הדפסה

בית הדין הארצי לעבודה עב"ל 18627-02-17

ניתן ביום 27 בפברואר 2019

מרדכי הלמן
המערער
-

המוסד לביטוח לאומי
המשיב

היועץ המשפטי לממשלה
מתייצב בהליך
בפני: השופטת סיגל דוידוב-מוטולה, השופט רועי פוליאק, השופט אילן סופר
נציגת ציבור (עובדים) גב' שרה זילברשטיין-היפש, נציג ציבור (מעסיקים) מר אהוד פלד

בשם המערער – עו"ד ניר אבישר, עו"ד יהודה הר צבי
בשם המשיב – עו"'ד כרמית נאור
בשם היועץ המשפטי לממשלה – עו"ד יאנה סימקין

פסק דין

השופט אילן סופר
לפנינו ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי בתל אביב-יפו ( השופטת חנה טרכטינגוט; ב"ל 34604-12-15) אשר דחה את תביעת המערער לקבלת הפרש פיצוי חד פעמי בעקבות החמרה במצבו הרפואי בהתאם לחוק פיצוי נפגעי פוליו, התשס"ז-2007 (להלן: "חוק הפוליו"). לפי סעיף 3 לחוק הפוליו נפגע פוליו זכאי לפיצוי חד פעמי לאחר שתיקבע לו נכות יציבה זאת נוסף לגמלה עיתית. למערער נקבעה נכות יציבה אשר הוחמרה במהלך השנים ועל כן, ובעקבות כך הוגדל שיעור קצבתו אך לא עודכן סכום הפיצוי החד פעמי שקיבל בתחילה. בחוק הפוליו הוראת העדכון בשל החמרה במצב הרפואי נוגעת אך ורק לקצבה. על כן, במוקד הערעור שלפנינו עומדת השאלה האם בהסדר הספציפי בעניין עדכון הגמלה במקרה של החמרת מצב, כוונת המחוקק הייתה כי יחול גם על עדכון הפיצוי החד פעמי, או שמא שתק בעניין זה בשל רצונו שלא לעדכן את הפיצוי בהחמרת מצב.
רקע
המערער יליד 1949, הוכר כ"נפגע פוליו" כמשמעותו בחוק הפוליו. בשנת 2007 נקבעה למערער נכות בשיעור 50%. בהתאם, קיבל פיצוי חד פעמי לפי סעיף 3 לחוק הפוליו וקצבה חודשית. ביום 14.2.2011 הגיש המערער בקשה לבדיקה מחדש בשל החמרה במצבו . בעקבות בקשה זו נקבעה לו נכות יציבה בשיעור 65% וקצבתו החודשית הועלתה בהתאם. ביום 25.10.2015 הגיש המערער בקשה נוספת לבדיקה מחדש עקב החמרה. זאת לאור קביעת אחוזי מוגבלות בניידות בשיעור של 100%. ביום 8.11.2015 התקבלה תשובת המשיב ולפיה יוגדל שיעור הקצבה החודשית מיום 25.4.2011 בשל הגדלת אחוזי הנכות ל 100% לפי סעיף 7 לחוק . כמו כן, באותו המכתב נקבע כי המערער זכאי להשלמת הפיצוי החד פעמי הקבוע בסעיף 3 לחוק הפוליו – בסך 84,654 ש"ח. ביום 17.11.15, 11 ימים לאחר קבלת המכתב הראשון, התקבל מכתב פקיד התביעות, לפיו בהסתמך על סעיף 5 לחוק אין התובע זכאי להפרש הפיצוי.
המערער הגיש תביעה לבית הדין האזורי ודרש לקבל את ההפרש שבין הפיצוי החד פעמי שקיבל לאחר ההכרה הראשונית במצבו הרפואי בשנת 2007, ובין הפיצוי החד פעמי שלו היה זכאי, לו היה מוכר ליקויו הרפואי לראשונה ביום 25.10.2015 ( להלן – הפרש הפיצוי החד פעמי). כל זאת בהתאם למכתב שקיבל ביום 8.11.2015.

בית הדין האזורי קבע כי המערער אינו זכאי להפרש הפיצוי החד פעמי. זאת בשל העובדה כי סעיף 5 לחוק הפוליו העוסק בתביעה ל"החמרת מצב" מתייחס לעדכון הקצבה החודשית המוזכרת בסעיף 4 לחוק הפוליו, אך שותק ביחס לעדכון הפיצוי החד פעמי המוזכר בסעיף 3 לחוק הפוליו.
בית הדין התייחס לחוק לפיצוי נפגעי גזזת, התשנ"ד-1994 (להלן – חוק הגזזת), אשר נחקק לפני חוק הפוליו ואשר בו נקבע מנגנון שמעדכן הן את הקצבה החודשית והן את הפיצוי החד פעמי במקרה של החמרה במצב הרפואי. לפיכך, ניתן להבין כי המחוקק היה מודע לצורך לקביעת מנגנון המעדכן גם את המענק החד פעמי ונמנע מכך. מעבר לכך, קבע בית הדין כי אין להרחיב את מסגרת חקיקת הביטחון הסוציאלי מעבר לכוונת המחוקק, וכי אין במכתב שנמסר למערער ביום 8.11.2015 כדי להקנות זכות שלא הייתה קיימת מלכתחילה בדין. על פסק דינו זה של בית הדין האזורי הוגש הערעור המונח לפנינו.
טענות הצדדים
המערער טען כי המחוקק לא ציין בחוק את הזכאות לעדכון התשלום החד פעמי במקרה של החמרה במצב הרפואי כי מדובר בהסדר ההגיוני ביותר המתיישב עם השכל הישר ולא מתוך כוונה למנוע זכאות זו. לחילופין, טען המערער כי בחירה בפרשנות המעדיפה הסדר שלילי במקרה הנדון שבו החוק שותק, מביאה למצב לא הוגן שבו אדם שמצבו הרפואי החמיר מופלה לרעה לעומת אדם שמצבו הרפואי היה חמור מלכתחילה. בהמשך לכך, הפנה המערער לפסיקה הקובעת כי במקרה של מספר אפשרויות פרשניות בתחום הביטחון הסוציאלי, יש להעדיף את הפרשנות המיטיבה עם המבוטח.
המערער התייחס בטיעוניו גם לבחירת בית הדין לגזור גזירה שווה מחוק הגזזת והסקת המסקנה כי אם המחוקק לא קבע הסדר לעדכון המענק, כוונתו הייתה למנוע מתן מענק זה. המערער סבר כי כל עוד לא נקבע הסדר השולל באופן מפורש את הזכאות לעדכון, בית הדין אינו רשאי להרחיב את הפרשנות כפי שעשה כאשר קבע שהמערער אינו זכאי להפרש הפיצוי החד פעמי.
לסיום, התייחס המערער למכתב שהמציא לידיו המשיב ביום 8.11.2015 וטוען שמדובר בהצהרת כוונות מטעם המשיב ולפיה, הוא סבור כי המערער זכאי להפרש הפיצוי החד פעמי.

המשיב טען כי הטבות מתחום הביטחון הסוציאלי ניתנות בהתאם להוראות מפורשות שנקבעו בדין, וכי אין לו הסמכות לתת גמלה במקום שבו לא נקבעה זכאות שכזו. לענייננו, טען המשיב כי המחוקק כלל הוראה מפורשת בעניין הזכויות הנובעות מהחמרה במצבו הרפואי של מבוטח בשל מחלת הפוליו. בהוראה זו לא נכלל מנגנון לעדכון הפיצוי החד פעמי, דבר המעיד על כך שהמחוקק למעשה לא התכוון להקנות זכות שכזו.
המשיב טען עוד כי אין מדובר בלקונה כפי שטען המערער, אלא בכוונתו הברורה של המחוקק שלא לשלם הפרש פיצוי חד פעמי במקרה של החמרה במצב הרפואי. לחיזוק טענה זו הפנה המשיב להוראה המקבילה בחוק הגזזת. שם נכתב בפירוש כי החמרה במצב הרפואי של המבוטח תביא לעדכון הפיצוי החד פעמי כאילו התביעה הוגשה לראשונה ביום ההחמרה. הוראה זו איננה קיימת בחוק ואין לקלוט אותה באמצעות פרשנות, במקום שבו התכוון המחוקק שלא לתת זכות זו מלכתחילה.
המשיב התייחס למכתב מיום 8.11.2015 וטען כי מדובר בטעות שהתגלתה זמן קצר לאחר משלוח המכתב. למערער הובהרה טעות זו במהירות האפשרית וכבר ביום 17.11.2015 הגיע לידיו מכתב המתייחס לעניין זה. המשיב סבר כי טעות זו איננה מצמיחה למערער זכאות שלא קיימת בדין. על כן, לטענתו, יש לדחות את הערעור.

