הדפסה

בית הדין הארצי לעבודה עב"ל 65145-05-16

ניתן ביום 7 ביולי 2019

שירה אילנה אבידר

המערערת
-

המוסד לביטוח לאומי
המשיב

לפני: סגן הנשיאה אילן איטח, השופטת לאה גליקסמן, השופטת חני אופק – גנדלר
נציגת ציבור (עובדים) גב' מיכל בירון – בן גרא, נציג ציבור (מעסיקים) מר עצמון ליפשיץ

בשם המערערת – עו"ד עובד כהן
בשם המשיב – עו"ד שירה צמיר

פסק דין

השופטת לאה גליקסמן:
השאלה העומדת להכרעה – ההליך שעל המשיב (להלן – המוסד) לנקוט עת מתברר כי נוצר למבוטח חוב, וככל שלא נקט באותו הליך – ההשלכה שיש לכך. שאלה זו מובאת לפתחנו במסגרת ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי תל אביב (השופטת שרה מאירי ונציגי הציבור גב' אורלי מלי ומר מאיר בר – אל; ב"ל 44419-06-13).

הרקע לערעור
המערערת הגישה תביעה לנכות כללית ביום 18.10.1998.
המערערת הוכרה כבעלת אי כושר מלא לצמיתות החל מיום 1.12.2001.
בטופס התביעה לנכות כללית ציינה המערערת כי הפסיקה לעבוד ביום 17.12.1994. באותו טופס גם חתמה המערערת על כך שהיא מתחייבת להודיע למוסד על כל שינוי באחד הפרטים שמסרה בתביעה.
בחודש מרץ 2012 נודע למוסד כי למערערת היו הכנסות מעבודה המפחיתות את שיעור קצבת הנכות שהגיעה למערערת, וזאת בשיעורים שונים ולתקופות שונות מיום 1.4.2010 עד יום 31.5.2012. על פי האמור בתעודת עובד ציבור שהגיש המוסד לבית הדין האזורי נוצר למערערת חוב בסך של 14,950 ₪.
ביום 17.6.2012 נשלח למערערת מכתב שכותרתו "מכתב הסבר חוב נכות כללית", שבו נאמר כי נערך חישוב מחדש של קצבת הנכות החודשית לפי השכר ששולם למערערת בכל חודש, וכי בהתאם הוקטנו הקצבאות רטרואקטיבית מיום 1.4.2010, ונוצר חוב על סך של 12,214 ₪, ובנוסף עודכנו שאר הכנסותיה מעבודה לתקופה 1.2.2102 עד 31.5.2012, ונוצר חוב נוסף לתקופה זו על סך של 2,736 ₪. כן נאמר במכתב כי "החוב יקוזז בשיעור 35% מקצבת הנכות השוטפת". במכתב לא נאמר דבר לעניין האפשרות לפנות למוסד בעניין החוב או הקיזוז, לעניין האפשרות להגיש בקשה לבחינת חובות או לעניין הזכות להגיש לבית הדין לעבודה ערעור על ההחלטה.
ביום 5.7.2012 נשלח למערערת מכתב נוסף, אליו צורפה טבלה ובה פירוט של החוב שנוצר. הפירוט שניתן היה חודשי, דהיינו החוב שנוצר בכל חודש.
ביום 31.7.2012 נשלח למערערת מכתב נוסף, ובו פירוט המידע על אופן חישוב הקצבה (סכום קצבה והכנסה ממוצעת מעבודה). כן נאמר כי אם בידי המערערת נתוני הכנסה אחרים ניתן להעבירם למוסד, על מנת שיבדוק אם יש בהם כדי לשנות את ההחלטה. עוד נאמר, כי ניתן להגיש ערעור על החלטה זו לבית הדין לעבודה, ולהיעזר לשם כך בלשכה לסיוע משפטי.
על פי הנתונים בטבלאות שצורפו לתעודת עובד ציבור, בפועל לא נוכה בכל התקופה סך של 800 ₪ מהגמלה השוטפת כנטען על ידי המערערת. כך, מגמלת חודש יוני 2012 נוכה סך של 821 ₪; מגמלת חודש יולי 2012 נוכה סך של 747 ₪; מגמלת חודש אוגוסט 2012 נוכה סך של 670 ₪. החל חודש ספטמבר 2012 המערערת הייתה זכאית לקצבת זקנה, והחוב קוזז מקצבת הזקנה. לא הוגשו מסמכים על שיעור הסכום שנוכה מדי חודש מקצבת הזקנה.
ביום 20.6.2013 הגישה המערערת כתב תביעה על מכתב המוסד מיום 17.6.2012.
בעקבות דיון מוקדם בבית הדין האזורי שהתקיים ביום 30.12.2013 הגישה המערערת בקשה לבחינת החוב. בהחלטה מיום 16.7.2014 בוטלה יתרת חובה של המערערת שטרם קוזזה מקצבת הנכות בסך של 4,256 ש"ח. מההחלטה עולה כי החלטה זו ניתנה על ידי מנהלת סניף המוסד בנתניה, לאחר שניתנה המלצה על ביטול החוב על ידי מנהלת תחום גמלאות בכירה בסניף.
ביום 3.3.2015 דנה הוועדה לבחינת חובות במשרד הראשי בבקשה לבטל את החוב המקורי שכבר נגבה. הבקשה נדחתה, בנימוק ש "הוועדה מאשרת החזרת חוב מקורי לחייבים אך ורק במקרים חריגים ונדירים ולאור מצב רפואי ו/או סוציו אקונומי קשה ביותר. לדעת הוועדה זה לא המקרה ועל כן אין מנוס מדחיית הבקשה".
המערערת עמדה על תביעתה להשבת מלוא סכום החוב שנוכה מקצבת הנכות ומקצבת הזקנה ששולמו לה.

