הדפסה

בית הדין הארצי לעבודה ע"ע 58656-11-20

ניתן ביום 02 אוגוסט 2021

מדינת ישראל
המערערת בע"ע 58656-11-20
המשיבה בע"ע 2746-01-21
המערערת בע"ע 35237-02-21
המשיבה בע"ע 37399-02-21
-
קרן דקל

המערערת בע"ע 2746-01-21

-

עורכי דין לקידום מנהל תקין (ע"ר)
המערערת בע"ע 37399-02-21 המשיבה בע"ע 35237-02-21

.1 עו"ד יאסר אלעמור
.2 מועצה מקומית כסיפה
3. עיריית ראשון לציון
4. מועצה מקומית כעבייה-טבאש-חג'אג'רה
5. מוחמד טאהר כעביה
6. מחמוד חוג'יראת

המשיבים בע"ע 58656-11-20 המשיבה בע"ע 2746-01-21

המשיבים בע"ע 35237-02-21 ובע"ע 37399-02-21
-

  1. הסתדרות העובדים הכללית החדשה
  2. מרכז השלטון המקומי בישראל

מתייצבים בהליך

בפני: הנשיאה ורדה וירט ליבנה, השופטת לאה גליקסמן, השופט מיכאל שפיצר
נציג ציבור (עובדים) מר יוסי רחמים, נציג ציבור (מעסיקים) מר עצמון ליפשיץ

בשם מדינת ישראל: עו"ד ליטל סדובסקי, עו"ד חן אדרי
בשם עמותת עורכי דין לקידום מנהל תקין: עו''ד נאדל חאיק, עו''ד מוחמד קדח
בשם עיריית ראשון לציון: עו"ד אוראל נדב
בשם ההסתדרות: עו"ד עוז גולדברג
בשם מרכז השלטון המקומי: עו"ד מנחם לפידור, עו''ד עדן לפידור
בשם קרן דקל: עו"ד מרגלית בוטרמן, עו"ד יעל שילוני
בשם המשיב 1: עו''ד מרגלית בוטרמן
בשם משיבים 4-6: עו''ד ויסאם כעביה
בשם מועצה מקומית כסיפה: עו''ד חיים שרביט

פסק דין

הנשיאה ורדה וירט-ליבנה

לפנינו ארבעה ערעורים, שהתנהלו על גבי פרוטוקול אחד, המופנים כנגד שלושה פסקי דין שניתנו על ידי בתי הדין האזוריים לעבודה באר שבע, תל אביב ונצרת. הסוגיה שעל הפרק עוסקת בשאלת העסקת קרובי משפחה בעיריות וברשויות המקומיות. השאלה המשפטית המתעוררת בכלל ההליכים היא דומה, ועניינה ביחס שבין סעיף 122א וסעיף 174א לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), ובין סעיף 103א לצו המועצות המקומיות, תשי"א-1950 (להלן: צו המועצות המקומיות) וסעיפים 106-108 לצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), תשל"ז-1977 (להלן: נוהל קבלת עובדים). הכול כמפורט להלן.
הערעור הראשון (ע"ע 58656-11-20 מדינת ישראל – עו"ד יאסר אלעמור ומועצה מקומית כסיפה; לעיל ולהלן: הערעור הראשון או ההליך הראשון ) הוגש על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה באר שבע (השופטת יעל אנגלברג שהם ונציגי הציבור גב' רחל מצרי לבני ומר אלברט שטרית; סע"ש 29130-09-20), במסגרתו התקבלה בקשתו של המשיב 1 (להלן: עו"ד אלעמור), כי יש להביא את אישור מינויו לתפקיד מנהל מחלקת רווחה במועצה המקומית כסיפה בפני ועדת מינהל השירות שבמשרד הפנים (להלן: ועדת השירות), וזאת ללא צורך באישור המועצה המקומית על פי סעיף 103א לצו המועצות המקומיות.
הערעור השני (ע"ע 2746-01-21 קרן דקל – מדינת ישראל, משרד הפנים ועיריית ראשון לציון; לעיל ולהלן: הערעור השני או ההליך השני) הוגש על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה תל אביב (סגנית הנשיאה השופטת אריאלה גילצר-כץ ונציגי הציבור מר איסר באומל ומר ערן בסטר; סע"ש 37729-03-20). במסגרת פסק הדין - על דעת רוב חברי המותב ובניגוד לדעתו של נציג הציבור מר בסטר - נדחתה תביעתה של המערערת, גב' קרן דקל (להלן: גב' דקל), שבה התבקש בית הדין לקבוע שאין צורך בהבאת דבר מינויה לתפקיד מנהלת המוקד העירוני לאישור מועצת העיר על פי הוראות סעיף 122א לפקודת העיריות, ולפיצוי כספי נוכח ההפסדים הכספיים שנגרמו לה לטענתה כתוצאה מעיכוב איוש התפקיד על ידה.
הערעור השלישי (ע"ע 35237-02-21; ע"ע 37399-02-21 מדינת ישראל – עורכי דין לקידום מנהל תקין, מועצה מקומית כעבייה, מוחמד כעביה ומחמוד חוג'יראת; לעיל ולהלן: הערעור השלישי או ההליך השלישי) הוגש על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה נצרת (השופטת רויטל טרנר ונציגי הציבור מר אדהם פלאח ומר אריה ציליק; פ"ה 3222-04-19), במסגרתו נדחתה בקשת המערערת, עמותת עורכי דין לקידום מנהל תקין (להלן: העמותה), למתן צו מניעה נגד מינויו של המשיב 5 (להלן: מר כעביה) לתפקיד רכז מעורבות חברתית במועצה המקומית כעבייה-טבאש-חג'אג'רה (להלן: המועצה) וכנגד מינויו של המשיב 6 (להלן: מר חוג'יראת) לתפקיד רכז תוכנית עוגן במחלקת הנוער במועצה. זאת, בשל קרבת משפחה לבעלי תפקידים במועצה, כמפורט להלן. בית הדין האזורי דחה את הבקשה וקבע כי המינוי אינו מחייב את אישורה של מליאת המועצה, ודי באישור ועדת השירות לפי סעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים.
לאור הבסיס הנורמטיבי הרחב המשותף לארבעת ההליכים מצאנו לנכון ליתן פסק דין מאוחד בכולם. נפתח בתיאור הרקע הנורמטיבי. לאחר מכן נפנה לתיאור כל אחד מההליכים, פסק הדין שניתן בו וטענות הצדדים במסגרתו. לאחר מכן נעבור להכרעה בשאלה העומדת לפתחנו, ובהתאם, בכל אחד מהערעורים.

התשתית הנורמטיבית
סעיף 103א לצו המועצות המקומיות קובע כדלקמן:

"103א(א) חבר מועצה, קרובו, סוכנו או שותפו, או תאגיד שיש לאחד מהאמורים חלק העולה על עשרה אחוזים בהונו או ברווחיו או שאחד מהם מנהל או עובד אחראי בו, לא יהיה צד לחוזה או לעסקה עם המועצה: לעניין זה, 'קרוב' – בן זוג, הורה, בן או בת, אח או אחות.
(ב) הוראת סעיף קטן (א) לא תחול –
...
(3) לגבי חוזה או עסקה שהמועצה ברוב של שני שלישים מחבריה ובאישור השר התירה ובתנאים שהתירה; הודעה על מתן היתר כאמור תפורסם ברשומות.
(ג) חוזה שנערך בניגוד להוראות סעיף זה ניתן לביטול על פי החלטת המועצה ברוב חבריה או על פי החלטת השר, ומשמבוטל כך לא תהא המועצה חייבת להחזיר את מה שקיבלה על פי החוזה או לשלם את שוויו של מה שקיבלה, ובלבד שלא יהיה בביטול החוזה כדי לגרוע מזכויותיו צד שלישי שנרכשו בתום לב.
(ד) לענין סעיף זה, דין התקשרות עם תאגיד שלמועצה שליטה בו כדין התקשרות עם המועצה; לענין זה, 'שליטה' – משמעותה לפי סעיף 2 לחוק מס שבח מקרקעין, תשכ"ג-1963.
(ה) הוראות סעיף זה לא יוחלו על התקשרויות שנעשו לפני תחילת כהונתו של חבר המועצה שבשלו חל האיסור; אולם עם תחילת הכהונה יודיע בכתב חבר המועצה למועצה על כל התקשרות אסורה לפי הוראות סעיף קטן (א) שנעשתה לפני תחילת כהונתו, וכל עוד לא נסתיימה התקשרות זו לא יעסוק אותו חבר המועצה בתוקף כהונתו במועצה בכל עניין הנוגע להתקשרות האמורה.
(ו) העובר ביודעין על הוראות סעיף זה, דינו – מאסר שנה אחת או קנס חמישים אלף לירות או פי שלושה משוויה של טובת ההנאה שהושגה על ידי העבודה או שלושת העונשים כאחד.
(ז) הרשעה בעבירה לפי סעיף זה תיחשב כהרשעה בעבירה שיש עמה קלון.
(ח) אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מהוראות סעיף 103".

הסעיף המקביל בפקודת העיריות הוא סעיף 122א שזו לשונו:

122א. (א) חבר מועצה, קרובו, סוכנו או שותפו, או תאגיד שיש לאחד מהאמורים חלק העולה על עשרה אחוזים בהונו או ברווחיו או שאחד מהם מנהל או עובד אחראי בו, לא יהיה צד לחוזה או לעסקה עם העיריה; לענין זה, "קרוב" – בן זוג, הורה, בן או בת, אח או אחות.
          (ב)  הוראת סעיף קטן (א) לא תחול –
(1)   לגבי חוזה בדבר מתן שירות מהשירותים שהעיריה מספקת לתושביה, לאחד מהמנויים בסעיף קטן (א);
(2)   לגבי הסכם בהליכי רכישה לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, או בהליכי העברת מקרקעין במקום רכישה כאמור;
(3)   לגבי חוזה או עסקה שהמועצה ברוב של שני שלישים מחבריה ובאישור השר התירה ובתנאים שהתירה; הודעה על מתן היתר כאמור תפורסם ברשומות.
          (ג)   חוזה שנערך בניגוד להוראות סעיף זה ניתן לביטול על פי החלטת המועצה ברוב חבריה או על פי החלטת השר, ומשבוטל כך לא תהא העיריה חייבת להחזיר את מה שקיבלה על פי החוזה או לשלם את שוויו של מה שקיבלה, ובלבד שלא יהיה בביטול החוזה כדי לגרוע מזכויות צד שלישי שנרכשו בתום לב.
          (ד)  לענין סעיף זה, דין התקשרות עם תאגיד שלעיריה שליטה בו כדין התקשרות עם העיריה; לענין זה, "שליטה" – כמשמעותה לפי סעיף 2 לחוק מס שבח מקרקעין.
          (ה)  הוראות סעיף זה לא יחולו על התקשרויות שנעשו לפני תחילת כהונתו של חבר המועצה שבשלו חל האיסור; אולם עם תחילת הכהונה יודיע בכתב חבר המועצה למועצה על כל התקשרות האסורה לפי הוראת סעיף קטן (א) שנעשתה לפני תחילת כהונתו, וכל עוד לא נסתיימה התקשרות זו לא יעסוק אותו חבר המועצה בתוקף כהונתו במועצה בכל ענין הנוגע להתקשרות האמורה.
          (ו)   העובר ביודעין על הוראות סעיף זה, דינו – מאסר שנה אחת או קנס חמישים אלף לירות או פי שלושה משוויה של טובת ההנאה שהושגה על ידי העבירה או שלושת הענשים כאחד.
          (ז)   הרשעה בעבירה לפי סעיף זה תיחשב כהרשעה בעבירה שיש עמה קלון.
          (ח)  אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מהוראות סעיף 122".