היועץ המשפט לממשלה ( להלן – היועמ"ש) אשר התבקש למסור עמדתו על ידי בית הדין הצטרף לעמדת המשיב. לדעת היועמ"ש יש לדחות את הערעור, כי המשיב נעדר סמכות להעניק זכות שלא בהתאם להוראות המפורשות בדין. היועמ"ש טען כי במקום שלא נכתבה במפורש הוראה שמטרתה לעדכן את הפיצוי החד פעמי, אין המבוטח זכאי לתשלום שכזה. בדבריו הפנה היועמ"ש לדיונים שנערכו בוועדת העבודה הרווחה והבריאות בכנסת, לפיהם, כוונת המחוקק הייתה להעניק את הפיצוי החד פעמי רק במועד התביעה הראשונה.
עוד הפנה היועמ"ש לחוק הגזזת אשר נחקק לפני חוק הפוליו ושם נקבע מנגנון מפורש לעדכון המענק החד פעמי. מכאן הסיק היועמ"ש כי לו היה המחוקק מעוניין להקנות למבוטחים את הפרשי הפיצוי החד פעמי הוא היה מציין זאת במפורש וקובע מנגנון ברור לביצוע התשלום האמור. לאור זאת, היועמ"ש סבור כי הפרשנות הזו היא היחידה האפשרית שיכולה לשאת את לשון החוק.
זאת ועוד, היועמ"ש התייחס לשיקולי תקציב וגרס כי בפרשנות של חקיקה סוציאלית ראוי להתייחס לשיקולים תקציביים העומדים בבסיסה ולהימנע מפרשנות מרחיבה במנותק משיקולי תקציב. מבחינה שערך היועמ"ש ביחד עם המשיב מתגלה כי המשמעות התקציבית של קבלת הפרשנות שמציע המערער, היא 9.4 מיליון ש"ח.
לבסוף ציין היועמ"ש כמו המשיב כי אין במכתב שנשלח בטעות למשיב, כדי להקנות לו זכות שלא נקבעה בדין.

הכרעה
לאחר שנתנו דעתנו לכלל החומר שהובא לפנינו במסגרת הערעור ולטענות הצדדים בכתב ובעל פה, הגענו לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות. נביא כעת את הנימוקים לקביעתנו.
רקע כללי לחקיקת חוקי הפיצויים
חוק הפוליו כמו גם חוק הגזזת וחוק פיצוי נפגעי עירוי דם ( נגיף האיידס), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק האיידס"; להלן ביחד: "חוקי הפיצויים") נחקקו בשל תחושת המחויבות של המדינה לפצות אזרחים שלקו במחלות אלה ומתוך רצון שחוקים אלה יהוו מסלול חלופי ולא נוסף לתביעת נזיקין נגד המדינה. תחושה זו נובעת מכך שהמדינה רואה את עצמה אחראית לכאב והסבל שנגרמו לנפגעים כתוצאה מטיפול לא מועיל במקרה של חוק הפוליו; טיפול פוגעני שגרם נזקים במקרה של חוק הגזזת; ובהדבקה בנגיף האיידס בשל אי שמירה על סטנדרט בדיקה ראוי של מנות דם במקרה של חוק האיידס ( ביטוי לכך נמצא בפרוטוקול ועדת העבודה והרווחה שדנה בחוק הפוליו פרוטוקול ישיבה מס' 164 של הכנסת ה-17, עמוד 2 (13.2.2007) אשר בהמשך הדיון יובאו ממנו אזכורים).

בענייננו משתקף רציונל זה היטב בסעיף 10 לחוק הפוליו אשר אוסר מתן כפל פיצויים באמצעות תביעה לפי החוק ותביעת נזיקין נוספת נגד המדינה. כמו כן, מונה הסעיף הסדר לקיזוז פיצויים שניתנו בעבר לאחר תביעות נזיקין שבוררו:
"מניעת כפל תשלומים
10(א) הגיש אדם תביעה לפי חוק זה, לא יהיה רשאי להגיש תביעה לפי פקודת הנזיקין [נוסח חדש] או לפי חוק ביטוח נפגעי חיסון, התש"ן-1989, בשל העילות המנויות בחוק זה.
(ב) זכאי נפגע פוליו לפיצוי חד-פעמי, לקצבה או למענק לפי חוק זה, זכאית המדינה לנכות מתשלומים אלה כל תשלום אחר ששילמה לו מכוח תביעה לפי פקודת הנזיקין [נוסח חדש] או לפי חוק ביטוח נפגעי חיסון, התש"ן-1989, שהגיש בשל עילות המנויות בחוק זה, לרבות תשלומים ששילמה המדינה לפני תחילתו של חוק זה; השר, באישור ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת, רשאי לקבוע הוראות לענין ניכוי כאמור, לרבות לענין אופן חישובו."
בשני החוקים האחרים קיים הסדר זהה. סעיף 11 לחוק הגזזת כולל את אותו הסדר, המונע הגשת תביעת נזיקין וקובע מנגנון קיזוז לאדם שהגיש תביעת נזיקין לפני כניסתו של החוק לתוקף. שם נכתב:
"תשלומים לפי חוק זה ופיצויים לפי חוק אחר
11. נפגע או שאיר הזכאי לתשלום לפי חוק זה והוא זכאי גם לפיצויים לפי חוק אחר, יחולו עליו הוראות אלה:
(1) לא תוגש תביעה לפי חוק זה אלא אם כן הצהיר התובע בכתב כי אין לו כל תביעה אחרת בשל העילות המנויות בחוק זה;
(2) הוגשה תביעה לבית משפט בשל אחת מן העילות המנויות בחוק זה לא יהיה זכאי התובע לתשלום על פי חוק זה;
(3) שולמו לתובע פיצוי, קיצבה או מענק לפי חוק זה, זכאית המדינה לנכות מתשלומים אלה כל תשלום אחר שהיא שילמה לתובע בשל העילות המנויות בחוק זה, לרבות תשלומים ששילמה המדינה לפני תחילתו של חוק זה."
בסעיף 8 לחוק האיידס ישנו מנגנון שונה במקצת. הנפגע יכול לבחור בעצמו אם לתבוע את המדינה בתביעת נזיקין או באמצעות מנגנון הפיצוי בחוק, אך מרגע שבחר באחד מהמסלולים נחסמת בפניו האפשרות לפסוע במסלול החלופי. כך נכתב שם:
"ברירת תביעה
8. הגיש אדם תביעה לפי חוק זה, לא יהיה רשאי להגיש תביעה לפי פקודת הנזיקין [נוסח חדש], בשל אותה עילה, וכן להיפך."
מכאן ניתן לראות כי למעשה תביעה נגד המוסד באמצעות אחד מחוקי הפיצויים נועדה להחליף תביעה נזיקית. זאת ועוד, בחוק הפוליו ובחוק הגזזת קיים מנגנון המחייב את המבוטח שתבע באמצעות החוק להשיב למדינה כל סכום כסף שזכה בו בתביעת נזיקין.

מנגנון זה מהווה שוני מהותי בין השיקולים העומדים בבסיס חקיקת חוקים אלה ובין השיקולים העומדים בבסיס חקיקת הביטחון הסוציאלי שאינה מונעת הגשת תביעות נזיקין. חוקי הפיצויים נועדו לתקן , ולו במידה מסוימת, מצב שנגרם לנפגעים כתוצאה מעוולה שהמדינה רואה את עצמה צד לה. לעומתם, חוקי הביטחון הסוציאלי נועדו לספק לאדם רשת ביטחון לקיום בסיסי ובכך מהווים חלק מהמעטפת התומכת הראשונית בשונה מחוקי הפיצויים שבאים לתת סיוע משלים.
מכאן שההסדר הקיים בחוקי הפיצויים נועד להיטיב את מצבם של הנפגעים מעבר למה שמספקת חקיקת הביטחון הסוציאלי . ודוק, במקום לנהל תביעת נזיקין שיכולה להימשך שנים ולדרוש מן התובע המצאת הוכחות ואסמכתאות, יכול כל אחד מהנפגעים להגיש תביעה לפי חוקי הפיצויים ולקבל את הפיצוי המגיע לו מכוחם במהירות יחסית.
למרות גישה זו של החוקים שמאפיינת בהיבטים מסוימים חקיקה נזיקית, כוללים חוק הפוליו וחוק הגזזת גם מנגנון של עדכון הפיצוי במקרה של החמרה במצב הרפואי. גישה זו, בשונה מדיני הנזיקין שקובעים פיצוי סופי לניזוק, למעשה מעניקה לנפגע אפשרות לתבוע בשלב מאוחר יותר של החמרת ה מצב הרפואי מבלי שתביעה מאוחרת זו תחסם בשל קיומו של השתק עילה. גישה שכזו קרובה יותר במאפייניה לחוקים מתחום הביטחון הסוציאלי. ראוי לציין בעניין זה כי חוק האיידס שונה בעניין זה בשל העובדה שבו מנגנון הפיצוי הוא חד פעמי וכולל הכרה בינארית הנובעת מסיבת ההדבקה של הנפגע – למעשה בתביעה מסוג זה נשאלת השאלה: האם המדינה אחראית או לא, ואין משמעות לתוצאות הרפואיות שנגרמו לנפגע כתוצאה מאחריותה של המדינה. בשל כך, אין משמעות לאחוזי הנכות שנגרמו לנפגע או להחמרה במצבו לאורך השנים.