פסק דינו של בית הדין האזורי
בתמצית, טענה המערערת בבית הדין האזורי כך:
החלטת המוסד כי למערערת חוב בגין קצבאות נכות נתקבלה מבלי שהביא את העניין לידיעת המערערת, או נתן לה אפשרות להתמודד עם החוב במועדו, ולמערערת לא הייתה כל ידיעה על הבסיס לקיומו של החוב.
המערערת דיווחה למוסד כשהחלה לעבוד, ונתוני הכנסתה של המערערת דווחו באופן שוטף על ידי מעסיקתה. על כן, החוב לא נוצר באשמתה של המערערת, אשר פעלה בתום לב. המוסד פעל בשיהוי, ובמועד שבו הודיע למערערת על החוב היא שינתה את מצבה לרעה.
המוסד הפר את חובתו לזמן את המערערת לשימוע טרם קבלת ההחלטה, והיווצרות החוב, סכומו וכוונת גבייתו נודעו לה רק בדיעבד. החלטת הוועדה לבחינת חובות לבטל את יתרת חובה של המערערת מלמדת כי בהתחשב במצבה של המערערת לא היה מקום ליצירת החוב, ומקל וחומר אילו ניתנה לה זכות הטיעון והשימוע במועדה.
בשל הפגמים שנפלו בקבלת ההחלטה על ידי המוסד ובגביית החוב, יש לבטל את החלטת המוסד ואת חובה של המערערת, אשר קוזז, כפי שיעורו עד להחלטת הוועדה לבחינת חובות, אשר ביטלה את יתרת החוב.
בית הדין האזורי דחה את תביעתה של המערערת מהטעמים כמפורט להלן.
בשנת 2004 מסרה המערערת הצהרה על הכנסותיה (נ/2), וממסמך זה "ידעה היטב" כי עליה להצהיר על הכנסותיה/עבודתה; בית הדין דחה את גרסתה של המערערת כי דווחה למוסד לפני תחילת עבודתה בתקופה הרלוונטית; אין לקבל גם את טענת המערערת כי המוסד ידע על הכנסותיה מעבודתה כסייעת בגן ילדים נוכח דיווח ההכנסות על ידי המעסיקה, ובכל מקרה אין בדיווח המעסיקה על הכנסותיה כדי לאיין את חובתה כ"נכה" להצהיר על כל שינוי בתנאים לקבלת הגמלה; המערערת גם לא הציגה ראיות להוכחת דיווחי המעסיקה על הכנסתה, ועל מועד הדיווח. לסיכום קבע בית הדין האזורי כי המערערת לא דיווחה למוסד על הכנסותיה "כחובתה" ו"כידיעתה", לא הוכח כי נתוני הכנסותיה היו ברשות המוסד, וכי היה על המוסד לפעול לשם קבלת פרטים נוספים. משלא הוכח כי היה מחדל של המוסד בגביית החוב, גם דין טענת השיהוי להידחות.
אשר לטענות בעניין הפעלת שיקול דעתו של המוסד בהתאם להוראת סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה – 1995 (להלן – חוק הביטוח הלאומי או החוק), קבע בית הדין האזורי כי המוסד רשאי לנכות סכומים ששילם בטעות/שלא כדין באחת או בשיעורים, תוך הפעלת שיקול דעת ובתום לב, אולם אין המוסד רשאי לשלם גמלה שלא על פי החוק; שיקול הדעת שניתן למוסד על פי סעיף 315 לחוק עניינו אופן גביית החוב ולא עצם הגבייה; בהקמת הוועדה לבחינת חובות מפעיל המוסד כראוי את שיקול הדעת שהוקנה לו בחוק; החלטת הוועדה לבחינת חובות נתונה לביקורת שיפוטית של בית הדין, ובית הדין לא ישים את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הוועדה; לא הוכח פגם באופן הפעלת שיקול הדעת על ידי הוועדה לבחינת חובות.
אשר לטענה כי הופרה זכות הטיעון קבע בית הדין האזורי כי המבוטח אינו "מוזמן לשימוע" בטרם נדחית תביעה כלשהי שמגיש הוא למוסד; ניתן לקיים שימוע גם לאחר קבלת ההחלטה, בדיעבד; לאחר שהמערערת קיבלה את ההחלטה היא פנתה למוסד על מנת לברר את הדרישה, קיבלה הסברים, ואף פנתה לבית הדין באמצעות הסיוע המשפטי; גם הבקשה לוועדה לבחינת חובות מהווה מימוש של זכות הטיעון, וכן ניתנה זכות הטיעון בהליך בבית הדין; כמו כן, במכתב המוסד מיום 31.7.2012 נתאפשר למערער להציג נתונים אחרים בדבר הכנסותיה על מנת שייבדקו, וגם בכך יש מתן זכות טיעון כנגד היווצרות החוב; משמעות טענת המערערת היא לחייב "הקמת ועדה של פקידי תביעות שיבחנו כל החלטה של פקיד תביעות, ולו עת מבקש מבוטח להשיג עליה", והדבר אינו הולם את תקציבו של המוסד.
על יסוד כל האמור קבע בית הדין האזורי כי לא "נפגמו" זכויותיה של המערערת בהיווצרות החוב, או בגבייתו ממנה, או בהחלטתה של הוועדה לבחינת חובות, וכפועל יוצא מכך נדחתה תביעתה.
טענות הצדדים בערעור
המערערת טענה כי הכנסותיה מעבודה בהיקף משרה חלקי דווחו על ידי המעסיקה, והמוסד לא חלק על כך, אלא טען שאין בדיווח על ידי המעסיקה כדי לפטור את המערערת מחובתה לדווח על הכנסתה; המערערת לא סברה כי עליה ליזום פנייה למוסד לביטוח לאומי בשנת 2010, נוכח אי פנייתו של המוסד אליה (כפי שעשה בשנת 2004) והודעתה למוסד כי התחילה לעבוד; החלטת המוסד כי למערערת חוב נתקבלה מבלי שהעניין הובא לידיעת המערערת, ומבלי שניתנה לה הזדמנות להתמודד עם החוב במועדו, עת למערערת לא הייתה כל ידיעה על הבסיס לקיומו של החוב; בהתאם לפסיקה, היה על המוסד לזמן את המערערת לשימוע טרם קבלת ההחלטה בעניין היווצרות החוב ואופן גבייתו, ובפועל לא ניתנה למערערת זכות טיעון כלל, לרבות לא בפני הוועדה לבחינת חובות; יש ליתן משקל מכריע לכך שהחוב אינו באשמתה של המערערת אשר פעלה בתום לב, וכי בכל מקרה נתוני הכנסתה היו ברשותו של המוסד; קיזוז 35% מקצבת הנכות הוא חריג בכל קנה מידה, ופגע קשות במערערת. כפי העולה מתצהירה, הוצאותיה למחיה, צרכים רפואיים, תחבורה וכיו"ב מסתכמות לפחות
ב- 6,000 ₪ לחודש. על כן, הפחתה של 800 ₪ לחודש היא הפחתה משמעותית, שגרמה לה למצב כלכלי רעוע ולדחק, והיא נאלצה לקחת הלוואה מחברת אשראי לסגירת חובותיה לבנק ולרשויות; מהחלטת הוועדה לבחינת חובות לבטל את יתרת חובה של המערערת נובע כי לא היה מקום לגבות את החוב מלכתחילה במכלול נסיבות העניין; הוועדה לבחינת חובות לא נימקה ולא נתנה הסבר למחיקת יתרת החוב בלבד.
נוכח כל האמור, נפל פגם חמור וחוסר סבירות קיצוני הן בהחלטת המוסד והן בהחלטת הוועדה לבחינת חובות, ויש לבטל את מלוא חובה של המערערת ולהשיב לה את כל הכספים שקוזזו מהגמלאות ששולמו לה.
המוסד טען כי בהעדר מחלוקת על גובה הכנסותיה של המערערת, החוב נוצר כדין; אין להתערב בקביעתו העובדתית של בית הדין האזורי כי המערערת לא דיווחה למוסד כי החלה לעבוד בשנת 2010; בהתאם לסעיף 383א לחוק הביטוח הלאומי חלה על המערערת חובה להודיע למוסד על כל שינוי העשוי להשפיע על זכאותה לגמלה; חובת המבוטח להשיב את הגמלה ששולמה לו ביתר אינה מותנית בחוסר תום לב מצדו של המבוטח; המוסד פעל כדין בהתאם לסעיפים 312 ו- 315 לחוק, ובהתאם לפסיקה שקבעה כי המוסד רשאי, ואף חייב, לגבות חוב גמלה ששולמה ביתר; הבקשה לביטול חוב מהווה מימוש של זכות הטיעון, וכמו כן ניתנה למערערת אפשרות להמציא נתוני הכנסות שונים על מנת שהמוסד יבדוק אם יש בהם כדי לשנות את ההחלטה; המערערת פנתה מספר פעמים לסניף לקבלת הסבר אודות החוב, וקיבלה הסבר מפורט; גם אם לא ניתנה זכות טיעון כהלכתה, נפקות הפגם אינה כי דין ההחלטה להתבטל, ואותו פגם "נרפא" בדיעבד בהליך שהתנהל בבית הדין, ואין לבטל את ההחלטה בשל אי מתן זכות טיעון; בהתייחס לטענת השיהוי נטען כי המוסד לא השתהה בגביית החוב, ואין למערערת להלין אלא על עצמה, שכן נוכח העובדה שלא דיווחה בזמן אמת על הכנסותיה לא עודכנו הכנסותיה בזמן אמת ונוצר לה חוב גמלה; טענתה של המערערת בדבר "מצבה הגרעוני" נדחתה על ידי בית הדין האזורי, ולא הוכחה; לעניין החלטות הוועדות לבחינת חובות נטען כי למוסד שיקול דעת אם לעמוד על גביית מלוא החוב שנוצר או חלקו, ואין עילה להתערב בהחלטות אלה, עת ההחלטות מנומקות והשיקולים שעמדו בבסיסן סבירים; בעניינה של המערערת לא הוכח מצב סוציואקונומי ו/או רפואי קשה ביותר, אשר הצדיק ביטול מלוא החוב והשבת הסכום שנוכה מגמלאות המערערת.
בדיון שהתקיים לפני המותב נתבקש המוסד לשקול את הערות בית הדין המפורטות להלן:
"על פני הדברים, המכתב שנשלח למערערת ביום 17.6.12 אינו עולה בקנה אחד עם פסיקת בית הדין בעניין מאסטר והפסיקה שבאה בעקבותיה (עב"ל 40921-03-14 שושנה בר לבב – המוסד לביטוח לאומי). נראה, שמן הראוי שהמוסד יגבש נוסח מכתב בעניין חוב שבו תינתן למבוטח זכות טיעון לפני קיזוז החוב כאשר זכות הטיעון היא לא רק לעניין עצם החוב אלא גם לענין אופן הקיזוז, וכן שהמוסד יעמיד בזמן אמת את המבוטח על אפשרותו לפנות לוועדה לביטול חובות".
בהודעתו השיב המוסד כי נוסח החלטות המוסד בעניין שינויים בקצבת הנכות עבר שיפורים בפרק הזמן שבין החלטת המוסד מושא הליך זה ועד היום; שינוי ושיפור ההודעות למבוטחים הינו תהליך המערב אגפים ויחידות שונות אצל המוסד, דורש עבודת מטה רחבה, התאמת מערכות (שהתבררה כהליך מורכב ליישום) והוא בעל השלכות רוחב רבות; כך, נערכה עבודה רחבת היקף באשר להליך שלילת תושבות וכן בהבטחת הכנסה (רכב) ובשלב זה נבחנות גם ההשלכות בגמלאות נוספות, ועבודת המטה טרם נסתיימה; להבדיל מהליך שלילת תושבות או שימוש ברכב, אין שיקול דעת לפקיד התביעות בכל הנוגע לשלילת/הקטנת זכאות בנכות כללית בשל הכנסות מעבודה.
להודעה צורפה דוגמת מכתב מחודש יוני 2017, שלפיה קיזוז החוב מתחיל 45 ימים לאחר ההודעה על החוב ולא באופן מיידי, וניתנת למבוטח הזדמנות לפנות לסניף ככל שיש ברשותו מידע שונה מהמידע הקיים אצל המוסד. כמו כן, ניתנים למבוטח הסברים והמלצות כיצד להימנע מיצירת חוב בעתיד, האפשרות לפנות גם באמצעות האינטרנט, ומוסבר כי ככל שהמבוטח לא ישלח מידע, החישוב המדויק יבוצע כאשר יתקבל דיווח רשמי מהמעסיק או מרשות המיסים.
המוסד הוסיף וטען כי במסגרת החלטות המוסד המבוטחים מופנים לזכותם לפנות לבית הדין ולסיוע המשפטי; אין למבוטח זכות מוקנית לביטול חוב, ולמוסד יש שיקול דעת שלא לגבות את מלוא החוב או את חלקו במקרים המתאימים; פקידי התביעות מונחים ליידע אודות הוועדה לבחינת חובות במקרים המתאימים.
בעניינה של המערערת מדובר בדיון תיאורטי, שכן המערערת פנתה לסניף המטפל, קיבלה הסברים מספר פעמים, לרבות פירוט החוב וגם נפגשה עם מנהלת המחלקה, שהפנתה אותה למחלקת גביה לביצוע זיכוי בגין דמי ביטוח ששולמו. כמו כן, במכתב מיום 31.7.2012 הודע למערערת כי היא יכולה לפנות לסניף עם מידע אחר מהמידע המצוי בידי הסניף; למערערת אין טענות בעניין גובה הכנסותיה, שאינן שנויות במחלוקת, ועל כן שיעור הזכאות נקבע כדין והחוב נוצר כדין; בפועל שולם למערערת סך של 4,200 ₪ מעבר למגיע לה, סכום יתרת החוב שבוטל על ידי הוועדה לבחינת חובות.
בתגובה להודעת המוסד טענה המערערת כי המוסד בהודעתו דבק בגישה המתעלמת מהפסיקה, ומהודעתו ברור כי אין בכוונתו ליישם את הפסיקה בהקשר של יצירת חוב רטרואקטיבי; "המכתב לדוגמא" שצורף להודעה אינו משקף את הנסיבות בעניינה של המערערת, שכן בו דובר על דרישה רטרואקטיבית לחודשיים הסמוכים למועד המכתב, ואילו למערערת נשלחה דרישת חוב לתקופה בת שלוש שנים רטרואקטיבית; מכל מקום, גם ה"מכתב לדוגמא" אינו עונה על דרישות הפסיקה, שלפיה יש לשלוח למבוטח הודעה על הכוונה ליצור לחוב, וליתן זכות טיעון לפני יצירת החוב וקביעת אופן קיזוזו.
נסיבות המקרה הנדון מצביעות על "התוצאה העגומה" של אי יישום הפסיקה, שכן רק בדיעבד לאחר זמן רב ולאחר הליכים משפטיים הוחלט על מחיקת יתרת חובה של המערערת מטעמים אישיים, רפואיים וכלכליים, ונהיר כי אילו ניתנה לה זכות הטיעון טרם יצירת החוב והפנייתה אז להליכי ערעור, מלוא החוב היה נמחק; מכל מקום ודאי שהייתה נמנעת ההחלטה לקזז 35% מקצבת הנכות השוטפת, שיעור קיזוז חריג בכל קנה מידה. בהקשר זה נטען כי המערערת כלל לא נחקרה על מצבה הכלכלי הרעוע.

