הדפסה

בית הדין הארצי לעבודה עב"ל 40921-03-14

ניתן ביום 21 מרץ 2017

שושנה בר לבב
המערערת
-

המוסד לביטוח לאומי
המשיב

לפני: הנשיא יגאל פליטמן, השופטת לאה גליקסמן, השופטת נטע רות
נציג ציבור (עובדים) מר ישראל דורון, נציגת ציבור (מעסיקים) גב' יודפת הראל בוכריס

בשם המערערת – בעצמה
בשם המשיב – עו"ד מיכל כהן

פסק דין

השופטת לאה גליקסמן:

ערעור זה סב על פסק דינו של בית הדין האזורי בחיפה (השופט נוהאד חסן ונציגי הציבור מר יצחק גבאי ומר פסח דוד; בל 16467-12-11), שבו נדחתה תביעתה של המערערת לבטל את החוב שנוצר במוסד לביטוח לאומי על שמה, בשל שלילה רטרואקטיבית של זכאותה לקצבת זקנה לתקופה שמיום 1.1.1992 עד יום 31.8.1995.

הרקע לערעור ופסק דינו של בית הדין האזורי:
התשתית העובדתית, כפי שנקבעה על ידי בית הדין האזורי היא כמפורט להלן:
המערערת ילידת שנת 1931.
בשנת 1975 עברה המערערת להתגורר בארצות הברית, ובמהלך השנים הגיעה לארץ לביקורים קצרים בלבד. בשנת 1984 קיבלה המערערת אזרחות אמריקאית.
בחודש ינואר 1992 שבה המערערת לארץ, תביעתה לקבלת קצבת זקנה התקבלה, והיא החלה לקבל קצבת זקנה. בחלוף יותר מ- 8 חודשים, בחודש ספטמבר 1992 המערערת שוב עזבה את הארץ, ושהתה בחו"ל (למעט ביקורים קצרים בארץ) עד חודש פברואר 2011.
בחודש יוני 1992 הוחזר למערערת סך של 1,732 ₪ - דמי ביטוח ששילמה עבור התקופה שלא הייתה במעמד תושבת (לגרסת המוסד) – ינואר 1985 עד דצמבר 1991.
המוסד לביטוח לאומי (להלן גם – המוסד) שילם למערערת קצבת זקנה לתקופה ינואר 1992 עד אוגוסט 1995.
ביום 23.1.1996 שלח המוסד למערערת מכתב לכתובתו של אחיה, אשר המערערת דיווחה עליה למוסד ככתובתה למשלוח מכתבים. במכתב מיום 23.1.1996 הודיע המוסד למערערת על החלטתו להפסיק את תשלום קצבת הזקנה מיום 1.9.1995, נוכח העובדה שנודע למוסד כי היא שוהה בחו"ל מיום 8.11.1994 ומאז לא ביקרה בארץ. עוד נאמר במכתב כי -
"לפי הוראות 'שוהים בחו"ל' הינך זכאית לקצבת זקנה אם וכאשר תבואי לארץ ולו גם לביקור, ותהייה זכאית לחידוש הקצבה בהיותך בישראל ובמשך 6 חודשים נוספים לאחר צאתך לחו"ל בפעם נוספת".
(ההדגשה הוספה).
ביום 24.6.1996 הגישה המערערת תביעה לבית הדין האזורי בעניין החלטת המוסד להפסיק את תשלום קצבת הזקנה החל מיום 1.9.1995. ביום 31.10.1996 התקיים דיון בו נכח מטעם המערערת אחיה, אשר ביקש למחוק את התביעה בשל שהותה של המערערת בחו"ל, והתביעה נמחקה.
במכתב מיום 28.10.1999 הודיע המוסד למערערת כי הוא דוחה את תביעתה לקצבת זקנה אשר הוגשה ביום 13.5.1999, וכן כי לא הייתה זכאית לקצבת זקנה אשר שולמה לה בטעות ושלא כדין לתקופה מיום 1.1.1992 עד יום 31.8.1995.
