המבכרת תשלום מענקים למתמחים על פני מומחים. זאת גם במקרה שבו לא ניתנה הסכמה מפורשת וברורה של הר"י לשינוי. שנית, מכלל הראיות עולה שעובדת תשלום מענקי הפריפריה למתמחים בלבד הייתה על דעתה של הר"י. לכל הפחות, עובדה זו הייתה בידיעת הר"י, אף אם לא בהסכמתה, שאינה נדרשת כאמור. שלישית, דחינו את הטענה בדבר פגיעה באינטרס ההסתמכות של הרופאים המומחים, ששינו את מקום עבודתם ועברו לעבוד בפריפריה מתוך הסתמכות על קבלת המענק, כפי שטענה הר"י. לעניין זה קבענו כי יש להביא בחשבון את הנתונים הבאים: מסמך המענקים יצר זכאות עקרונית בלבד לקבלת המענק, החלטות הוועדה המשותפת השוללות זכאות מענקים ממומחים פורסמו כנדרש, בשנים 2014-2013 ממילא לא התאפשר למומחים להגיש בקשות למענק, ולא הובא כל תצהיר של רופא הטוען לפגיעה באינטרס ההסתמכות שלו. לאור כל אלו מתחייבת המסקנה כי לא מדובר בציפייה סבירה של כל מומחה לקבלת המענק, וככל שהייתה הסתמכות – זו לא הוכחה, וממילא אינה ראויה להגנה.
אחר דברים אלו, אנו סבורים שקביעתו של בית הדין האזורי באשר לזכאותם של מומחים למענקי פריפריה לשנים 2014-2012 מעוררת קשיים. קושי מיוחד קיים בקביעתו הגורפת של בית הדין האזורי בדבר זכאותם של כלל המומחים שעברו לעבוד בפריפריה למענק בגין השנים 2014-2013, בהם מומחים שכלל לא הגישו בקשות למענקים ולא נבחנה עמידתם בקריטריונים.
נזכיר כי המדינה הסכימה לשלם מענקי פריפריה למומחים שהגישו בקשות בשנים 2012-2011 וערעורה אינו סב על חיובה לשלם מענקים אלו. למעלה מן הצורך נוסיף כי על אף שבנוגע לשנת 2012 מצאנו כי ישנה החלטת הוועדה המשותפת בדבר תשלום מענקים למתמחים בלבד, טוב עשתה המדינה כשלא ערערה על חיובה לשלם למומחים בעד שנה זו, לאור כך שבשנים 2012-2011 המדינה והכללית ממילא חילקו מענקים למומחים אחדים בשל טענתן לטעות בהחלת כללי תשלום המענקים. משאלו הם פני הדברים, נכון היה למנוע מצב שבו חלק מהמומחים שהגישו בקשות קיבלו מענקים בניגוד להחלטה, ואילו חלק אחר לא קיבל מענקים. משכך, נשמטת הקרקע מתחת לטענת האפליה שטענה הר"י.
[ד] תום לב ושיהוי
על הצדדים ליחסי עבודה חלה חובת תום לב מיוחדת, שכן מדובר במערכת חוזי יחס ארוכי טווח, המושתתים במידה רבה על אמון הדדי. כלל זה נכון על אחת כמה וכמה שעה שמדובר במקום עבודה מאורגן וביחסי עבודה קיבוציים, במסגרתם חבים הצדדים חובות נאמנות ותום לב מוגברות זה לזה. בית המשפט העליון חזר על כלל זה ועיגן אותו ככלל מנחה בפסיקתנו:
"הצדק מחייב את התערבותנו, שכן נודעת חשיבות מרובה לכך, כי ביחסי העבודה בישראל ישרור, הלכה למעשה, עקרון תום הלב. כל המודע למציאות השוררת ביחסי העבודה בישראל אינו יכול שלא להצטער על התופעה השלילית של פעולות חד-צדדיות, אשר הצדדים ליחסי העבודה נוקטים בהם, ללא כל הודעה מראש וללא כל התחשבות מצד האחר". (ראו: בג"ץ 59/80 שירותי תחבורה ציבוריים באר-שבע בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, לה(1) 828 (1980)).