בשנת 2005 תוקן הסעיף ונוסף לו ס"ק (ט) הקובע תקופת צינון על חברי מועצה שחדלו מלכהן, בטרם יתקשרו בהסכם כזה או אחר עם העירייה:
         
(ט)  הוראות סעיף זה יחולו, בשינויים המחויבים, על מי שכיהן כחבר מועצה, במשך שמונה עשר חודשים מיום שתמה כהונתו בשל אחד מאלה:
(1)   הוא חדל לכהן כחבר המועצה לפי סעיף 123;
(2)   הוא התפטר מכהונתו כחבר מועצה לפי סעיף 124;
(3) הוא אינו מכהן עוד במועצה לאחר קיומן של בחירות למועצה".

סעיף 140 לצו המועצות המקומיות קובע כי:
"(א) ...
(ב) לא יתמנה אדם לעובד המועצה לפי סעיף קטן (א) אלא על פי הוראות צו המועצות המקומיות (שירות העובדים), תשכ"ב-1962".

צו המועצות המקומיות (שירות העובדים), תשכ"ב-1962 (להלן: צו שירות העובדים) עוסק, בין היתר, בוועדת מינהל השירות אליה יש לפנות על מנת לאשר מינוי של עובד שיש קרבת משפחה בינו ובין עובד אחר ברשות. מכח סעיף 3 וסעיף 25 לצו שירות העובדים הוקמה ועדת מינהל השירות שמתפקידה בין היתר לקבוע סייגים למינוי עובד כאשר קיימת קרבה משפחתית:

3.    השר ימנה ועדה של תשעה לועדת מינהל שירות העובדים ברשויות המקומיות (להלן - הועדה), בהם ראש מינהל השירות וחמישה נציגי רשויות מקומיות, וימנה אחד מהם להיות יושב ראש הועדה; הודעה על מינוי הועדה והרכבה תפורסם ברשומות.

25. הועדה תקבע סייגים למינויו של אדם למשרה ביחידה מינהלית שברשות מקומית, כשקיימים יחסי קירבה משפחתית קרובה בינו לבין עובד באותה יחידה, והוא הדין לגבי מינויו של עובד למשרה ברשות מקומית, כשקיימים יחסי קירבה כאמור בינו לבין עובד באותה רשות מקומית והמינוי עשוי להביא ליחסי כפיפות ביניהם, או כשקיימים יחסי קירבה כאמור בינו לבין חבר המועצה של אותה רשות מקומית; את מידת הקירבה המשפחתית תקבע הועדה בכללים".

נוהל קבלת עובדים עוסק בהעסקת עובדים להם קרובי משפחה המועסקים ברשות המקומית, בדרך קבלתם לעבודה, אופן העסקתם והסייגים להעסקתם. הפרק התשיעי לנוהל דן ב"סייגים להעסקה מטעמי קרבה משפחתית", כאשר לענייננו רלבנטיות הוראות סעיפים 106-108:

"106. 'עובד' – לרבות עובד הרשות המקומית במעמד ארעי או על פי חוזה מיוחד;
'קרוב משפחה' – בן זוג, הורה, בן, בת, אח, אחות, גיס, גיסה, דוד, דודה, בן-אח, בת-אח, בן-אחות, בת-אחות, חותן, חותנת, חם, חמות, כלה, נכד, נכדה, לרבות חורג או מאומץ ולרבות בני זוגם, צאצאיהם ובני הזוג של הצאצאים.
'ממונה' – ראש הרשות המקומית, סגניו, חבר מועצה או עובד באותה רשות מקומית הממונים על יחידה מינהלית ברשות המקומית.

107. (א) לא יתקבל אדם לעבודה ברשות מקומית ולא יועבר עובד למשרה שעליה ממונה קרוב משפחה שלו.
(ב) לא יועסק ולא יתמנה ממונה ביחידה של הרשות המקומית שבה עובד קרוב משפחה שלו ובתנאי שלא תהיה ביניהם כפיפות.
108. על אף האמור בסעיף 107 רשאית ועדת מינהל השירות, לפי בקשת ראש הרשות המקומית, להתיר העסקת עובד אף אם לא מתקיימות הוראות הסעיף האמור".

הסעיף המקביל בפקודת העיריות הוא סעיף 174א, שכותרתו "סייגים להעסקת קרוב משפחה":

174א. (א) אדם שהוא קרוב משפחה של ראש העיריה או של אחד מסגניו לא יתקבל לעבודה בעיריה ולא יתמנה למשרה בה.
          (ב)  אדם, שקרוב משפחתו ממונה על יחידה מיחידות העיריה, לא יתקבל לעבודה באותה יחידה ולא יתמנה למשרה בה.
          (ג)   אדם, שקרוב משפחתו עובד ביחידה מיחידות העיריה, לא יתמנה לתפקיד הממונה על אותה יחידה, אלא אם כן המינוי אינו יוצר ביניהם יחסי כפיפות.
          (ד)  הוראות סעיפים קטנים (א) עד (ג) יחולו גם על קבלה לעבודה או על מינוי של עובד ארעי, של עובד המועסק בעיריה על פי חוזה מיוחד ושל אדם המועסק על ידי קבלן כוח אדם כהגדרתו בחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, תשנ"ו-1996.
          (ה)  על אף הוראות סעיפים קטנים (א) עד (ד), רשאים שר הפנים וועדת השירות להתיר העסקת אדם כעובד העיריה בנסיבות מיוחדות שיפורטו בכתב.
          (ו)   השר יקבע את דרכי מינוים של חברי ועדת השירות וסדרי עבודתה.
          (ז)   בסעיף זה –
          "ועדת שירות" – ועדה של תשעה חברים, שבין חבריה גם נציגי עיריות, נציגי עיריות שמינה השר לענין סעיף זה;
          "קרוב משפחה" – בן זוג, הורה, בן, בת ובני זוגם, אח או אחות וילדיהם, גיס, גיסה, דוד, דודה, חותן, חותנת, חם, חמות, חתן, כלה, נכד או נכדה, לרבות חורג או מאומץ.

ביום 11.5.2011 פירסם משרד הפנים את חוזר מנכ"ל 3/2011 (להלן: חוזר 3/2011), בו מפורטים מקרי ההעסקה הבעייתיים מבחינת קרבה משפחתית בין עובדי רשות מקומית:

"חוזר זה נועד לסייע בהבהרת הוראות החוק והגדרה ברורה של המצבים בהתאם לחוק בהם נדרש אישור הוועדות האמורות לעיל...
יובהר כי אין להעסיק עובד קרוב משפחה ברשות המקומית, ללא אישור הוועדות האמורות לעיל אם:
ההעסקה עלולה להביא ליחסי כפיפות, או לקשרי עבודה בינו לבין קרוב המשפחה שלו ברשות המקומית. לעניין זה קשרי עבודה יכולים להיות כל אחד מאלה:
קרוב המשפחה ממלא תפקיד סטאטטורי ברשות המקומית.
עבודה משותפת לצורך קבלת החלטות, מתן המלצות וקביעת נהלים.
קרוב המשפחה ממלא תפקיד בלשכה המשפטית, יחידת כ"א ומשאבי אנוש, יחידת הכספים, יחידת הביקורת הפנימית או כל יחידה אחרת אשר יש לה קשר והשפעה על מרבית מהיחידות ברשות המקומית.
קרוב משפחה המכהן כחבר בוועד העובדים של הרשות המקומית.
כל קשר אחר אשר לדעת יועמ"ש הרשות המקומית, ולאחר קבלת חוות הדעת של מנכ"ל /מזכיר הרשות המקומית, עלול מפאת מהותו ונסיבותיו להשפיע על יחסי העבודה.
ההעסקה עלולה להביא לניגוד עניינים בשל קרבת משפחה לעובד אחר ברשות המקומית.
מדובר בקרוב משפחה של אחד מנבחרי הציבור ברשות המקומית".

בהמשך פורסם חוזר מנכ"ל 4/2011 (להלן: חוזר 4/2011), שהוסיף על חוזר 3/2011 את הדברים הבאים:

"1. חוזר המנכ"ל 3/2011 העוסק במינוי קרובי משפחה ברשויות המקומיות, חל אף על עובדים שהחלו לכהן ברשות המקומית עוד לפני פרסומו של חוזר זה. יש להסדיר העסקת עובדים כאלה בהתאם לאמור בחוזר.
2. סעיף 1.3 לחוזר אינו מתייחס בהכרח לכל תפקיד ביחידה זו. אלא רק לתפקידים שיש להם השפעה על כלל עובדי הרשות המקומית. בכל מקרה אחר נדרש רק אישור היועץ המשפטי של הרשות, בהתאם לאמור בחוזר. ....
במקרים בהם יימצא כי רשות מקומית ממנה קרובי משפחה בניגוד לאמור בחוזרי המנכ"ל והחלטותיה בעניין זה אינן סבירות, יוכל האגף לכוח אדם במשרד לדרוש כי כל מינוי של קרוב משפחה ברשות המקומית יובא לאישור ועדתך השירות ולא ניתן יהיה להסתפק באישור היועץ המשפטי של הרשות".

למען שלמות התמונה נציין כי ביום 31.1.12 פורסם חוזר מנכ"ל 1/2012, שביטל את התחולה הרטרואקטיבית של חוזר 3/2011 בכל הנוגע לעובדים שהם קרובי משפחה ויש להם קשרי עבודה.
ביום 21.4.2020 ניתן פסק הדין בבג"ץ 415/19 משה לוי נ' שר הפנים ועיריית עפולה (להלן: בג"ץ לוי), במסגרתו נדון אישור שניתן על ידי מנכ"ל משרד הפנים - מכוח סמכות שהואצלה לו על ידי השר - למינויו של מר שלום שלמה, חבר מועצה שהתפטר ממועצת העיר עפולה וביקש להתמנות לתפקיד מנכ"ל העירייה. זאת, בטרם חלפה תקופת הצינון האמורה בסעיף 122א(ט) לפקודת העיריות. העתירה הוגשה כנגד אישור שר הפנים אשר ניתן לפי סעיף 122א(ב)(3) לפקודת העיריות, המאשר לעירייה להתקשר בחוזה או בעסקה עם חבר מועצה שפרש מכהונתו, בטרם חלפה תקופת הצינון הקבועה בפקודה. המחלוקת העיקרית בין הצדדים בענייננו, היא ביחס לאופן בו יש לפרש ולהבין את אימרת האגב של כב' השופט מזוז בסעיף 3 לפסק הדין בבג"ץ לוי , בו צוין כי "סעיף 122א לפקודת העיריות קובע אפוא לענייננו, כי חבר מועצה לא יהיה צד לחוזה או לעסקה, כולל חוזה העסקה, עם העירייה במהלך כהונתו, וכן במשך 18 חודשים נוספים מאז חדל מכהונתו כחבר המועצה. עם זאת, מועצת העירייה, ברוב של שני שלישים מחבריה ובאישור שר הפנים, רשאית להתיר התקשרות כאמור, בתנאים שיקבעו" (ההדגשות אינן במקור – ו.ו.ל).
משהונחו התשתית והמסגרת הנורמטיבית הצריכים לעניין נפנה עתה לתיאור פרטני תמציתי של הערעורים שבפנינו.

