הדפסה

בית הדין הארצי לעבודה עב"ל 59462-12-15

מוניקה מאלו
המערערת
-

המוסד לביטוח לאומי
המשיב

לפני: השופטת סיגל דוידוב-מוטולה, השופט רועי פוליאק, השופט אילן סופר
נציג ציבור (עובדים) מר שלמה כפיר, נציגת ציבור (מעסיקים) גברת דיתי שרון

בשם המערערת: עו"ד ינון תמרי
בשם המוסד: עו"ד הילה גולן

פסק דין
השופטת סיגל דוידוב-מוטולה
לפנינו ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב (השופטת חופית גרשון יזרעאלי; תיק בל' 27747-05-14), במסגרתו נדחתה מחמת התיישנות תביעתה של המערערת להכרה בפגיעה ברגלה כפגיעה בעבודה. השאלה העיקרית שתידון על ידינו נוגעת לסמכותנו להאריך את המועד הקבוע בדין לצורך הגשת תביעה לבית הדין כנגד החלטת המוסד לביטוח לאומי (להלן: המוסד).

הרקע העובדתי ופסק דינו של בית הדין האזורי
המערערת, גב' מוניקה מאלו, ילידת שנת 1975, עבדה בתקופה הרלוונטית בחברת "הוניגמן" כגהצנית. ביום 6.1.09, כאשר נטלה תוך כדי עבודתה קופסה גדולה עמוסה בסחורה, נתקעה, או נתקלה, רגלה הימנית במשטח עץ ריק שהיה מוטל על הרצפה, וכתוצאה מכך נפלה על המשטח ונחבלה (להלן: האירוע). בטופס בל' 250 שמילא עבורה המעסיק באותו יום נרשם, בפרק תיאור התאונה - "נתקלה במשטח שהיה מונח על הריצפה ונפלה...", ובפרק "האיבר שנפגע" נרשם "הגב".

המערערת פנתה ביום האירוע לקופת החולים, והתלונה שנרשמה מפיה הייתה "בעבודה נתקלה במשטח שהיה מונח על הרצפה ונפלה על הבטן + חזה. סובלת מכאבים בבית חזה + וגב עליון". כשלושה שבועות לאחר מכן, ביום 26.1.09, פנתה שוב לרופאה המטפלת ונרשם מפיה כי היא "ממשיכה לסבול מכאבים בגב + רגל ימין... ב - 6 לחודש נבדקה במוקד כולל הדמיה + בדיקה אורטופדית - לא היה ממצא גרמי(ת)" (יצוין כי ממצאי הבדיקה במוקד לא הוגשו לתיק בית הדין על אף חשיבותם).

בהמשך לכך וביום 4.3.09 פנתה המערערת לאורטופד (רישום זה נמצא בחומר הרפואי אך לא הוזכר בפסק דינו של בית הדין האזורי) ונרשם מפיה "מזה שבועיים כאבים בשוק ימין ידוע על בלט דיסק מותני מזה מספר שנים עם אירועים של כאבים לאורך גפה ימנית עליונה, לפני כשבועיים מעדה במקום עבודתה חשה כאבי גב". ביום 3.6.09 פנתה המערערת פעם נוספת לרופאת המשפחה, התלוננה על כאבים דוקרים בכף רגל ימין מזה כשבועיים, ונרשם מפיה כי לפני כשבועיים נפלה ברחוב. בעקבות פנייה זו החלה המערערת בבירור רפואי בהתייחס לליקוי ברגלה, ואובחן בשלב זה דורבן בשני העקבים; בהמשך מופיעה אבחנה של טנוסינוביטיס (ככל הנראה דלקת בגידים - ס.ד.מ.). ביום 25.1.11 הוצאה למערערת תעודה רפואית ראשונה לנפגע בעבודה בגין האירוע מיום 6.1.09, בה נרשם כי האיברים שנפגעו בתאונה הם " גב, חזה, רגל".

ביום 16.6.11 הגישה המערערת את תביעתה למוסד, וביקשה להכיר באירוע כתאונת עבודה במסגרתה נפגעה באיברים הבאים: חזה, בטן, רגל ימין וגב. המוסד הכיר - בהחלטה מיום 2.10.11 - באירוע כתאונת עבודה, אך זאת ביחס לאיברים חזה ובטן בלבד, ותוך דחייה מפורשת של הטענה לפגיעה ברגל ימין. בהחלטה נקבע בהקשר זה כי "עפ"י בדיקתנו התלונות האורטופדיות אינן סמוכות לאירוע הנטען וקשורות לדלקת הגידים ממנה הנך סובלת ואשר אינה קשורה לתאונה הנדונה". בסיפת המכתב נרשם כי ניתן להגיש תביעה על ההחלטה לבית הדין לעבודה, תוך ששה חודשים ממועד קבלתה.

ביום 15.5.14 הגישה המערערת את תביעתה לבית הדין האזורי, וביקשה הכרה בפגיעותיה בגב וברגל ימין. התביעה הוגשה באמצעות בא כוחה של המערערת, המייצג אותה מטעם הלשכה לסיוע משפטי. בדיון המוקדם נשאל ב"כ המערערת מתי פנתה המערערת ללשכת הסיוע (על מנת לבדוק אם העיכוב מקורו בלשכה), והשיב כי בשנת 2014. תוך כדי ההליכים המשפטיים ניתנה הסכמת המוסד להכיר בפגיעת המערערת בגבה, והסוגיה שנותרה במחלוקת היא האם להכיר גם בפגיעת המערערת ברגל ימין כטענתה.

המוסד טען, עוד בכתב ההגנה מטעמו, להתיישנות תביעתה של המערערת שכן הוגשה למעלה משנתיים וחצי לאחר משלוח מכתב הדחייה. עוד טען כי לגופו של עניין אין קשר סיבתי בין תלונות המערערת ברגל ימין לבין התאונה שהוכרה, וכי לא נגרמה לה כל פגיעה ברגל במהלך האירוע מיום 6.1.09. בדיון ההוכחות נשמעה עדותה של המערערת. לאחריו הוגש תצהירה של גב' מרים חיימוב, חברתה של המערערת לעבודה, אשר פירטה כי "ראיתי את מוניקה עוברת ואז ראיתי שהיא נתקלה ברגל שלה במשטח עץ ואז היא נפלה והחלה לצעוק...". גב' חיימוב לא נחקרה בחקירה נגדית, נוכח קביעת בית הדין בעניין ההתיישנות כמפורט להלן. לסיכומיו בבית הדין האזורי צירף המוסד, לכאורה ללא רשות ובניגוד לסדרי הדין, מסמכים שונים וביניהם טופס הצהרה שהגישה המערערת למוסד ובו פרטי האירוע.

בית הדין האזורי דחה בפסק דינו את תביעתה של המערערת מחמת התיישנות, לאחר שקבע שהתביעה אמורה הייתה להיות מוגשת תוך שנה ממועד קבלת המערערת את החלטת המוסד והוגשה "באיחור בן למעלה משנה וחצי", כאשר "על פי ההלכה הפסוקה, בית הדין אינו מוסמך להאריך את המועד להגשתן של תובענות". בית הדין הוסיף כי "התובעת לא נימקה את האיחור בהגשת התביעה בכל נימוק ממשי", והפנה בקשר לכך לתצהיר המערערת, בו ציינה כי "העניין נמשך זמן רב, מצבי הרפואי בכי רע, ולא היו לי כוחות להתמודד עם המוסד לביטוח לאומי באותם שנים, שבהם הפגיעה הגופנית הייתה קשה" (סעיף 9 לתצהירה). בית הדין קבע כי "המדובר בטענה כללית, והתובעת אף לא נימקה מדוע הוגשה התביעה דווקא במועד בו הוגשה, והאם חל שיפור במצבה באותה עת".

בית הדין הוסיף כי חלוף הזמן - כאשר התביעה הוגשה למעלה מארבע שנים לאחר קרות האירוע התאונתי - מקשה על בירור נסיבותיו ומצדיק את טענת ההתיישנות שהעלה המוסד. לכך הוסיף את ההצדקות הכלליות לקביעת תקופת התיישנות קצרה יחסית בענייני ביטחון סוציאלי, "לאור התכלית להבטיח את מיצוי זכויות המבוטח הנחוצות לו לצורך הקיום השוטף והמחיה, סמוך ככל שניתן למועד הזכאות" (תוך הפניה לעב"ל (ארצי) 681/08 סמיר אבו רמוז - המוסד לביטוח לאומי (25.6.09); להלן: עניין אבו רמוז).

בית הדין הוסיף כי אף לגופו של עניין לא שוכנע "כי יש ממש בטענת התובעת לפיה יש לה זכות ברורה להכרה בפגיעה ברגל". בית הדין נימק קביעה זו במסמכים הרפואיים שנרשמו ביום האירוע, ובהם אין אזכור כלשהו לפגיעה ברגל אלא באיברים אחרים. רק ביום 26.1.09 נרשמה תלונה ראשונה ביחס לרגל, כאשר לאחריה לא נרשמו תלונות נוספות - הגם שהמערערת ביקרה מספר פעמים בתקופה זו בקופת החולים - עד ליום 3.6.09, בו תוארה כאמור נפילה ברחוב שבועיים לפני כן ורק לאחר מועד זה החל טיפול רפואי בנוגע לליקוי ברגל.