הכרעה
לאחר בחינת טענות הצדדים וכלל חומר התיק אנו קובעים כי דין הערעור להתקבל.

מסגרת הדיון:
נקדים ונאמר כי לא מצאנו שיש מקום להתערב בקביעותיו העובדתיות של בית הדין האזורי כי המערערת לא קיימה את חובתה לדווח למוסד על שינויים שחלו בהכנסתה, וכן לא דיווחה על כך שהחלה לעבוד בשנת 2010. מדובר בקביעות עובדתיות המבוססות על התרשמותו של בית הדין האזורי מעדותה של המערערת ואין מקום להתערב בהן. מה גם, שהמערערת לא מסרה גרסה אחידה בעדותה בעניין זה.
מקובלת עלינו גם קביעתו של בית הדין האזורי כי על המערערת הייתה מוטלת החובה לדווח בעצמה על השינויים שחלו בהכנסתה, ואין לקבל את טענתה כי הסתמכה על כך שהכנסתה מדווחת מדי חודש על ידי המעסיקה. אין לצפות מהמוסד כי יערוך מדי חודש "הצלבת נתונים" בין הנתונים על ההכנסות על פי דיווחי המבוטח שמשולמות לו קצבאות שהזכאות להן ושיעורן מותנות בהכנסתו של המבוטח לבין דיווחי מעסיקים, ובדרך זו יאתר מבוטחים שמשולמת להם גמלה ביתר. על המבוטח מוטלת החובה לעדכן את המוסד על שינויים שחלים בהכנסותיו או על שינויים אחרים (כגון – שינוי מצב משפחתי) שיש בהם כדי להשליך על זכאותו לגמלה. בהקשר זה יש לציין כי בטופס התביעה לגמלת נכות התחייבה המערערת במפורש לדווח למוסד על כל שינוי שיחול באחד הפרטים שנמסרו בטופס התביעה, ובטופס התביעה יש עמוד שלם שכותרתו "עיסוק, עבודה, הכנסות וגימלאות".
כעולה מטיעוני הצדדים לפנינו, אין מחלוקת גם על שיעור החוב, דהיינו על סכום גמלת הנכות ששולם למערערת ביתר.
נוכח האמור, נותרה שאלה אחת להכרעה בהליך זה - תקינות ההליך שנקט המוסד לגביית החוב של המערערת, וככל שננקט הליך לא תקין – הנפקות שיש לכך.
התשתית הנורמטיבית – הוראות החוק, נהלי המוסד והפסיקה:
א. הוראות החוק:
סעיפים 312 ו- 315 לחוק הביטוח הלאומי עוסקים ב"קיזוז" ו"החזרת גמלאות", בהתאמה, והם קובעים כמפורט להלן:
312. קיזוז
(א) ...
(ב) המוסד רשאי לקזז –
(1) כנגד גמלאות כסף או תשלום אחר לפי חוק זה או לפי כל דין אחר, המגיעים מהמוסד לזכאי או לאדם אחר מכוח הזכאי, סכומים אלה בלבד:
(א) דמי ביטוח;
(ב) מקדמות שקיבל הזכאי על חשבון הגמלה או התשלום האחר;
(ג) סכומים ששילם המוסד לזכאי בטעות או שלא כדין, בצירוף תוספת פי שיעור עליית המדד שפורסם לאחרונה לפני יום קיזוז התשלום לעומת המדד שפורסם לאחרונה לפני המועד שבו שולם הסכום בטעות או שלא כדין;
(2) בוטל.
315. החזרת גמלאות
שילם המוסד בטעות או שלא כדין, גמלת כסף או תשלום אחר לפי חוק זה או לפי כל דין אחר, יחולו הוראות אלה:
המוסד רשאי לנכות את הסכומים ששילם כאמור מכל תשלום שיגיע ממנו, בין בבת אחת ובין בשיעורים, כפי שייראה למוסד, בהתחשב במצבו של מקבל התשלום ובנסיבות העניין;
המוסד רשאי לתבוע החזרת כל סכום ששילם, בטעות או שלא כדין, אם מקבל התשלום נהג בקבלת התשלום שלא בתום לב;
המוסד רשאי לנכות או לתבוע את הסכומים ששילם כאמור, בצירוף תוספת לפי עליית שיעור המדד שפורסם לאחרונה לפני המועד שבו שולם הסכום בטעות או שלא כדין;
סכום שנוכה או שנתקבל לפי סעיף זה שלא לטובת המוסד, יעביר המוסד למי שנושא במימון התשלום.