הערעור הראשון
רקע
עו"ד אלעמור הוא גם עובד סוציאלי בהכשרתו, והוא עובד המשיבה 2 (להלן: מ"מ כסייפה) משנת 1997. במהלך שנת 2015 יצא לחופשה ללא תשלום מתפקידו במ"מ כסייפה, וזאת לאחר שהתקבל למשרת מבקר פנים במועצה האזורית אל קאסום. בחודש 9/2020 סיים עו"ד אלעמור את תפקידו כמבקר פנים וחזר לעבוד במ"מ כסיפה. אביו של עו"ד אלעמור הוא השייח איברהים אלעמור (להלן: השייח אלעמור) המשמש כחבר מועצה בכסיפה, והוא ממונה במסגרת תפקידו זה על תיק ההנדסה, וכן מכהן כנציג הרשות בוועדה המרחבית לתכנון ובנייה נגב מזרחי.
בחודש 5/2020 פורסם מכרז פנימי לאיוש תפקיד מנהל מחלקת רווחה במ"מ כסיפה. ביום 26.7.2020 התקיימה ועדת בחינה שאליה התייצבו שני עובדי מועצה שהגישו מועמדות לתפקיד ועמדו בתנאי הסף, בהם גם עו"ד אלעמור, שנבחר לתפקיד ברוב קולות.
מאחר שאביו של עו"ד אלעמור הוא חבר מועצה במ"מ כסיפה, כאמור לעיל, פנתה המועצה בחודש 8/2020 אל ועדת מינהל השירות במשרד הפנים לשם קבלת אישור להעסקתו בתפקיד. בתשובה לפניית המועצה הורה משרד הפנים כי בטרם יובא עניינו של עו"ד אלעמור בפני ועדת מינהל השירות, יש לאשר את העסקתו במליאת המועצה ברוב מיוחד, וזאת בהתאם לסעיף 103א לצו המועצות המקומיות.
עד כאן השתלשלות האירועים מבחינה עובדתית, לגביה הצדדים אינם חלוקים.
עו"ד אלעמור ומ"מ כסיפה סבורים כי דרישה זו של משרד הפנים לקבלת אישור המועצה בטרם יועבר עניינו של עו"ד אלעמור לועדת השירות - בטעות יסודה, וכל הדרוש לשם מינויו כדין של עו"ד אלעמור הוא אישור על ידי ועדת השירות. אשר על כן, המחלוקת בין הצדדים היא משפטית בעיקרה, וזאת ביחס לשאלה האם ישנה חובה לקבלת אישור מליאת המועצה מכוח סעיף 103א לצו המועצות המקומיות להעסקת עו"ד אלעמור בתפקיד מנהל מחלקת הרווחה, או שדי באישור ועדת מינהל השירות, בהתאם לסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים.

פסק דינו של בית הדין האזורי
בית הדין האזורי לעבודה באר שבע (השופטת יעל אנגלברג שהם ונציגי הציבור גב' רחל מצרי לבני ומר אלברט שטרית; סע"ש 29130-09-20) קבע כי עניינו של עו"ד אלעמור יובא בפני ועדת מינהל השירות ללא צורך בהחלטת המועצה המקומית על פי סעיף 103א לצו המועצות המקומיות.
בית הדין האזורי התרשם כי סעיף 103א לצו המועצות המקומיות נוגע למצבים של התקשרות עסקית בחוזה או בעסקה שלגביהם לא קיימת דרך אחרת של ביקורת – כגון ועדת השירות – לבד מאישור במועצה.
בשים לב לתכליתם של כל הסעיפים הרלבנטיים, כמצוין לעיל, כלומר מניעת העסקת קרובי משפחה ברשויות המקומיות תוך ניגוד עניינים ושקילת שיקולים זרים, ציין בית הדין האזורי כי "ועדת מינהל השירות יש לה את היכולת לקבל החלטה אוביקטיבית לגופו של המינוי ללא קשר ללחצים או אינטרסים פוליטיים כאלה או אחרים שיכולים להיות ברשות עצמה".
יתר על כן, בית הדין האזורי קבע כי לעמדת המדינה לפיה כדי להכשיר מינוי של קרוב משפחה ברשות מקומית יש צורך בהליך כפול - דהיינו אישור במליאת המועצה ברוב מיוחד, ואישור ועדת השירות ושר הפנים - "אין כל אחיזה בהוראות הדין".
ביחס לבג"ץ לוי קבע בית הדין האזורי כי אינו רלבנטי למקרה זה שדן בעניינו של חבר מועצה "שחדל מחברותו במועצה ועל פניו ללא החלטת בית המשפט העליון המחילה את סעיף 122א (103א בענייננו), לא הייתה כל מניעה להעסקתו". בית הדין הוסיף, שבענייננו קיימות הוראות ספציפיות להעסקת עובדים קרובי משפחה, הכוללות גורם סינון נוסף ולמעשה אובייקטיבי יותר.

הערעור השני
רקע
גב' דקל החלה להיות מועסקת במשיבה 3, עיריית ראשון לציון (להלן: העירייה) בחודש 04/2001. באותה עת היה אביה של גב' דקל חבר מועצת העיר, ועל כן ביום 14.2.2001 אישרה המועצה של העירייה את מינויה של גב' דקל ברוב של 13 חברי מועצה נוכחים לעומת 2 נמנעים וללא מתנגדים, בהתאם לסעיף 122א לפקודת העיריות. גב' דקל מילאה מספר תפקידים בשנות העסקתה בעירייה, והחל מחודש 01/2020 היא מועסקת במילוי מקום כעוזרת לממונה על הביטוח בעירייה. להשלמת התמונה נציין כי גם בן זוגה וגם דודה של גב' דקל מועסקים בעיריית ראשון לציון.
בחודש 06/2019 פרסמה העירייה מכרז למשרת מנהל/ת המוקד העירוני. ביום 7.8.2019 נבחרה גב' דקל פה אחד לתפקיד, בכפוף לאישור ועדת השירות. זאת, נוכח קרבת המשפחה בינה לבין חבר מועצת העיר (אביה) ועובדי העירייה (בן זוגה המשמש כמנהל אגף תחום הדרך במנהל שפ"ע, ודודה המועסק כמפנה אשפה בעירייה). העירייה פנתה לוועדת השירות לשם אישור המינוי. בטרם התכנסה הוועדה אושר המינוי במליאת מועצת העיר ברוב הנדרש, בהתאם לסעיף 122א לפקודת העיריות.
ביום 29.12.2019 התכנסה ועדת השירות. ביום 19.1.2020 הודיעה גב' גלית וידרמן, מנהלת אגף בכיר בקרת הון אנושי ברשומ"ק ויו"ר ועדת השירות לעיריות לגב' דקל, כי עניינה הובא בפניו של מנכ"ל משרד הפנים בהתאם להוראת סעיף 122א לפקודת העיריות. אגב הכנת חוות הדעת למנכ"ל המשרד התברר כי נפל פגם בהחלטת וועדת השירות, שכן בפני ועדת השירות לא עמדו מלוא הנתונים הנוגעים לעניינה של גב' דקל, ולפיכך אין מנוס מביטול החלטתה. כמו כן ציינה גב' וידרמן כי "בשלב זה, לאור החלטת מנכ"ל משרד הפנים בעניינה של המועמדת, המצ"ב, לפיה לא ניתן לאשר את העסקתה בהתאם להוראות סעיף 122א, הרי שאין בכוונתנו בשלב זה להביא את עניינה בשנית בפני הועדה" (נספחים ו'-ז' לבקשה לסעד זמני בהליך בבית הדין האזורי).
ביום 18.3.2020 הגישה גב' דקל לבית הדין האזורי בקשה לסעד זמני. בהמשך נקבע כי ההליך לסעד זמני וההליך העיקרי יאוחדו, וכי עד למתן החלטה אחרת גב' דקל לא תיכנס לתפקיד מנהלת המוקד העירוני והמשרה לא תאויש.