זו אף הגישה אותה נוקט בית דין זה בפסיקותיו:
"חובת תום-לב זו, החלה בין ארגוני עובדים ומעבידים ביחסי העבודה, היא חובת תום-לב מוגברת. לא עוד גישה שלפיה כל צד דואג אך לאינטרסים של עצמו ועליו להישמר מפני הצד האחר, בחינת אדם לאדם זאב. זו הייתה הגישה בטרם התערבו שיטות המשפט ביחסים חוזיים, והותירו את תניות החוזה לרצונם החופשי של הצדדים בלבד. ביחסי עבודה, ובם ביחסי עבודה קיבוציים, לא חלה גם הגישה הנוהגת ביחסים חוזיים מסחריים רגילים, ולפיה אמנם כל צד דואג לאינטרסים של עצמו, אך אל לו לפגוע באלו של הצד האחר, בחינת אדם לאדם – אדם. ביחסי עבודה רגילים, ובוודאי ביחסי עבודה קיבוציים, חבים הצדדים חובת נאמנות ותום-לב מוגברת זה לזה, בחינת אדם לאדם מלאך".
(ראו: בש"א (ארצי) 1226/01 הסתדרות העובדים הכללית החדשה – הסתדרות הפקידים - מרכז השלטון המקומי בישראל (6.5.2001))

יתרה מכך, בין הצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים חלה חובת נאמנות מוגברת משום ששני הצדדים שותפים, הלכה למעשה, לאותה המטרה של הצלחת מקום העבודה ושגשוגו. וביחסי עבודה בהם קיימת חובת נאמנות בין הצדדים, הרי שדרישות תום הלב וההגינות חלות אף ביתר שאת, ועל הצדדים להקפיד של לפגוע באינטרסים של הצד השני. אדרבה, עליהם לנהוג בשיתוף פעולה ובהגינות לשם הגשמת האינטרס המשותף להם, כאמור (לדיון מקיף בדבר חובת הצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים לנהוג בתום לב האחד ברעהו, ראו: אלישבע ברק "עקרון תום הלב במשפט העבודה" ספר ברנזון,499 (2000)); עוד ראו: עס"ק (ארצי) 400024/98 ההסתדרות החדשה האיגוד הארצי לקציני הים - צים חברת השייט הישראלית בע"מ (28.6.2000)).
בבג"צ בעניין שירותי תחבורה עמד השופט ברק (כתוארו אז) על עקרון תום הלב ביחסי עבודה ועל חובת הצדדים ליחסי העבודה לפעול בשיתוף פעולה ובהוגנות האחד כלפי השני:
"כל המודע למציאות השוררת ביחסי העבודה בישראל אינו יכול שלא להצטער על התופעה השלילית של פעולות חד צדדיות אשר הצדדים ליחסי העבודה נוקטים בהם, ללא כל הודעה מראש, וללא כל התחשבות מצד האחר. על רקע זה נודעת חשיבות רבה לכך כי יובהר כי השותפים ליחסי העבודה קשורים זה לזה בחובה של התנהגות הוגנת וישרה. עליהם להתחשב זה בזה. עליהם לפעול בתוך אמון זה כלפי זה. חובה זו אינה רק חובה מוסרית-חברתית, אלא חובה משפטית שהמפר אותה נתון לסנקציות שהדין קבען".
(ראו: בג"צ 59/80 שירותי תחבורה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד לה (1) 828, 840).
הנה כי כן, הצדדים ליחסי העבודה - בכלל, ויחסי העבודה הקיבוציים בפרט – אינם נדרשים אך ורק שלא לפגוע באינטרס כזה או אחר של הצד השני ליחסי העבודה. על הצדדים ליחסי העבודה לפעול במשותף אף להגשמת האינטרסים של הצד השני. הפוך בפסיקתו של בית דין זה ותמצא כללים רבים החלים על המעסיק מכוח חובת תום הלב המוגברת החלה עליו, בהיותו צד ליחסי העבודה הקיבוציים במפעלו. לפיכך, נדגיש: חובת תום הלב וחובת הנאמנות החלות באופן מוגבר ביחסי העבודה הקיבוציים - חלות על המעסיק ועל ארגון העובדים כאחד.