בנוסף, קיימים אי דיוקים בגרסאותיה השונות של המערערת ביחס לדרך הפגיעה ברגל, כאשר בהצהרתה במוסד (שצורפה כאמור לראשונה לסיכומי המוסד) ציינה כי נתקלה ברגלה במשטח, נפלה על המשטח והרגל "נשארה תקועה מתחת למשטח", בעוד שבגרסאותיה בבית הדין לא הוזכר שרגלה נותרה "תקועה" מתחת למשטח, וגם בתצהירה של העדה גב' חיימוב נרשם כי המערערת "נתקלה" ברגלה במשטח, ולא מוזכרת "היתקעות" כלשהי. בית הדין הוסיף כי "העובדה כי התובעת טוענת כי הגורם לנפילה היה היתקלות של רגלה במשטח, אין משמעה בהכרח כי התובעת נפגעה גם ברגל. יתרה מכך, מרבית הנפילות ראשיתן במעידה של הרגל. עם זאת, אין משמעות הדבר שבכל המעידות נחבלת הרגל עצמה".

טענות הצדדים בערעור
המערערת טוענת כי סמכותו של בית הדין להארכת מועדים מכוח תקנה 125 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), התשנ"ב - 1991 (להלן: תקנות בית הדין), כמו גם סמכותו הכללית לחרוג מסדרי הדין לצורך עשיית צדק מכוח סעיף 33 לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט - 1969 (להלן: חוק בית הדין לעבודה), מאפשרות שיקול דעת להארכת המועד להגשת תביעה על החלטת המוסד, ככל שמוכחים טעמים מיוחדים המצדיקים זאת. לחלופין ולכל הפחות, לבית הדין סמכות להעביר ביקורת שיפוטית על החלטת המוסד להעלות את טענת ההתיישנות ולעמוד עליה, כאשר כבר נקבע כי "טענת התיישנות היא טענה שאפשר לטעון, אך אין חובה לטעון אותה, ומצפים מגוף ממלכתי - וכזה הוא המוסד לביטוח לאומי - שילך בעקבות המקובל בהליכים שבהם המדינה היא הנתבעת, שלא לטעון טענת התיישנות בכל מקרה ובכל הנסיבות" (דב"ע (ארצי) מב/0-130 פלורה אבוקסיס - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע יד 105 (1982); להלן: עניין אבוקסיס).

המערערת טוענת כי הצהירה ועדותה לא נסתרה, כי האיחור בהגשת התביעה נבע "מבעיות שונות בהן היא היתה נתונה", כאשר "מדובר על מבוטחת קשת יום... עלתה לארץ בשנות ה - 90 מהונגריה, עובדת באופן חלקי בניקיון בשל מגבלותיה האישיות והרפואיות, ומטופלת בשני ילדים קטנים". המערערת מדגישה כי לא הייתה כל סיבה ממשית לדחיית תביעתה על ידי פקיד התביעות בכל הנוגע לפגיעה ברגל ולכן די בסיכוייה הגבוהים של התביעה כדי להצדיק מתן הארכת מועד. קל וחומר, כאשר המוסד לא כפר בכך שנתקלה ברגלה במשטח במסגרת תאונת העבודה, אלא אך טען כי ל"אבחנות האורטופדיות" אין קשר סיבתי לתאונה, כאשר עניין זה אמור להיקבע על ידי הוועדה הרפואית כמקובל.

המערערת מדגישה כי המסמכים הרפואיים אינם שוללים את גרסתה בדבר פגיעה ברגל שהרי נרשם בהם במפורש כי נתקלה במשטח, "וככל שהמערערת לא הלכה בדרך לא טבעית, הרי שההיתקלות הברורה היא עם הרגליים ולא עם שום איבר אחר". עוד מדגישה היא כי אין סתירות בגרסאותיה השונות, ובכל המסמכים מטעמה ציינה במפורש שהרגל "נתקעה" לאחר ה"היתקלות". המערערת סבורה כי רגל ימין היא האיבר ש"גרם" לתאונה והוא זה שנפגע ישירות מהמשטח, "ולכן נראה כי ההכרה בפגיעה באיבר הרגל היא אלמנטרית וברורה".

המוסד טוען כי לפנינו שיהוי כפול, הן בהגשת התביעה למוסד והן בהגשת התביעה לבית הדין לאחר דחייתה החלקית בנוגע לרגל ימין. כתוצאה מכך חלפו מספר שנים ממועד האירוע התאונתי, באופן המקשה על בירור הטענות "ומראה את הרציונל בטענת המשיב להתיישנות". המוסד סבור שאין לבית הדין סמכות להאריך את המועד הקבוע בדין לצורך הגשת תביעה לבית הדין על החלטת המוסד, ואף אין זה המקרה המתאים לקבוע שלא ראוי היה מצד המוסד להעלות את טענת ההתיישנות. זאת, בהעדר כל הסבר מניח את הדעת לשיהוי המשמעותי בהגשת התביעה, מלבד "הסבר דחוק כי הייתה בבדיקות רפואיות" אך ללא כל פירוט או אסמכתא.

לחלופין ואף אם יש לבית הדין סמכות, הרי שבמקרה זה לא הובאו טעמים מיוחדים המצדיקים להאריך את המועד, ודאי בפרק זמן משמעותי של למעלה משנה וחצי. ראוי לציין כי במהלך הדיון בפני המותב התבקש המוסד לשקול עמדתו בטענת ההתיישנות בהתחשב בפסק הדין שניתן סמוך טרם הדיון בעניין דולאני (עב"ל (ארצי) 33351-11-12 מוחמד דולאני - המוסד לביטוח לאומי (26.9.17); לעיל ולהלן: הלכת דולאני), והודיע כי הוא עומד על הטענה. זאת, מבלי שביקש להרחיב בטיעוניו בהקשר זה לאור ההלכה החדשה, הגם שניתנה לשני הצדדים אפשרות לכך.

המוסד הוסיף כי גם לגופו של עניין, אין כל ראיה לכך שהמערערת נחבלה ברגלה במהלך האירוע התאונתי מיום 6.1.09, ובהתאם הרגל לא נזכרה כלל במסמכים הרפואיים מיום האירוע אלא לראשונה ביום 26.1.09 ולאחר מכן רק ביום 3.6.09. לשיטת המוסד, "פער של 20 יום בין אירוע הנפילה לבין התלונה הראשונה והיחידה של המערערת מזמן אמת, מנתק את הקשר הסיבתי בין האירוע לבין התלונה. ויותר מכך, היעדר תלונות משך עוד כחצי שנה לאחר אותה פנייה יחידה מגביר את הסבירות שאכן לא קיים קשר סיבתי בין האירוע לבין הפגימה הנטענת ברגל".

המוסד מוסיף כי גרסאות המערערת אינן עקביות בנוגע לפגיעה ברגלה, כך שבתצהירה כתבה שרגלה נתקעה "בתוך המשטח"; בהצהרתה למוסד ציינה כי הרגל נשארה "תקועה מתחת למשטח"; ובחקירתה הנגדית העידה כי "נתקע לי רגל ימין על המשטח". לכך חשיבות שכן היתקלות גרידא במשטח עם הרגל אינה מובילה בהכרח לנזק פיזיולוגי לרגל עצמה. המוסד מדגיש כי בית הדין האזורי לא שוכנע, לאחר שמיעת הראיות, כי המערערת נפגעה ברגלה, ואין הצדקה להתערב בממצאיו העובדתיים.

להשלמת התמונה יצוין כי המוסד לא ביקש את צירופו של היועץ המשפטי לממשלה להליך, אך בעמדה שהוגשה מטעם המדינה בעניין דולאני הבהיר היועץ המשפטי כי הוא תומך במתן שיקול דעת לבית הדין להארכת מועד במקרים המתאימים (לכאורה גם בסיטואציה מושא הדיון שלפנינו), כאשר השתמע שלשיטתו ניתן לבסס סמכות זו גם בתקנה 125 לתקנות בית הדין.

דיון והכרעה
התשתית הנורמטיבית - תקנות המועדים ופרשנותן בפסיקה
סעיף 391 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה - 1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי) קובע כי לבית דין אזורי לעבודה תהא סמכות ייחודית לדון ולפסוק, בין היתר, "בכל תובענה... של הזכאי לגמלה, או של האדם אשר לידיו ניתנה הגמלה, הטוענים שקופחו בזכותם או שלא הוחלט תוך הזמן הקבוע בתקנות בתביעה שהגישו...", וכן " בכל תובענה... של מבוטח או של מי שהיה מבוטח, של הנתבע לשלם דמי ביטוח או של הטוען שהוא מבוטח, נגד המוסד בכל ענין הנוגע לביטוח לפי חוק זה".