(ההדגשה הוספה – ל.ג.).

להשלמת התמונה נציין כי גם בחוקים אחרים מצויות הוראות המסמיכות את המוסד ולגבות חובות של המבוטח באמצעות קיזוז מגמלאות המגיעות לו. כך למשל, נקבע בסעיף 14(ג) לחוק המזונות (הבטחת תשלום), תשל"ב – 1972, כי ככל שהמוסד משלם מזונות שבהן חויב מבוטח ("החייב" על פי חוק המזונות) הוא רשאי לקזז את הסכומים ששילם לזוכה מתשלומים המגיעים לחייב, ובלשון החוק - "היה המוסד חב לחייב סכום כסף על פי כל דין – רשאי הוא לקזז כנגד אותו סכום את התשלום המשתלם לזוכה"

וראו גם: סעיף 23 לחוק הבטחת הכנסה, תשמ"א – 1980, המחיל את סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי, בשינויים המחויבים, על הוראות חוק הבטחת הכנסה.

ב. נהלי המוסד – נוהל בחינת חובות:
על פי "נוהל בחינת חובות" המפורסם באתר האינטרנט של המוסד (להלן גם – הנוהל), מכוח הוראת סעיף 315 לחוק, מנהלת המוסד הקימה ועדה לבחינת חובות, אשר בסמכותה להורות שלא לגבות חובות או לגבות חובות בשיעור חלקי. הוועדה פועלת על פי קריטריונים שהותוו ואושרו על ידי המנהלה, אך יש בידה שיקול דעת נרחב לפעול מעבר לקריטריונים אלה. בשלב מאוחר יותר, ניתנה גם למנהלי הסניפים הסמכות לקבל החלטות בדבר אי גביית חובות, אולם סמכות זו מוגבלת בסכומים ובמצבים המפורטים בנוהל, והסמכות העליונה היא בידי הוועדה לבחינת חובות במשרד הראשי, שדנה במקרים שאינם בסמכות מנהלי סניפים וכן "בתיקים שלא אושרו על ידי מנהל הסניף (מעין זכות ערעור)". עת מדובר בתיקים בהם סכום החוב עולה על 100,000 ₪, הוועדה לבחינת חובות מעבירה את המלצתה למנכ"ל המוסד.
בנוהל מפורט "מדרג סמכויות לבחינת חובות", של מנהלי הסניפים, הוועדה לבחינת חובות ומנכ"ל המוסד; הרכב הוועדה לבחינת חובות במשרד הראשי; חובות לגבייה ללא אפשרות לבחינה; חובות שאינם לגבייה.
כמו כן מפורטים בנוהל הפרמטרים לגביית החוב (או נכון יותר – לאי גביית חוב), והם:
נסיבות הווצרות החוב: אשמה במעשה של החייב (התנהלות בחוסר תום לב הבאה לידי ביטוי למשל באי דיווח או דיווח כוזב בעת הגשת תביעה לגמלה או אי מסירת מידע בתקופת קבלת הגמלה); אשמה מופחתת של החייב (כל מה שאינו אשמה במעשה או טעות המוסד, ובין היתר במקרים בהם המבוטח לא העביר מידע מעודכן ובמקביל לא נדרש על ידי המוסד (בדגש על גמלאות ארוכות מועד) כאשר נראה כי בתום לב סבר שהמידע הגיע למוסד מגורם שלישי); טעות המוסד (מקרים בהם החייב דיווח כדין על כל תנאי הזכאות או מסר את כל המסמכים הרלוונטיים לבדיקת זכאותו ועקב טעות המוסד השתלמה לידו גמלה שלא כדין); כל תשלום שלא כדין הנובע עקב כפל גמלאות, באג במערכת, תיקון חקיקה שלא עודכן כראוי וכן אי עדכון של מידע שהועבר באופן אקטיבי על ידי החייב (כלומר לא מידע שהועבר באמצעות צדדים שלישיים, ובכלל זה דיווחי שכר ע"י המעביד); לא ייחשב כטעות המוסד תשלום גמלה שלא כדין כאשר המידע שמבוטח היה מחויב בהעברתו לא הועבר, אך בסופו של דבר התקבל על ידי גורמי חוץ.
הכנסות התא המשפחתי – רמת ההכנסה ביחס לשכר הממוצע במשק, תוך פירוט הכנסות שלא יובאו בחשבון.
משך הזמן בו שולמה הגמלה השגויה - ככל שהתקופה עבורה שולמה הגמלה שלא כדין ארוכה יותר, כך אחוזי אי גביית החוב יהיו גבוהים יותר;
משך הזמן שחלף ללא טיפול בחוב – ככל שהתקופה שבה לא נעשתה גבייה ארוכה יותר, כך אחוזי אי גביית החוב יהיו גבוהים יותר.
באתר המוסד מצוי טופס "בקשה לבחינת חובות", ובדברי ההסבר מוסבר כי הוועדה דנה בבקשה לבחינת חוב רק על סמך הטופס והמסמכים הנלווים; מפורטת רשימת מסמכים שיש לצרף לבקשה (תדפיס עובר ושב 3 חודשים אחרונים מכל חשבונות הבנק של הפונה ובן/בת זוגו; ריכוז יתרות כולל מכל חשבונות הבנק של הפונה ובן/בת זוגו; תלושי שכר; מסמכים נוספים כמפורט בטופס הבקשה כגון אישורים רפואיים; כל מסמך שיכול לתמוך בבקשה, כגון דו"ח עובד סוציאלי). את הטופס ניתן להגיש באמצעות אתר האינטרנט של המוסד, בדואר, בפקס או באמצעות תיבת השירות של הסניף. יש לפרט בטופס את הנימוקים להגשת הבקשה, הסיבה להגשת הבקשה (מצב סוציאלי מיוחד או מצב רפואי חריג או מצב כלכלי חריג במיוחד), פירוט ההכנסות והנכסים של הפונה ובן/בת זוגו.

ג. הפסיקה:
אין מחלוקת כי על המוסד לביטוח לאומי, מתוקף היותו רשות ציבורית, חלים כללי המשפט המינהלי. וכך נפסק לעניין זה בבג"צ לה"ב [בג"צ 6304/09 לה"ב – לשכת ארגוני העצמאיים והעסקים נ' היועץ המשפטי לממשלה (2.9.2010)]:
"המוסד לביטוח לאומי הינו תאגיד, כשר לכל חובה, זכות ופעולה משפטית, והוא כפוף לפיקוחו הכללי של שר העבודה והרווחה ( סעיפים 8( א) ו-8(ג) לחוק הביטוח הלאומי). בתורת תאגיד ציבורי, מהווה המוסד חלק מן המינהל הציבורי, וכפוף, ככל רשות מינהלית, לעקרון חוקיות המינהל ולביקורת שיפוטית מלאה על פעולותיו".