פסק דינו של בית הדין האזורי
בית הדין האזורי לעבודה תל אביב (סגנית הנשיאה השופטת אריאלה גילצר-כץ ונציגי הציבור מר איסר באומל ומר ערן בסטר; סע"ש
37729-03-20) דחה (בדעת רוב) את תביעתה של גב' דקל, וקבע כי מאחר שאביה של גב' דקל הוא משנה לראש העיר וחבר מועצה, העירייה פעלה כדין עת הביאה את עניינה של גב' דקל לאישור המועצה על פי הוראות סעיף 122א, אף אם המינוי הובא לאישור המועצה בדיעבד. בהקשר זה יוער כי בית הדין האזורי התרשם שקבלתה הראשונית של גב' דקל לעבודה בעיריית ראשון לציון נעשתה שלא כדין משום שלא אושרה על ידי מועצת העירייה ברוב הנדרש. יתר על כן, במהלך השנים, גב' דקל אף קודמה ועברה בין תפקידים שונים בעירייה מבלי שהעירייה פעלה לאישורם כמתחייב מהוראות סעיף 122א לפקודת העיריות ומבלי שאלו אושרו על ידי מועצת העיר. בהקשר זה ציין בית הדין האזורי בפסק הדין כי "המדינה אינה טוענת כיום כי יש להפסיק את העסקתה של התובעת אלא שהיא יכולה להמשיך לעבוד בעירייה אך לא בתפקיד של מנהלת המוקד".
מכל מקום, בית הדין האזורי קבע כי הליך אישור המינוי לפי סעיף 122א לא הושלם מאחר שלאחר אישור מועצת העיר ברוב של שני-שליש, דרוש גם אישור שר הפנים (סמכות שהואצלה למנכ"ל משרד הפנים). יתר על כן, אישור המינוי בוועדת השירות (שבוטל כאמור בחוות הדעת המשפטית של משרד הפנים נוכח החוסר במידע) אינו תקף ללא אישור מנכ"ל משרד הפנים, ואין מחלוקת כי אישור שכזה לא ניתן. אשר על כן קבע בית הדין האזורי כי "כל עוד השר או המנכ"ל לא אישרו את המינוי, התובעת אינה יכולה להיכנס לתפקיד מנהלת המוקד העירוני".
בית הדין האזורי הוסיף וקבע כי לאור העובדה שבן זוגה ודודה מועסקים בעירייה, ואביה משמש כ"משנה לראש העיר", דבר המעיד על כוחו הפוליטי, ועל פוטנציאל ניגוד העניינים הקיים, ניתן היה לבקש את אישור השר למינויה של גב' דקל בהתאם לסעיף 174א לפקודת העיריות. גם בהתאם לחוזר מנכ"ל 3/2011 הורחבה ההגדרה הקיימת בסעיף 174א כך שתחול גם על קידום בעבודה ולא רק על קבלה לעבודה. אולם מכל מקום, הדבר לא נעשה, ולא ניתן אישור השר.
בית הדין האזורי המשיך ובחן את טענותיה של גב' דקל ביחס להחלטת מנכ"ל משרד הפנים, וקבע כי "החלטתו של מנכ"ל משרד הפנים מנומקת ומעוגנת בפסיקה והיא סבירה ומידתית ועל פי ההלכה הפסוקה אין בית הדין מחליף את שיקול דעתה של רשות מנהלית".
סיכומו של דבר, נקבע כי בין אם היה על העירייה לפעול לשם אישור מינויה של גב' דקל למנהלת המוקד העירוני בהתאם להוראות סעיף 122א ובין אם בהתאם לסעיף 174א לפקודת העיריות, הרי שבשני המסלולים דרוש אישור שר הפנים, שלא ניתן למעשה בשום שלב, "לא עם תחילת העסקתה של התובעת, לא בהמשך התקופה ועם מעברה מתפקיד לתפקיד ועם קידומה, ולא לאחר שנבחרה לתפקיד מנהלת המוקד העירוני. ללא אישור של שר הפנים, התובעת איננה יכולה להיכנס לתפקידה".
בנסיבות אלה, נקבע בדעת רוב כי "נוכח החלטת משרד הפנים, התובעת אינה יכולה להיכנס לתפקיד של מנהלת המוקד העירוני. התובעת אינה זכאית לתשלום שכרה כמנהלת המוקד כיוון שלא נכנסה לתפקיד והתובעת עובדת עירייה ומשתכרת בהתאם לתפקידה כיום".
עד כאן לגבי הערעור השני.

הערעור השלישי
הערעור השלישי עניינו למעשה בשני ערעורים, כמפורט לעיל. ערעורים אלה מכוונים כנגד אותו פסק דין, שדן בעניינם של מר כעביה ומר חוג'יראת. הרקע העובדתי וטענות הצדדים משותפים לשניהם, ועל כן יוצגו שני הערעורים במאוחד.

רקע
מר כעביה מונה בשנת 2010 לתפקיד מדריך קידום נוער במועצה המקומית כעבייה-טבאש-חג'אג'רה (להלן: המועצה). בשעה שמונה לתפקיד היה אביו של מר כעביה, מר טאהר כעביה ז"ל, חבר המועצה. נוסף על כך, אחותו של מר כעביה, גב' לילא טאהר כעביה, הועסקה במועצה כמנהלת חשבונות. בהמשך, בשנת 2017 מונה מר כעביה לתפקיד רכז מעורבות חברתית. אביו של מר כעביה הלך לעולמו בחודש ינואר 2020, ועד לפטירתו כיהן כחבר מועצה. מר כעביה מונה לתפקידים אלה ללא שניתן אישור לכך - לא על ידי ועדת השירות, לא על ידי מליאת המועצה, ואף ללא אישור מנכ"ל משרד הפנים.
מר חוג'יראת מונה על ידי המועצה בשנת 2018 לתפקיד רכז תוכנית עוגן במחלקת הנוער והוא אחיינו של מנהל מחלקת החינוך במועצה, מר מוחמד חוג'יראת, ובנו של בן דודו של ראש המועצה מר ראפע חוג'יראת. מר חוג'יראת מונה בפועל לתפקידו זה ללא קבלת אישור של ועדת השירות, או של מליאת המועצה, או של מנכ"ל משרד הפנים.
ביום 3.7.2019 הודיעה המועצה כי מינויו של מר כעביה אושר פה אחד בישיבתה של מליאת המועצה ביום 6.5.2019, וכי ביום 1.7.2019 נשלח הפרוטוקול למשרד הפנים לאישורו. עם זאת, ביום 31.7.2019 הודיע משרד הפנים למועצה על השגותיו ביחס לאישור המינוי, לרבות הטענה כי יש צורך בהתכנסות נוספת של מליאת המועצה שכן בהצבעה על המינוי נכח גם אביו של מר כעביה. כמצוין לעיל, בחודש ינואר 2020 הלך אביו של מר כעביה לעולמו, ועל כן הודיעה המועצה - במסגרת ההתדיינות בין הצדדים בבית הדין האזורי - כי נוכח העובדה שכעובדת המועצה נותרה רק אחותו המועסקת כמנהלת חשבונות, הרי שלעמדתה אין עוד צורך באישור המינוי בהתאם לסעיף 103א לצו המועצות המקומיות, כי אם על ידי ועדת השירות בלבד. בתגובה, הודיעה המדינה כי היא עומדת על כך שהמועצה תפעל בהתאם לסעיף 103א בעניינו של מר כעביה וכי אינה מסכימה להעביר את עניינו לוועדת מינהל שירות בטרם יתקבל האישור על פי סעיף 103א.
עמותת עורכי דין לקידום מנהל תקין היא עמותה רשומה העוסקת בין היתר באכיפת כללי המינהל התקין בשירות הציבורי, לרבות נקיטת הליכים משפטיים בסוגיה. העמותה היא שיזמה את ההליך בבית הדין האזורי, שראשיתו בהגשת בקשה לצו מניעה זמני נגד מינויים של מר כעביה ומר חוג'יראת וזאת בשל קרבת המשפחה לבעלי תפקידים במועצה. בבקשה נטען כי מינויו של מר כעביה נעשה שלא בהתאם להוראת סעיף 103א לצו המועצות המקומיות, מאחר שהמינוי לא אושר על ידי 2/3 מחברי המועצה, לא קיבל את אישור שר הפנים, ואף לא את אישור ועדת השירות. לגבי מר חוג'יראת נטען כי המינוי אינו כדין מאחר שלא אושר על ידי ועדת השירות, כנדרש בנוהל קבלת עובדים.
סיכומו של דבר, גם בהליך זה הצדדים אינם חלוקים במישור העובדתי, והמחלוקת היא משפטית בעיקרה, וזאת ביחס לשאלה האם ישנה חובה לקבלת אישור מליאת המועצה מכוח סעיף 103א לצו המועצות המקומיות להעסקתם של מר כעביה ומר חוגי'ראת, או שדי באישור ועדת מינהל השירות, בהתאם לסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים.
פסק דינו של בית הדין האזורי
בית הדין האזורי לעבודה בנצרת (השופטת רויטל טרנר ונציגי הציבור מר אדהם פלאח ומר אריה ציליק; פ"ה 3222-04-19) הגיע למסקנה כי אין מקום להביא את עניינו של מר כעביה לאישור מליאת המועצה שכן התרשם שהעסקתם של מר כעביה ומר חוג'יראת "נופלת תחת סעיפים 106-108 לצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים), ועל כן נדרש אישור ועדת מינהל השירות לצורך המשך העסקתם". יתר על כן, בית הדין האזורי קבע כי יש לראות במנגנון אישור המינוי בהתאם לסעיף 103א כמנגנון שיורי, וזאת מקום בו לא ניתן לעשות שימוש בסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים, משאלו מהווים הסדר ספציפי הגובר על ההסדר הכללי הקבוע בסעיף 103א. כנימוק נוסף לקביעה זו הפנה בית הדין האזורי לכך ש"סעיפים 106-108 מאוחרים להוראת סעיף 103א, ובשונה מסעיף 103א, הם עוסקים באופן ספציפי במינוי ובקידום של עובדים". נוסף על האמור, התכליות של שני ההסדרים הן דומות, ועניינן ב"נפוטיזם ופוליטיזציה של השירות הציבורי". בית הדין האזורי הצביע על כך ש"הן סעיף 103א לצו המועצות המקומיות והן סעיפים 106-108 לצו קבלת עובדים חלים על קרבה משפחתית ראשונה", אולם "העדפת ההסדר המפנה את ההכרעה לוועדת מינהל השירות אינה מונעת את מיגור העסקת קרובי משפחה הנעוצה בניגוד עניינים".
יתר על כן, בית הדין האזורי ציין כי "מעיון בפסיקת בתי הדין לעבודה ובתי המשפט, עולה כי סעיפים 103א לצו המועצות המקומיות ו- 122א לפקודת העיריות יושמו בעיקר במקרים של התקשרויות עסקיות בין חברי מועצה או קרוביהם לבין המועצה או העירייה".
אשר לאמור בבג"ץ לוי (כמצוטט לעיל) קבע בית הדין האזורי כי יש להבין זאת באופן מצומצם, שכן שם דובר בחבר מועצת עירייה אשר התפטר מתפקידו ולאחר מכן ביקש להתמנות כמנכ"ל העירייה, בטרם חלפה תקופת הצינון הקבועה בסעיף 103א(ט). בית הדין האזורי גם הצביע על כך שבג"ץ לוי לא עסק ביחס "שבין ההסדר הקבוע בסעיף 122א לפקודת העיריות לבין ההסדר הקבוע בסעיף 174א לפקודה (המקביל לסעיפים 106-108 לצו קבלת עובדים)", ולפיכך, "ניתן לפרש את הקביעה האמורה כמתייחסת באופן נקודתי למנגנון הביקורת על התקשרות בין חבר מועצה לשעבר, או קרובו, לבין הרשות המקומית במהלך תקופת הצינון".
בית הדין האזורי דחה איפוא את עמדת המדינה לפיה יש לראות במנגנון לאישור המינוי כמנגנון כפול, כך שיתקבל הן אישור המועצה ברוב של 2/3 מחבריה ואישורו של השר, בנוסף לאישורה של ועדת השירות. זאת, מהטעם כי עמדת המדינה " יוצרת כפל הליכים, ללא סיבה מוצדקת וסבירה. המדינה לא הציגה כל נימוק משכנע מדוע אין בהליכים בפני ועדות מינהל השירות כדי לנטרל נפוטיזם אסור וכדי להבטיח את אמון הציבור בשלטון המקומי".