סעיף 396 לחוק מסמיך את שר המשפטים, בהתייעצות עם שר הרווחה, "לקבוע תקנות בדבר מועדים להגשת תובענות וערעורים לעניין חוק זה לפני בית הדין לעבודה", ומכוחו הותקנו (בין היתר) תקנות הביטוח הלאומי (מועדים להגשת תובענות), התש"ל - 1969 (להלן: תקנות המועדים). תקנה 1(ב) לתקנות המועדים קובעת כי תביעה לבית הדין לעבודה כנגד החלטת המוסד תוגש תוך 12 חודשים מיום מסירת ההודעה על ההחלטה למבוטח (בעבר עמדה התקופה על ששה חודשים, והיא הוארכה במסגרת תקנות הביטוח הלאומי (מועדים להגשת תובענות) (תיקון), התש"ע - 2010). ובלשון מחוקק המשנה - "החליט המוסד בתביעה ונמסרה לתובע הודעה על כך, תוגש תובענה לבית הדין לעבודה תוך שנים עשר חודשים מיום מסירת ההודעה לתובע או מיום תחילתן של תקנות אלה, הכל לפי המאוחר יותר".

בהלכה הפסוקה נקבע כי תקנה 1(ב) לתקנות המועדים קובעת תקופת התיישנות, קצרה מזו הקבועה בחוק ההתיישנות, התשי"ח - 1958 (להלן: חוק ההתיישנות), ובהתאם תביעה שתוגש לאחר חלוף המועד שנקבע בתקנה - תידחה, ככלל, על הסף. וזו ההנמקה שניתנה לכך:
"אין ספק שהזכות לתבוע היא עניין מהותי ולא עניין דיוני. במידה שהחוק פוגע בזכות לתבוע - אותו חוק הוא חוק מהותי ולא דיוני, ואין נפקא מינה אם המחוקק נוקט לשון מהותית ("הזכות מתיישנת") או לשון דיונית ("לא תוגש תובענה"), ובלבד שהוא למעשה משנה זכות זאת בהגבילו את מועד אפשרות מימושה...

יש שהמחוקק עצמו קובע את המועד להגשת התובענה, תוך קביעת אפשרות להארכת המועד ורשות שתפסוק בדבר ההארכה (ראה, למשל, סעיף 197(ב) לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה - 1965), ויש שהמחוקק מסמיך את הרשות המבצעת לקבוע - בחקיקת משנה - את ההגבלה על מימוש זכות התביעה (כפי שעשה בעניין שלפנינו). העניק המחוקק את הכוח האמור למחוקק המשנה, רשאי זה האחרון להתקין הוראות בדבר הארכת מועד ולקבוע את הרשות שתהא מוסמכת לכך; קבע מועד ולא התקין הוראות כאלה - ודבר זה אירע בתקנה 1(ב) שלפנינו - אין בית הדין מוסמך להאריך את המועד מכוח הוראת חוק אחרת המצויה באותו חוק, או בחיקוק אחר, המסמיכה את הרשות המבצעת להתקין תקנות בדבר "סדר הדין בבית הדין": הארכת המועד במקרה דידן איננה עניין דיוני, ואף אינה עניין של "סדר הדין בבית הדין" - באשר מדובר במועד לעשיית פעולה כדי להביא את העניין לבית הדין, להבדיל ממועד לעשיית פעולה במהלך המשפט...

הפועל היוצא מן האמור הוא כי תקנה 1(ב) לתקנות המועדים קובעת תקופת התיישנות קצרה מן התקופה הרגילה להתיישנות תביעה (דבר שהוא חוקי לפי סעיף 27 לחוק ההתיישנות תשי"ח - 1958), וכפופה להוראות חוק ההתיישנות הקובעות עילות להארכת ההתיישנות או להפסקת מירוצה, או אשר שמות מחסום נגד עצם טענת ההתיישנות"

(דב"ע (ארצי) לו/0-11 חיים בר-אילן - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ז 340 (1976); להלן: הלכת בר-אילן; זרעים ראשונים לגישה לפיה מדובר בתקופת התיישנות ניתן למצוא כבר בחוות דעתו של השופט צבי ברנזון בבג"צ 156/70 אלקיים נ' בית הדין לערעורים לביטוח לאומי, פ"ד כד(2) 87 (1970), להלן: בג"צ אלקיים, ביחס להגשת תובענה לבית הדין לביטוח לאומי דאז).

בפסיקה מאוחרת יותר ניתן הסבר נוסף לפרשנותה של תקנה 1(ב) לתקנות המועדים כקובעת תקופת התיישנות, ובו הודגשו "כללי הדו-קיום של השיהוי וההתיישנות" (דב"ע (ארצי) לח/0-95 המוסד לביטוח לאומי - יצחק בר, פד"ע י 247 (1979); להלן: עניין בר). פסיקה זו מדגישה כי השלב הראשון של מימוש זכות המבוטח לגמלה הוא הגשת תביעה למוסד על פי סעיף 296 לחוק הביטוח הלאומי (סעיף 128 לחוק בנוסחו דאז), שאמורה אף היא להיעשות תוך פרק זמן מוגדר (כיום - 12 חודשים), כאשר הוראה זו פורשה כהוראת שיהוי בלבד ולא כהוראת התיישנות. בית הדין מציין כי ככל שהמבוטח התמהמה בפנייתו למוסד, "הרי שעם הגשת תביעתו לגמלה, נפסק מרוץ השיהוי ומתחיל הבירור בדרג מינהלי. פקיד התביעות נותן את תשומת לבו הן לתביעה גופה והן לעניין השיהוי... כל עוד נמשך הבירור - דבר המצריך לפעמים חודשים רבים - קיים מעין פסק זמן... והיה אם המבוטח סבור ("טוען") שקופח בזכותו..., עומד לרשותו פרק זמן של 6 חודשים על מנת להעביר את הבירור בעניינו מהשלב המינהלי לשלב הדיוני-משפטי, שם פתוח הכל לביקורת שיפוטית, כולל טענת השיהוי...". בית הדין מדגיש כי "מערך רצוף זה מהווה שלמות בפני עצמה ואינו סובל, לצידו או מעליו, מערך נוסף - התיישנות בת שבע שנים".

היינו, בית הדין לוקח בחשבון כי לא קיימת למעשה התיישנות בכל הנוגע למועד הגשת התביעה למוסד (להבדיל ממועד הגשת התביעה על החלטת המוסד לבית הדין), ולכן ומתוך נקודת מבט המשקיפה על הליך מיצוי הזכות בכללותו - מוצדק להגביל את מועד הגשת התביעה לבית הדין בפרק זמן קצר יותר מזה הקבוע בחוק ההתיישנות.

עוד נקבע בפסיקה עקבית וארוכת שנים, כי כל עוד לא נקבעה האפשרות המפורשת לכך בתקנות המועדים עצמן - אין לבית הדין סמכות להארכת המועד להגשת תובענות על החלטות המוסד, ולא ניתן להיעזר לצורך כך בתקנה 125 לתקנות בית הדין המקנה סמכות כללית להארכתו של מועד שנקבע בחיקוק מטעמים מיוחדים שיירשמו (הלכת בר-אילן; דב"ע (ארצי) מח/0-104 ניסים סבאג - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כ 127 (1988); דב"ע (ארצי) מט/0-170 אוריאל פרת - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כא 132 (1989); להלן: עניין פרת; עב"ל (ארצי) 31/98 אליהו סולן - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לד 488 (1999); עב"ל (ארצי) 387/07 מחמוד אמראדאת - המוסד לביטוח לאומי (2.4.08); לפירוט מקיף של פסיקה זו וניתוחה ראו בעניין דולאני).

ההנמקה המרכזית שניתנה לכך היא כי תקנה 125 לתקנות בית הדין עוסקת בהארכת מועד במהלך המשפט עצמו בתובענה שכבר הוגשה, ולא ניתן להחילה על פעולה הנדרשת לצורך הבאת העניין לבית הדין, כאשר במקרים בהם ביקש המחוקק לאפשר לערכאה שיפוטית שיקול דעת להאריך מועד עשה כן במפורש (דוגמת סעיף 17א' לחוק הגנת השכר, התשי"ח - 1958 או תקנה 7 לתקנות בית משפט (ערעורים בענייני מס הכנסה), התשל"ט - 1978). לכך התווספה הצדקה פרקטית המתבססת על פגיעה באפשרותו של המוסד להתגונן מפני התביעה לאחר חלוף זמן, וכן הצדקה המתבססת על תכליתו הסוציאלית של חוק הביטוח הלאומי - "ביטוח סוציאלי, מטעם טיבו ומהותו, מחייב שזכותו של המבוטח תמומש מהר ככל האפשר. וכשם שנדרש מהמוסד שיפעל במהירות סבירה למתן הגמלה המגעת, כן מצופה מהמבוטח שלא יתמהמה למימוש זכותו. למעבר הזמן, משקל סגולי משלו המחייב דחיפות ושקידה ככל שהמדובר במועד הפניה למוסד, בבירור הנתונים והפרטים הדרושים למתן הגמלה, בתהליך קבלת ההחלטה - כולל הפעלת שיקול הדעת, והוא הדין במה שנוגע לפניה לערכאה שיפוטית... אחר המבוטח בהגשת התובענה, בלא שיהא לכך צידוק מן הצידוקים המנויים בחוק ההתיישנות, אין לתובענתו תקומה" (עניין בר, כפי שצוטט בהסכמה בפסקי דין נוספים לרבות עניין פרת ועניין אבו רמוז).