ביקשנו להרחיב על מערך השיקולים העומד ים בבסיס חקיקת חוקי הפיצויים , שהם משמעותיים לצורך ניתוח פרשני ביחס לכוונת המחוקק והזכויות שהחוקים הללו מעניקים לנפגעים. כעת, נבהיר מהו חסר חקיקתי לעומת שתיקת הוראות חוק. לאחר מכן נתייחס לחוק הפוליו בראי מטרת החוק, הרקע לחקיקתו, והדיונים שנערכו בכנסת ערב החקיקה. כל זאת על מנת להכריע בשאלת כוונת המחוקק ביחס לעדכון גובה הפיצוי החד פעמי במקרה של החמרה במצבו הרפואי של הנפגע.
התשתית הנורמטיבית
חוק הפוליו קובע שני מסלולים לפיצוי הנפגע: פיצוי חד פעמי ומענק או קצבה חודשית. סעיף 3 לחוק הפוליו קובע שלוש מדרגות לפיצוי החד פעמי לפי דרגת הנכות:
"פיצוי חד פעמי
3.(א) נפגע פוליו שעקב מחלת הפוליו נקבעה לו נכות יציבה, תשלם לו המדינה פיצוי חד-פעמי כדלקמן:
(1) סכום של 50,000 שקלים חדשים – אם אחוזי הנכות נמוכים מ-75%;
(2) סכום של 100,000 שקלים חדשים – אם אחוזי הנכות הם בין 75% ל-94%;
(3) סכום של 120,000 שקלים חדשים – אם אחוזי הנכות הם 95% ויותר".
סעיף 4 קובע את שיעור הקצבה החודשית שיקבל נפגע נוסף לפיצוי החד פעמי ובתנאי שדרגת הנכות שנקבעה לו עולה על 20% או מענק אם דרגת נכותו פחותה מ 20%:
4. (א) בלי לגרוע מהוראות סעיף 3, נפגע פוליו שעקב מחלת הפוליו נקבעו לו, לפי הוראות חוק זה, אחוזי נכות בשיעור של 100%, זכאי לקצבה חודשית בסכום השווה ל-50% מהשכר הממוצע (בסעיף זה – סכום קצבה מלאה).
(ב) נפגע פוליו שעקב מחלת הפוליו נקבעו לו, לפי הוראות חוק זה, אחוזי נכות הנמוכים מ-100% והעולים על 20%, זכאי לקצבה חודשית בסכום שהיחס בינו לבין סכום הקצבה המלאה שווה ליחס שבין אחוזי הנכות שנקבעו לו לבין 100%.
(ג) נפגע פוליו שנקבעו לו לפי הוראות חוק זה אחוזי נכות הנמוכים מ-20%, יקבל מענק בסכום המתקבל מהכפלת הסכום הבסיסי ב-70; לענין סעיף קטן זה, "הסכום הבסיסי" – סכום שהיחס בינו לבין סכום הקצבה המלאה שווה ליחס שבין אחוזי הנכות שנקבעו לנפגע פוליו לבין 100%.
סעיף 5 קובע את מנגנון הפיצוי במקרה של החמרת מצב:
"החמרת מצב
5. חלפו שישה חודשים או יותר מהמועד שבו נקבעו לאחרונה אחוזי הנכות של נפגע פוליו, ועקב החמרה במצב בריאותו כתוצאה ממחלת הפוליו שבה לקה, עלו אחוזי הנכות שנקבעו לו ב-10% או יותר, יחולו הוראות אלה:
(1) לגבי נפגע פוליו ששולם לו מענק במקום קצבה לפי סעיף 4(ג) –
(א) אם נקבעו לו פחות מ-20% נכות, תשלם לו המדינה מענק משלים לפי החישוב האמור בסעיף 4(ג), ולענין הסכום הבסיסי יובא בחשבון ההפרש שבין אחוזי הנכות שנקבעו לנפגע הפוליו לפני ההחמרה, לבין אחוזי הנכות שנקבעו לו עקב ההחמרה;
(ב) אם נקבעו לו 20% נכות ומעלה, תשלם לו המדינה קצבה כאמור בסעיף 4(א) או (ב), לפי הענין, החל בחודש שבו הוגשה הבקשה לבדיקה מחדש, ואולם אם טרם חלפו 70 חודשים מהחודש שבו נקבעה הנכות שבשלה שולם לו המענק – תשולם לו קצבה לפי אחוזי הנכות המזכים בקצבה, בניכוי אחוזי הנכות המזכים במענק, כל עוד טרם חלפו 70 החודשים האמורים; בסעיף זה, "בקשה לבדיקה מחדש" – בקשה שהגיש נפגע פוליו למוסד, לצורך בדיקה מחדש בשל החמרה במצב בריאותו כתוצאה ממחלת הפוליו שבה לקה;
(2) לגבי נפגע פוליו שמשתלמת לו קצבה לפי סעיף 4(א) או (ב), לפי הענין – תשולם לו הקצבה לפי אחוזי הנכות שנקבעו לו עקב ההחמרה, בעד התקופה שתחילתה במועד שבו החלה ההחמרה, או בעד שישה חודשים שקדמו למועד שבו הוגשה הבקשה לבדיקה מחדש, המאוחר מביניהם."

כפי שניתן לראות במקרה של החמרת מצב של נפגע פוליו קיימת הבחנה ברורה בין הפיצוי החד פעמי מכוח סעיף 3 לחוק, לבין הקצבה – או המענק – המשולמים מכוח סעיף 4 לחוק. כך, בעוד שבסעיף 4 קובע המחוקק פרוצדורה מפורטת למקרה בו תוכר החמרה במצבו הרפואי של נפגע פוליו כתוצאה ממחלתו, סעיף 3 שותק בעניין זה לחלוטין. כפי שעולה מהציטוט לעיל, סעיף 4 מבהיר כי במקרה של החמרת מצב יהא זכאי הנפגע לעדכון שיעור הקצבה השוטפת בהתאם למצבו החדש והחמור יותר; יהא זכאי לקבלת מענק חד-פעמי משלים ככל שנכותו - גם לאחר ההחמרה - קטנה מ- 20%; וכן נקבע המנגנון בו יש לנהוג ככל שההחמרה מביאה את הנפגע לנכות בת 20% ומעלה באופן המקנה לו קצבה שוטפת ולא רק מענק חד-פעמי.

המחוקק התייחס לפיכך באופן מפורש לאפשרות של החמרה רפואית, וקבע כי לא רק הגמלה השוטפת תעודכן כתוצאה מהחמרה כזו אלא גם המענק החד-פעמי המשולם מכוח סעיף 4( ג) לחוק הפוליו ( לנפגעים שדרגת נכותם נמוכה יחסית). למרות זאת, לא קבע מנגנון דומה בהתייחס לפיצוי החד-פעמי המשולם מכוח סעיף 3 לחוק.