בית דין זה נוהג לעשות שימוש נרחב בדוקטרינת תום הלב בהתייחס לעריכה וקיומם של חוזי עבודה (ראו למשל: עניין אלי"ן; ע"ע (ארצי) 300053/96 ניתאי – בית התפוצות על שם נחום גולדמן (24.4.2002); ע"ע (ארצי) 363/07 ארביב - פואמיקס בע"מ (26.05.2010)). לחובת תום הלב ביטויים רבים בפסיקת בתי המשפט השונים, וכללים רבים נגזרו ממנה. לענייננו רלוונטי במיוחד העיקרון הכללי של שימוש לרעה בזכות, לגביו נפסק שראוי הוא להחלה על כל סוגי הזכויות וכי ניתן לראותו " כבנה של דוקטרינת תום-הלב" (ראו: רע"א 6339/97‏ רוקר נ' סלומון, פ''ד נה(1) 199, 204 (1999) (להלן: עניין רוקר); ע"א 2643/97 גנז נ' בריטיש וקולוניאל חברה בע"מ, פ"ד נז(2) 385, 400 (2003); ע"א 8661/10 יוסף נעמה נ' תמר טורקיה (19.02.2012), והאסמכתאות שם (להלן: עניין נעמה)).
אם כן, על אף ש"חוזים יש לקיים", ייתכן, אפוא, מקרה בו מכוח העיקרון של שימוש לרעה בזכות, יוגבל הסעד לו זכאי בעל זכות כלשהי הגם שזו, לכאורה, נפגעה על ידי הצד השני. מכאן מתחייבת המסקנה כי גם במקרה בו הוכח מעבר לכל ספק כי צד להסכם קיבוצי לא קיים את חיוביו כפי שהם עולים מההסכם הקיבוצי, אין משמעות הדבר שהסעד האפשרי היחידי הוא סעד האכיפה. בהתאם לתפיסה זו התפתחו ברבות השנים הכללים בדבר פרשנות הסכמים קיבוציים, במסגרתה ניתן משקל להתנהגות הצדדים להסכם הקיבוצי ולאופן יישומו בפועל (ראו, למשל: ע"ע (ארצי) 23030-07-10 התעשייה הצבאית לישראל בע"מ - יעקב פומפן (4.7.12); כן ראו בפסק דינה המקיף של חברתי השופטת סיגל דוידוב-מוטולה, ע"ע (ארצי) 67539-12-14 שירותי בריאות כללית - ד"ר אוסאמה אבו אחמד (14.9.18), וההפניות שם).

הנה כי כן, לא כל עמידה על קיומם הדווקני של סעיפי הסכם קיבוצי כלשהו, תחייב מתן סעד שעניינו אכיפת ההסכמות החוזיות ככתבן וכלשונן.
בהקשר זה יודגש כי ככלל, המבחן להחלת עיקרון תום הלב על מקרה נתון הוא מבחן אובייקטיבי, שעניינו בצורת התנהגות הצדדים לפי אמות מידה כלליות ואובייקטיביות, דהיינו, מה היא ההתנהגות הראויה שיש לצפות לה בנסיבותיו של המקרה העומד למבחן (ראו: ג' שלו דיני חוזים (תשנ"ה) 100). מכיוון שכך, "אין נדרש כי בעל הזכות יפעל מתוך זדון או רוע-לב. די בכך שפעולתו אינה עולה בקנה אחד עם 'הסטנדרטים הערכיים הראויים של החברה הישראלית, כפי שבית המשפט מבין אותם מעת לעת " (עניין רוקר, 277). ולפיכך, "בעל-דין המבקש לעמוד על זכויותיו מחויב מכוח עקרון תום הלב לעשות כן באופן הוגן ותוך התחשבות בציפיותיו המוצדקות ובהסתמכותו הסבירה של הצד האחר" (ראו: עניין נעמה ).
לעניין טענת השיהוי נעיר, כי ככלל, בבסיסו של השיהוי עומדת העובדה כי חלוף הזמן גרם ל"מעשה עשוי", לשינוי המצב ולהסתמכות מצד מי מהצדדים לסכסוך. קבלת טענה שנטענה בשיהוי יכול שתביא לפגיעה באינטרסים הראויים להגנה – של הרשות, של אדם פלוני, או של הציבור בכללותו. דחיית תביעה במקרים מעין אלו, לאור כך שהוגשה בשיהוי, תיעשה עת באיזון הכולל, השמירה על אותם אינטרסים ראויים להגנה – גוברת על האינטרס של העותר. ויודגש: השיהוי נבחן באופן אובייקטיבי, ואין עניינו בחוסר תום ליבו הסובייקטיבי של מי מהצדדים (ראו: בג"ץ 453/84 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' שר התקשורת, לח(4) 617 (1985); על מקומו של השיהוי באשר לסעד של אכיפת יחסי עבודה, ראו בפסק דינה של הנשיאה (בדימוס) נילי ארד בבש"א (ארצי) 848/07 אלמונית נ' פלוני (5.1.2010)).