הלכה נוקשה זו, לפיה יש לדחות על הסף כל תביעה שהוגשה לאחר חלוף המועד הנקוב בתקנות המועדים בלא שיקול דעת, רוככה בשתי דרכים: ראשית, נקבע כי קיימת אפשרות להארכת התקופה ככל שהוכחה עילה המצדיקה זאת מכוח חוק ההתיישנות (הלכת בר-אילן; עניין פרת; עניין אבו רמוז; חוות דעתו של השופט ברנזון בבג"צ אלקיים). שנית, נקבע בהתאם למדיניות שנהגה אותה עת במדינה כי המוסד כגוף ציבורי אינו אמור להעלות את טענת ההתיישנות בכל מקרה, אלא להפעיל שיקול דעת האם מוצדק להעלותה, ובהתאם ראוי כי תיקבע על ידו מדיניות כתובה בקשר לכך (עניין פרת; עב"ל (ארצי) 1281/00 אחמד אבו גאמע - המוסד לביטוח לאומי (8.5.03)). כפועל יוצא נקבע כי לבית הדין סמכות להעביר ביקורת שיפוטית על החלטת המוסד בקשר לכך, ובדרך עקיפה זו לאפשר במקרים המתאימים דיון בתביעה לגופה (עב"ל (ארצי) 1090/00 ד"ר משה זיו - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לו 379 (2000); עב"ל (ארצי) 1234/00 אכרם פארח - המוסד לביטוח לאומי (27.10.02); ובאופן דומה במאטריה מעט שונה גם בע"ע (ארצי) 106/07 רחביה כלאף - מדינת ישראל (23.8.10)).
עוד ראוי לציין כי בד בבד עם הקביעה לפיה אין סמכות לבית הדין להארכת המועד לפי לשון תקנות המועדים, קרא בית הדין פעם אחר פעם למחוקק המשנה לתקן את התקנות בקשר לכך (הלכת בר-אילן; עניין סבאג; עניין פרת; עניין סולן). בהתאם נעשו במהלך השנים ניסיונות שונים בקשר לכך (וראו למשל את הצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון - סמכות בית הדין לעבודה להאריך מועדים להגשה), התשס"ט - 2009), אך אלו לא הבשילו.

הלכת דולאני והשלכותיה לענייננו
ההלכה לפיה אין סמכות שיפוטית להארכת המועד הורחבה במהלך השנים והוחלה גם על המועדים להגשת ערעורים לבית הדין על החלטות ועדות מעין שיפוטיות שונות (בעיקר ועדות רפואיות לעררים) מכוח חוק הביטוח הלאומי (לדרך בה נעשתה הרחבה זו ראו בעניין דולאני). בפסיקה תקדימית מהעת האחרונה שונתה הלכה זו בהתייחס להגשת ערעורים, ונקבעו - מפי השופט (כתוארו אז) אילן איטח - הדברים הבאים:
ההקפדה על כללי פרוצדורה בכלל, ומועדים בפרט, נדרשת על מנת להבטיח מערכת מנהלית ושיפוטית סדירה ותקינה, ולאפשר הליך מהיר ככל הניתן של מימוש זכויות סוציאליות. לצד זאת, לא ניתן להתעלם מהפגיעה הפוטנציאלית בזכויות מהותיות לגופן, כמו גם מהפגיעה בזכות הגישה לערכאות. בהתאם, ניכרת בפסיקת בית המשפט העליון "מגמה כללית של הגמשת המדיניות הנוגעת להארכת מועדים, וזאת כחלק ממדיניות השואפת לבירור זכויותיהם המהותיות של בעלי הדין לגופן, ומתוך ראיית סדרי הדין ככלים שנועדו לשרת את המטרה העיקרית שהיא בירור המחלוקות בין הצדדים והכרעה בהן".
תקנה 125 לתקנות בית הדין מקנה סמכות לבית הדין להאריך מועד "לעשיית דבר שבסדר דין" בהתייחס למועד שנקבע בחיקוק, וזאת מטעמים מיוחדים שיירשמו. תקנה זו חלה גם על מועדים הקבועים בחיקוק שהוא חיצוני לחוק בית הדין לעבודה או לתקנות בית הדין. גם אם אותו חיקוק אינו כולל הוראה המסמיכה את בית הדין להאריך מועד, אין לראות בכך בהכרח משום "הסדר שלילי". משכך, ניתן לראות בתקנה 125 לתקנות מקור עקרוני לסמכות בית הדין להאריך מועד הקבוע בחיקוק להגשת ערעור לבית הדין האזורי על החלטתו של גוף מעין שיפוטי, ובתנאי שאותו חיקוק אינו שולל אפשרות זו במפורש או במשתמע.
תקנות הביטוח הלאומי (מועד להגשת ערעור על החלטות מסוימות), התשל"ז - 1977, אינן שוללות במפורש או במשתמע את האפשרות להאריך מכוח תקנה 125 לתקנות בית הדין את המועדים הקבועים בהן, ולכן מוסמך בית הדין להאריך את המועדים האמורים מכוח תקנה זו.
מקום בו תקנה 125 אינה חלה, אזי במקרים חריגים ונדירים, על פי אמות המידה הקבועות בפסיקה וכל עוד הדבר לא נשלל במפורש, עשוי בית הדין לעשות שימוש בסמכותו הטבועה ולהאריך מכוחה את המועד להגשת הליך.
הביקורת המנהלית של בתי הדין על החלטה להעלות טענה נגד איחור בהגשת ערעור מאפשרת אף היא, אם כי בעקיפין, להאריך מועדים וזאת במקרים בהם לפי כללי הביקורת המנהלית נפל פגם בעמדת המוסד.
בשלב זה, ומאחר שהדבר הוא למעלה מן הדרוש, "יש להותיר בצריך עיון את השאלה האם תקנה 125 חלה גם על המועד להגשת תובענות". בית הדין ציין בקשר לכך כי להבדיל מ"ערעור על גופים שונים לבית הדין (ש)הוא במהותו דבר שב'סדר דין'", בנוגע לתובענות פורשה הוראת התקנות כקובעת הוראת התיישנות, ויש לבחון זאת. בית הדין הוסיף, מבלי לקבוע מסמרות, כי "הצורך בפשטות דיונית והטעמים שביסוד הנפסק בעניין אלבר מצדיקים להחיל על המועד להגשת תביעה ועל המועד להגשת ערעור דין שווה. אם כי, נוכח פערי הזמן לביצוע פעולות אלה (תובענה וערעור), לא מן הנמנע כי הטעמים המיוחדים שידרשו במקרה של תובענה יחפפו בעיקרו של דבר את הטעמים המצדיקים את הארכת תקופת ההתיישנות" (עניין דולאני).

בקביעותיו אלו הסתמך חברי השופט איטח בעיקר על פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין אלבר (ע"א 916/79 אלבר בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד לו (4) 393 (1982) (לעיל ולהלן: עניין אלבר)). באותו עניין נדונה הוראת חוק (סעיף 29(ד) לחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א - 1961) אשר קבעה את הזכות להגשת ערעור לבית המשפט על החלטתה של ועדת ערר, וכן קבעה את המועד בו יש לעשות זאת (" תוך 30 יום מיום שהובאה ההחלטה לידיעת המערער"). בית המשפט העליון קבע כי "הזמן למימוש הזכות המהותית" הוא עניין שבסדר דין, ולכן מוסמך בית המשפט להאריך את המועד מכוח סמכותו הכללית להארכת מועד הקבוע בחיקוק, הנתונה לו מכוח תקנה 528 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד - 1984 (התקנה המקבילה לתקנה 125 לתקנות בית הדין). בית המשפט העליון הדגיש כי " עיקר העיקרים הוא, שהמשפט ייצא לאור, וכי סדרי הדין יישארו טפלים לעיקר זה כמכשיר לייעול הדיון ולא לסיכולו".

בהתבסס על פסיקה זו נקבע כאמור בעניין דולאני, כי תקנה 125 לתקנות בית הדין מאפשרת את הארכת המועד להגשת ערעורים הקבוע בתקנות הביטוח הלאומי (מועד להגשת ערעור על החלטות מסוימות), התשל"ז - 1977. באותו אופן בענייננו, שוכנענו כי תקנות המועדים קובעות את לוח הזמנים להגשת תובענות כ"דבר שבסדר הדין" (כלשון תקנה 125 לתקנות בית הדין) ואינן שוללות במפורש או במשתמע את האפשרות להארכת המועד הנקוב בהן, ומשכך לבית הדין סמכות, מכוח תקנה 125 האמורה וככל שמתקיימים "טעמים מיוחדים שיירשמו", להורות על הארכת המועד להגשת תביעה לבית הדין לעבודה על החלטת המוסד.