לעומת חוק הפוליו, חוק הגזזת קובע באופן מפורש כי במקרה של החמרה במצב הרפואי, יש לעדכן הן את הפיצוי החד פעמי והן את הרכיב הקצבתי בפיצוי:
"פיצוי חד-פעמי
2. (א) נפגע שעקב המחלה שבה לקה נקבעו לו אחוזי נכות של 40% או יותר, תשלם לו המדינה פיצוי חד-פעמי כדלקמן:
(1) סכום של חמישים אלף שקלים חדשים – אם אחוזי הנכות לא עלו על 74%;
(2) סכום של מאה אלף שקלים חדשים – אם אחוזי הנכות הם 75% או יותר.
(ב) חלה החמרה במצב בריאותו של הנפגע, עקב המחלה שבה לקה, לאחר ששולם לו מענק כאמור בסעיף 4 או פיצוי כאמור בסעיף קטן (א)(1) ונקבעו לו – לענין נפגע ששולם לו מענק – 40% נכות או יותר, ולענין נפגע ששולם לו פיצוי – 75% נכות או יותר, תשלם לו המדינה פיצוי נוסף בסכום השווה להפרש שבין מענק המחושב לפי סעיף 4 או פיצוי המחושב לפי סעיף קטן (א)(1), לפי הענין, כפי שיעורו במועד שבו נקבעו לנכה אחוזי הנכות בעקבות ההחמרה, לבין הפיצוי שהנפגע היה זכאי לו אילו שולם לו הפיצוי לראשונה במועד האמור לפי אחוזי הנכות שנקבעו באותו מועד.
...

החמרת מצב
5. חלפו 6 חודשים או יותר מהמועד שבו נקבעו לאחרונה אחוזי הנכות של הנפגע ועקב החמרה במצב בריאותו כתוצאה מהמחלה שבה לקה, עלו אחוזי הנכות שנקבעו לו ב-10% או יותר, יחולו הוראות אלה:
(1) לגבי נפגע ששולם לו מענק לפי סעיף 4 –
(א) אם נקבעו לו פחות מ-40% נכות תשלם לו המדינה מענק משלים לפי החישוב האמור בסעיף 4, ולענין הסכום הבסיסי יובא בחשבון ההפרש שבין אחוזי הנכות שנקבעו לנפגע לפני תשלום המענק הקודם לבין אחוזי הנכות שנקבעו לו עקב ההחמרה;
(ב) אם נקבעו לו יותר מ-40% נכות תשלם לו המדינה קיצבה כאמור בסעיף 3 החל מהחודש שבו הוגשה הבקשה לבדיקה מחדש, ואולם אם טרם חלפו 70 חודשים מהחודש שבו נקבעה הנכות בגינה שולם לו המענק – תשולם לו קיצבה לפי אחוזי הנכות המזכים בקיצבה בניכוי אחוזי הנכות שזיכו במענק, כל עוד לא חלפו 70 החודשים האמורים. לענין זה, "בקשה לבדיקה מחדש" – בקשה שהגיש נפגע לועדה רפואית, לפי הוראות חוק זה, לבדיקה מחדש בשל החמרה במצב בריאותו כתוצאה מהמחלה שבה לקה.
(2) לגבי נפגע שמשתלמת לו קיצבה לפי סעיף 3 – תשולם הקיצבה לפי אחוזי הנכות שנקבעו לו עקב ההחמרה החל בחודש שבו הוגשה הבקשה לבדיקה מחדש כהגדרתה בפסקה (1)(ב) כאמור".
מההיסטוריה החקיקתית של חוק הגזזת ניתן ללמוד כי בתחילה היו שלוש רמות של פיצוי חד פעמי והזכות לקבלת הפרש פיצוי במקרה של החמרת מצב ניתנה רק למי שדרגת הנכות שלו עברה מהמדרגה השנייה למדרגה השלישית. בשנת 2003 תוקן חוק הגזזת כך שגם מי שדרגת הנכות שלו בעקבות ההחמרה העלתה אותו למדרגה הראשונה או השנייה יהיה זכאי להפרשי פיצוי (ה"ח הממשלה תשס"ד מספר 106 עמ' 486). כך או אחרת חשוב לשים לב לכך כי המיקום הגאוגרפי של מנגנון עדכון הפיצוי נמצא בסעיף העוסק בפיצוי ולא בסעיף העוסק בקצבה. כאמור בחוק הפוליו אין התייחסות לעדכון הפיצוי בסעיף העוסק בפיצוי במקרה של החמרת מצב.

חסר חקיקתי או שתיקה מכוונת
ככלל שתיקתו של המחוקק ביחס להוראה מסוימת יכולה ללמד על שני מצבים אפשריים: הראשון, הוא מצב של שתיקה מודעת – בו המחוקק קבע בשתיקתו הסדר משתמע. המצב השני הוא מקרה בו בשל שכחה או חוסר תשומת לב המחוקק שכח מלציין דבר מסוים בדבר החקיקה. עניין זה מביא להסדר חקיקה בלתי שלם – לקונה, אותו יש להשלים על פי כללי הפרשנות הנהוגים:
"לשתיקת המחוקק בעניין מסוים תיתכנה שתי משמעויות עיקריות. האחת, כי מדובר בשתיקה " מדעת" שלפיה המחוקק בחר ביודעין שלא לציין בלשון החוק את אותו עניין שהוא שותק לגביו. המחוקק הניח כי אין צורך לכלול הוראה מפורשת בעניין הנדון, משסבר כי עמדתו ביחס אליו נלמדת באופן משתמע מהטקסט החקיקתי הקיים. במצב זה שתיקת המחוקק אינה חֶסֶר בהסדרה, אלא הסדרה משתמעת: "לגבי פירושו של חוק, יש ושתיקתו של המחוקק יפה מדיבורו, או לפחות יפה כדיבורו, ואם הוא נמנע מקבוע הלכה, מקום שהיה צריך או יכול לעשות כן, הרי שתיקתו זו מדברת בעדה, ואומרת לנו בפה מלא, מה היתה עמדתו כלפי השאלה הנדונה" (ע"א 167/47 מינקוביץ נ' פישצנר, פ"ד ב 39, 43-42 (1949)).
כפי שנראה להלן, הסדרה משתמעת זו יכולה להיות שלילית או חיובית.
31. המשמעות האפשרית השנייה היא כי שתיקת המחוקק אינה שתיקה מכוונת ו"מדעת" אלא תוצאה של "תקלה חקיקתית" כלשהי כגון שכחה או חוסר תשומת לב. כתוצאה מתקלה זו, התקבל הסדר חקיקתי בלתי שלם (לקונה, חֶסֶר), אשר הותרתו במתכונתו הקיימת מונעת ממנו להגשים את תכליתו. מצב זה דורש את השלמת החסר בדרך שיפוטית" (בג"ץ 6301/18 פוזננסקי כץ נ' שרת המשפטים (27.12.2018) סעיפים 30-31 לחוות דעתו של השופט פוגלמן (להלן – עניין פוזננסקי כץ) (הדגשות הוספו).
כאמור, קביעה כי שתיקת החוק איננה מהוה חסר, אלא חקיקה במשתמע מביאה למצב שבו ההסדר המשתמע יכול להיות הסדר שלילי או הסדר חיובי. הסדר שלילי הוא הסדר בו שתיקת המחוקק מביאה לפסילת אפשרות כי החוק יחול במצב עובדתי מסוים. הסדר חיובי הוא המקרה ההפוך שבו המחוקק סבור כי החוק יחול גם במקרה שלא צוין בחוק באופן מפורש:
"... הסדרה משתמעת – שמשמעה כי המחוקק הסדיר בחוק עניין מסוים מבלי לכלול לגביו הוראה מפורשת – יכולה ללבוש שני פנים. אפשרות אחת היא כי מדובר בהסדר משתמע שלילי. לפי זה, בחירת המחוקק שלא לציין עניין במפורש בלשון החוק נועדה לשלול את האפשרות כי אותו עניין יהיה חלק מן החוק (עניין דמארי, פסקה 22; פרשנות כללית, בעמ' 468-467; פרשנות תכליתית, בעמ' 108)...
אפשרות אחרת היא כי מדובר בהסדר משתמע חיובי. במצב זה המחוקק ביקש לחייב את האפשרות הנבחנת ולהכריע כי זו כן תיכלל בחוק המתגבש. בה בעת, המחוקק נמנע מקביעת הוראה מפורשת בעניין משום שסבר כי לשון החוק שנקט מסדירה מאליה את אותו עניין בבחינת קל וחומר, ולכן אין הכרח לייחד לו הוראה מפורשת (עניין אבן זוהר, פסקה 56; פרשנות כללית, בעמ' 467)." ( עניין פוזננסקי כץ, פסקה 33 לחוות דעתו של השופט פוגלמן) (הדגשות הוספו).
כדי לקבוע באיזה סוג של שתיקה מדובר, עלינו לבחון את כוונת המחוקק כפי שבאה לידי ביטוי בהוראותיו של חוק הפוליו.