ראו גם: עב"ל (ארצי) 1844-09-10 המוסד לביטוח לאומי – לבנה חג'ג (1.4.2015), שבו נפסק כי גם אם לא חלות הוראות חוק ההתיישנות על גביית חובות, מכוח כללי המשפט המינהלי החלים על המוסד עשויה לעמוד למבוטח טענת שיהוי מינהלי.
נוכח תחולת כללי המשפט המנהלי על המוסד לביטוח לאומי, חלה עליו גם חובת השימוע, דהיינו מתן זכות טיעון לאדם שעומד להיפגע מהחלטתו [יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב' – ההליך המינהלי (הוצאת נבו, 2011) ע' 1147 עד 1196].
על טעמיה של חובת השימוע נאמר בספרו של זמיר כך:
"טעמים טובים תומכים בכלל השימוע. ראשית מבחינתו של אדם שעשוי להיפגע מהחלטה מינהלית, השימוע נותן לו, כמי שקרוב ובקיא בעניין הנדון, הזדמנות להעמיד דברים על דיוקם ולהציג בפני הרשות המינהלית מידע ושיקולים המדברים בזכותו או לטובתו. מבחינת הרשות המינהלית, המידע והשיקולים המוצגים על ידי מי שנוגע בדבר משלימים את תשתית הנתונים, מבהירים את הבעיה שהרשות צריכה להכריע בה, מציגים את התמונה מזווית שונה ולכן גם עשויים לשפר את ההחלטה".
בהקשר למתן זכות הטיעון בטרם מתן החלטה בעניינו של המבוטח, נציין כי בעקבות הליכים שהתנהלו בבית דין זה, גיבש המוסד נהלים בעניין מתן זכות טיעון בטרם מתן החלטות מסוימות.
ראו:
עב"ל (ארצי) 18693-07-13 חאלד חלאק – המוסד לביטוח לאומי (26.3.3017) במסגרתו גובש "נוהל לביצוע הליך מתן זכות טיעון בטרם שלילת תושבות".
עב"ל (ארצי) 39414-04-16 מור בלט – המוסד לביטוח לאומי (5.3.2018) במסגרתו גובש נוהל למתן זכות טיעון למבוטח לפני הוועדה המייעצת לפקיד השיקום.
נציין גם את פסק דינו של בית זה בעב"ל (ארצי) 45183-01-16 רן שלמה קאושינסקי – המוסד לביטוח לאומי (12.2.2018), שבו נפסק כי על המוסד ליתן זכות טיעון למעסיק טרם הפעלת סמכות המוסד לגבות כספים ממעסיק על פי סעיף 369 לחוק הביטוח הלאומי.
מכוח העקרון הכללי של תחולת כללי המשפט המנהלי על המוסד לביטוח לאומי, נפסק כי על הפעלת סמכותו של המוסד על פי סעיף 315 לחוק, המקנה למוסד שיקול דעת לעניין עצם ניכוי החוב, קביעת שיעור הניכוי, פריסתו, וחיוב בהפרשי הצמדה וריבית, חלים כללי המשפט המנהלי, והחלטתו נתונה לביקורת שיפוטית של בית הדין לעבודה.
על האופן שבו על המוסד להפעיל את סמכותו ושיקול דעתו על פי סעיף 315 לחוק בהתאם לכללי המשפט המנהלי עמד בית דין זה בעניין מסטר [עב"ל (ארצי) 748/06 בני מסטר – המוסד לביטוח לאומי (24.6.2008)]:
".. הפעלת סמכותו של המוסד בתביעה להחזרת גמלאות ויישומה, נתונות לביקורתו השיפוטית של בית הדין לעבודה . בית דין זה חזר ופסק כי המוסד לביטוח לאומי כפוף לכללי המשפט המינהלי ולכללי הצדק הטבעי, ומתוקפם חב הוא חובה מוגברת של אמון ושקיפות, תום לב והגינות בהחלטותיו ובהתנהלותו כלפי המבוטחים. זאת, מתוקף היותו רשות ציבורית המופקדת על ביצוע החוק שהוא סוציאלי מעצם מהותו.

כך דרך כלל, כך גם במקרה בו הגיע המוסד למסקנה לפיה קמה סמכותו לפי סעיף 315 לחוק לתביעה רטרואקטיבית מן המבוטח להחזרת הגמלאות ששולמו שלא כדין או בטעות ובמצב בו "מבוטח שאינו מוסר למוסד את מלוא הפרטים הנוגעים לעניינו או שמוסר חלילה פרטים שאינם נכונים, עשוי להיחשף לדרישה להחזר הכספים מכח סעיף 315 לחוק". במקרים כאלה מן הדין שהמוסד יקדים ויודיע למבוטח על כוונתו זו, וייתן למבוטח אפשרות להביא טענותיו טרם קבלת החלטה סופית בקביעת סכום החוב, ניכויו מגמלה קיימת, או חיוב החזר כספי של החוב כולו או בחלקו.

ודוק. יש להבחין בין מצב בו המבוטח יזם את התביעה לגמלה, לבין מצב בו המוסד הוא שנקט לראשונה בפעולת חיוב כלפי המבוטח. במקרה הראשון, משמיע המבוטח טיעוניו בעצם התביעה שהגיש לזכות שמקורה בחוק, ובשים לב לטיעונים אלה מתקבלת התביעה או נדחית.
שונים פני הדברים כאשר היוזמה להגשת התביעה הינה של המוסד, כגון תביעה שמקורה בבדיקה וחקירה שכתוצאה ממנה נדרש המבוטח להחזיר גמלאות ששולמו לו בטעות או שלא כדין. במקרה כזה פועל המוסד לפי נתונים שהובאו לפניו בדו"ח חוקר או ממקורות אחרים. בעוד אשר המבוטח מצידו אינו יודע כלל במעמד מסירת ההודעה לחוקר, או בכל שלב אחר, על האפשרות או הכוונה לחייבו בהשבה רטרואקטיבית של כספים שקיבל מן המוסד.

אשר על כן, הגם שהוראת סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי מקנה למוסד אפשרות ניכוי סכומים ותביעת חוב להחזרת תשלומים ששולמו למבוטח רטרואקטיבית, מן הדין הוא שתינתן הודעה מראש ובכתב למבוטח על האפשרות או הכוונה לשלול זכאותו לגמלה רטרואקטיבית וטעמיה, תוך פירוט החוב הכספי בו עלול הוא להיתבע, בגין תשלומים ביתר שקיבל שלא כדין או בטעות. כמו כן יש להעמיד את המבוטח על זכותו להגיש למוסד טיעוניו בכתב ובזמן סביר שייקבע. בדרך זו, תינתן למבוטח הזכות למצות זכויותיו טרם שיחליט המוסד לתבוע ממנו חוב העבר על תשלומים שקיבל שלא כדין. וזאת, ללא קשר לתביעה שהמבוטח יבחר להגיש או שלא להגיש לבית הדין לעבודה, בהשגה על החלטת המוסד בעניינו".

(ההדגשה בקו תחתון אינה במקור - ל.ג).

בעניין בר לבב [עב"ל (ארצי) 40921-03-14 שושנה בר לבב – המוסד לביטוח לאומי (21.3.2017)] שב בית הדין וחזר על ההלכה שלפיה יש ליתן למבוטח זכות טיעון בקשר להיווצרות החוב, שיעורו וקיזוזו. עוד נפסק, כי גם אם טענות המבוטח לעניין היוצרות החוב ושיעורו נדחות, אין בכך סוף פסוק, שכן על המוסד לשקול את עצם קיזוז החוב, האם לחייב את המבוטח בהפרשי הצמדה למדד, ואת אופן הקיזוז, דהיינו שיעור הסכום שינוכה מהגמלה המגיעה למבוטח. בעניין בר לבב צוין כי על המוסד להביא בין כלל השיקולים, בין היתר, את מצבו הכלכלי והבריאותי של המבוטח, בהתחשב גם בגילו של המבוטח; ההשלכות שיש להפחתת הגמלה על יכולתו של המבוטח לספק לעצמו את צרכי המחייה השוטפים והחיוניים. עוד נפסק (מפי נציג הציבור מר ישראל דורון, שלהערותיו הצטרפו רוב חברי המותב), כי עת מדובר בקצבת זקנה יש להתחשב גם בתלותו המשמעותית של המבוטח בקצבת זקנה, ובכך שהוא נמצא במצב של מוגבלות ממשית בכל הנוגע ליכולתו "לתקן" את טעויות העבר (שלא תמיד נגרמו באשמתו או בידיעתו).
בעניין בן משה [עב"ל (ארצי) 32046-09-10 אברהם בן משה – המוסד לביטוח לאומי (4.9.2011)] הדגיש בית הדין כי בכל הנוגע לשלילה רטרואקטיבית של גמלה יש לאפשר למבוטח לממש ולמצות את זכות הטיעון בטרם קבלת ההחלטה:
"...זכות הטיעון נתונה למבוטח בטרם קבלת החלטה בדבר שלילה רטרואקטיבית של זכותו לגמלה, היווצרות חוב, סכום החוב, הכוונה לגבותו ודרכי הגבייה. בקשר לכל אלה אין הצדקה לחרוג מן הכלל בדבר מיצוי ומימוש זכות הטיעון טרם קבלת ההחלטה . לטעמנו, ראוי כי כללים אלה ימצאו ביטויים ובאופן ברור בהנחיות המוסד".

(ההדגשה במקור – ל.ג.)