טענות הצדדים בפנינו
טענות המדינה זהות בעיקרן בכל ההליכים שלפנינו. להלן יובאו במאוחד ובתמצית:
הליך אישור מינוי של קרוב משפחה של חבר מועצה הוא הליך נורמטיבי כפול, הדורש הן את אישור המועצה ברוב של שני שלישים ואישור שר הפנים בהתאם להוראות סעיף 103א לצו המועצות המקומיות, והן את אישור וועדת השירות בהתאם להוראות סעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים.
הקביעה כי הוראות סעיף 103א חלות רק במצבים של התקשרות בחוזה או עסקה שלא קיימת עליה דרך אחרת של ביקורת מנהלית היא קביעה שגויה. לשון החוק קובעת באופן מפורש כי האיסור המוטל על התקשרות בחוזים או בעסקאות, חל על כל סוג של חוזה או עסקה, ובכלל זה על חוזה העסקה, וכך גם עולה מבג"ץ לוי. אם המחוקק היה מעוניין להחריג מגדר הוראה זו חוזי העסקה, הדבר היה נקבע במפורש. יתר על כן, בדברי ההסבר לתיקון לפקודת העיריות במסגרתו נוסף סעיף 122א(ט), צוין כי קביעת תקופת הצינון לחברי מועצה נועדה כדי למנוע מצבים בהם לאחר תקופת כהונה קצרה של חבר מועצה, הוא יהפוך להיות עובד עירייה או בעל חוזה אחר עם העירייה. מכאן, שאם סעיף 122א לא היה חל על חוזי העסקה, התוספת האמורה לא הייתה מביאה לתוצאה המבוקשת.
תכליתו של האיסור הקבוע בסעיף 103א היא מניעת מצב של ניגוד עניינים, מניעת נפוטיזם ופוליטיזציה של השירות הציבורי, שמירה על כללי מנהל תקין והבטחת אמון הציבור. עניינים אלו מתעוררים ביתר שאת במצב של התקשרות לצורך יחסי עבודה, אשר נמשכת פרקי זמן ממושכים ומשפיעה מאוד על התנהלות הרשות. משכך אין הגיון בהחרגת חוזים להעסקת עובדים מהאיסור הקבוע בסעיף 103א. בניגוד לתכליות בדבר מניעת נפוטיזם ופוליטיזציה במינויים בשלטון המקומי, הוראות סעיפים 106-108 נועדו בעיקר כדי למנוע מצב של ניגוד עניינים במערכת יחסי העבודה השוטפים בין קרובי המשפחה. כלומר, התכליות העומדות ביסוד שתי ההוראות הנורמטיבית אינן חופפות, אלא משלימות אחת את השנייה.
לאורך שנים החזיקה המדינה בעמדה כי סעיף 122א והמקבילים לו חלים גם על חוזי העסקה, ובהתאם לכך בקשות שהוגשו למשרד הפנים על מנת לאשר העסקה של קרובי משפחה של חברי מועצה, נדונו לפי סעיף זה, ולפי הוראות חוק רלוונטיות נוספות.
באשר ליחס בין סעיפים 122א ו-174א, מדגישה המדינה כי בעוד הסעיף הראשון עוסק בהסדרת ניגוד עניינים של חבר מועצה או קרובו, חקיקת הסעיף השני נדרשה על מנת לעגן את הסייגים להעסקת קרובי משפחה של ראש הרשות, סגנו, וכיו"ב, וכן למקרים של יחסי כפיפות ומשכך לא ניתן לראותם כחופפים.
בית הדין האזורי שגה במסקנותיו בנוגע ליחס שבין סעיפים 122א לפקודת העיריות ו-103א לצו המועצות המקומיות, ובין סעיפים 174א לפקודת העיריות וסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים, הגם שתכליתם זהה. שכן, כלל הסעיפים נועדו למנוע פוליטיזציה וניגודי עניינים, אך אין הם זהים במהותם. בעוד שעיקר תכליתם של סעיפים 106-108 היא למנוע הימצאות עובד במצב של ניגוד עניינים, תכליתו של סעיף 103א היא לשמור על טוהר המידות ולמנוע מתן טובות הנאה לחבר מועצה. נוסף על כך, בהתאם לתכלית החקיקתית של סעיף 103א, הגדרת המונח "קרוב" בסעיף זה מצומצמת ביחס להגדרה הקיימת לאותו מונח בסעיפים 106-108. הבדל נוסף הוא שבעוד שסעיף 174א לא כולל איסור על העסקת קרוב משפחה של חבר מועצה, בסעיפים 106-108 מוגדר המושג ממונה ככולל בין היתר חברי מועצה. אמנם בהתאם להוראות חוזר מנכ"ל 3/2011 יש לפנות לקבלת ההיתר מוועדת השירות גם כאשר מדובר בקרבה לחבר מועצה, אך מאחר שהוראות הסעיף לא קובעות זאת באופן מפורש, נראה שהדבר מקשה על הפרשנות שבפסק הדין של בית הדין האזורי.
אין ממש בטענה כי חוזר 3/2011 מלמד על אי תחולת סעיף 122א על חוזי העסקה. מטרתו של החוזר היא, כלשונו, "לסייע בהבהרת הוראות החוק והגדרה ברורה של המצבים בהתאם לחוק בהם נדרש אישור הוועדות האמורות לעיל", כלומר החוזר מתייחס רק למקרים בהם נדרש אישור של מינוי בוועדות השירות. אולם מאחר שסעיף 122א אינו נוגע לוועדות השירות, לא ניתן ללמוד מהאמור בחוזר על תחולת הסעיף באשר לחוזי העסקה.
המדינה מפנה בטיעוניה לבג"ץ לוי שם נקבע כי "סעיף 122א לפקודת העיריות קובע אפוא לענייננו, כי חבר מועצה לא יהיה צד לחוזה או לעסקה, כולל חוזה העסקה...", וכי האיסור הקבוע בסעיף 122א חל גם על קרוב משפחתו של חבר מועצה. המדינה מתנגדת לקביעת בית הדין האזורי לפיה אין להסיק מבג"ץ לוי לענייננו בשים לב לנסיבות המקרה הייחודיות שם בלבד. לשיטת המדינה, מבג"ץ לוי עולה כי החלת סעיף 122א על חוזי העסקה מתחייבת מתוך לשון סעיף 122א, ולא בדרך של הרחבת תחולתו בחקיקה שיפוטית. תיקון סעיף 122א(ט) הרחיב את תחולת האיסורים הקבועים בסעיף 122א, אך לא הוסיף איסורים ולא גרע מהם. לפיכך, יש קושי בפרשנות לפיה האיסור חל אך ורק על העסקת חבר מועצה לשעבר, ולא חל על העסקת קרוב משפחה של חבר מועצה.
מסקנת בית הדין האזורי כי ההסדרים הקבועים בסעיפים 174א
ו-106-108 הם הסדרים חלופיים וספציפיים לחוזי העסקה אינה נכונה, למצער ככל שמדובר בעובדים בתאגידים עירוניים, שכן ההוראות אינן חלות על אותם עובדים. לפיכך נראה שפרשנותו של בית הדין האזורי מותירה את העובדים בתאגידים העירוניים ללא מענה חוקי.
המדינה מסכימה כי ועדת השירות היא ועדה עצמאית ובלתי תלויה, המוסמכת לקבל החלטה בהתאם לשיקול דעתה. עם זאת, אין באמור כדי להשליך על שאלת פרשנותו של סעיף 103א. יתרה מכך, ההסדר הנורמטיבי הכפול, המצריך גם את אישור מליאת המועצה, הוא מהלך מהותי, שנועד בין היתר לגשר על הנחיתות האינהרנטית של ועדת השירות ביחס למועצת הרשות המקומית בשל פערי מידע. נוסף על כך, על הגופים המתוקצבים והנתמכים על ידי הרשות המקומית לא חל כל איסור חוקי אחר להעסקת קרובי משפחה, למעט זה הקבוע בסעיף 103א. לשיטת המדינה, עובדה זו מעוררת בעייתיות נוספת בפרשנות אשר לא מחילה את הוראות הסעיף על העסקת קרובי משפחה.
המדינה מתנגדת לטענה לפיה אין להחיל את סעיף 122א על עובדים קיימים, שכן לשיטת המדינה הימנעות מהחלה של הסדרי ניגוד עניינים על עובדים קיימים, לא תואמת את לשון החוק ואת תכליתו, ולמעשה מאפשרת להכשיר כל מינוי של עובד באמצעות קבלתו לעבודה במשרה הפטורה ממכרז וקידומו בהמשך למשרה אחרת. זאת ועוד, החלת סעיף 122א על עובדים קיימים אינה פוגעת בזכות החוקתית לחופש העיסוק במידה העולה על הנדרש, וההחלטה בעניין מצויה בגדרי מתחם הסבירות ומקיימת את דרישות פסקת ההגבלה.
במסגרת הערעור הראשון טוענת המדינה באופן קונקרטי כי עו"ד אלעמור צירף לבקשתו בבית הדין האזורי מספר החלטות של ועדת השירות ושל מנכ"ל משרד הפנים. אלא שבכל החלטותיו של מנכ"ל משרד הפנים צוין כי עניינו הובא בפני מועצת העיר שאישרה את ההעסקה ברוב הנדרש. יתר על כן, בשלוש מאותן החלטות של ועדת השירות לא נמצאו תימוכין לכך שהוועדה התכנסה מבלי שהתקבל אישור מוקדם של מליאת המועצה.
עוד מבקשת המדינה כי במסגרת הערעור הראשון יקבע בית דין זה כי ככל שמינויו של עו"ד אלעמור לא יאושר על פי אחד מהמיתווים, תידרש המועצה לצאת במכרז חדש לתפקיד מנהל מחלקת הרווחה באופן מיידי.
במסגרת הערעור השני טוענת המדינה כי בטפסים שהגישה העירייה למשרד הפנים צוין כי עניינה של גב' דקל יובא לאישור לפי סעיף 122א, ולכן אין מקום לטענותיה שלא ידעה על תחולת הסעיף וכי לא התאפשר לה להשמיע טיעונים בטרם מתן ההחלטה. יתר על כן, בחוות הדעת מטעם באת כוחה של גב' דקל צוין כי חל בעניינה סעיף 122א, תוך התייחסות לעובדה כי עם תחילת העסקתה של גב' דקל בעירייה, מועצת העיר אישרה את המינוי ברוב של שני שלישים מחבריה. לא זו בלבד אלא שלפנים משורת הדין הוענקה לגב' דקל גם זכות שימוע בעל פה. עוד טוענת המדינה בהקשר זה כי יש לדחות את טענותיה של גב' דקל בדבר היעדר צורך בקבלת אישורו של מנכ"ל משרד הפנים להחלטת ועדת השירות, שכן "החלטה זו לא אושרה ונחתמה על-ידי המנכ"ל כמתחייב בסעיף 174א". לעניין זה טוענת המדינה כי אין לחייב את מנכ"ל משרד הפנים לאשר את מינויה של גב' דקל לאחר האישור בוועדת השירות.
לבסוף טוענת המדינה כי הטענות בדבר שיהוי מצד המדינה נדחו בפסק הדין של בית הדין האזורי, ואין מקום להתערבות בקביעה זו שכן מדובר בממצא עובדתי.
להלן, בתמצית, טענותיו של עו"ד אלעמור, המשיב בהליך הראשון:
במשך למעלה משלושים שנה לא פורשו סעיפים 122א לפקודת העיריות וסעיף 103א לצו המועצות המקומיות ככאלה החלים על התקשרות עם עובדים, לא על ידי הרשויות המקומיות או משרד הפנים, ולא בפסיקה.
העסקת עובדים אינה מהווה התקשרות עסקית או חוזית. אף שמעסיקים נוהגים לחתום עם עובדים על הסכמי עבודה, הדבר לא עולה כדי התקשרות חוזית, אלא העסקה עליה חלות נורמות מדיני העבודה.
בעת חקיקת סעיף 174א לפקודת העיריות, הודגש בדברי ההסבר להצעת החוק ובדברי הכנסת כי החוק נדרש כיוון ש"אין כל מגבלות וסייגים על העסקת אדם בעירייה בשל קרבה משפחתית לראש העירייה לאחד מסגניו או למי שממונה...". מכאן ניתן להסיק שאף המחוקק לא ראה בסעיף 122א ככזה שחל על התקשרויות עם עובדים בחוזה עבודה. זאת ועוד. בחוזר 3/2011, הכולל נוהל מקיף לגבי אופן הפעולה והחובות המוטלות על רשויות המבקשות להעסיק קרוב של חבר מועצה של עובד הרשות, כלל לא נזכרים סעיף 122א או סעיף 103א, ואין התייחסות לצורך לקבל אישור מליאת המועצה כדי לאשר התקשרויות מסוימות עם עובדים. גם בכך יש כדי ללמד על עמדתו המשפטית של משרד הפנים לגבי פרשנות החוק.
אשר לבג"ץ לוי, לטענת עו"ד אלעמור הצדדים ובית המשפט העליון בהליך שם, יצאו מנקודת הנחה כי סעיף 122א חל גם על חוזה העסקה של עובד, שאלה זו כלל לא היתה מצויה במחלוקת בין הצדדים ועל כן לא נדונה ולא הוכרעה. אכן, מינוי חבר מועצה לשעבר כעובד עירייה אינו נכנס בגדרי סעיף 174א, ולכן אינו עובר תחת ביקורת ציבורית מלבד הוראות סעיף 122א(ט), או כללי ניגוד העניינים הכלליים. אולם, גם אם נפלה טעות בעת חקיקת התיקון, נכון להחיל רק את סעיף קטן (ט) על חוזי העסקה.
ביחס לנסיבות הרלבנטיות לעניינו טוען עו"ד אלעמור כי הוראות הסעיפים עצמן מורות שאין להחיל את האיסור הקבוע בהן לגבי עובד קיים. סעיף 103א(ה) לצו המועצות המקומיות (וגם סעיף 122א(ה) לפקודת העיריות) קובע כי הוראות הסעיף לא יחולו על התקשרויות שנעשו לפני תחילת כהונתו של חבר המועצה. עובד קיים המבקש להתמנות לתפקיד חדש במועצה, לא יוצר התקשרות חדשה עם המועצה, אף אם נעשה שינוי בתנאי העסקתו.
הקביעה כי סעיפים 122א ו- 103א חלים גם על התקשרות עם עובדים היא קביעה מרחיקת לכת, ופוגעת באופן בלתי מידתי בעובדים מבלי שנבחנו השלכותיה על חופש העיסוק של העובדים ועל זכויותיהם מכוח חוקי היסוד. בנוסף, הסעיפים יוצרים אחריות פלילית על המפר את הוראותיהם, וגם מן הטעם הזה יש לפרש אותם בצמצום. לעומת זאת, ההסדר הקבוע בסעיף 174א הוא הסדר ראוי ומאוזן, המשלב גורמים חיצוניים לרשות המקומית ומספק מענה לצורך למנוע ניגוד עניינים או נפוטיזם.
האישור הכפול לא יוצר יתרון, אלא מכביד על המערכת משום שאם שר הפנים אישר העסקה מכוח סעיף 103א לצו המועצות המקומיות, לא ברור מדוע נדרש להביא את העניין לאישור נוסף של ועדת השירות, שהרי לא ייתכן שנציגי השר בוועדה יחלקו על החלטת השר ולא יאשרו את המינוי. מעבר לכך ניתן להניח כי המחוקק לא היה קובע הסדר חקיקתי כפול, ללא עריכת תיאום בין שתי ההוראות, אילו סבר שהן חלות על אותם מקרים.
להלן, בתמצית, טענות מ"מ כסייפה, המשיבה בהליך הראשון:
מ"מ כסייפה סומכת ידיה על פסק הדין של בית הדין האזורי, ובעיקר על האבחנה שנערכה בו בין הקביעות בבג"ץ לוי, לנסיבות המקרה דנן.
עוד נטען כי סעיף 103א לצו המועצות המקומיות לא חל על העסקת עובדים ברשויות המקומיות. למעשה, מטענות המדינה עולה כי רק בשנים האחרונות המדינה "שינתה טעמה", והוחלט לנסות ולהחיל את ההסדר גם על נושא העסקת עובדים.
בבג"ץ לוי כלל לא נידונה השאלה האם סעיף 122א לפקודת העיריות חל על העסקת עובדים, אלא הדבר הונח מראש ונקבעה בעניין קביעה לאקונית ובלתי מנומקת. ניתן להניח כי כלל לא הובאו טענות בעניין מטעם הצדדים בסוגיה. משכך, יש לפרש את הקביעה כהערת אגב שאינה בבחינת תקדים המחייב את בית הדין הארצי לעבודה. יתרה מכך, פסק הדין מתייחס רק לכך שהתיקון שנערך בסעיף 122א נועד להתמודד עם מקרה של חוזה, התקשרות עסקית או קבלה לעבודה של חבר מועצה מכהן, או שנמצא בתקופת צינון, ועם מקרה של חוזה או התקשרות עסקית עם אדם או גוף המקורב לחבר המועצה. כלומר, אף לפי מה שנקבע בבג"ץ לוי, הסעיף אינו רלבנטי מקום בו מדובר בהעסקת קרובי משפחתו של חבר מועצה.
מדברי ההסבר המובאים בסעיף 16 לפסק דינו של בית הדין האזורי עולה כי בשנת 2001 המחוקק לא סבר כי הוראות סעיף 122א חלות על העסקת קרובי משפחה של חברי מועצת העירייה, ולכן ביקש להחיל את ההסדר הקבוע בסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים גם על העסקת עובדים בעיריות באמצעות התקנת סעיף 174א לפקודת העיריות.