עם שובה של המערערת לארץ בחודש פברואר 2011 הגישה המערערת תביעה לקצבת זקנה והשלמת הכנסה. תביעתה התקבלה, והיא החלה לקבל קצבת זקנה החל מחודש מרץ 2011. המוסד הודיע למערערת במכתב מיום 31.8.211 כי קיים למערערת חוב שנוצר עקב ביטול זכאותה לקצבת זקנה לתקופה שמיום 1.6.1992 עד יום 31.8.1995, ולכן החל לגבות את החוב בדרך של תשלום קצבת זקנה מופחתת. יצוין, כי למרות שבמכתב המוסד נכתב שביטול הזכאות הוא לתקופה מיום 1.6.1992 עד יום 31.8.1995, הרי שמחומר הראיות ומתעודת עובד ציבור שהוגשה לבית הדין זה עולה כי החוב נוצר עקב ביטול הזכאות לתקופה שמיום 1 בינואר 1992 ולא מיום 1 ביוני 1992.
בתביעתה בבית הדין האזורי מושא הליך זה טענה המערערת, בין היתר, כי יש לבטל את החוב ולהשיב לה את הכספים שקוזזו מקצבת הזקנה; המוסד הודיע לה על יתרת חוב על שמה עקב ביטול זכאותה לקצבת זקנה בחלוף למעלה מ- 15 שנה, ולכן חוב זה התיישן, והמוסד מנוע מלבקש החזר "החוב" לתקופה זו בשל התיישנות; לכל הפחות, נוכח חלוף הזמן, יש לגבות ממנה את קרן החוב בלבד, ולבטל את החיוב בתשלום הפרשי הצמדה; גם בהתאם לתעודת עובד ציבור מטעם המוסד הודע לה על החוב רק בשנת 2006; במהלך רוב שנת 1992 התגוררה בארץ, והיא זכאית לקצבת זקנה בעד התקופה בה התגוררה בארץ ותקופה נוספת בת חצי שנה לאחר שובה לארצות הברית .
בית הדין האזורי דחה את תביעתה של המערערת מנימוקים אלה:
אכן, במכתב ששלח המוסד למערערת ביום 23.1.1996 לא הודע למערערת על היווצרות חוב, אלא רק על הפסקת תשלום קצבת זקנה עקב שהותה בחו"ל. אולם, במכתב מיום 28.10.1999 הודיע המוסד למערערת על דחיית תביעתה לקצבת זקנה אשר הוגשה ביום 13.5.1999 וכן כי לא הייתה זכאית לקצבת זקנה אשר שולמה לה בטעות ושלא כדין בתקופה מיום 1.1.1992 עד יום 31.8.1995. המערערת לא ערערה על החלטת המוסד מיום 28.10.1999, ולכן החלטה זו הפכה להחלטה חלוטה.
על פי סעיפים 312 ו- 315 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] תשנ"ה – 1995 [להלן - חוק הביטוח הלאומי או החוק] המוסד רשאי לקזז סכומי כסף ששילם למבוטח בטעות או שלא כדין כנגד כל תשלום שמגיע למבוטח. במקרה הנדון, המערערת לא טענה כי הפעלת שיקול דעתו של המוסד נעשתה באופן שלא הובאו בחשבון נסיבות מצבה, או שנשקלו שיקולים לא רלוונטיים או בלתי סבירים, וטענתה היחידה הייתה התיישנות החוב, הואיל והובא לידיעתה קיומו של החוב רק בחלוף למעלה מ- 15 שנה, בשנת 2011. אולם, כבר במכתב מיום 28.10.1999 הובא לידיעת המערערת על שלילת זכאותה לקצבת זקנה לשנים 1992 עד 1995, והמערערת לא ערערה על החלטה זו וגם לא שילמה את החוב.
מעבר לכך, סעיף 2 לחוק ההתיישנות, תשי"ח – 1958 מגביל את המועד בו ניתן לתבוע חוב מחייב ל- 7 שנים, אך קובע כי "..אין בהתיישנות בלבד כדי לבטל את הזכות גופה". לפיכך, כאשר בשנת 2011 קמה למוסד לביטוח לאומי הזדמנות לנכות את החוב מהכספים המגיעים ממנו למערערת, הוא רשאי לממש זכות זו, וחלוף הזמן אינו מונע מהמוסד לקזז סכומים אשר שולמו למערערת שלא כדין.
בית הדין האזורי הוסיף כי המערערת רשאית לפנות לוועדה לביטול חובות בקשר ליתרת החוב, וכי "טוב יעשה הנתבע ככל שיפעיל את שיקול דעתו ויבחן את מצבה של התובעת היום ואת העובדה שברוב שנת 1992 שהתה בישראל".