וראו גם:
עב"ל (ארצי) 3785-11-10 איצקוביץ – המוסד לביטוח לאומי (17.11.2010);
עב"ל (ארצי) 10613-10-12 עומר רדואן – המוסד לביטוח לאומי (18.11.2015).
כללו של דבר: בטרם קבלת ההחלטה על שלילה רטרואקטיבית של גמלה והיווצרות חוב, ובטרם נקיטת הליכים לגביית תשלומים ששולמו למבוטח ביתר, לרבות קיזוז וניכוי על פי סעיפים 312 ו- 315 לחוק (או מכוח כל הוראה אחרת), על המוסד ליתן למבוטח זכות טיעון, ולאפשר למבוטח להעלות טענותיו לענין עצם היווצרות החוב - האם אכן המבוטח חב כספים למוסד; לעניין עצם גביית החוב – האם יש מקום כי המוסד יוותר על גביית החוב, במלואו או בחלקו; ולענין אופן ניכוי/קיזוז החוב –שיעור הסכום שינוכה מדי חודש מהגמלה השוטפת של המבוטח וחיוב המבוטח בהפרשי הצמדה וריבית. כעולה מנהלי המוסד, שיקול הדעת אם לא לגבות את החוב, או לגבות את החוב באופן חלקי, מופעל על ידי המוסד באמצעות הוועדה לבחינת חובות, על שני דרגיה (מנהל הסניף והוועדה במשרד הראשי). על כן, על המוסד להביא לידיעת כל מבוטח את זכותו לפנות בבקשה לבחינת חובות, ולאפשר לו למצות את ההליך בוועדה לבחינת חובות טרם גביית החוב. זאת, כפי שנפסק בעניין מסטר, "ללא קשר לתביעה שהמבוטח יבחר להגיש או שלא להגיש לבית הדין לעבודה, בהשגה על החלטת המוסד בעניינו".
אשר לאופן הפעלת שיקול דעתו של המוסד, פירטנו לעיל את אמות המידה שקבע המוסד בנוהל בחינת חובות, אולם כאמור בנוהל עצמו "הוועדה פועלת על פי הקריטריונים שהותוו ואושרו על ידי המנהלה, אך כמובן יש בידה שיקול דעת נרחב לפעול מעבר לקריטריונים הללו". מבלי להתיימר למצות, על המוסד לשקול, לצד נסיבות היווצרות החוב ואחריות המבוטח להיווצרות החוב (ראו סעיף 34.1 לעיל) בין היתר, את מידת תלותו של המבוטח בגמלה המשולמת לו על ידי המוסד והשלכות הפחתת הגמלה על יכולתו של המבוטח לספק לעצמו את צרכי המחיייה השוטפים והחיוניים; המצב הרפואי של המבוטח ובני משפחתו והשלכותיו (כגון - עלות חודשית של טיפולים רפואים ותרופות); גילו של המבוטח; נסיבות משפחתיות מיוחדות ו/או חריגות של המבוטח; שיקולים רלוונטיים אחרים, שהועלו על ידי המבוטח.

התייחסות לעמדת המוסד:
מעמדת המוסד בסיכומי הטענות ובתגובתו לאחר הדיון משתמע כי המוסד אינו רואה עצמו מחויב לפעול בהתאם לפסיקה שלפיה יש ליתן למבוטח זכות טיעון בטרם קבלת החלטה על היווצרות החוב ונקיטת הליכים לגביית החוב. זאת, למרות הפסיקה בעניין בן משה המצוטטת לעיל, שלפיה על המוסד לאפשר מימוש ומיצוי זכות הטיעון בטרם קבלת ההחלטה, וכי מן הראוי כי יימצא לכך ביטוי בהנחיות המוסד. המוסד מבסס את עמדתו גם על הפסיקה, שלפיה הפגם של אי מתן זכות טיעון בטרם ניכוי החוב, "נרפא" עם מתן זכות טיעון בדיעבד במסגרת ההליך בבית הדין, ומתן זכות הטיעון בדיעבד לפני הוועדה לבחינת חובות.
אין בידינו לקבל את עמדת המוסד, מנימוקים שיפורטו להלן.
ראשית, תכליתן של החובות המנהליות החלות על המוסד היא להבטיח כי המוסד יפעיל את סמכויותיו ויקבל את החלטותיו בהליך מנהלי תקין, ועל המוסד לפעול בהתאם לחובות אלה ולאורן. גם אם במקרה קונקרטי זה או אחר קבע בית הדין כי אין לבטל את החלטת המוסד למרות הפגם של אי מתן זכות הטיעון, וכי פגם זה "נרפא" במתן זכות טיעון למבוטח בפני בית הדין, לא נובע מכך כי המוסד פטור מליישם את החובות המנהליות החלות עליו, דהיינו ליתן זכות טיעון בטרם ניכוי החוב, ולהסתמך על כך שלא תהיה נפקות לפגם זה, שכן בית הדין יקבע כי הפגם "נרפא" בדיעבד במתן זכות טיעון בהליך בבית הדין. התנהלות מעין זו אינה עולה בקנה אחד עם חובותיו של המוסד כרשות ציבורית, המופקדת על ביצוע חוק שהוא סוציאלי במהותו, הכפופה לכללי המשפט המנהלי.
שנית, על מנת להגשים באופן מיטבי את תכליות זכות הטיעון, הרי שמבחינת מינהל תקין זו צריכה להינתן מראש, והימנעות מהענקתה מראש מהווה פגם מנהלי. אמנם, לעתים ניתן לרפא את הפגם באמצעות מתן זכות טיעון בדיעבד, אולם הכלל המתחייב מעקרונות המינהל התקין הוא שתהליך העבודה יכלול הענקת זכות הטיעון מראש. זאת, בין היתר, מטעמים אלה:
מימוש זכות הטיעון באמצעות הליך משפטי מצריך מהמבוטח משאבים כלכליים ואחרים, שלא תמיד מצויים בידו.
מטבע הדברים, ההליך בבית הדין אינו מתברר באופן מיידי ובדרך כלל מתנהל במשך פרק זמן משמעותי, וכפועל יוצא מכך חולף פרק זמן משמעותי בין תחילת ניכוי החוב מהגמלה עד למתן פסק דין. זאת ועוד. ככל שהמבוטח נדרש להיעזר בסיוע המשפטי לצורך הגשת ההליך בבית הדין, חולף פרק זמן עד למתן אישור מתן סיוע משפטי, וכפועל יוצא מכך חל עיכוב נוסף בהגשת התביעה לבית הדין. ככל שלא ניתן סעד זמני במסגרת ההליך, בפרק הזמן שעד למתן פסק הדין, נמשך ניכוי החוב מהגמלה המשולמת למבוטח, גם אם כתוצאה מכך נוצרת פגיעה בלתי מידתית במבוטח, לרבות פגיעה ביכולתו לספק את צרכי המחיה השוטפים והחיוניים.
זאת ועוד. ככל שעניינו של המבוטח מובא לפני הוועדה לבחינת חובות בדיעבד, בין אם בעת ניהול ההליך בבית הדין ובין אם בתום ניהול ההליך על פי פסק הדין, הרי כפועל יוצא מכך שעניינו של המבוטח מגיע לדיון לפני הוועדה לבחינת חובות לאחר פרק זמן משמעותי, שבו בפועל נוכה החוב, ברוב המכריע של המקרים הדיון בוועדה לבחינת חובות סב רק על יתרת החוב, ולא על כל החוב. זאת, כיוון שעל פי מדיניות המוסד, כעולה מהחלטת הוועדה לבחינת חובות במשרד הראשי בעניינה של המערערת, עת לא נותר חוב, "הוועדה מאשרת החזרת חוב מקורי לחייבים אך ורק במקרים חריגים ונדירים ולאור מצב רפואי ו/או סוציואקונומי קשה ביותר". לפיכך, נגרמת פגיעה במבוטח בכך שעניינו מובא לפני הוועדה לבחינת חובות במועד מאוחר יחסית, שכן למעט במקרים חריגים ונדירים הוועדה לא תדון בביטול מלוא החוב או חלק משמעותי ממנו אלא רק בביטול יתרת החוב. זאת, גם במצב שבו אילו עניינו של המבוטח היה מובא לפני הוועדה בזמן אמת, בטרם נוכה החוב בפועל, היה מבוטל חלק גדול יותר מהחוב.
שלישית, ההליך בבית הדין אינו מהווה תחליף לזכות הטיעון של המבוטח. ככל שנוצר למבוטח חוב, מחובתו של המוסד להפעיל את שיקול דעתו על פי סעיף 315 לחוק, והמוסד (באמצעות פקיד המוסד או הוועדה לבחינת חובות) אמור לשקול את טענותיו של המבוטח ולתת החלטה בעניין שיעור הניכוי ואופן הניכוי, עת החלטתו נתונה לביקורת שיפוטית של בית הדין. אין זה נכון כי טענותיו של המבוטח ייבחנו לראשונה במסגרת הדיון בהליך בבית הדין, וכי בית הדין יפעיל את שיקול דעתו במקום המוסד, ויקבע את שיעור הניכוי ואופן ניכוי החוב מהמבוטח. מעבר לכך, כמוסבר לעיל, בדרך כלל ההליך בבית דין מתברר בדיעבד, אחרי שנוכה בפועל החוב או רובו של החוב, ועל כן אין בהליך בבית הדין כדי לתקן את הפגיעה במבוטח כתוצאה מאי מתן זכות טיעון במועד הנכון, בטרם ניכו י החוב.
רביעית, המוסד בתגובתו טען כי אין בחוק זכות מוקנית למבוטח לביטול חוב, וכי פקידי התביעות מונחים ליידע אודות הוועדה לבחינת חובות במקרים המתאימים. אין בידינו לקבל גישה זו של המוסד. אכן, אין למבוטח זכות מוקנית לביטול החוב, אולם לכל מבוטח זכות להגיש בקשה לבחינת חובות, ושבקשתו תישקל. כפועל יוצא מכך על המוסד ליידע את כל המבוטחים על האפשרות להגיש בקשה לבחינת חובות. זאת ועוד. כאמור, מידע על הוועדה לבחינת חובות וכן טופס בקשה לבחינת חובות מופיע באתר האינטרנט של המוסד, וניתן להגישו באופן מקוון. מכאן, שאותם מבוטחים שיש להם נגישות לאינטרנט יכולים לממש את זכותם להגיש בקשה לבחינת חובות ללא תלות במידע או בהפנייה מפקיד התביעות. קבלת גישת המוסד תביא לתוצאה שלפיה ייפגעו ויופלו לרעה אותם מבוטחים שאין להם יכולת לקבל מידע מאתר מהאינטרנט ולהשתמש בשירותים המקוונים של המוסד לביטוח לאומי, אשר ככלל נמנים עם אוכלוסייה מוחלשת יותר. לפיכך, גם מכוח עיקרון השוויון, חובה על המוסד ליידע כל מבוטח על זכותו להגיש בקשה לבחינת חובות.
טענה נוספת שהעלה המוסד היא כי בכל מקרה אין למוסד שיקול דעת בכל הנוגע לשלילת/הקטנת הזכאות בנכות כללית בשל הכנסות מעבודה. אולם, עובדה זו אינה מייתרת את מתן זכות הטיעון למבוטח. גם אם אין לפקיד התביעות שיקול דעת לעניין עצם היווצרות החוב, למוסד, הפועל באמצעות הוועדה לבחינת חובות ופקיד התביעות, מוקנה שיקול דעת על פי סעיף 315 לחוק, ובכלל זאת לקבוע את שיעור ניכוי החוב, דהיינו ויתור על גביית החוב, כולו או חלקו, ואופן הניכוי, דהיינו אופן פריסת הניכוי, וזאת "בהתחשב במצבו של מקבל התשלום ובנסיבות העניין". המוסד למעשה אישר זאת בתגובתו (סעיף 15), באומרו כי "החוק מקנה למשיב שיקול דעת שלא לגבות את מלוא החוב או את חלקו במקרים המתאימים".
אופן מתן זכות הטיעון:
כעולה מהמכתב לדוגמא שצורף לתגובת המוסד מיום 15.2.2018, ועל פי הנטען על ידי המוסד, כיום קיזוז החוב מתחיל 45 יום לאחר משלוח המכתב למבוטח ולא באופן מיידי. בכך, יש משום צעד ראשון המאפשר למבוטח לממש את זכות הטיעון, שכן הוא מקבל הודעה מראש ולא בדיעבד על כך שנוצר לו חוב ועל קיזוז עתידי של החוב מהגמלה המגיעה לו, בשיעור שנקבע על ידי המוסד.
אנו סבורים, כי יש להשלים צעד ראשון זה שנעשה על ידי המוסד, בכך שבמכתב הנשלח למבוטח יובהר לו כי בפרק הזמן בן 45 יום, באפשרותו לפנות למוסד הן בעניין עצם היווצרות החוב ושיעורו והן בעניין שיעור ניכוי החוב ואופן ניכוי החוב, וכן יש ליידע כל מבוטח על זכותו לפנות בבקשה לבחינת חובות והדרך לעשות כן. ככל שהמבוטח יפנה למוסד, ויבקש להגיש בקשה לבחינת חובות או בעניין אופן ניכוי החוב, ישקול המוסד את טענותיו ויתן החלטה הן בעניין שיעור ניכוי החוב והן בעניין אופן ניכוי החוב, בטרם יחל בניכוי החוב. ככל שהמבוטח לא יפנה למוסד בתוך פרק הזמן בן 45 יום, יהיה רשאי המוסד להתחיל בניכוי החוב מהגמלה החודשית בשיעור שנקבע על ידו. המבוטח רשאי לפנות למוסד גם לאחר שהחל ניכוי החוב, ובמקרה כזה ישקול המוסד, על יסוד הטענות שיונחו לפניו, אם יש מקום להקפיא את ניכוי החוב, ובכל מקרה יתן החלטה לאחר שמיעת טענותיו של המבוטח.