מ"מ כסייפה אף מתייחסת לשימוש של המדינה בביטוי "הליך נורמטיבי כפול". לטענת המועצה בדברי החקיקה השונים הרלוונטיים למחלוקת, בחוזרי המנכ"ל וכיו"ב, לא נמצא כל ביטוי לקיומו של הליך כפול כאמור. יתרה מכך, טענת המדינה לקיומו של הליך כפול אינה מתקבלת על הדעת בהתחשב בכך שסעיף 103א נחקק כשנתיים לאחר סעיפים 106-108, וזאת מבלי להתייחס להסדר הקבוע בהם או לאזכר את קיומם, ומבלי להתייחס לכך שמדובר בהליך נוסף הנוגע לאותו עניין.
ההחלטה המבוקשת בערעור אף תחטא לשיקולי צדק ויושר, שכן היא עלולה לגרום לכך שאדם שהוא קרוב משפחה של חבר מועצה מכהן באופוזיציה ייפסל מקבלה לעבודה רק בשל חוסר יכולת לגייס תמיכה של שני שליש מחברי המועצה.
להלן, בתמצית, טענותיה של גב' דקל, המערערת בערעור השני:
מינויה של גב' דקל לעובדת העירייה בשנת 2001 נעשה כדין. בית הדין האזורי שגה בקביעתו כי יש להחיל את סעיף 122א גם על חוזים להעסקת עובדים, וזאת בזמן שקיים הסדר חקיקתי ספציפי ומפורט הנוגע להעסקת עובדים שהם קרובי משפחה של נבחרי ציבור ועובדים אחרים – סעיף 174א לפקודת העיריות. כך, עד לאחרונה ובמשך תקופה ארוכה, סעיפים 122א ו-103א לא פורשו כחלים על התקשרות עם עובדים, לא על ידי הרשויות המקומיות, לא על ידי משרד הפנים ואף לא בפסיקה. למעשה, העסקת עובדים אינה בגדר התקשרות עסקית או חוזית, אלא הסכם עליו חלות נורמות מתחום דיני העבודה. יתר על כן, בדברי ההסבר להצעת החוק בעניין סעיף 174א ובדברי הכנסת נאמר כי החוק נדרש משום ש"אין כל מגבלות וסייגים על העסקת אדם בעירייה בשל קרבה משפחתית לראש העירייה לאחד מסגניו או למי שממונה...". מכאן, טוענת גב' דקל, ניתן להסיק כי סעיף 122א לא חל על התקשרויות עם עובדים, שכן אין סיבה שהמחוקק היה קובע הסדר חקיקתי כפול, מבלי לערוך תיאום בין שתי ההוראות.
הצעת חוק העיריות משנת 2007 כללה שני הסדרים, אחד המתייחס להתקשרויות ואינטרסים כלכליים, והשני נוגע להגבלות על העסקת עובדים. גם מכך ניתן ללמוד כי משרד הפנים והמחוקק סברו שההסדרים הכלליים החלים על התקשרויות לא חלים גם על התקשרות עם עובד. יתר על כן, גם בחוזר 3/2011 לא מופיע כל אזכור לסעיף 122א ולחובה לפעול לפי ההוראות המצויות בו. לטענת גב' דקל, בכך יש כדי ללמד על עמדתו המשפטית של משרד הפנים בעניין.
גם מהוראות הסעיפים עצמם ניתן ללמוד כי אין להחיל את האיסור הקבוע בהם על עובד קיים. כך למשל, סעיף 122א(ה) קובע כי הוראות הסעיף לא יחולו על התקשרויות שנעשו לפני תחילת כהונתו של חבר המועצה, ולגבי התקשרות קיימת נקבע כי קיימת חובה להודיע עליה למועצה ולא לעסוק בכל עניין הקשור אליה. יתרה מכך, עובד המבקש לעבור מתפקיד נוכחי לתפקיד אחר במועצה, לא יוצר עמה התקשרות חדשה.
הטלת מגבלות על העסקת עובד ברשות המקומית, רק בשל קרבה משפחתית לחבר מועצה, מהווה פגיעה קשה בחופש העיסוק של העובד ובכבודו, ומונעת ממנו להתקדם בעבודה. בעת שמשרד הפנים החליט להרחיב את הוראות סעיפים 122א או 103א גם על עובדים, היה עליו לבחון האם הרחבה זו עומדת במבחנים חוקתיים. מנגד, ההסדר הקבוע בסעיף 174א הוא ההסדר המתאים לדון בהעסקת קרובי משפחה של חברי מועצה, משום שהוא הסדר מאוזן הכולל בחינה מטעם גורמים חיצוניים לרשות המקומית, ומספק מענה רחב ומספק לצורך למנוע ניגוד עניינים או העדפת קרובי משפחה. למעשה, ההליך הכפול אותו מבקשת המדינה להחיל יוצר כפילות מיותרת שיש בה כדי להכביד על המערכת.
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מחייבות את הרשות לשקול עריכת הסדר למניעת ניגוד עניינים בטרם יפסל מועמד בשל ניגוד עניינים, ואף בפסיקה נקבע כי פסילת מועמד היא האמצעי הקיצוני והאחרון בו יש לנקוט. עוד נקבע בפסיקה כי על המעסיקים לערוך הסדרים למניעת ניגודי עניינים במקרה הצורך, גם בנסיבות בהן עריכת ההסדר תכביד על המעסיק ותחייב אותו למנות אדם נוסף. למרות זאת, ועל אף שבמקרה דנן לא היה בעריכת הסדר כדי להכביד על ההתנהלות של העירייה, בית הדין האזורי התעלם מחובה זו ולא התייחס לטענות גב' דקל בעניין. העירייה אף הגישה חוות דעת משפטית מטעמה, לפיה אין מניעת לערוך הסדר למניעת ניגוד עניינים, אך בית הדין האזורי התעלם מחוות דעת זו, ומהחלטת ועדת השירות להעניק לחוות הדעת משקל משמעותי.
בית הדין האזורי שגה כאשר לא הורה על פסילתה של החלטת המנכ"ל שניתנה ללא עריכת שימוע כדין. החלטת מנכ"ל משרד הפנים מיום 14.1.2020 התקבלה מבלי שניתנה לגב' דקל הזדמנות להשמיע את קולה ועמדתה. גב' דקל טוענת כי לא הייתה מודעת לכוונת המדינה להעביר את עניינה לאישור מנכ"ל משרד הפנים, ונחשפה לכך רק במסגרת הליך הסעד הזמני. בנוסף, לא ניתנה לה הזדמנות להתייחס לטענות הקשות שהועלו בחוות הדעת המשפטית ביחס להליך קבלתה לעבודה בשנת 2001. רק לאחר פרסום ההחלטה, הסכים משרד הפנים לערוך לגב' דקל שימוע אולם שלא בנוכחותה. שימוע זה נערך ללא נוכחותם של נציגי הלשכה המשפטית, ואף לא ניתנה תשובה לשימוע עד כה. נוסף על כך, רק לאחר שהגישה את תביעתה לבית הדין האזורי, הועלתה הטענה כי החלטת ועדת השירות מותנית באישור מנכ"ל משרד הפנים מכוח סעיף 122א או סעיף 174א. בנוסף, במכתבה של הגב' גלית וידרמן לא נטען כי החלטת הוועדה הייתה מותנית באישור המנכ"ל, אלא רק כי ההחלטה מבוטלת מאחר שהתבססה על נתונים עובדתיים לא מדויקים. טענה זו לא הועלתה גם בתגובה הראשונה של המדינה לבקשה לסעד זמני.
לאור האמור, יש לבטל את פסק דינו של בית האזורי כך שיקבע כי סעיף 122א אינו חל בעניינה של גב' דקל וכי די באישור ועדת השירות כדי לאפשר את העסקתה. לחילופין, יש לקבוע כי סעיף 122א אינו חל על קידום עובדים מכהנים, וזאת בהתאם לסעיף 122א(ה).
טענת המדינה לפיה החלטת ועדת השירות לא אושרה על ידי מנכ"ל משרד הפנים בהתאם לסמכותו לפי סעיף 174א לפקודת העיריות עלתה רק במסגרת התביעה העיקרית ובית הדין שגה בכך שלא דחה את הטענה על הסף. גב' דקל טוענת כי יש להתערב בקביעתו של בית הדין האזורי לפיה אישור מינוי בוועדת השירות לפי סעיף 174א לפקודת העיריות טעון גם אישורו של מנכ"ל משרד הפנים (אליו הואצלה סמכות זו על ידי השר, כאמור לעיל). לא זו בלבד, אלא שהיה על בית הדין האזורי לדחות טענה זו גם לגופה, לאחר שהוכח כי המנכ"ל מאשר כדרך קבע החלטות של ועדות השירות גם כאשר דעת המיעוט היא של נציגים מטעמו, ולא הוכח ולו מקרה אחד בו המנכ"ל לא אישר החלטה של ועדת השירות.
נוסף על כך, התנהלות המדינה והשיהוי הרב שחל במתן החלטותיה מהווה פגם היורד לשורשו של ענין ומצדיק את ביטול החלטת המנכ"ל בעניינה. לאור האמור, גב' דקל טוענת שהיא זכאית לשכר מנהלת מוקד עירוני ממועד אישור ועדת השירות ולפיצוי בגין עוגמת נפש בסך 50,000 ש"ח.
להלן, בתמצית, טענות העירייה:
בהתאם לבג"ץ לוי, חלה חובה על משרד הפנים לבחון את קיומן של נסיבות חריגות שעל בסיסן יכול שיינתן אישור חריג לפי סעיף 122א. אלא שמחוות הדעת על בסיסה דחה מנכ"ל משרד הפנים את אישורו לאיוש התפקיד על ידי גב' דקל עולה כי טענות העירייה וגב' דקל לא נשקלו במלואן. בעניין זה מציינת העירייה כי אביה של גב' דקל לא מכהן כסגן ראש עירייה ולכן לא זכאי לכל תנאי השירות המוענקים לסגנים, בהתאם לקבוע בחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975. בנוסף, זכייתה של גב' דקל במכרז מהווה למעשה התקדמות בדרגה אחת מעל דרגתה הנוכחית, ולכן אין מדובר ב"קידום מטאורי חסר כל בסיס אשר מונע משיקולים זרים".
מחוות הדעת האמורה לא עולה בבירור כי נבחנה ההיתכנות של קשרי העבודה שעשויים להתקיים בין אביה של גב' דקל ובין גב' דקל בתפקידה העתידי כמנהלת המוקד העירוני. נוסף על כך, חוות הדעת כלל לא בחנה את אופן בחירתה של ועדת המכרזים בעירייה, או את האפשרות לנטרול ניגוד העניינים באמצעים שפגיעתם פחותה. עניינים אלה גם לא זכו להתייחסות בפסק הדין של בית הדין האזורי.
מאחר שמדובר בעובדת שעבדה בעירייה במשך שנים רבות, ושכחלק מזכויותיה זכאית להתקדם בעבודתה, מן הראוי היה לשקול אותן נסיבות מיוחדות ביתר שאת. לפיכך, יש לערוך איזון ראוי בין הוראות הפקודה ובין נסיבותיה האישיות של גב' דקל.
להלן, בתמצית, טענות העמותה (המשיבה בע"ע 35237-02-21, והמערערת בע"ע 37399-02-21):
העמותה מסכימה לנימוקי הערעור של המדינה ומצטרפת לאמור שם.
ערעור העמותה מופנה כלפי קביעת בית הדין האזורי בעניין מר כעביה לפיה סעיף 103א לצו המועצות המקומיות אינו חל כאשר חל הסייג להעסקת קרובים לפי סעיפים 106-107 לנוהל קבלת עובדים, וכן כלפי הקביעה כי בעניין מר חוג'יראת לא נדרש אישור להעסקתו לפי סעיף 108 לנוהל קבלת עובדים.
פסק הדין של בית הדין האזורי התעלם משלל התכליות המהותיות של סעיף 103א, וכיווץ אותן אל תוך היבט אחד של ניגוד עניינים, שלפי פסק הדין נבחן ממילא על ידי ועדת השירות. משכך נקבע כי החלת שני ההסדרים במצטבר "יוצרת כפל הליכים, ללא סיבה מוצדקת וסבירה". עם זאת, לשיטת העמותה "... הרקע לחקיקת שני ההסדרים, התכלית שכל אחד מהם נועד לשרת, לשון הסעיפים והפרשנות שניתנה להם על-ידי בית דין נכבד זה ובית המשפט העליון – כולם מובילים למסקנה כי שגה בית הדין קמא שקבע כי אין להחיל את סעיף 103א לצו המועצות".
לשון סעיף 103א לצו המועצות המקומיות היא ברורה, ועולה ממנה בפירוש כי האיסור על ההתקשרות חל על כל חוזה ועסקה. בבג"ץ לוי התקבלה פרשנות זו (ביחס לסעיף המקביל - סעיף 122א לפקודת העיריות). הוצאת חוזי העסקה מתחולת הסעיף וקביעה כי מדובר בהסדר שיורי בלבד, תצמצם מאוד את תחולתו, וזאת למעשה רק למקרים בהם מדובר בהעסקת חבר מועצה יוצא, שותפו או סוכנו, משום שרשימת הקרובים שסעיף 103א מבקש לאסור התקשרות עמם כלולה כולה ממילא בסעיף 106 לנוהל קבלת עובדים.
פרשנות תכליתית של הסעיף מביאה לאותה מסקנה. סעיף 103א מבקש להבטיח שמירה על טוהר המידות ועצמאות פעילותו של חבר המועצה, באמצעות יצירת חיץ בין נבחר הציבור לפעילות המוניציפאלית, וקביעת מנגנון פיקוח בנושא מצד מליאת המועצה ושר הפנים. לשיטת העמותה, קביעתו של בית הדין האזורי מנוגדת לתכלית זו.
ההבחנה בין סוגי הקִרבה אליהם מתייחס כל סעיף היא ברורה, וככל שהקרבה גדולה יותר גובר החשש לא רק לניגוד עניינים, אלא גם למתן תמריצים, השפעה על פעילות נבחר הציבור וטובת הנאה לנבחר הציבור. על כן, היא מצדיקה בדיקה קפדנית יותר ועירוב גורמי בקרה נוספים. בנוסף, בעוד שסעיף 103א עוסק בנבחרי ציבור ובמניעת מתן טובות הנאה והשפעה פסולה, הרי שסעיפים 106-108 עוסקים בעובד עצמו, ובסביבת העבודה בה ימלא את תפקידו.
זאת ועוד. אמות המידה לחריגה מהאיסורים בכל אחד מההסדרים הן שונות, וסעיף 103א מחמיר יותר. בבג"ץ לוי נקבע כי נדרשות נסיבות נדירות ביותר לשם החרגה מגדרי הסעיף – קיומו של צידוק או כורח שעה ציבורי מובהק. לעומת זאת, המבחן המנחה את ועדת מנהל השירות הוא מבחן הנוגע ליכולת לנטרל את ניגוד העניינים. הקביעה כי סעיף 103א חל באופן שיורי בלבד, מאיינת את המבחן המחמיר שביקש המחוקק לקבוע. בנוסף, אותה פרשנות שוללת מהמליאה את תפקידה כמנגנון ביקורת מהותי ובעל מאפיינים ייחודיים. יצוין כי למליאה יש יתרון על כל גוף אחר, מאחר שהיא "מחוברת לשטח", מכירה את הנפשות הפועלות ואת התמריצים שלהן.
בעניין מר חוג'יראת נקבע בפסק הדין של בית הדין האזורי כי בשל העדר ידיעה עובדתית לגבי מהות עבודתו, אין לקבל טענה לכפיפות, זיקה או קשרי עבודה כלשהם בינו ובין דודו שמשמש כמנהל מחלקת חינוך. לטענת העמותה, קביעה זו מנוגדת לחוזר מנכ"ל 3/2011, אשר מתייחס לאפשרות קיומו של ניגוד עניינים בהם מתקיימים קשרי עבודה על רקע זה שקרוב המשפחה ממלא תפקיד סטטוטורי. אין חולק כי דודו של מר חוג'יראת מחזיק בתפקיד סטטוטורי, ולכן אין שאלה עובדתית לעניין הטענה כי לאור קִרבה זו היה על המועצה לפנות לוועדת מנהל השירות טרם המינוי.
להלן, בתמצית, טענות המועצה, מר כעביה, ומר חוג'יראת, המשיבים בהליך השלישי:
אין מקום להתערב בפסק דינו של בית הדין האזורי.
סעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים מהווים מנגנון ספציפי לבחינת שאלת ניגוד העניינים בדבר העסקת עובדים. ועדת השירות היא גוף מנהלי שאמון בין היתר על בחינה של ניגוד עניינים בין עובד מועצה לבין נבחר ציבור שהם קרובי משפחה. לוועדה שיקול דעת רחב היקף, ויש לה את הכלים המשפטיים והאמצעים לבחון ולבדוק את שאלת ניגוד העניינים.
לעומת זאת, סעיף 103א לצו המועצות המקומיות עוסק בהתקשרויות עסקיות בין חבר מועצה או קרובו לבין המועצה. לראיה, ניסוחו של סעיף 103א(ג) מלמד כי הוא מיועד להתמודד עם תוצאות של ביטול התקשרות עסקית או מסחרית ולא עם ביטול הסכם העסקת עובד.
ההסדר הקבוע בסעיפים 106-108 הוא הסדר ספציפי ולכן אמור להתגבר על ההסדר הכללי הקבוע בסעיף 103א. נוסף על כך, הגדרת קרוב משפחה בסעיפים 106-108 רחבה יותר, כך שניתן ללמוד מאופן ניסוח לשון ההוראה החוקית על כוונת המחוקק. יש להניח כי אם היה נדרש אישור נוסף של שר הפנים, המחוקק היה מציין זאת במפורש בסעיף 108.
המדינה והעמותה לא הציגו נימוק מניח את הדעת לצורך בביצוע בדיקה כפולה, ובפרט לא ציינו האם יש הבדלים משמעותיים בין בדיקת השר ושיקוליו ובין בדיקת ועדת השירות ושיקוליה. כמו כן, הדרישה לבדיקה כפולה לא מתיישבת עם הוראות סעיף 7א לצו שירות העובדים, שם נקבע במפורש כי החלטת ועדת השירות כפופה לאישור השר.
הקביעות בבג"ץ לוי אינן חלות במקרה דנן, מאחר ששם דובר בנסיבות שונות לחלוטין, שאינן רלבנטיות לענייננו.