על מנת שנוכל לבחון את כוונת המחוקק, עלינו להשתמש בכללי הפרשנות שנקבעו בפסיקה ביחס להוראות חוק ותכליתן:
"מקובל עלינו, כי תכלית החקיקה היא המטרות, הערכים, המדיניות, הפונקציות החברתיות והאינטרסים, אשר דבר חקיקה נועד להגשימם. תכלית החקיקה הינה מושג נורמטיבי. היא מורכבת מתכליתו הסובייקטיבית של דבר החקיקה ומתכליתו האובייקטיבית. תכליתו הסובייקטיבית של דבר החקיקה היא התכלית אשר יוצר החוק ביקש להגשים בשעת חקיקתו. זו "כוונת המחוקק". תכליתו האובייקטיבית של דבר החקיקה היא התכלית שדבר החקיקה נועד להגשים בחברה דמוקרטית מודרנית. זו "מטרת החקיקה" (בלשונו של י' זוסמן, "מקצת מטעמי פרשנות" ספר היובל לפנחס רוזן (מפעל השכפול, ח' כהן עורך, תשכ"ב) 147, 160). על תכלית החקיקה (הסובייקטיבית והאובייקטיבית) למד הפרשן, בראש ובראשונה, מלשון החקיקה. מתוך לשונו של דבר החקיקה, מסוגו ומטיפוס הסדריו ניתן לעמוד בצורה איתנה על כוונתו של המחוקק ועל המטרות שהוא נועד להסדירן בחברה. ההיסטוריה של החקיקה מלמדת על תכליתה. עקרונות היסוד של השיטה וזכויות היסוד של האדם קובעים את תכליתו של דבר החקיקה."
(בג"ץ 693/91 ד"ר מיכל אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, מז(1) 749, 764 (1993)); ענין פוזננסקי כץ; בג"ץ 6637/16 לוונשטיין לוי נ' מדינת ישראל (18.04.2017) ). ( הדגשות הוספו)
מכאן, שהליך הפרשנות מורכב מבחינת התכלית הסובייקטיבית של החוק – כוונת המחוקק הספציפי אשר יצר את החוק בהתאם להליך החקיקה וההחלטות שהתקבלו במהלכו; וקיום התכלית האובייקטיבית של דבר החקיקה – המדובר בתכליות שיטת המשפט הנובעות מעקרונות של חברה דמוקרטית וקיום השיטה המשפטית הנהוגה במדינתנו.

לסיכום פרק זה. בחינה שיפוטית של דבר חקיקה שותק תיעשה בכמה שלבים. בשלב הראשון יש לבחון אם שתיקת המחוקק נעשתה בשל טעות או מתוך כוונת מכוון. קביעה כי מדובר בכשל חקיקתי הנובע משכחה או חוסר תשומת לב תחשב כלקונה המצריכה את השלמתה באמצעות פרשנות תכליתית.
ככל שלא מדובר בכשל חקיקתי, יש לקבוע בשלב השני אם השתיקה מייצרת הסדר שלילי – כלומר, שתיקת המחוקק מעידה על רצונו שלא לאפשר מנגנון מסוים; או הסדר חיובי אשר מניח כי כוונת המחוקק להפעיל את המנגנון ברורה מאליה ונובעת מתוך כלל המסגרת שבה נחקק החוק. גם בשאלה זו, אם ההסדר השותק הוא הסדר חיובי או שלילי, יש להפעיל את כללי הפרשנות התכליתית לדבר חקיקה – בחינת התכליות האובייקטיביות והסובייקטיביות של החוק ושל הליך החקיקה.
מן הכלל אל הפרט
כאמור, ראשית עלינו לבחון האם בחוק הפוליו, נפלה תקלה חקיקתית או שמא המחוקק בחר לשתוק מדעת בעניין עדכון הפיצוי החד פעמי במקרה של החמרת מצב. המסקנה כי מדובר בלקונה תחייב אותנו לפרש את כוונת המחוקק, לרבות תוך התייחסות להקשר הכללי של חוקי הפיצויים. אם לא מדובר בחסר חקיקתי אלא בשתיקה מודעת נידרש להכריע אם מדובר בהסדר שלילי או הסדר חיובי. בענייננו, הסדר שותק חיובי יאמר כי המחוקק התכוון לעדכן את הפיצוי החד פעמי גם מבלי לציין זאת מפורשות בהוראות החוק. לעומתו הסדר שלילי יתמצה בכך שהמחוקק התכוון לשלול את הזכאות לעדכון הפיצוי החד פעמי.

האם החוק שלפנינו לוקה בחסר חקיקתי או שמא שותק?
נקודת המוצא לצורך התחקות אחר רצון המחוקק היא לשון החוק, אשר מיטיבה לבטא את כוונתו. אך כפי שהראינו לעיל לא קיימת בחוק הפוליו הוראת חוק מפורשת ביחס לעדכון הפיצוי החד פעמי בעת החמרת מצב. נפנה איפה לתכלית החוק ולרקע לחקיקתו על מנת להכריע אם מדובר בחסר או בשתיקה מכוונת.

סעיף 1 לחוק מתייחס למטרת החוק:
"1. מטרתו של חוק זה לפצות את נפגעי הפוליו שלקו בישראל במחלת שיתוק ילדים או שקיבלו בישראל טיפול רפואי בשל מחלת שיתוק ילדים ובכך לבטא את מחויבותה של מדינת ישראל כלפיהם."
בהוראה זו נקבע כי המדינה רואה את עצמה מחויבת לגורלם של נפגעי הפוליו ולמצב הרפואי שנגרם להם כתוצאה מהטיפול הרפואי שקיבלו בשנותיה הראשונות. מכאן לא ניתן ללמוד על ההסדר הספציפי שאותו מבקש המערער להכניס להוראות החוק לפיו יש לעדכן את סכום הפיצוי החד פעמי בהחמרת מצב. לדעתנו אין בהצהרה זו כדי להכיל זאת, אך אין ספק כי יש להתחשב במחויבות שהמדינה לקחה על עצמה כאשר אנחנו דנים בפרשנות הוראות חוק זה. על מנת לבחון את הסדר הפיצוי שנקבע בחוק נפנה כעת לוועדות שבהן דנו בעניינו. סקירה זו תעשה באופן כרונולוגי.

ראשיתו של החוק בתקופת שלהי כהונתה של הכנסת ה-16, אשר התפזרה ביום 17.4.2016. הצעת החוק הגיעה לשולחן הכנסת כשתי הצעות חוק נפרדות – הראשונה של ח"כ עזמי בשארה והשנייה של ח"כ אליעזר כהן. הצעות החוק הללו עברו בקריאה טרומית והגיעו לוועדת הכנסת על מנת שזו תדון היכן יתקיימו דיוני ההמשך בעניינו של החוק. בוועדת הכנסת הראשונה הוחלט כי הצעת החוק תידון בוועדת הכספים בשל העלות התקציבית הגבוהה של החוק ומתוך ניסיון לקדמו תוך הסכמה של משרד האוצר:
"אני רוצה להסביר את הרקע. בשעתו, הממשלה התנגדה להצעת החוק ואני השתמשתי בסמכות שיש בידי תקנון עבודת הקואליציה לתת חופש הצבעה. כך עברה ההצעה בקריאה טרומית במליאה ממש בסוף המושב הקודם ובהסכמה רחבה. לגופו של עניין, ההיקף התקציבי של הצעת החוק מאד ניכר ואם הממשלה תתנגד - אני מקווה שנגיע להבנה לפיה היא לא תצטרך להתנגד - טעון רוב שאי אפשר יהיה לגייס בשלוש הקריאות הנותרות. לכן, סיכמנו שני דברים: ראשית, ישנו נסיון להגיע להבנה עם משרד האוצר...
יש לנו עקרון, כקואליציה, שהצעות חוק עם עלות תקציבית, אנחנו מעבירים לוועדת הכספים. אנחנו רוצים להגיע להבנה על הכל, אבל אם לא נצליח, לא נצליח."
(מדבריו של ח"כ גדעון סער בוועדת הכנסת, פרוטוקול ישיבה מס' 268 של הכנסת ה-16, עמוד 14 (14.11.2005), ( הדגשות הוספו)
לאחר דברים אלה, הצביעה הוועדה על העברת החוק לוועדת הכספים. אין חולק כי תמיכתו של משרד האוצר בחוק הייתה חשובה על מנת לאפשר את העברתו ויישומו, וכי ההשלכות התקציביות של יישומו היוו שיקול מרכזי בהליך החקיקה.