ומן הכלל אל הפרט:
אין חולק כי המוסד לא פעל בעניינה של המערערת בהתאם למתווה שנקבע בפסיקה בעבר, שכן המוסד שלח למערערת את מכתבו מיום 17.6.2012, שבו הודע לה הן על החוב ושיעורו והן על אופן קיזוז החוב – 35% מגמלת הנכות - ללא שניתנה לה זכות טיעון. כמו כן, לא נאמר במכתב כי המערערת רשאית להגיש בקשה לבחינת חובות או לפנות למוסד בעניין אופן ניכוי החוב, ואפילו לא נאמר במכתב כי המערערת רשאית להגיש תובענה לבית הדין לעבודה על החלטת המוסד.
אכן, במכתב מיום 31.7.2012, נאמר למערערת כי ככל שבידה נתוני הכנסה אחרים ניתן להעבירם למוסד לבדיקה אם יש בהם כדי לשנות את החלטת המוסד, וכן נאמר כי המערערת רשאית להגיש תובענה לבית הדין על החלטה זו. אולם, לטעמנו, אין במכתב זה מתן זכות הטיעון כמתחייב מהפסיקה, וזאת משני טעמים: האחד - המכתב נשלח לאחר שהמוסד קיבל החלטה על היווצרות החוב ואופן ניכוי החוב – 35% מקצבת הנכות ואף לאחר שהחל בניכוי החוב; השני - המכתב מתייחס להיבט אחד בלבד של מתן זכות הטיעון, דהיינו האם נוצר חוב ומה שיעורו. אולם, אין במכתב התייחסות להיבטים האחרים של מתן זכות טיעון - בעניין שיעור החוב שינוכה מהגמלה ואופן הניכוי. בהקשר זה נדגיש כי גם אם אין למערערת השגות על תחשיב החוב, דהיינו ההכנסות שהיו לה ושיעור קצבת הנכות המגיעה לה בהתחשב בהכנסותיה, אין משמעות הדבר כי אין טעם במתן זכות טיעון למערערת, שכן היא רשאית להביא את טענותיה בענין שיעור החוב שיש לנכות ואופן ניכוי החוב, ובכלל זאת להגיש בקשה לבחינת חובות.
אין בידינו לקבל את טענות המוסד כי הערעור בעניינה של המערערת הוא תיאורטי, כי לא נפגעו זכויותיה של המערערת כתוצאה מאופן התנהלות המוסד, וכי המערערת מימשה את זכות הטיעון שלה בפניותיה לסניף, בהליך לפני הוועדה לבחינת חובות ובהליך בבית הדין. כפי שיוסבר להלן, אנו סבורים כי בעצם העובדה שלא ניתנה למערערת זכות טיעון בטרם החל המוסד בקיזוז החוב או בסמוך לאחר מכן נפגעו זכויותיה, ופגיעה זו לא תוקנה באופן מלא במתן זכות טיעון בדיעבד.
אשר לפניותיה של המערערת לסניף - הרי כפי העולה מתעודת עובד ציבור שהגיש המוסד, בפניותיה של המערערת למוסד נמסרו לה הסברים על אופן היווצרות החוב ותחשיבו, אולם לא הוסבר למערערת כי היא רשאית להגיש בקשה לבחינת חובות.
אשר לדיון בוועדה לבחינת חובות - דיון זה התקיים בדיעבד, שכן אפשרות זו הועלתה רק בדיון המוקדם שהתנהל בבית הדין האזורי, כשנה וחצי לאחר תחילת הניכוי, והחלטת הוועדה ניתנה רק בחודש יולי 2014, שנתיים לאחר החלטת המוסד, ולאחר שרובו של החוב נוכה. כעולה מההחלטה שנתקבלה על ידי מנהלת הסניף, המוסד שוכנע כי מצבה של המערערת מצדיק ביטול יתרת החוב. יתר על כן. בהמלצה לאשר את בקשתה של המערערת נכתב כך: "במידה והיינו מעדכנים החוב ב- 2013 החוב היה לביטול על פי החלטת מינהל הגמלאות". זאת ועוד. בהחלטת הוועדה לבחינת חובות בסניף הראשי, מיום 3.3.2015 נאמר כי "כיום לא נותר חוב – הוועדה מאשרת החזרת חוב מקורי לחייבים אך ורק במקרים חריגים ונדירים ולאור מצב רפואי ו/או סוציואקונומי קשה ביותר". מאמירה זו עולה כי הקריטריונים לביטול חוב בדיעבד, לאחר שהחוב נגבה בפועל, מחמירים יותר מהקריטריונים לביטול חוב בטרם הוא נגבה בפועל. בהקשר זה נציין כי ככל שעניינו של המבוטח הגיע לדיון לפני הוועדה לבחינת חובות לאחר שנגבה החוב, כולו או חלקו, בשל הפרת זכות הטיעון של המבוטח ואי יידוע המבוטח במועד על זכותו להגיש בקשה לבחינת חובות, לא ניתן לשקול את העובדה כי החוב נגבה בפועל לחובת המבוטח. מהאמור לעיל עולה איפוא כי מתן זכות טיעון בפני הוועדה לבחינת חובות בדיעבד, זמן רב לאחר שהחל ניכוי החוב בפועל ולאחר שחלק הארי של החוב נוכה בפועל, פגע במערערת, שכן בשל העובדה שההליך התנהל בדיעבד, בקשתה בנוגע לאותו חלק של החוב שכבר נוכה נדונה על יסוד קריטריונים מחמירים יותר, ויש אפשרות סבירה כי כתוצאה מבחינת עניינה במועד מוקדם יותר היה נמחל שיעור גבוה יותר מהחוב.
אשר לניהול ההליך בבית הדין - הרי שגם הליך זה התנהל בדיעבד, לאחר שבפועל נוכה חלק הארי של החוב, והחלק האחר בוטל במסגרת ההחלטה בוועדה לביטול חובות. בהליך זה אכן נבחנו טענות המערערת (שנדחו) בעניין היווצרות החוב (הטענה כי המעסיקה דיווחה באופן שוטף על הכנסותיה ולא היה עליה לדווח על ההכנסות), אולם לא נבחנה כלל שאלת ניכוי החוב ואופן הניכוי, שכן בעת ניהול ההליך לא נותרה יתרת חוב. מעבר לכך, כמוסבר לעיל, מקומו של הדיון בעניין שיעור הניכוי ואופן ניכוי החוב הוא במוסד ולא בבית הדין.
סיכום ביניים: מהאמור לעיל עולה כי נפלו פגמים בהתנהלות המוסד בעניינה של המערערת, שכן המוסד לא קיים את חובתו על פי כללי המשפט המנהלי והפסיקה ליתן למערערת זכות טיעון בטרם החל בניכוי החוב מגמלת המערערת. כמו כן, כמוסבר בהרחבה לעיל, מתן זכות טיעון בדיעבד לפני הוועדה לבחינת חובות ובהליך בבית הדין לא הביאה לידי תיקון מלא את הפגיעה שנוצרה בשל אי מתן זכות טיעון במועד.
מכאן, שעלינו לקבוע מה הסעד שראוי להושיט למערערת בשל הפרת זכות הטיעון.