עמדת מרכז השלטון המקומי
בהתאם להחלטתי, ובשים לב לשאלה העומדת ביסודם של ההליכים והשלכותיה, הוגשה ביום 3.3.2021 עמדה מטעם מרכז השלטון המקומי (להלן: המרכז). להלן, בתמצית, עיקרי העמדה:
יש לקרוא את סעיפי החקיקה הרלבנטיים לאור הוראותיו של חוק יסוד: חופש העיסוק "ובכפוף למעמד העל של חופש העיסוק, ומתוך מגמה לפגיעה שאינה עולה על הנדרש בחופש העיסוק של עובדי הרשויות המקומיות ובכלל זה ביכולת להתקדם בעבודה ברשות המקומית".
אישור מינויו של עובד העומד בתנאים של סעיף 107 לנוהל קבלת עובדים – כלומר שיש מניעה למנותו – יכול לקבל את אישור ועדת השירות, וזאת בהתאם לסעיף 108 לנוהל קבלת עובדים. לטענת המרכז, מלשונו של סעיף 108 עולה בבירור שדי באישור ועדת השירות והיא אינה כפופה לאישורו של מנכ"ל משרד הפנים שאינו מוסמך לשנות מהחלטותיה. נוסף על כך, בהתאם לסעיף 174א(ה) לפקודת העיריות, למנכ"ל משרד הפנים ולוועדת השירות סמכות מקבילה להתיר העסקת עובד שמתקיימים לגביו סעיפים 174א(א)-(ד) לפקודת העיריות. יתר על כן, לטענת המרכז "גם אם יפסק שנדרש אישור מנכ"ל משרד הפנים להחלטות ועדת השירות בעיריות, הרי שמתחם שיקול הדעת של מנכ"ל משרד הפנים שלא לקבל את החלטתה הוא צר ביותר".
סעיף 103א לצו המועצות המקומיות הוא דין כללי, בעוד שסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים – ואף סעיף 140(ב) לצו המועצות המקומיות, הם הסדרים ספציפיים שלפי הדין גוברים על הסדר כללי.
בג"ץ לוי אינו רלבנטי לענייננו ויש לקרוא אותו "לאור נסיבותיו הייחודיות והסיטואציה הייחודית שעמדה לפני בית המשפט העליון, בה חבר מועצה התפטר מחברותו במועצה ומתקבל לעבודה בעירייה במהלך תקופת הצינון". בנסיבות אלה, לטענת המרכז, מתחייבת המסקנה שבג"ץ לוי אינו חל על עובד "המועסק ברשות המקומית מזה שנים".
גם אם תתקבל טענת המדינה לפיה על יסוד בג"ץ לוי מתחייבת המסקנה שסעיף 103א לצו המועצות המקומיות חל גם על חוזה עבודה וקידום עובדים קיימים, הרי שאין בסיס בלשון החוק לכך שטרם קבלת אישור מנכ"ל משרד הפנים נדרש גם אישור ועדת השירות. לא זו בלבד אלא שאין בכך כל הגיון שכן "השיקולים שעל מנכ"ל משרד הפנים לשקול בשעה שהוא בוחן אם לאשר את הבקשה, צריכים להיות, אותם השיקולים שעל ועדת השירות לשקול". יתר על כן, שקילת שיקולים שונים או מחמירים יותר כאשר מדובר באותו סוג התקשרות, דהיינו חוזה עבודה, "יש בה כדי ליצור דיסהרמוניה פרשנית והפליה" בין קרובי משפחה מדרגות שונות, שקרוב משפחתם הוא ראש הרשות או סגניו למשל בעירייה".