הליך הערעור:
המערערת טענה בערעורה כי קיבלה לראשונה הודעה על החוב בשנת 2011; התביעה שנמחקה על ידי אחיה הייתה רק בקשר לזכאות לקצבת זקנה ולא בקשר לחוב שנצבר לחובתה; במכתב משנת 1999 נאמר רק שאינה זכאית לקצבת זקנה, אולם לא נאמר כי יש לה חוב למוסד בשל התשלום בטעות; היא לא קיבלה החזר של מלוא דמי הביטוח ששילמה בתקופה בה התגוררה בחו"ל; היא זכאית לקצבת זקנה בעד התקופה ינואר 1992 עד אוגוסט 1992 בה התגוררה בארץ, וכן לפרק זמן נוסף בן שישה חודשים, כאמור במכתבו של המוסד מיום 23.1.1996; לא היה מקום לחייבה בתשלום הפרשי הצמדה למדד; סכום החוב שנזקף לחובתה אינו נכון.
המוסד טען כי פעל כדין, בהתאם להוראות סעיפים 312 ו- 315 לחוק הביטוח הלאומי; למערערת נוצר חוב עת קיבלה קצבת זקנה מחודש ינואר 1992 עד חודש אוגוסט 1995 שלא כדין, הואיל ולא הייתה תושבת ישראל; מכתב המוסד משנת 1999 בדבר שלילת זכותה של המערערת לקצבת זקנה לתקופה 1992 עד 1995 נשלח לכתובת שמסרה המערערת למשלוח דואר, ולכן מדובר בהחלטה חלוטה, שהמערערת אינה יכולה לערער עליה; על המערערת הייתה מוטלת החובה לעדכן את המוסד עם צאתה מהארץ בחודש ספטמבר 1992.
בהחלטה מיום 9.2.2015, לאחר הדיון בערעור, נקבע כי המוסד יערוך חישוב מדויק של החוב ושיעורו ערב קבלת קצבת הזקנה ואופן הקיזוז של החוב מקצבת הזקנה של המערערת, וכן יגיש פירוט חישוב החזר דמי הביטוח. כמו כן נקבע כי ככל שהמערערת תבקש זאת, יוסברו לה החישובים על ידי פקיד התביעות.
עוד נקבע בהחלטה מיום 9.2.2015 כי מעבר לעניין החוב, קיזוזו והחזר דמי הביטוח כאמור לעיל, בנסיבות המקרה הנדון יש לתת את הדעת לשני עניינים רלוונטיים נוספים:
זכאות המערערת לכאורה לקבלת החזר דמי ביטוח מתקופת עזיבתה את הארץ בשנת 1975 ועד למועד בו שולם לה החזר דמי הביטוח בגין התקופה החל משנת 1985.
אמנם, על פי פסק דינו של בית הדין האזורי הודע למערערת בשנת 1999 כי זכאותה לקצבת זקנה לשנים 1992 – 1995 נשללה, אולם יש ליתן את הדעת כי דומה שבחודשים ינואר 1992 עד אוגוסט 1992 מרכז חייה של המערערת היה בישראל אלא שניסיונה לגור כאן באורח קבע כתושבת לא צלח, ולפיכך היא נאלצה לעזוב את הארץ בחודש ספטמבר 1992. אם אלה הם פני הדברים מתעוררת השאלה האם לא קמה למערערת זכאות לקצבת זקנה עבור תקופה זו ועבור שישה חודשים נוספים מספטמבר 1992 עד פברואר 1993 (כולל), סך הכול 14 חודשים.