מעבר לכך שתקנות המועדים אינן שוללות את האפשרות לכך באופן מילולי, אנו סבורים כי הדבר עולה גם מתכליתן ומהקשר הדברים הכולל, כמו גם מתכליתו של החוק המסמיך ומעקרונות יסוד, כפי שיוסבר להלן.

תכליתה של תקנה 1(ב) לתקנות המועדים ותכליתו של החוק המסמיך
כפי שעולה מהפירוט לעיל, הקביעה כי לבית הדין אין סמכות להארכת המועד הקבוע בתקנות המועדים נבעה מנקודת מוצא, שנקבעה כדבר מובן מאליו, ולפיה תקנה 1(ב) לתקנות המועדים קובעת למעשה תקופת התיישנות, קצרה מזו הקבועה בחוק ההתיישנות, תוך הפניה לסעיף 27 לחוק ההתיישנות המאפשר זאת. מתוך נקודת מוצא זו, וכשם שתקנה 125 לתקנות בית הדין לא תפורש כמקנה סמכות לבית הדין להאריך את תקופת ההתיישנות הקבועה בחוק ההתיישנות, כך נקבע גם ביחס לאפשרות הארכת המועד הקבוע בתקנות המועדים.

אלא, שהקביעה כי התקנה קובעת התיישנות כמשמעותה בחוק ההתיישנות, ותוך קיצור תקופת ההתיישנות הנקובה בחוק ההתיישנות, אינה ברורה מאליה. ראשית, סעיף 396 לחוק הביטוח הלאומי שצוטט לעיל אינו כולל בחובו הסמכה למחוקק המשנה לקבוע תקופת התיישנות קצרה מזו הקבועה בחוק ההתיישנות, אלא מדובר בסעיף הסמכה טכני מטבעו לקביעת מועדים. אין זה סביר לטעמנו כי המחוקק התיר כדרך אגב למחוקק המשנה לשנות במסגרת תקנות הוראת חוק, מבלי לקבוע זאת במפורש. לא בכדי קובעת פקודת הפרשנות [נוסח חדש] כי אין בכוחה של תקנה לסתור הוראת חוק (סעיף 16(4)), ובהתאם כאשר ביקש המחוקק להסמיך את מחוקק המשנה לסטות מדבר חקיקה - עשה זאת באופן מפורש (ראו כדוגמא את סעיף 374 לחוק הביטוח הלאומי, המאפשר התקנת תקנות בנושא הספציפי המנוי בו "אף בסטיה מהוראות חוק זה...").

עוד ניתן להפנות בהקשר זה לפסיקה שפירשה את הוראת החוק הקובעת מועד להגשת תביעת חוב לפי פקודת פשיטת הרגל, וקבעה כי "העובדה כי המחוקק בחר לעגן את המועד להגשת תביעת חוב בחקיקה ראשית וכחלק מתיקון חקיקה רחב יותר, כאשר קודם לכן המועד היה מעוגן רק בחקיקת משנה...מלמדת כי הוראת סעיף 71(ב) לפקודה (הקובעת את המועד להגשת תביעת החוב - ס.ד.מ) אינה בעלת משמעות טכנית בלבד " (רע"א 9802/08 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה עיריית ירושלים נ' א. ר. מלונות רותם (1994) בע"מ (21.8.12)). דברים אלו מלמדים כי עיגון המועד בחקיקת משנה בלבד תומך בקביעה כי אופיו הוא הסדרתי גרידא.

לדברים אלו משנה תוקף כאשר לוקחים בחשבון כי התיישנות פוגעת מעצם טבעה בזכות הגישה לערכאות, שהוכרה כפי שעוד יורחב להלן כזכות יסוד בעלת מעמד רם במיוחד. בהקשר זה קובע הכלל הפרשני כי כאשר קיימים מספר פירושים אפשריים לחוק, יש להעדיף את הפרשנות העולה בקנה אחד עם זכויות יסוד (בג"צ 252/77 בבאג'ני נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד לב(1) 404, 415 (1977); אהרן ברק, פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה 553 (1993)). בהלכה הפסוקה אף הודגש כי הסמכה של מחוקק המשנה שטמונה בה פגיעה בזכות יסוד חייבת להיעשות לא רק באופן מפורש אלא גם מפורט (בג"צ 7803/06 אבו ערפה נ' שר הפנים (13.9.07), בסעיפים 52-55 לחוות דעתו של השופט עוזי פוגלמן, והאסמכתאות שם). זאת בהתבסס על עקרון הפרדת הרשויות; על עקרון שלטון החוק הדורש שכל מעשה חקיקה יהא ברור וודאי על מנת שהציבור יוכל לנהל ענייניו לפיו; וכן על חובת ההגינות השלטונית, "הכוללת את החובה להזהיר את הפרט... ולאפשר לו לכוון את התנהגותו כך שזכויותיו לא תיפגענה" (שם). כלל פרשני נוסף התומך בכך הוא כלל ההסדרים הראשוניים, כאשר " חזקה פרשנית היא כי הסמכת המינהל לחקיקת משנה... היא הסמכה לקביעתם של הסדרים משניים בלבד" (שם).

עקרונות יסוד אלה, שיש להם חשיבות מיוחדת כאשר אנו עוסקים בחשש לפגיעה בזכויות מהותיות מתחום הביטחון הסוציאלי, תומכים בקביעה כי סעיף 396 לחוק הביטוח הלאומי מסמיך את מחוקק המשנה לקבוע לוחות זמנים כעניין של פרוצדורה, ואינו כולל הסמכה לקבוע תקופת התיישנות סגורה, כמשמעה בחוק ההתיישנות, שאינה מאפשרת שיקול דעת לערכאה שיפוטית להארכת מועד.

מעבר לכך, גם נוסחה של תקנה 1(ב) לתקנות המועדים עצמה מלמד כי מחוקק המשנה לא ראה את ההסמכה שניתנה לו כהסמכה לקביעת תקופת התיישנות קצרה מזו הקבועה בחוק ההתיישנות, ובהתאם מנוסחת התקנה באופן טכני כקובעת מועד כעניין של הסדרה, ולא מצוין בה (בין בניסוח ישיר ובין בניסוח עקיף) כי זכות התביעה תתיישן ככל שלא תוגש תוך פרק הזמן הנקוב בתקנה. בהתחשב בכך, אין זה ברור לטעמנו שסעיף 27 לחוק ההתיישנות - הקובע כי "אין חוק זה בא לפגוע בתקופת ההתיישנות הקבועה לעניין פלוני בדין אחר, אלא אם נאמר כך במפורש בחוק זה..." - אכן מתייחס לדין דוגמת תקנה 1(ב) לתקנות המועדים.

נוסחה הטכני של תקנה 1(ב) לתקנות המועדים בולט בהשוואה לדרך ניסוחו של סעיף 2 לחוק ההתיישנות, בו נקבע כי "אם הוגשה תובענה על תביעה שהתיישנה וטען הנתבע טענת התיישנות, לא יזקק בית המשפט לתובענה...", באופן המלמד ב"רחל בתך הקטנה" על משמעות ההתיישנות. גם סעיפי חוק אחרים, הקובעים תקופות התיישנות קצרות מאלו שנקבעו בחוק ההתיישנות, כוללים אמירות מפורשות מהן נלמד כי אכן מדובר בהתיישנות, וראו כדוגמא את סעיף 14 לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח - 1988 (ולפיו " לא יזדקק בית הדין לעבודה לתביעה אזרחית בשל הפרת הוראות חוק זה שהוגשה לאחר שחלפו שלוש שנים מיום שנוצרה העילה"). בהקשר של זכות סוציאלית מכוח חוק, ניתן להפנות למשל לסעיף 32(א) לחוק הנכים (תגמולים ושיקום) [נוסח משולב], התשי"ט - 1959, הקובע בבירור (במסגרת החוק עצמו להבדיל מהוראת תקנה, וביחס למועד הגשת הבקשה לרשות המוסמכת) כי "הזכות להגיש בקשה... מתיישנת כתום שלוש שנים מיום שחרורו של הנכה משירותו הצבאי שבזמנו אירע המקרה שגרם לנכותו...". לעומתם, תקנה 1(ב) מציינת אך את לוח הזמנים להגשת התובענה, בלא לציין כי תביעה שתוגש לאחר מועד זה - לא תידון.