לאור הדברים האמורים בפרק זה, ייתכן מצב בו מן הראוי יהיה לדחות בקשה של צד להסכם קיבוצי – מעסיק או ארגון עובדים - הפונה לבית הדין בבקשה לאכוף חיוב מכוח ההסכם, כאשר הבקשה מוגשת בשיהוי ניכר המצביע לעיתים על חוסר תום לב. ונדייק: בקשה לאכיפת חיוב מכוח הסכם קיבוצי שמוגשת שלא בתום לב, היא, למשל, כזו המוגשת בשיהוי ניכר, וכאשר בקבלת הבקשה יש משום נזק ניכר לצד השני לאותו הסכם קיבוצי – נזק שניתן היה למנעו לו הייתה מוגשת הבקשה בזמן. ייתכן גם שבקשה לאכיפת חיוב מכוח הסכם קיבוצי שמוגשת שלא בתום לב, היא כזו המבקשת לאכוף באופן דווקני את חיובי ההסכם, בעוד שיישומו בפועל של ההסכם - על ידי שני הצדדים – היה באופן שונה מלשון ההסכם המפורשת. בקשה שעניינה עמידה דווקנית שכזו על הוראותיו של ההסכם הקיבוצי יכול שתתפרש, במקרים המתאימים, כעמידה דווקנית על זכות מכוח אותו הסכם קיבוצי ולפיכך – כבקשה המוגשת בחוסר תום לב שדינה להידחות.
נפנה כעת ליישומם של כללים אלו על נסיבות המקרה דנן.
המדינה טוענת כי הר"י הגישה את הבקשה בבית הדין האזורי בשיהוי, לנוכח העובדה, שאינה נתונה במחלוקת, שדבר תשלום המענקים למתמחים בלבד היה בידיעת הר"י לכל הפחות בסוף שנת 2012, בעוד שהבקשה הוגשה לבית הדין האזורי בראשית שנת 2015, דהיינו למעלה משנתיים מעת שנודע להר"י על שלילת הזכות למענקים ממומחים. המדינה מצביעה על כך שבמשך תקופה זו המשיכה לשלם למתמחים את המענקים, עד כדי ניצול מלוא תקציב המענקים המוגדל. המדינה מבקשת לראות בהגשת הבקשה בבית הדין האזורי ככזו שהוגשה בשיהוי כבד ובחוסר תום לב מצד הר"י, רק לאחר השלמת תכנית המענקים של 2011 וניצול מלוא התקציב, כאמור.
הר"י מצידה מסבירה את הפער שבין המועד בו נודע להר"י על תשלום המענקים למתמחים בלבד, לבין מועד הגשת הבקשה בבית הדין האזורי, בניסיונות הידברות שקיימו הר"י והמדינה. הר"י טוענת כי לא מיהרה לפנות לבית הדין, שכן רצונה היה ליישב את המחלוקת וליישר את ההדורים ללא התערבותו של בית הדין. משנוכחה לדעת כי אין דרך לפתרון המשבר, בראשית שנת 2015, נאלצה הר"י לפנות לבית הדין בבקשת הצד.
כפי שאמרנו לעיל, כבר בשלהי חודש יולי 2012 ולמצער בסוף חודש דצמבר 2012, להר"י נודע כי המדינה אינה משלמת מענקי פריפריה לרופאים מומחים, ומעדיפה על פניהם רופאים מתמחים בלבד. בקשת הצד הוגשה על ידי הר"י בראשית שנת 2015, דהיינו שנתיים – ואף למעלה מכך – מאז שבא עניין זה לידיעת הר"י. פרק זמן זה מהווה שיהוי ניכר ובלתי מוצדק לפי כל קנה מידה. במהלך כל הזמן הזה שינתה המדינה מצבה לרעה והמשיכה לשלם מענקים למתמחים הזכאים לכך, כאשר הר"י מאפשרת זאת.