דומה, שנתונים אלה ראויים להילקח בחשבון בבחינת חובה של המערערת והקיזוז.
נוכח האמור, התבקש המוסד להודיע אחר בחינת החוב והקיזוז עמדתו לגבי יתרת חובה של המערערת. עוד נקבע כי עד למתן החלטה אחרת הקפאת קיזוז החוב תישאר בעינה.
בהמשך להחלטה זו, הגיש המוסד את הודעתו, אליה צירף תעודת עובד ציבור ממחלקת הזקנה, המבהירה את גובה החוב בשל תשלום קצבת זקנה ואת הקיזוזים שבוצעו במהלך השנים. על פי ההודעה יתרת החוב המקורית בתיק עמדה על 29,098 ₪; עד היום בוצעו קיזוזים בסך של 16,204 ₪ (7,451 ₪ קוזזו מהחוב הנומינלי ו- 8,753 ₪ קוזזו מהצמדה); יתרת החוב נכון ליום 3.3.2015 עומדת על סך של 45,359 ₪ (יתרה נומינלית בסך של 22,219 ₪ והצמדה בסך של 23,140 ₪). כן צורפה תעודת עובד ציבור נוספת לעניין החזר דמי ביטוח למערערת בעד התקופה מינואר 1985 עד דצמבר 1991.
בהתייחס לנושאים שהועלו על ידי בית הדין כאמור בסעיף 8 לעיל הודיע המוסד כי אין שינוי בעמדתו, וזאת מנימוקים אלה:
לא ניתן כיום לבחון את תושבות המערערת בשנים 1975 עד 1985. מדובר בשנים רחוקות, התיק בעניינה נגנז, ולא ניתן לראות את כל השיקולים שעמדו לפני פקיד התביעות עת שלל את התושבות משנת 1985 בלבד. קיימת בעניין זה גם טענת התיישנות – שכן החזר דמי הביטוח לשנים 1985 עד 1991 נעשה ביום 9.6.1992, והמערערת לא ערערה על מועד שלילת התושבות ומועד החזר תשלום דמי ביטוח.
לעניין זכאות המערערת לקצבת זקנה לתקופה שמחודש ינואר 1992 עד אוגוסט 1992 וכן לתקופה של שישה חודשים נוספים טען המוסד כי הטענה שמרכז חייה של המערערת בתקופה זו היה בישראל טעונה הוכחה, ולא נוהל הליך הוכחות בעניין זה, וכיום גם לא ניתן לברר טענה זו. בנוסף, גם עניין זה התיישן שכן הודע למערערת כבר בשנת 1999 על כך שקצבת הזקנה שלה נשללה והיא לא ערערה על כך. כמו כן, בשנת 1996 הגישה המערערת תביעה לבית הדין האזורי והתביעה נמחקה בשל היותה בחו"ל, והיא לא ביקשה לנהל את ההליך בעניין התושבות בשנת 1992.
לסיכום טען המוסד כי ההחלטות שניתנו בזמן אמת עומדות בתוקפן, ולא ניתן כיום לדון מחדש בכל הפן העובדתי בשנים 1975 – 1992.
בתגובה להודעת המוסד חזרה המערערת על טענותיה בערעורה, ואף הציגה תחשיב שלפיו המוסד קיזז סכומים העולים על החוב, ולכן היא זכאית להחזר כספים מהמוסד לביטוח לאומי, וכן טענה לזכאות לפיצוי בגין עגמת נפש והוצאות.