בדיונים שנערכו בהמשך נראה כי השאלה של מנגנון הפיצוי לחולי הפוליו נדון בהרחבה:
"הנושא השלישי הוא המענק החד-פעמי, שעליו היה עיקר הוויכוח. לא הסכמנו להוריד את המענק החד-פעמי, כפי שהאוצר תבע. הפשרה שנמצאה, שיופיע שיש מענק חד-פעמי, שיעורו ודרך חלוקתו ייקבעו בתקנות על-ידי שרי האוצר והבריאות באישור ועדת הכספים. ממילא בכנסת הבאה ידונו על החוק."
(פרוטוקול ישיבה של ועדת הכספים של הכנסת ה-16, עמוד 2 (12.12.2005), מדבריו של ח"כ חיים אורון, חבר הוועדה) (הדגשות הוספו).
כאמור, דיון זה היה האחרון בנושא הצעת החוק בכנסת ה-16, ותוצאותיו ניכרו בהצעת החוק שהונחה על שולחן הכנסת שלאחריו. ביום 19.12.2005 הוגשה הצעת החוק ובדברי ההסבר לחוק נכתב כך:
"בהתאם להצעת החוק, זכאי נפגע פוליו לפיצוי חד פעמי בסכומים ובתנאים שקבעו שר הבריאות ושר האוצר ובאישור ועדת הכספים של הכנסת, וכן לקצבה חודשית ( סעיפים 2 ו-3 להצעת החוק). מוצע כי סכום הקצבה החודשית יעמוד על 75% מהשכר הממוצע לנפגע פוליו שנקבעו לו 100% נכות וסכום יחסי לנפגע פוליו שנקבעו לו אחוזי נכות הנמוכים מ-100%." (הדגשות הוספו)
בשלב זה עדיין לא היו הסכמות לגבי הפיצוי החד פעמי וכי היה מדובר בפיצוי שהיה אמור להיקבע בשלב מאוחר יותר בתקנות. כל זאת, שעה ששיעורה הכספי של הקצבה החודשית כבר הוסכם והחל להתגבש.

ביום 10.7.2006 הוחלט על החלת דין רציפות ביחס לחוק בכנסת ה-17. המשך הדיונים בעניין החוק נקבע בפני ועדת הרווחה העבודה והבריאות ( להלן – הוועדה). בדיון הראשון התייחסו חברי הוועדה לכך שמערך הפיצוי ייקבע על ידי שר האוצר ובאישור ועדת הכספים של הכנסת:
"החוק שנמצא בפנינו, עמיתיי חברי-הכנסת, הוא חוק מאוד מתון. אפשר לחשוב שהחוק הזה הולך להעשיר את נפגעי הפוליו. זה לא המצב, החוק בסה"כ יוצר מנגנונים מאוד מתונים. מדובר על פיצוי חד פעמי שקובע אותו שר האוצר באישור ועדת הכספים של הכנסת. זה לא שני המוסדות הכי נדיבים במדינת ישראל."
(מדבריו של ח"כ דב חנין, חבר ועדת העבודה, הרווחה והבריאות, פרוטוקול ישיבה מס' 144, עמוד 8 (17.1.2007) ). ( הדגשות הוספו).
מדברים אלה ניתן ללמוד כי למרות העברת הדיון מהכנסת ה-16 לכנסת ה-17 ומוועדת הכספים לוועדת העבודה, הרווחה והבריאות, עדיין השיקול התקציבי משל בכיפה במהלך הדיונים הנוגעים לחקיקת חוק הפוליו. בשלב זה של הדיונים דנה הוועדה במנגנוני הפיצוי הקבועים בחוק באופן מעמיק. בדיוני הוועדה צוין כי קיימים מספר מנגנוני פיצוי לחולים, ובסופו של דבר הוחלט כי מנגנון הפיצוי יהיה באמצעות פיצוי חד פעמי וקצבה חודשית:
"חברי הכנסת החליטו בישיבה האחרונה, שמן הפן המוסרי-הציבורי יש מקום לפצות את נפגעי הפוליו. ראשית צריך להחליט, האם אנחנו מדברים על חוק שהוא פיצויי לנפגעי הפוליו, תחליף לתביעת נזיקין וזה בא בנוסף לנכות כללית. אני אקח את חוק הגזזת כדוגמא. היתה ועדה ציבורית, החליטו שיש אחריות מדינה על חולי הגזזת, חוקק חוק לפיצוי נפגעי גזזת. יש שם תשלום חודשי, מענק חד פעמי, וזה ניתן בנוסף לנכות כללית. זה ניתן ברמות הרבה יותר קטנות מאשר מוצע בחוק הזה.
דוגמא נוספת לחוק פיצויי, הוא חוק לנפגעי האיידס. גם שם המדינה מרגישה אחריות כאשר ניתנה מנת דם נגועה באיידס לאדם. גם שם אנחנו מדברים על מענק חד פעמי ותשלום חודשי שניתן בנוסף לנכות כללית, אבל בסכומים יותר נמוכים מאלה המוצעים בהצעת החוק הזאת.
אני מבינה, שיש החלטה של חברי הכנסת שהמדינה צריכה לפצות את האנשים האלה בגין המחלה שהם חלו בה, עם חיסון או בלי חיסון. האפשרות השנייה, שנדחתה בישיבות הקודמות, היא שאנחנו מדברים על חוק של מתן הטבות לאנשים עם מוגבלות, בלי קשר לאחריות המדינה."
(מדבריה של עו"ד ג'ודי וסרמן, היועצת המשפטית לוועדה, פרוטוקול ישיבה מס' 164 של הכנסת ה-17, עמוד 2 (13.2.2007) ). (הדגשות הוספו).

בהמשך הדיונים התייחסה הוועדה לסוגיית המשקל של כל אחד משני מרכיבי הפיצוי. מפרוטוקול הוועדה עולה כי ארגוני הנכים הם אלה שתמכו בהקטנת הפיצוי החד פעמי והגדלת הקצבה החודשית:
"אני הלכתי על המעטת קצבה חד פעמית והגדלת הקצבה החודשית, אחרי התייעצויות רבות עם ארגוני הנכים. קודם חשבנו על קצבה חד פעמית גדולה וקצבה חודשים קטנה, אבל הם אמרו לא. הם אמרו, שהם רוצים קצבה חודשית גדולה. לכן, הלכתי לעבר 75%, אבל אתם יכולים לשנות את הפרופורציות".
(מדבריו של ח"כ עזמי בשארה, יוזם הצעת החוק, פרוטוקול ישיבה מס' 164 של הכנסת ה-17, עמוד 10 (13.2.2007) ).
הוועדה השוותה את מצבם של חולי הפוליו להסדרי הפיצוי הדומים בחוק האיידס וביתר שאת לחוק הגזזת. הוועדה התייחסה לעובדה כי נפגעי הגזזת מקבלים פיצוי חד פעמי וכי הקצבה המקסימלית שלה הם זכאים עומדת על 25% מהשכר הממוצע במשק לחולה הסובל מנכות בשיעור 100%. הוועדה ביקשה להגדיל את שווי הקצבה. זאת בעוד שהתכוונה בתחילה להעניק לחולי הפוליו קצבה העומדת על 75% מהשכר הממוצע במשק לחולה הסובל מנכות באותו השיעור, לבסוף קבעה כי שיעור הקצבה יהיה 50% מהשכר הממוצע במשק, פי שניים מהקצבה שניתנה לחולי הגזזת עם אותה דרגת נכות. כל זאת לאחר התייעצות עם ארגוני הנכים וההבנה כי הצרכים שלהם מצריכים הגדלת שיעור הקצבה החודשית והעדפתה על פני הפיצוי החד פעמי.
באותו השלב שבו החליטה הוועדה להפחית את שיעור הקצבה ל-50% מהשכר הממוצע במשק, החלו הדיונים בדבר גובה הפיצוי החד פעמי. בסופו של דבר החליטה הוועדה לקבוע את שעורו המדויק של הפיצוי ולא להשאיר זאת לשיקול הדעת של שר האוצר וועדת הכספים כפי שחשבה בתחילת הליך החקיקה. כאשר עשתה זאת, היא בחרה לקבוע את גובה הפיצוי מבלי לקבוע מנגנון לעדכונו. יוער בעניין זה כי לאורך כל הליך הדיון בוועדות הכנסת נכח נציג של משרד האוצר, אשר ליווה את הליך החקיקה והתייחס להשלכות התקציביות שלו.