לאמור לעיל ניתן להוסיף כי נוסחה של תקנה 1(ב) דומה במידה רבה לנוסחו של סעיף 296(א) לחוק הביטוח הלאומי, הקובע כי "כל תביעה לגמלת כסף, תוגש למוסד תוך שנים עשר חודשים מהיום שבו נוצרה עילת התביעה" (כאשר השוני העיקרי הוא כי התקנה עוסקת במועד הגשת התביעה לבית הדין, בעוד שסעיף החוק עוסק במועד הגשת התביעה למוסד עצמו). עם זאת סעיף 296(א) לא פורש כקובע התיישנות, אלא כמתווה "הסדר פתוח של שיהוי המקנה למוסד שיקול דעת רחב להיזקק לתביעה אף אם הוגשה בחלוף המועד שנקבע לכך", כאשר "ככלל ייזקק המוסד לתביעה אף אם הוגשה בחלוף המועד, וכחריג ידחה תביעה מחמת שיהוי שדבק בה רק אם ימצא שחלוף הזמן מכביד על בירורה" (טל חבקין, התיישנות, בעמ' 389 (2014); להלן: חבקין, והאסמכתאות המוזכרות שם). לא ברור לפיכך מדוע נוסח דומה למדי במסגרת התקנות, ללא הוראה מתאימה בחוק המסמיך, פורש כקובע הוראת התיישנות שאין שום אפשרות לסטות ממנה.

לאמור נוסיף מנקודת מבט רחבה יותר כי חוק הביטוח הלאומי קובע מערך רחב יריעה של זכויות מתחום הביטחון הסוציאלי, כאשר אחת מתכליותיו המרכזיות היא הבטחת מיצוין של הזכויות על ידי הזכאים לקבלן, כך שתוקנה להן משמעות אפקטיבית והן לא תיוותרנה עלי ספר בלבד. מובן כי קיימים שיקולים כבדי משקל המצדיקים הגבלה של לוחות הזמנים במסגרתם נתבעות הזכויות - החל משיקולים הקשורים בהיערכותו הכלכלית של המוסד ובאפשרותו לבדוק את תנאי הזכאות, דרך שיקולים הקשורים בחשיבות מימושן המיידי של הזכויות נוכח מהותן הסוציאלית, וכלה בשיקולים הקשורים בצורך לנהל מערכת שיפוטית תקינה - ובהתאם התבקש מחוקק המשנה להסדיר את המועדים להגשת תביעות (כמו גם ערעורים) לבית הדין. עם זאת, הסמכה זו לקביעת מועדים כמנגנון הסדרתי אינה כוללת בחובה הסמכה למנוע הפעלת שיקול דעת שיפוטי במקרים המתאימים, להארכת המועדים שנקבעו מטעמים מיוחדים שיירשמו. איננו רואים הצדקה לפרש את סעיף החוק המסמיך (סעיף 396 לחוק הביטוח הלאומי שצוטט לעיל) כשולל את שיקול הדעת המוקנה לערכאה שיפוטית להארכת אותם מועדים.

שוכנענו לפיכך כי המחוקק לא ביקש להסמיך את מחוקק המשנה לקבוע הסדר הרמטי, שיש בו פגיעה אינהרנטית בזכות הגישה לערכאות. ככל שהמחוקק סבור היה שנדרש הסדר זמנים קשיח - יכול היה לקבעו במסגרת החקיקה, או לכל הפחות להבהיר באופן מפורש כי הוא מסמיך את מחוקק המשנה לכך, אך הוא בחר שלא לעשות כן. הדברים נכונים מכוח קל וחומר בהתחשב בכך שדרך כלל וכחלק מעקרונותיה הכלליים של השיטה מושאר שיקול דעת לבתי המשפט להאריך מועד, וראו כדוגמא את סעיף 3(ג) לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א - 2000, המקנה סמכות גם להארכת מועד הקבוע בדין.

כסיכום ביניים: נוסחו ותכליתו של סעיף 396, בפרט באספקלריה של זכות הגישה לערכאות וחשיבותה, מלמדים כי מטרת החוק המסמיך הייתה לאפשר למחוקק המשנה לקבוע את המועדים הראויים בעיניו להגשת תובענות, כאשר לצדם תמשיך לעמוד מעטפת שיקול הדעת השיפוטי (שמוסדרת כיום במסגרת תקנה 125 לתקנות בית הדין) המאפשרת את הארכתם של מועדים אלו במקרים המתאימים. נוסחה של תקנה 1(ב) לתקנות המועדים אך תומך בקביעה זו, ומלמד כי גם מחוקק המשנה הבין את הסמכות שהוקנתה לו באותו אופן. בהתאם, אין בתקנה קביעה שתביעה שתוגש לאחר המועד - תידחה או תתיישן, ואף אין בה כל רמז לשלילת אפשרות הארכת המועד.

שוכנענו לפיכך כי אין בתקנה 1(ב) משום הסדר שלילי, השולל מבית הדין את הסמכות הנתונה לו מכוח תקנה 125 לתקנות בית הדין, וממילא אף אין בחוק המסמיך הסמכה של מחוקק המשנה לקביעת הסדר שלילי כאמור.

תביעה כנגד המוסד - האם "הליך אזרחי" כמשמעו בחוק ההתיישנות?
במאמר מוסגר ו מעבר לצורך נוסיף כי ניתן להעלות שאלה מקדמית לשאלה אם סעיף 396 לחוק הביטוח הלאומי הסמיך את מחוקק המשנה לקבוע תקופת התיישנות קצרה מזו הקבועה בחוק ההתיישנות, והיא האם תביעה של מבוטח כנגד המוסד לקבלת זכויות מכוח חוק הביטוח הלאומי מהווה "הליך אזרחי" כמשמעו בסעיף 1 לחוק ההתיישנות, שחלה עליו תקופת ההתיישנות הקבועה בחוק זה (ולפי הלכת בר-אילן - תקופה אחרת, מכוח סעיף 27 לחוק ההתיישנות, אשר במקביל אליה חלות שאר הוראותיו של חוק ההתיישנות). זאת, בהתחשב בדעה שהובעה בספרות ולפיה זכויות מבוטחים מכוח חוק הביטוח הלאומי הן למעשה "זכות מנהלית" ולא "זכות אזרחית" (יצחק זמיר, הזכות המינהלית, משפט וממשל ט"ז 135 (2014)).

שאלת סיווגם של הליכים משפטיים כ"מנהליים" או "אזרחיים" לצורך החלת דיני ההתיישנות (או כללי השיהוי הציבורי) נדונה בשנים האחרונות מספר פעמים בפסיקת בית המשפט העליון, ונשמעו בה גישות שונות (רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית, פ"ד סד(1) 215 (2010); להלן: עניין נסייר; עע"מ 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ (15.4.15); להלן: עניין עיריית חיפה; להבחנה בין דיני ההתיישנות לכללי השיהוי ראו גם ב-עע"מ 867/11 עיריית תל אביב יפו נ' אי בי סי ניהול ואחזקה בע"מ (28.12.14)). לצורך ההליך שלפנינו אין רלוונטיות למרביתן של מחלוקות אלו ודי אם נציין כי הקושי בסיווג מתעורר כאשר ההליך מכיל יסודות "אזרחיים" ו"מינהליים" במשולב. השופטת אילה פרוקצ'יה ציינה כי "הסיווג הטכני של ההליך כ"תובענה", או כ"עתירה מינהלית", אינו עונה בהכרח לשאלה זו, שכן לא תמיד הוא משקף בצורה ממצה את תוכנו וטיבו האמיתי של ההליך... ענין המתאפיין בדואליות נורמטיבית ישוייך לתחום ההתיישנות האזרחית או לדיני השיהוי המינהליים בשים לב ליסודות הדומיננטיים המאפיינים את מהותו" (הלכת נסייר), בעוד שלשיטת השופטת דפנה ברק-ארז יש לשים את הדגש דווקא על אופי הפרוצדורה שננקטה (עניין עיריית חיפה).

בהתבסס על הלכת נסייר נקבע בבתי דין אזוריים כי חוק ההתיישנות חל גם בנוגע לתביעות של המוסד כנגד מבוטחים בגין דמי ביטוח, אך קביעה זו נהפכה על ידי בית דין זה, תוך אשרור פסיקתו הקודמת לפיה הוראות חוק ההתיישנות אינן חלות בתביעות מסוג זה, מהטעם העיקרי שמערכת היחסים בין המוסד למבוטחיו אינה מערכת יחסים חוזית אלא מבוססת על הוראות חוק (עב"ל (ארצי) 1844-09-10 המוסד לביטוח לאומי - לבנה חג'ג' (1.4.15), תוך אישורם של דב"ע (ארצי) לה/0-22 המוסד לביטוח לאומי - דבורה כרמלי, פד"ע ו' 371 (1975) ועב"ל (ארצי) 90/09 שלומית מוסקוביץ - המוסד לביטוח לאומי (17.1.10)). עוד נקבע כי כללי התיחום בזמן הרלוונטיים לתביעות מסוג זה הם כללי השיהוי המנהלי. כיום קובע סעיף 363א' לחוק הביטוח הלאומי תקופות מירביות לגביית חובות דמי ביטוח, שלא תוך החלתו של חוק ההתיישנות.