הכרעה:
לאחר בחינת טענות הצדדים וכלל החומר שבתיק, לרבות החומר שבתיק בית הדין האזורי, הגענו לכלל מסקנה כי דין הערעור בעניין ביטול החוב להידחות. אולם, יש מקום כי החלטת המוסד על פי סעיף 315 לחוק בעניין עצם החוב וקיזוזו, תועבר לוועדה לביטול חובות שלה הסמכות לבטל או להפחית חוב "בהתחשב במצבו של מקבל התשלום ובנסיבות העניין". לאור זאת, עד למתן החלטת הוועדה לביטול חובות תעמוד בתוקפה הקפאת קיזוז החוב מקצבת הזקנה של המערערת.

טענות המערערת בעניין החזר דמי ביטוח לתקופה 1975 – 1991:
לאחר בדיקת כלל החומר בתיק בית הדין האזורי לא מצאנו מקום לקבל את טענותיה של המערערת בעניין תחשיב המוסד את סכום ההחזר בעד התקופה ינואר 1985 עד דצמבר 1991, ואת טענתה כי ההחזר שהגיע לה בעד תקופה זו עמד על סכום גבוה יותר מהסכום שהוחזר לה בחודש יוני 1992. ראשית, עיון בתיק בית הדין האזורי מעלה כי המערערת לא העלתה טענה בעניין זה בתצהיר העדות מטעמה שהוגש בבית הדין האזורי. משמדובר בעניין עובדתי, על המערערת היה להעלות את טענותיה ולהציג את ראיותיה בעניין זה בהליך בבית הדין האזורי. שנית, גם בטענותיה בעניין זה לפנינו, המערערת לא הציגה ראיות התומכות בגרסתה, אלא טענה באופן כללי כי שילמה בתקופה 1975 – 1992 200 ₪ לחודש. גרסה זו גם אינה מתיישבת עם המסמכים שצירפה המערערת להודעתה - קבלות על תשלומים למוסד בחלק מתקופה זו.
אשר לטענת המערערת לזכאותה להחזר דמי ביטוח ששילמה בעד התקופה 1975 - 1984: טענה זו הועלתה לראשונה בשלב הערעור, ולא הועלתה כלל על ידי המערערת, אשר הייתה מיוצגת על ידי עורך דין, בבית הדין האזורי. כפועל יוצא מכך, עניין זה אף לא נתברר כלל בבית הדין האזורי. די בטעם זה על מנת לדחות את טענת המערערת. מעבר לנדרש נוסיף כי בהתחשב בעובדה שהמערערת הייתה בת 44 בשנת 1975, ובהעדר מידע על התקופות בהן הייתה מבוטחת עובר לשנת 1975, הרי שבנסיבות מסוימות קבלת טענתה עשויה להשליך על עצם שיעור זכאותה לקצבת זקנה.

טענת המערערת בעניין זכאותה לקצבת זקנה בעד התקופה מיום 1.1.1992 עד יום 1.9.1992 ולתקופה של שישה חודשים שלאחריה:
השאלה אם בתקופה 1.1.1992 עד יום 1.9.1992 שבה המערערת להיות תושבת ישראל היא שאלה הטעונה בירור עובדתי. עיון בתצהירה של המערערת בבית הדין האזורי מעלה כי כל אשר טענה המערערת בתצהירה בעניין זה הוא:
"בחודש 1/92 נסעתי לארץ וככל הידוע לי תביעתי לקצבת זקנה אושרה מחודש 1/92 ורק בחודש 9/92 נסעתי חזרה לארה"ב. מכאן שרוב שנת 1992 הייתי בארץ".
רק בהשלמת הסיכומים מטעמה טענה המערערת לזכאותה לקצבת זקנה גם בעד תקופה בת שישה חודשים לאחר חזרתה לארצות הברית.
העולה מן האמור הוא שמעבר לפירוט המועדים בהם שהתה בישראל בשנת 1992 (ובלשונה "נסעתי לארץ" ו "נסעתי חזרה לארה"ב"), המערערת לא הציגה בבית הדין האזורי תשתית עובדתית, ולו מינימאלית, שממנה ניתן ללמוד על נסיבות שהותה בארץ בתקופה ינואר 1992 עד אוגוסט 1992, שלאחריה שבה להתגורר בארצות הברית כ- 19 שנה, עד לשובה ארצה בחודש פברואר 2011. נוכח האמור, לא הוכיחה המערערת כי בתקופה זו ישראל הייתה מרכז חייה והיא שבה להיות תושבת ישראל כנטען על ידה.

טענת המערערת בעניין התיישנות החוב:
כאמור, טענתה העיקרית של המערערת בתביעתה בבית הדין האזורי הייתה כי חלה התיישנות על החוב בשל גמלאות ששולמו לה בתקופה ינואר 1992 עד אוגוסט 1995, נוכח העובדה שהמוסד הודיע לה לראשונה על החוב בחודש פברואר 2011.
טענה זו דינה להידחות, שכן בהתאם לפסיקה אין תחולה להוראות חוק ההתיישנות, התשי"ח – 1958 על חובות מבוטחים למוסד לביטוח לאומי שנוצרו עקב סכומי גמלאות שהמוסד שילם ביתר, ונכון להחיל על סוגיה זו את דיני השיהוי המינהלי [עב"ל (ארצי) 1844-09-10 המוסד לביטוח לאומי – לבנה חג'ג' (1.4.2015)].

טענת המערערת בעניין תחשיב החוב:
כאמור בסעיף 9 לעיל המוסד הגיש תעודת עובד ציבור בעניין שיעור החוב של המערערת והסכומים שנגבו ממנו, ולא מצאנו כי נפל פגם בתחשיב שנערך על ידו. אשר על כן, טענות המערערת בעניין תחשיב החוב נדחות.