עוד יצוין כי הוועדה התייחסה בדיוניה לכך שהקצבה שמקבלים נפגעי הפוליו איננה הקצבה היחידה לה הם זכאים, וכי רבים מהנפגעים מקבלים בנוסף לכך קצבה לפי המסלול הרגיל הניתן בתביעת נכות כללית על פי חוק הביטוח הלאומי [ נוסח משולב], התשנ"ה-1995 ועל פי הזכאות הקבועה בהסכם בדבר גמלת ניידות שנערך ונחתם ביום ט"ו בסיוון התשל"ז (1.6.1977). נתון זה עמד לפני הוועדה בבואה להכריע בשאלת גובה הפיצוי החד פעמי; קיומו או היעדרו של מנגנון עדכון הפיצוי החד פעמי; וגובה הקצבה העיתית המשולמת לנפגעים.

הנה כי כן, הוועדה ואנשי המקצוע אשר עסקו בחקיקת החוק התייחסו לשאלת הפיצוי החד פעמי ושיעור הקצבה החודשית כחלק ממערך הפיצוי השלם שלו זכאים החולים. זאת ניתן ללמוד הן מהעדפת הוועדה מנגנון פיצוי מסוים – פיצוי חד פעמי וקצבה עיתית; העדפתה לקבוע את גובה שיעור הפיצוי החד פעמי והקצבה ולא להשאיר זאת לשיקול שר האוצר וועדת הכספים; ההשוואה שנערכה לאורך כל הליך החקיקה לחוקי הפיצוי האחרים שחקיקתם קדמה לחוק הפוליו; והתייחסות הוועדה לעובדה כי קיימים מנגנונים נוספים מתחום הביטחון הסוציאלי שמטרתם להבטיח רשת ביטחון לנפגעי הפוליו. בסופו של התהליך הוועדה בחרה, תוך התחשבות בצורכיהם של נפגעי הפוליו, להדגיש את התמיכה השוטפת של המדינה על חשבון התמיכה החד פעמית. ויודגש כי שיעור הגמלה בחוק הפוליו הוא כפול משיעור הגמלה לפי חוק הגזזת. מבחינה זו השוואה סכמטית בין החוקים אינה יכולה להתעלם מנתון זה, במיוחד במצב שבו בחוק הגזזת הכולל מנגנון עדכון הפיצוי חד פעמי, הגמלה נמוכה ואילו בחוק הפוליו בו אין מנגנון עדכון פיצוי חד פעמי, הגמלה גבוהה פי שניים.
משעה שכל הנתונים וההסדרים האפשריים לטיפול בנושא היו לנגד הוועדה, ניתן לומר שהחוק שלפנינו איננו לוקה בחסר חקיקתי, אלא שותק ביחס לשאלת עדכון הפיצוי.
חוק שותק – הסדר שלילי או הסדר חיובי
משהגענו למסקנה כי החוק שותק, עלינו לבחון האם בפעולת המחוקק, אשר בחר לא לקבוע מנגנון לעדכון הפיצוי החד פעמי, מדובר בהסדר שלילי – כך שלמעשה המחוקק התכוון לשלול את הפרש הפיצוי החד פעמי; או שמא מדובר בהסדר חיובי – ולפיו התכוון המחוקק להעניק את הפרש הפיצוי החד פעמי למערער ולדומיו במצבו. בשלב זה עלינו להתחקות אחר כוונת המחוקק הסובייקטיבית והאובייקטיבית.

ביחס לתכלית הסובייקטיבית של החוק, ייאמר כי במקרה שלפנינו המחוקק בעצה אחת עם ארגוני הנכים הגיע למסקנה כי בניגוד לנפגעי הגזזת, יש להעדיף תמיכה עיתית לנפגעי הפוליו על פני פיצוי חד פעמי. בענייננו, לאור הסקירה שצוינה לעיל, ביחס להליך החקיקה של חוק הפוליו, נראה כי המחוקק בחן את הסוגיה באופן מעמיק תוך בחינת הפיצוי הראוי לכלל אוכלוסיית נפגעי הפוליו. זאת תוך שהתייחס לכל הסוגיות הרלוונטיות הקשורות לאופי הפיצוי ולדרך שבה תוכר הזכאות לו.
זאת ועוד, יש להתחשב בשיקולים התקציביים שהיו מונחים לפני הוועדה בבואה לקדם את הצעת החוק. ככלל שיקול תקציבי הינו לגיטימי במסגרת גיבוש מדיניות ציבורית חברתית ( בג"צ 2223/04 ניסים נ' מדינת ישראל (4.9.2006)). כפי שעולה מהפרוטוקולים של ועדת העבודה, הרווחה והבריאות, נראה כי שיקולים אלה התוו את הליך החקיקה וקבעו את תחומו של הסדר הפיצוי שנקבע בחוק הפוליו. בהתאם לכך, לו נשווה את מנגנון הפיצוי הקבוע בחוק הפוליו לזה הקבוע בחוק הגזזת ניתן ללמוד כי שם נערך איזון שונה מזה שנערך בחוק מושא ערעור זה. בחוק הגזזת גובה הקצבה הינו 25% מהשכר הממוצע במשק לנפגע הסובל מנכות בשיעור 100%. כמו כן, בחוק הגזזת מנגנון הפיצוי החד פעמי כולל כיום שתי מדרגות בלבד וקיים בו מנגנון לעדכון הקצבה והפיצוי החד פעמי במקרה של החמרה במצב הרפואי. לעומתו, בחוק הפוליו שיעור הקצבה לנפגע הסובל מנכות בשיעור 100% הינו 50% מהשכר הממוצע במשק. הפיצוי החד פעמי כולל שלוש מדרגות כאשר השלישית מיועדת לנפגעים שנקבעה להם נכות בשיעור העולה על 95%. במקרה שכזה הנפגע יקבל 120,000 ש"ח. וכאמור בחוק הפוליו אין מנגנון עדכון לפיצוי החד פעמי.
ההבדל שבין חוקי הפיצויים משקף הליך חקיקה מכוון שבחן את צרכיה המיוחדים של אוכלוסיית נפגעי הפוליו והתאים לה את הפיצוי אשר יש בו לשרת אותה בצורה המיטיבה ביותר. החוק מטה את הכף מהפיצוי החד פעמי לכיוון הקצבה העיתית ובכך יוצר איזון שונה מחוק הגזזת תוך התחשבות בתקציב שהוקדש לכך.
שיקולים כאלו נדונו בפסק הדין שניתן לאחר תיקון 109 לחוק הביטוח הלאומי, המכונה בפי רבים " חוק לרון". שם נדרש בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ לבחון האם השיקולים התקציביים יכולים להיחשב כשיקולים רלוונטיים בהליך חקיקה כאשר בתיקון לחוק יש לכאורה פגיעה בשוויון:
"ההיסטוריה החקיקתית של תיקון מס' 54 מלמדת כאמור, כי המעורבים בהליך החקיקה ידעו שתחולתו תוגבל, בשל השיקולים התקציביים. הגבלת תחולתו של תיקון מס' 54 נועדה לאפשר מחד, את חקיקתו של החוק והענקת ההטבות השונות שעוגנו במסגרתו ומאידך, לשמור על המסגרת התקציבית המוגבלת. לפיכך יש לומר כי סעיפי התחולה השיגו את המטרה, הם אפשרו את חקיקת תיקון מס' 54 תוך עמידה במגבלות התקציב. תיקון מס' 109, הרחיב כאמור את הזכאות לגמלה נוספת לנכה תוך שמירה על המסגרת התקציבית המוגבלת."
בג"ץ 1662/05 לוי נ' ממשלת ישראל, עמ' 27 (03.03.2009)(להלן - ענין לוי); עב"ל ( ארצי) 1248/00 יששכר – המוסד לביטוח לאומי פד"ע לט 212, 216 (2003);עב"ל (ארצי) 1533/02 איילון – המוסד לביטוח לאומי (3.3.2005).
השיקולים בהליך חקיקה מתחום הביטחון הסוציאלי מלווים תמיד בשאלות תקציביות משמעותיות. אין להפחית מחשיבותם של שיקולים אלה, גם כאשר בפועל הם יוצרים אולי הסדר הפוגע באוכלוסייה מסוימת. זאת בשל העובדה כי אי התחשבות בשיקולים אלה, עלולה לפגוע בהטבות שהחוק מכסה ובכך תיפגע כלל אוכלוסיית הנזקקים לסיוע.
זאת ועוד, יש להתייחס לכך שחוק הפוליו נחקק לאחר חוק הגזזת וכאשר כלל הגורמים שהיו מעורבים בתהליך החקיקה היו ערים לקיומו. עניין זה מצביע על מודעותו של המחוקק לקיומו של מנגנון עדכון לפיצוי החד פעמי ולכך, שאי התייחסות למנגנון שכזה באופן מפורש תביא בהכרח למסקנה כי מדובר בהסדר שלילי. מכאן נובע כי שתיקת החוק נובעת מרצונו הסובייקטיבי של המחוקק לקבוע כי במקרה של החמרה במצב הרפואי של נפגע פוליו, הוא לא יהיה זכאי לעדכון הפיצוי החד פעמי.
מכל השיקולים שמנינו מתבקשת המסקנה כי התכלית הסובייקטיבית של החוק מצביעה על כך שכוונת המחוקק הייתה שלא להעניק לנפגע פוליו עדכון הפיצוי החד פעמי במקרה של החמרה.