מדברים אלו עשויה לעלות שאלה לגבי המצב ההפוך, של תביעות מבוטחים כנגד המוסד, ושמא אף הן כלל אינן "הליך אזרחי" כמשמעו בסעיף 1 לחוק ההתיישנות. כידוע, תביעות של מבוטחים כנגד המוסד לקבלת גמלאות מכוח חוק הביטוח הלאומי מסווגות מבחינה פורמאלית כ"תובענה", וזכאות המבוטחים נבדקת במסגרתן דה-נובו תוך פרישת התשתית הראייתית המלאה בפני בית הדין. במקביל קיימים אפיונים מיוחדים לתביעות אלו הנובעים מכך שמדובר בזכות מכוח חוק ובתביעה כנגד רשות מנהלית, וכדוגמא - לא ניתן להגיש תביעה לבית הדין טרם שהוגשה תביעה למוסד עצמו (תקנה 1(א) לתקנות המועדים); התביעה אינה לסכום כספי מוגדר אלא להצהרה על עצם הזכאות מכוח החוק; ותביעה לא תתקבל רק בשל מחדל של המוסד (דוגמת אי הגשת כתב הגנה) ללא בדיקת הזכאות לגופה. הכרה באופיים הייחודי של הליכים אלו, שיש בהם מאפיינים אזרחיים ומנהליים במשולב, אף עשויה להסביר מדוע מצא לנכון מחוקק המשנה לקבוע פרק זמן קצר יחסית להגשת תובענות מסוג זה לבית הדין, כאשר פרק הזמן אמנם קצר ביחס לתביעות אזרחיות אך ארוך ביחס לעתירות מנהליות וערעורים מנהליים (ראו בקשר לכך אצל ליאור טומשין, גלעד מרקמן וניר גנאינסקי, תאונות עבודה ומחלות מקצוע, בעמ' 724 (2011); לדיון בסעיפי התיישנות בחקיקה סוציאלית נוספת ראו למשל אצל חבקין, בעמ' 393-400).

בהתחשב באופי מיוחד זה של תביעות המבוטחים כנגד המוסד, וכאשר לוקחים בחשבון את הקביעה השיפוטית לפיה חוק ההתיישנות אינו חל בתביעות המוסד כנגד המבוטחים נוכח אפיונה של מערכת היחסים כמבוססת על הוראות חוק, קיים ספק אם תביעות כנגד המוסד לקבלת זכות מכוח חוק הן אכן "הליך אזרחי" לצורך סעיף 1 לחוק ההתיישנות, וככל שלא - הוראות חוק ההתיישנות ממילא אינן חלות עליהן. ככל שאכן כך הם הדברים, כל ההוראות העוסקות בקביעת מסגרת הזמנים - הן בנוגע להגשת התביעה למוסד, הן בנוגע לתשלום הרטרואקטיבי בגין זכות שנוצרה לפני הגשת התביעה, והן בנוגע להגשת תובענה לבית הדין - אמורות להיקבע בחוק עצמו (או מכוח הסמכה מפורשת שבו), כחלק מתנאי הזכאות של הזכות החוקית, כאשר במקביל לכך ייתכן ויחולו דיני השיהוי המנהלי.

כיוון ששאלת סיווגו המדויק של ההליך עשויה להשליך גם על הקשרים אחרים, וכיוון שדיון מקיף בכך ובמהותם המשפטית המדויקת של הוראותיו השונות של חוק הביטוח הלאומי הקובעות את מסגרת הזמנים להגשת תביעות למוסד ובהמשך לבית הדין (האם שיהוי, התיישנות דיונית, התיישנות מהותית המפקיעה את הזכות עצמה או הסדרה מסוג אחר) חורג מהדרוש לצורך ההליך שלפנינו והצדדים אף לא טענו לכך - איננו קובעים מסמרות כלשהם בנושאים אלו. לענייננו, די אם נקבע, מהטעמים המפורטים לעיל ולהלן, כי את הוראת תקנה 1(ב) לתקנות המועדים אין לפרש כהוראת התיישנות, הקובעת תיחום סגור בזמן שאינו מאפשר כל שיקול דעת להארכתו. זאת, גם אם חוק ההתיישנות אינו חל על תביעות מסוג זה, וכיוון שאין לפרש את הוראת החוק המסמיך ככוללת הסמכה למחוקק המשנה לקביעת סייג כה מהותי לזכאות הסוציאלית.

ההצדקות לשינויה של ההלכה הקודמת
אנו מודעים כמובן לפסיקתו הקודמת של בית דין זה, שפורטה לעיל, ובה נקבע כי נקודת המוצא אמורה להיות הפוכה, כך שרק קביעה מפורשת בתקנות המועדים המתירה הארכת מועד - תאפשר שיקול דעת לבית הדין להתיר הגשתה של תביעה באיחור. כפי שהובהר גם בעניין דולאני, אנו סבורים כי הגיעה העת לשנות את נקודת המוצא (על האפשרות לשנות הלכה קודמת ראו למשל בעב"ל (ארצי) 17457-08-14 סימה קרול - המוסד לביטוח לאומי (17.5.18), להלן: עניין קרול, בסעיף 70 והאסמכתאות שם).

הטעמים העיקריים המצדיקים זאת, בנוסף להנמקה שפורטה לעיל, הם השינויים שחלו בשנים שחלפו במעמדן של זכויות היסוד (וביניהן הזכות לקניין והזכות לכבוד האדם שהוכרו כזכויות חוקתיות); המעמד הבכיר שניתן לזכות הגישה לערכאות; המעבר הכללי בפסיקה מכללים נוקשים לאמות מידה גמישות יותר (בכלל ובהקשר של סדרי דין והארכות מועד בפרט - ראו למשל את בר"מ 2340/02 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רמת השרון נ' וכט, פ"ד נז(3) 385 (2003)); וההכרה ההולכת וגדלה בחסמים השונים המקשים על מיצוי זכויות, ודאי בהתייחס לאוכלוסיות המוחלשות הזקוקות יותר מכול לזכויות מכוח חוק הביטוח הלאומי (לפירוטם של חסמים אלו ראו למשל אצל אבישי בניש ולירון דוד, זכות הגישה למנהל במדינת הרווחה: על (אי-) מיצוי זכויות חברתיות וחובת ההנגשה של החקיקה החברתית, משפט וממשל י"ט 395 (2018); איל פלג, אתגר העוני של המשפט המינהלי (2013); להרחבה בדבר הטעמים המצדיקים הקניית סמכות להארכת מועד בענייני ביטחון סוציאלי ראו גם את פסק דינה של השופטת נטע רות ב-תל"א (אזורי ת"א) 2289/10 רחמים ברכה - מדינת ישראל (24.2.13)).

אשר לזכות הגישה לערכאות נעיר כי מעמדה המדויק אמנם נתון כיום במחלוקת מסוימת בין שופטי בית המשפט העליון (דנ"א 5698/11 מדינת ישראל נ' דיראני (15.1.15)), אך גם אם נניח כי אין מדובר, לפי חלק מהגישות, בזכות חוקתית - " נדמה שאין מחלוקת, כי 'לזכות הגישה לערכאות, גם אם אינה מנויה במפורש בחוקי היסוד שלנו, מעמד חשוב מעין כמוהו להגנה על הפרט ועל החברה, ולפיכך ראויה היא להגנה רחבה'" (שם, בסעיף 60 לחוות דעתו של הנשיא (בדימוס) אשר גרוניס; לגישות השונות ראו את ע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ, פ"ד נא(3) 577 (1997); ע"א 6805/99 תלמוד תורה הכללי והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, פ"ד נז(5) 433 (2003); ע"א 9413/03 אלנקווה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד סב(4) 525 (2008); רע"א 993/06 מדינת ישראל נ' דיראני (18.7.11); להלן: רע"א דיראני; בג"צ 2171/06 כהן נ' יו"ר הכנסת (29.8.11 ); רע"ב 8411/16 סלע נ' שירות בתי הסוהר (17.7.18); אהרן ברק, זכות הגישה למערכת השיפוטית, ספר שלמה לוין 31 (2013)).

הגנה רחבה זו על זכות הגישה לערכאות, שלפי כל העמדות הוכרה כזכות בעלת מעמד רם, מטה לטעמנו את הכף באופן המצדיק את שינוי ההלכה, שהרי "שלילת הזכות לפנות לבית המשפט, שוללת למעשה את הזכות עצמה" (רע"א דיראני). יפים לעניין זה דבריה של סגנית הנשיא (בדימוס) אליקה ברק-אוסוסקין:
"לא יתכן שלאף גוף לא תהיה סמכות להארכת מועד. מדובר בחוק סוציאלי ועל כן עלינו לבחון את הנסיבות לגופן. אין להשלים עם כך, שאם אכן זכאי המערער, והתקיימו נסיבות מיוחדות המצדיקות את הארכת המועד, לא יוכל המערער לתבוע בבית הדין מאחר ולאף גוף לא תהיה סמכות לשקול הארכת מועד. אין לשים אבן נגף פרוצדוראלית כה חמורה בפני מבוטח, באופן שבשום מקרה לא יהיה קיים גוף מוסמך שיוכל לשקול את הארכת המועד"

(דעת מיעוט בעב"ל (ארצי) 307/96 אל על נתיבי אוויר לישראל בע"מ - המוסד לביטוח לאומי (19.6.02); ההדגשה אינה במקור).
אשר לטעמים שצוינו בהלכת בר-אילן והצדיקו את הפסיקה ההפוכה, נציין מעבר לכל האמור לעיל כי הטענה לפיה תקנה 125 לתקנות בית הדין חלה רק על הארכת מועד בהליך שכבר מצוי בפני בית המשפט להבדיל מהארכת מועד לפתיחת התובענה - נדחתה דה-פקטו בעניין אלבר, בו החיל בית המשפט העליון את התקנה המקבילה מתקנות סדר הדין האזרחי לצורך הארכת מועד להגשתו הראשונית של הליך לערכאה משפטית. אשר לטענה המשקיפה על הליך מיצוי הזכות בכללותו בהתחשב בכך שאין התיישנות בנוגע למועד הגשת התביעה למוסד - אנו סבורים כי השינויים המהותיים שחלו בסעיף 296 לחוק הביטוח הלאומי במהלך השנים מחלישים מאוד את הטיעון האמור, שממילא אינו יכול לעמוד לטעמנו כנגד כל ההנמקות המפורטות לעיל.