הפעלת סמכות המוסד לפי סעיף 315 לחוק:
משהגענו למסקנה כי יש לדחות את טענותיה של המערערת על עצם החוב ועל תחשיב שיעור החוב לגופן, יש לפנות לנסיבות העניין לפיהן נקבע החוב.
סעיפים 312 ו- 315 לחוק הביטוח הלאומי עוסקים ב"קיזוז" ו"החזרת גמלאות", בהתאמה, והם קובעים כמפורט להלן:
312. קיזוז
(א) ...
(ב) המוסד רשאי לקזז –
(1) כנגד גמלאות כסף או תשלום אחר לפי חוק זה או לפי כל דין אחר, המגיעים מהמוסד לזכאי או לאדם אחר מכוח הזכאי, סכומים אלה בלבד:
(א) דמי ביטוח;
(ב) מקדמות שקיבל הזכאי על חשבון הגמלה או התשלום האחר;
(ג) סכומים ששילם המוסד לזכאי בטעות או שלא כדין, בצירוף תוספת פי שיעור עליית המדד שפורסם לאחרונה לפני יום קיזוז התשלום לעומת המדד שפורסם לאחרונה לפני המועד שבו שולם הסכום בטעות או שלא כדין;
(2) בוטל.

315. החזרת גמלאות
שילם המוסד בטעות או שלא כדין, גמלת כסף או תשלום אחר לפי חוק זה או לפי כל דין אחר, יחולו הוראות אלה:
המוסד רשאי לנכות את הסכומים ששילם כאמור מכל תשלום שיגיע ממנו, בין בבת אחת ובין בשיעורים, כפי שייראה למוסד, בהתחשב במצבו של מקבל התשלום ובנסיבות העניין;
המוסד רשאי לתבוע החזרת כל סכום ששילם, בטעות או שלא כדין, אם מקבל התשלום נהג בקבלת התשלום שלא בתום לב;
המוסד רשאי לנכות או לתבוע את הסכומים ששילם כאמור, בצירוף תוספת לפי עליית שיעור המדד שפורסם לאחרונה לפני המועד שבו שולם הסכום בטעות או שלא כדין;
סכום שנוכה או שנתקבל לפי סעיף זה שלא לטובת המוסד, יעביר המוסד למי שנושא במימון התשלום.