יתרה מכך, לכל ידוע היה שתקציב המענקים היה תקציב מוגבל, ועת ינוצל עד תום, תבוא תכנית המענקים לכדי סיום. אף הר"י בעצמה הייתה מודעת לכך שיש מגבלת תקציב. כך, למשל, במהלך דיון הוועדה המשותפת מיום 27.12.2012 (נספח 12 לבקשה בבית הדין האזורי), שעה שעוסקת הוועדה בעובדה שמספר הבקשות חורג ממסגרת התקציב, אומרת עו"ד ופנר: "אנו ערים לכסף המקסימלי שישנו...". ובהודעת דוא"ל ששולחת עו"ד אוהבי למר כהן ביום 17.2.2014 (נספח 22 לבקשה בבית הדין האזורי) מציינת עו"ד אוהבי, ברחל בתך הקטנה, שבהר"י מודעים לכך שכבר נעשתה חריגה תקציבית. לטעמנו, המסקנה המתחייבת מכל אלו היא שהר"י תמכה באופן היישום של תכנית המענקים, במסגרתו שולמו המענקים בראש ובראשונה למתמחים, שכן הדבר שירת אותה כגוף הפועל למען האינטרסים של הרופאים המתמחים, שהיו ממובילי המחאה בשעת חתימת ההסכם הקיבוצי בשנת 2011 ופרסום מסמך המענקים בסמוך לאחר מכן.
דעתנו אינה נוחה מאופן הפעולה בו בחרה הר"י. מחד - לאפשר במשך מעל 3 שנים את תשלום המענקים למתמחים, בסך של מיליוני ש"ח, ומאידך – לאחר ניצול מלוא התקציב, לפנות לבית הדין בבקשה לחייב את המדינה לשלם את המענקים גם לרופאים המומחים, דרישה שמשמעותה התקציבית היא מיליוני ש"ח נוספים מתקציב המדינה, וללא הצדקה לעת זו. ברור כי המדינה אינה פועלת בחלל ריק, אלא במסגרת תקציבית ברורה וידועה.
הר"י לא השכילה להציג כל הסבר מניח את הדעת מדוע לא פעלה בדרך אחרת. המצופה מהר"י היה שמיד שנודע לה על כך שבקשות המומחים למענקים אינן מאושרות – תפנה למדינה, ובהיעדר היענות תפנה לבית הדין, ותבקש לעצור את המענקים עד אשר יגיעו הצדדים להסכמה.
אם כן, אין מנוס מלקבוע כי בקשת הצד הוגשה בשיהוי ניכר. לדעתנו זהו שיהוי מהותי, שכן קבלת הערעור וחיוב המדינה, לאחר זמן כה רב, בתשלום מענקים לרופאים המומחים בגין השנים 2014-2013, יביא לחריגה מהתקציב שהוקצה לתכנית המענקים - והיה ידוע להר"י - באופן שלא ניתן להשיב את הגלגל לאחור ולחלק את "עוגת התקציב" אחרת. יתרה מכך, הדרך בה בחרה הר"י לפעול אינה דרך מקובלת, ודאי שאינה ראויה במסגרת יחסי העבודה הקיבוציים, שכן כפי שמצופה מהמעסיק לנהוג בתום לב כלפי ארגון העובדים, כך מצופה מארגון העובדים באותה המידה לפעול בתום לב כלפי המעסיק. אחרי הכול, כפי שאמרנו, המעסיק וארגון העובדים שותפים שניהם לאותו האינטרס ולאותה המטרה.
אם כן לעת הזו, ומשתקציב המענקים אזל – הסעדים המבוקשים על ידי הר"י אינם כאלו שיכולים להינתן.
סוף דבר
נוכח כל האמור לעיל, תוצאת הדברים היא כי דין הערעור להתקבל. בהתאם להסכמת המדינה, עליה לשלם את המענקים המגיעים לרופאים מומחים שנקלטו לעבודה בפריפריה בשנים 2012-2011 בלבד, ואשר הגישו בקשות למענקים.
משמדובר ביחסי עבודה קיבוציים וכמקובל – אין צו להוצאות.

ניתן היום, י"ג סיוון תשע"ט (16 יוני 2019), בהעדר הצדדים וישלח אליהם .

ורדה וירט-ליבנה,
נשיאה, אב"ד

רועי פוליאק,
שופט

אילן סופר,
שופט

גברת יעל רון,
נציגת ציבור (עובדים)

מר עצמון ליפשיץ,
נציג ציבור (מעסיקים)