אשר לטעמים הנוספים, המתייחסים לקושי שעלול להיגרם למוסד בעת התגוננות מפני התביעה נוכח חלוף הזמן, ולרצון לתמרץ מבוטחים להגיש תביעות תוך זמן קצר נוכח מהותן של הזכויות הסוציאליות כזכויות שאמורות להתממש באופן מידי - ראשית נציין כי טעמים אלו אינם מסבירים מדוע נקבע כי לא חלה התיישנות בכל הנוגע להגשת תביעות למוסד עצמו, ודווקא ביחס למועד הגשת התביעות לבית הדין הוחלה התיישנות סגורה והרמטית. שנית, הטעמים הללו יכולים להילקח בחשבון כחלק מאמות המידה בהפעלת שיקול הדעת אם מוצדק בנסיבות כל מקרה להאריך את המועד, ואינם מסבירים מדוע לפרש את תקנות המועדים כקובעות הסדר סגור.

נוכח כל האמור לעיל, שוכנענו כי תקנה 125 לתקנות בית הדין חלה גם על תקנה 1(ב) לתקנות המועדים, ומאפשרת לבית הדין סמכות להארכת המועד להגשת תביעה לבית הדין על החלטת המוסד. להסרת ספק נבהיר את המובן מאליו, כי מתן הארכת מועד להגשת תביעה לבית הדין אינו פוגע בהוראות החוק העוסקות בתשלום הרטרואקטיבי, ובדרך זו נשמר איזון עם התכלית המדגישה כי זכויות סוציאליות נועדו למימוש בזמן אמת ולא בדיעבד. אשר לאמות המידה להפעלת הסמכות - ראוי שאלו תיקבענה עקב בצד אגודל בהלכה הפסוקה העתידה לבוא, בהתבסס בין היתר על אמות המידה שנקבעו בפסיקה לצורך יישום הסמכות הקבועה בתקנה 125 לתקנות בית הדין בנושאים אחרים (והשוו: חמי בן נון וטל חבקין, הערעור האזרחי (מהדורה 3, 2012), בעמ' 170-182)), ובשינויים המחויבים בהתחשב בתכליתו של חוק הביטוח הלאומי כחקיקה סוציאלית.

ככלל, ומבלי לקבוע מסמרות, אמות המידה המרכזיות נוגעות לכאורה לסיכויי התביעה לגופם; משך האיחור (כנתון אובייקטיבי וכן בהשוואה לפרק הזמן שנקבע בדין לצורך הגשת התביעה); התנהגותו של המבוטח (לרבות מאפיינים מיוחדים שלו המלמדים על היותו חלק מאוכלוסייה מוחלשת המתקשה במימוש זכויותיה) והאם קיימות נסיבות אובייקטיביות שלא אפשרו את הגשת התביעה במועד או סיבה סבירה אחרת לאיחור; האם חלוף הזמן פוגע באינטרסים של המוסד או באינטרסים ציבוריים אחרים, וכדוגמא נוכח קושי בהתגוננות מפני התביעה; וכן מהותו של העניין וחשיבותו - הן מבחינה ציבורית והן ביחס למבוטח המסוים. במסגרת שיקול אחרון זה ראוי לקחת בחשבון את חשיבותה של הזכות מושא ההליך למבוטח ומידת הנזק שייגרם לו ככל שתימנע ממנו זכות התביעה בגינה. כך, ולמשל, אין דין תביעה שניתן להגישה למוסד פעם נוספת כדין תביעה שדחייתה משמעה סגירת הגולל באופן סופי על זכויות המבוטח לשארית חייו.

ככל שמידת האיחור גדולה יותר נראה כי יידרשו טעמים טובים יותר כהצדקה לו, כאשר בכל מקרה נדרשים בהתאם להוראת התקנה "טעמים מיוחדים שיירשמו" כך שלא די בכל טעם שהוא.

בכל האמור לעיל אין כדי לשלול את שני מקורות הסמכות הנוספים שהוזכרו בהלכת דולאני כמקור אפשרי לסמכות בית הדין להארכת מועד במקרים המתאימים, ורלוונטיים גם בהתייחס להארכת המועד להגשת תובענות, והם הסמכות הטבועה (וראו בקשר לכך גם את רע"א 4990/05 ממן נ' עיריית הרצליה (7.10.09)), ואפשרות הביקורת השיפוטית מכוח כללי המשפט המנהלי על החלטת המוסד להעלות את טענת ההתיישנות. עם זאת אין עוד תחולה לטעמנו לחריגים השונים של חוק ההתיישנות (שממילא לא הוחלו במלואם - עניין אבו רמוז בו נדחתה החלת סעיף 16 לחוק ההתיישנות), וכל ההצדקות לאיחור בהגשת התובענה תיבדקנה במסגרת שיקול הדעת שיופעל מכוח תקנה 125 לתקנות בית הדין.

מן הכלל אל הפרט
אשר לנסיבות עניינה של המערערת - כפי שעולה מהפירוט לעיל, בית הדין האזורי הדריך עצמו ובצדק לפי ההלכה המשפטית ששררה באותה עת, שלא אפשרה הארכת מועד וראתה במועד הקבוע בתקנה 1(ב) לתקנות המועדים כמועד קשיח. בית הדין אמנם קיים דיון הוכחות אך חלקי בלבד, ובמסגרת זו לא שמע את עדותה של העדה מטעם המערערת, ואף לא קיבל לידיו באופן מסודר כראיות את כל המסמכים הרלוונטיים (שהוגשו, וגם זאת באופן חלקי, רק במצורף לסיכומי המוסד ומבלי לאפשר למערערת להתייחס אליהם בחקירתה הנגדית). בהתחשב בכך אנו סבורים כי לא ראוי שנקבל החלטה בעניינה של המערערת על סמך החומר החלקי, וראוי כי עניינה יוחזר לבית הדין האזורי לצורך השלמת הליך הראיות ומתן החלטה בבקשתה להארכת מועד. למערערת יתאפשר להגיש לצורך כך בקשה מסודרת. ככל שהיקף הראיות אינו גדול, ישקול בית הדין אם יש טעם להפריד בין השאלה המקדמית של הארכת המועד לבין הדיון בתובענה לגופה, או שמא ניתן לשמוע את כלל הראיות מראש וליתן פסק דין אחד (בו יוחלט אם להיענות לבקשה להארכת מועד, וככל שכן - האם הוכיחה המערערת את תביעתה לגופה).

במאמר מוסגר ונוכח היקפה הקטן של המחלוקת (האם המערערת נפגעה גם ברגלה הימנית במסגרת תאונת העבודה שממילא הוכרה), כאשר אין חולק שהמערערת לכל הפחות "נתקלה" עם רגלה במשטח העץ טרם שנפלה; התלוננה עוד באותו חודש על כאבים ברגל; וכאשר ההכרה ברגל כאיבר שנפגע אין משמעה הכרה בכל פגיעותיה האורטופדיות של המערערת ברגלה, שהרי עניין זה יוכרע כמקובל על ידי הוועדה הרפואית - מומלץ למוסד לשקול אם אכן יש צורך בקיום הליך הוכחות נוסף, או שמא ניתן להכיר בנסיבותיו המיוחדות של המקרה גם ברגל כאיבר נוסף שנפגע בתאונת העבודה, ולו פגיעה זמנית וחולפת, ולהותיר את ההכרעה בשאלה אם נותרה נכות ברגל כתוצאה מתאונת העבודה לוועדה הרפואית.

סוף דבר - הערעור מתקבל כמפורט לעיל.
פסק דינו של בית הדין האזורי מבוטל ועניינה של המערערת מוחזר לבית הדין האזורי בהתאם להנחיות לעיל.
כיוון שהמערערת יוצגה מטעם לשכת הסיוע המשפטי, אין צו להוצאות.

ניתן היום, י"ג אלול תשע"ח ( 24 אוגוסט 2018), בהעדר הצדדים וישלח אליהם.

סיגל דוידוב-מוטולה, שופטת, אב"ד

רועי פוליאק,
שופט

אילן סופר,
שופט

מר שלמה כפיר,
נציג ציבור (עובדים)

גברת דיתי שרון,
נציגת ציבור (מעסיקים)