(ההדגשה הוספה – ל.ג.).
על פי סעיף 315 לחוק, למוסד שיקול דעת לעניין עצם ניכוי החוב, קביעת שיעור הניכוי, פריסתו וחיוב בהפרשי הצמדה וריבית. כפי שנפסק בעניין חג'ג', אמנם לא חלה התיישנות על גביית חובות המבוטחים למוסד, אולם בנסיבות מסוימות עשויים לחול כללי השיהוי המינהלי (סעיף 75 לחוות דעתו של הנשיא פליטמן; סעיפים 32 – 40 לחוות דעתי). בהתאם לפסיקה, הפעלת סמכותו של המוסד על פי סעיף 315 לחוק נתונה לביקורת שיפוטית של בית הדין לעבודה, וזאת בהתאם לכללי המשפט המינהלי. עוד נפסק, כי קודם שהמוסד מחליט לשלול זכאות לגמלה מהטעם שהינו סבור כי שולמה בטעות או שלא כדין – עליו לאפשר למבוטח מיצוי של זכות הטיעון בקשר לכך. בכלל זאת, על המוסד ליתן למבוטח הודעה מראש ובכתב על הכוונה לשלול זכאותו לגמלה רטרואקטיבית וטעמיה, תוך פירוט החוב הכספי בו הוא עלול להיתבע, בגין תשלומים ביתר שקיבל שלא כדין או בטעות.
ראו:
עב"ל (ארצי) 748-06 בני מסטר – המוסד לביטוח לאומי (24.6.2008).
עב"ל (ארצי) 233/98 סבג – המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לה 683 (2000).
עב"ל (ארצי) 10613-10-12 עומר רדואן – המוסד לביטוח לאומי (18.11.2015).
ומן הכלל אל הפרט: במכתבו של המוסד מיום 28.10.1999 המוסד לא הבהיר למערערת כי נוכח שלילת הזכאות לקצבת זקנה נזקף לה חוב במוסד לביטוח לאומי, לא פירט את סכום החוב הנובע מהשלילה הרטרואקטיבית, וכן לא הובהר כי החוב יוסיף לשאת הפרשי הצמדה למדד עד לפרעונו. מעבר לכך, לא ניתנה למערערת זכות טיעון בטרם קבע המוסד שלילה רטרואקטיבית של זכאותה של המערערת לקצבת זקנה לתקופה ינואר 1992 עד אוגוסט 1995, והחלטה בעניין זה נכרכה כבדרך אגב בהחלטה בדבר תביעתה של המערערת לקצבת זקנה מיום 13.5.1999. גם במכתבו של המוסד מיום 31.8.2011 לא ניתן הסבר או פירוט על החוב, וכפי העולה מחומר הראיות גם לפני משלוח מכתב זה, לא ניתנה למערערת זכות טיעון בנוגע לשיעור החוב וקיזוזו.
נוכח האמור, בפועל, עד לתביעה שהגישה המערערת בבית הדין האזורי, מושא הליך זה, בקשר למכתבו של המוסד מיום 31.8.2011, לא ניתנה למערערת זכות טיעון בקשר להיווצרות החוב, שיעורו וקיזוזו. כאמור לעיל, בחנו את טענותיה של המערערת לעניין עצם היווצרות החוב ותחשיב שיעור החוב והן נדחו על ידינו לגופן. עם זאת, אנו סבורים כי בהתחשב בנסיבות העניין ובמצבה של המערערת על המוסד לשקול מחדש את עניין חיוב המערערת בתשלום הפרשי הצמדה למדד על גובה החוב, את המשך קיזוז החוב ואת שיעור הסכום שינוכה מקצבת הזקנה של המערערת, כמפורט להלן.
המערערת העלתה לפנינו טענות בעניין מצבה הבריאותי, בהתחשב גם בגילה המתקדם, מצבה הכלכלי הקשה וההשלכות הקשות של הפחתת קצבת הזקנה שלה. כיוון שההחלטה נתקבלה ללא שנערך למערערת שימוע, טענות אלה של המערערת לא נשקלו על ידי המוסד בטרם נתן החלטתו בעניין ניכוי החוב. טענות אלה גם לא התבררו לגופן בהליך בבית הדין האזורי ובהליך הערעור, ובכל מקרה מן הראוי שיתבררו תחילה על ידי המוסד שלו נתונה הסמכות לשקול טענות אלה.
במכתבו של המוסד מיום 28.10.1999, שעיקרו היה כאמור דחיית תביעתה של המערערת לקצבת זקנה שהוגשה בשנת 1999, ההחלטה בדבר שלילת הזכאות לקצבת זקנה לתקופה 1992 עד 1995 נכרכה בו כבדרך אגב, ולא הודע למערערת במפורש כי נוכח השלילה הרטרואקטיבית נזקף לה חוב, שיעור החוב, וכן לא הובהר כי החוב יוסיף לשאת הפרשי הצמדה למדד עד לפרעונו על ידי המערערת, ולמעשה המערערת לא נדרשה לשלם את החוב.
בהתייחס לחוות דעתו של נציג הציבור מר ישראל דורון –מקובלות עליי הערותיו, ואני מסכימה כי בנוסף לשיקולים שנמנו בסעיף 23 לעיל על המוסד לשקול גם את השיקולים המפורטים בחוות דעתו של מר ישראל דורון.

הנשיא יגאל פליטמן:
אני מסכים לתוצאה כאמור בחוות דעתה של השופטת גליקסמן.

השופטת נטע רות:
אני מצטרפת לחוות דעתה של חברתי השופטת גליקסמן, וכן מקובלות עליי הערותיו של נציג הציבור מר ישראל דורון והאמור בסעיף 24 לחוות דעתה של השופטת גליקסמן.