באשר לתכלית האובייקטיבית של החוק. כפי שקבענו מדובר בחוק סוציאלי ; כי המדינה ראתה את עצמה כמחויבת בפיצויים של נפגעי הפוליו בבואה לחוקק את החוק; כי צרכיהם של הנפגעים נלקחו בחשבון בעת קביעת מנגנון הפיצוי שהוא מנגנון פיצוי מיטיב מזה שנקבע בחוקי הפיצויים האחרים; וכי לאורך כל תהליך החקיקה היו נציגיו של משרד האוצר מעורבים בתהליך החקיקה.
התחשבות בכל הגורמים הללו כמכלול מביאה אותנו לקבוע כי בענייננו תכלית החוק הסובייקטיבית מתלכדת עם תכלית החוק האובייקטיבית. ונסביר.
ראשית, המדובר בחוק סוציאלי שנועד להבטיח פיצוי לנפגע הפוליו; ובתכלית החוק המדינה מעידה כי כל תהליך החקיקה נעשה תוך מחויבות למצבם של נפגעי הפוליו. השתייכותו של חוק הפוליו לקבוצת החוקים הסוציאליים מחייבת בחינת ההסדר המופיע בחוק כמכלול. מחד פיצוי חד פעמי שכשמו כן הוא, מבטא את נקודת המוצא של החוק, ללא זכות מוקנית לעדכנו ומאידך הסטת המשקל לעבר הגמלה השוטפת שיש בה לשקף את מחוייבותה הנמשכת של המדינה לתמוך בנפגעי מחלת הפוליו.
שנית, מנגנון הפיצוי בחוק נקבע בתיאום עם ארגוני הנכים – כפי שעולה מפרוטוקול הוועדה ארגוני הנכים ליוו את תהליך החקיקה ואף ביקשו להגדיל את גובה הקצבה על חשבון הפיצוי החד פעמי. אין ספק כי שיתוף ארגוני הנכים וקבלת החלטה בהתאם לבקשות שהציבו עולה בקנה אחד עם הערכים הדמוקרטיים עליהם מושתתת שיטת המשפט במדינתנו(השוו: ענין לוי).
על כן, ככל שהוטמעו בקשות ארגוני הנכים, תוך שהובנו השיקולים התקציביים במהלך הליך החקיקה, ניתן לומר שמומשה התכלית האובייקטיבית של דבר החקיקה.
שלישית, משרד האוצר שנכח לאורך כל הליך החקיקה השתתף בתהליך קביעת מנגנון הפיצוי, תוך שהוא מודע לאפשרויות התקציביות העומדות לרשות המדינה לצורך יישום החוק. בענייננו, נראה כי יצירת הסדר בחקיקה שיפוטית שהוא בעל השלכות תקציביות חוטא לכוונת הצדדים שהיו שותפים להליך החקיקה. על כן, גם בעניין זה הפרשנות אליה הגענו היא זו המקיימת את התכליות האובייקטיביות של החוק.
ערכים אלה הם חלק מהתכלית האובייקטיבית של הליך החקיקה, שכן הם נועדו להגשים את ערכי היסוד של השיטה המבטאים סולידריות חברתית:
"מקורה של התכלית האובייקטיבית אינה במחשבתם הסובייקטיבית של המחוקקים אלא במבנה החברתי והשיטתי" (א' ברק פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה [26], בעמ' 203). התכלית האובייקטיבית היא "...להגשים את ערכי היסוד של השיטה ולא לנגוד להם" (בג"ץ 953/87 פורז נ' ראש עירית תל-אביב-יפו [3]," ע"א 3489/99 מנהל מס שבח מקרקעין, חיפה נ' עברי, פד"י נ"ז(5) 589, 601-602 (2003) ( הדגשות הוספו)
משכך, כלל האיזון בין הגורמים השונים מביא למסקנה כי גם תכלית החוק האובייקטיבית היא ראיית ההטבות כמכלול תוך מתן עדיפות לקצבה עיתית בשיעור גבוה על פני עדכונו של הפיצוי החד פעמי לאחר החמרה במצבו הרפואי של נפגע פוליו.
עוד נתייחס לעובדה כי לשיטת המערער, המסקנה אליה הגענו היא פרשנות נגד המבוטח; לכך שלדעתו מדובר בפרשנות מרחיבה של הוראת החוק; ולכך שבמקרה בו המחוקק היה מעוניין לשלול את ההסדר היה עליו לעשות זאת באופן מפורש. אנו סבורים כי יש לדחות את כלל הטענות הללו. כפי שהראינו לעיל תהליך החקיקה בעניין הנדון היה תהליך מורכב, ארוך וסדור. בסופו הגיע המחוקק להסדר מאוזן. לפיכך, פרשנות כפי שמציע המערער היא פרשנות מרחיבה המבקשת ליצוק הוראת חוק שלא קיימת לתוך חוק הפוליו. חרף העובדה כי במסקנה אליה הגענו מתקבלת פרשנות שהיא לכאורה לרעת המבוטח, יש להתייחס לתורת הפרשנות התכליתית, לפיה, על השופט להעדיף פרשנות מסוימת רק מתוך מכלול הפרשנויות המתקבלות על הדעת.
בתחום דיני הביטחון הסוציאלי, כאשר מתקיימות שתי פרשנויות סבירות עלינו להעדיף את הפרשנות הסבירה שמביאה לתוצאה שהיא לטובת המבוטח. אך לא זה המקרה שלפנינו שכן דעתנו היא כי קיימת רק פרשנות סבירה אחת העולה מתכליות החקיקה. כפי שהצגנו לעיל הפרשנות הסבירה היחידה המקיימת את תכליות החוק, הן במובן האובייקטיבי והן במובן הסובייקטיבי, היא פרשנות לפיה המחוקק בשתיקתו התכוון בחוק הפוליו לתת לנפגע קצבה גבוהה יותר בשונה מחוקים אחרים. מכך ניתן להבין את העדרו של מנגנון עדכון הפיצוי החד פעמי למי שמצבו הרפואי הוחמר. על כן, גם הטענות הנוגעות לעניין הפרשנות דינן להידחות.
לא מצאנו מקום לקבל גם את טענת המערער לפיה קיימת אפליה בין מי שהיה מצבו חמור מלכתחילה וקיבל מענק בשיעור גבוה לבין מי שמצבו הרפואי החמיר ואינו זכאי להשלמת הפיצוי החד פעמי. משלא מדובר בנפגעים במצב דומה, הרי שלא מדובר באפליה שכן לא ניתן להשוות את מי שמצבו החמיר לבין מי שמצבו היה חמור מלכתחילה.
טרם סיום, לא נוכל שלא להידרש לראשיתו של ההליך: מכתב של פקיד התביעות שהודיע למערער על זכותו לקבלת הפרשי פיצוי חד פעמי. מכתב שהורתו בטעות שתוקנה במועד סמוך, אך מאוחר עבור הרכבת שכבר יצאה לדרך וחזרה לתחנת המוצא ריקה מנוסעים. תחושתנו היא כי לולא המכתב, לא הייתה התביעה באה לעולם, שכן יצרה למערער ציפייה לזכות. זכות שכאמור אינה קיימת.

סוף דבר - הערעור נדחה.

בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.

ניתן היום, כב' באדר א' תשע"ח ( 27 בפברואר 2019) בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.

סיגל דוידוב-מוטולה, שופטת, אב"ד

רועי פוליאק,
שופט

אילן סופר,
שופט

גברת שרה זילברשטיין-היפש,
נציגת ציבור (עובדים)

מר אהוד פלד,
נציג ציבור (מעסיקים)