הסעד הראוי:
לטענת המערערת, נוכח הפגמים שנפלו בהחלטת המוסד, דהיינו הפרת זכות הטיעון, וכן נוכח הפגמים שנפלו בהחלטת הוועדה לבחינת חובות – יש לבטל את החלטת המוסד, לבטל את כלל חובה של המערערת כפי שיעורו במועד יצירתו, ולהשיב למערערת את מלוא הכספים שקוזזו מגמלת הנכות שלה.
אין בידינו לקבל את טענת המערערת כי הסעד הראוי בנסיבות המקרה הנדון הוא ביטול מלוא החוב. כאמור, דחינו את טענותיה של המערערת כי דיווחה למוסד על תחילת עבודתה בשנת 2010 וכי לא הייתה מוטלת עליה חובה לדווח על הכנסותיה. לפיכך, החוב נוצר בשל כך שהמערערת הפרה את חובתה לדווח למוסד על שינויים בהכנסותיה, עת כפועל יוצא מכך שולמה לה גמלה ביתר שלא הייתה זכאית לה, ולא ניתן להתעלם מכך לחלוטין .
עת הופרה זכות הטיעון, ראשית יש לבחון את עצמת הפגיעה בזכויותיו של המבוטח עקב הפרת זכות הטיעון והאם הפגם "נרפא" בדיעבד במסגרת ההליך המשפטי. באותם מקרים שבהם הפגם "נרפא" בדיעבד, אין בפגם כדי להביא לבטלות החלטת המוסד. עם זאת, על בית הדין לשקול אם יש לחייב את המוסד בהוצאות בשל הפגם בהתנהלותו [ראו: עניין בן משה].
ככל שהפרת זכות הטיעון גרמה לפגיעה בזכויותיו של המבוטח שלא "רופאה" בדיעבד, דרך המלך היא העמדת המבוטח, ככל הניתן, באותו מצב שבו היה אילו ניתנה לו זכות הטיעון במועד, ועניינו היה מתברר בוועדה לבחינת חובות בזמן אמת. במקרים אלה, הסעד הראוי הוא החזרת עניינו של המבוטח למוסד, על מנת שיקבל החלטה חדשה בעניין ניכוי החוב, וזאת לאחר שמיעת טענותיו של המבוטח, על בסיס מצבו של המבוטח והנתונים בזמן אמת, בעת שנתקבלה ההחלטה על ניכוי החוב, ובהתעלם מהכספים שהשיב המבוטח למוסד על יסוד ההחלטה הקודמת.
במקרה הנדון, גם נוכח חלוף הזמן מאז שניתנו החלטות המוסד, ובעיקר נוכח העובדה שמצאנו כי יש דרך המעוגנת במסמכים שבתיק לתקן את הפגם שנפל בהחלטה שנתקבלה בעניינה של המערערת ללא החזרת עניינה למוסד, ניתן לתקן את הפגם בדיעבד בדרך אחרת. בהחלטת הוועדה לבחינת חובות מיום 16.7.2014 נקבע כי "במידה והיינו מעדכנים החוב ב- 2013 – החוב היה לביטול על פי החלטת מינהל הגמלאות". מהחלטה זו עולה כי אילו עניינה של המערערת היה נדון בוועדה לביטול חובות בשנת 2013 הייתה מתקבלת בקשתה לביטול יתרת החוב באותו מועד. נוכח האמור, אנו קובעים כי בנסיבותיו הייחודיות של המקרה הנדון, ניתן לתקן את הפגם שנפל בהחלטת המוסד בדיעבד שלא על דרך החזרת עניינה של המערערת לדיון מחדש בוועדה לביטול חובות, אלא בקביעה כי יש לבטל את החוב כשיעורו נכון ליום 1.1.2013. המוסד ישיב למערערת את ההפרש בין סכום החוב נכון ליום 1.1.2013 לבין סכום החוב עליו ויתר המוסד בהחלטה מיום 16.7.2014.
סוף דבר : הערעור מתקבל חלקית, ואנו קובעים כי המוסד ישיב למערערת את ההפרש בין סכום החוב נכון ליום 1.1.2013 לבין סכום החוב עליו ויתר המוסד בהחלטה מיום 16.7.2014.

הואיל והמערערת יוצגה על ידי הסיוע המשפטי – אין צו להוצאות.
העתק מפסק הדין יומצא גם ליועץ המשפטי של המוסד לביטוח לאומי.

ניתן היום, ד' תמוז תשע"ט (07 יולי 2019), בהעדר הצדדים וישלח אליהם .

אילן איטח,
סגן נשיאה, אב"ד

לאה גליקסמן,
שופטת

חני אופק גנדלר,
שופטת

גברת מיכל בירון בן גרא,
נציגת ציבור (עובדים)

מר עצמון ליפשיץ,
נציג ציבור (מעסיקים)