נציג ציבור מר ישראל דורון:
אני מצטרף בהסכמה לחוות דעתה של השופטת גליקסמן. יחד עם זאת, ברצוני להדגיש שתי נקודות ביחס להבנתי את מימד החובה המנהלית להתחשב "במצבו של המקבל התשלום ובנסיבות העניין" כפי שפורטו בסעיף 23 לפסק הדין לעיל:
הייחודיות של קצבת זיקנה: כפי שאף נפסק בבית דין נכבד זה, קצבאות הזיקנה הינן חלק מהקצבאות הביטוחיות שקבלתן הינה בבחינת זכות חברתית-אזרחית (עב"ל 386/99 אילנה דונייבסקי – המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לז 696 (2002)), ובין היתר נועדה "לסיפוק צורכי מחייתו השוטפים של המבוטח או של הזכאי לגמלה (דב"ע נו/ 173 - 0 המוסד לביטוח לאומי - עיזבון המנוחה לאה נאור ז"ל פד"ע ל', 129 (1996)) (וראו ביתר הרחבה בנדון גם אצל: דורון, י', וקורבר, ז'. (2016). קצבאות הזיקנה בישראל בראי פסיקת בית הדין הארצי לעבודה. ביטחון סוציאלי, 99, 95-120; וכן אצל: דורון י. (2004). "זכויות חברתיות בזקנה". מתוך י. רבין וי. שני (עורכים), זכויות כלכליות חברתיות ותרבותיות בישראל, עמ' 893-940, תל אביב: רמות). בהתחשב בכך שבשלב זה של מסלול חייו של הזכאי תלותו בקצבת הזיקנה עשויה להיות משמעותית – מחד, ומאידך – הוא נמצא במצב של מוגבלות ממשית בכל הנוגע ליכולתו "לתקן" את טעויות העבר (שלא תמיד נגרמו באשמתו או בידיעתו), המשיב מחוייב לדעתי ליתן לייחודיות זו משקל של ממש במסגרת הפעלת שיקול דעתו המנהלי.

הייחודיות של אי הודאות ביחס למעמד "תושבות" בהקשר של קצבאות הזיקנה: בית דין נכבד זה התמודד לא פעם בעבר במחלוקות סביב גדרי גבולות המושג "תושבות" בהקשר של הזכאות לקבלת קצבת זיקנה (ראו לדוגמא: עב"ל (ארצי) 273/03 דוידי נ' המוסד לביטוח לאומי (27.6.2004). סוגיה זו אף הגיעה לפתחו של בג"צ בפרשת חלמיש, (בג"ץ 890/99 חלמיש נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד נד(4) 423) שהביאה להקמת ועדת גולדברג (ראו בנדון אצל: טל גולן "מבחן התושבות בהענקת קצבת הזקנה – קהילות, גבולות ומדינת הרווחה" ביטחון סוציאלי 69, 32 (2005); וכן אצל: גולן, ט. ודורון, י. (2007). עלייתה ונפילתה של פרשת חלמיש: "תושבות" והזכות לקצבאות זיקנה בעידן של גלובליזציה והזדקנות. משפט וממשל, י(2), 637-700). הגם שבסופו של יום המחוקק לא חולל שינוי ביחס לדרישת התושבות כתנאי לזכאות לקבלת קצבת זיקנה, עדיין קיימת חובה על הרשות המנהלית לשקול את השינוי החברתי שהתחולל בתחום זה בכל הנוגע לזכויותיהם של הזקנים בישראל מקום שמקור הטעות בתשלום נוגע למחלוקת בסוגיית התושבות בזיקנה.
בהתחשב באמור לעיל אני מצטרף לחוות דעתה של השופטת גליקסמן.

נציגת ציבור גב' יודפת הראל בוכריס:
אני מצטרפת לחוות דעתה של השופטת גליקסמן ולהערותיו של מר ישראל דורון.

סוף דבר:
דין הערעור בעניין ביטול החוב להידחות, אולם יש מקום כי החלטת המוסד על פי סעיף 315 לחוק בעניין עצם החוב וקיזוזו, תועבר לוועדה לביטול חובות שלה הסמכות לבטל או להפחית חוב "בהתחשב במצבו של מקבל התשלום ובנסיבות העניין", בין היתר על יסוד השיקולים המפורטים בפסק הדין כאמור לעיל. קודם למתן החלטת המוסד, תינתן למערערת אפשרות להגיש טיעוניה למוסד, בצירוף מסמכים רלוונטיים (כגון מסמכים המעידים על מצבה הבריאותי ומצבה הכלכלי). עד למתן החלטה על ידי הוועדה לביטול חובות, הקפאת קיזוז החוב מקצבת הזקנה של המערערת תישאר בעינה.
הואיל והמוסד שילם למערערת הוצאות הנסיעה לדיון, המוסד ישלם למערערת הוצאות בגין הערעור בסך של 500 ₪, וזאת בתוך 30 יום מהיום.

ניתן היום, כ"ג אדר תשע"ז (21 מרץ 2017), בהעדר הצדדים וישלח אליהם .

יגאל פליטמן,
נשיא, אב"ד

לאה גליקסמן,
שופטת

נטע רות,
שופטת

מר ישראל דורון
נציג ציבור (עובדים)

גברת יודפת הראל בוכריס,
נציגת ציבור (מעסיקים)