עמדת הסתדרות העובדים הכללית החדשה
מהטעמים שלעיל ביחס להגשת עמדת המרכז ובהתאם להחלטתי, ביום 10.3.2021 הוגשה עמדת הסתדרות העובדים הכללית (להלן: ההסתדרות) ביחס לסוגיות המתעוררות בהליכים אלה. להלן, בתמצית, עיקרי העמדה:
ההסתדרות מצטרפת לעמדת המרכז וטענות העובדים בהליכים אלה.
תכלית החקיקה העוסקת במינוי קרובי משפחה ברשויות המקומיות "היא ההגנה על השירות הציבורי מ'פוליטיזציה', קידום מקורבים, ושיקולים שאינם ענייניים לעניין ניהול רשות ציבורית". לפיכך, עמדת המדינה לפיה יש להוסיף את אישור המועצה על ועדת המכרזים ולאחר מכן ועדת השירות ומנכ"ל משרד הפנים חותרת נגד תכלית זו משיש בה "משום פוליטיזציה של תהליך בחירת עובדים לתפקידם, ולענייננו גם קידומם בתוך מקום העבודה שעה שהם כבר עובדים במקום העבודה שנים ארוכות".
טענת המדינה בדבר קיומם של שני מנגנונים נפרדים לצורך מניעת פוליטיזציה במינויים, אינה מתיישבת עם תכלית זו ואף אינה מתיישבת עם לשון החוק. זאת, בשים לב לכך שבענייננו מדובר על קידום עובדים קיימים. לפיכך לטענת ההסתדרות קבלת טענת המדינה בנסיבות אלה "היא בגדר פרשנות מרחיבה לענין תחולתו של סעיף 174א', אשר לשונו מגדירה אותו ככזה שחל רק בקליטה בעבודה, או בהסדרת ניגוד עניינים שנוצר במהלך העבודה מפאת שינוי במצב משפחתי או היווצרות קרבה".
סעיף 122א לפקודת העיריות אינו מתאים מקום בו מדובר בעובד קיים המתקדם לתפקיד אחר בעבודתו ברשות. מסקנה זו מתחייבת מכך שסעיף 122א אינו חל על התקשרויות קיימות של נבחר ציבור, לפני שנבחר למועצת הרשות המקומית. לפיכך ברי כי לא ניתן לעשות בסעיף זה שימוש "בהליכי בקרה לעניינם של חוזי העסקה שכבר קיימים ברשות המקומית, ולענייננו בעניין התקדמותה של עובד.ת שכבר נקלט.ה לעבודה זה מכבר".
יתר על כן, חוות דעת 5.300 של הועדה למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות מטעם משרד המשפטים, מחודש פברואר 2014, בעניין "ראש רשות מקומית וסגניו – קרוביהם ומקורבים" - נדרשת רק לסעיף 174א לפקודת העיריות וסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים המקבילים לו, וזאת ללא כל התייחסות לסעיף 103א לצו המועצות המקומיות או סעיף 122א לפקודת העיריות. בנוסף, חוות דעת 1.1100 מחודש מאי 2013 אף היא עוסקת בסעיף 174א לפקודת העיריות בלבד. לטענת ההסתדרות, "חזקה שלו סבר משרד הפנים כי יש רלוונטיות להוראות סעיף 122א לעניין העסקת קרובי משפחה ברשות, הייתה הוועדה מציינת אף אותו, דבר שלא נעשה". עוד מציינת ההסתדרות בהקשר זה כי גם חוזר 3/2011 "לא מתייחס, ולא בכדי, אלא להוראות סעיף 174א".
טענת המדינה לפיה העלתה כבר בעבר בהליכים אחרים את הטענה שיש לשני ההסדרים – סעיף 103א לצו המועצות המקומיות וסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים – תחולה מקבילה, אינה מעלה ואינה מורידה בענייננו מפני שבאותם הליכים לא דובר בעובד המתקדם לתפקיד אחר בעבודתו ברשות המקומית, כבענייננו.
שגה בית הדין האזורי במסגרת פסק הדין שבבסיס הערעור השני כאשר קבע כי יש צורך באישור מנכ"ל משרד הפנים לאישור שניתן על ידי ועדת השירות. לטענת ההסתדרות "ו' החיבור המצויה בסעיף 17א לפקודת העיריה (צ"ל: 174א; הטעות במקור – ו.ו.ל) לא נועדה לרמוז שמדובר באישורים מצטברים", אלא לייצר חלופות בין שני סוגי האישורים.
לאור הוראת סעיף קטן (ה) בסעיף 122א לפקודת העיריות, הרי שמתחייבת המסקנה כי הסעיף לא נועד לשמש במקרה של חוזה קיים.
ההסתדרות מסכמת את עמדתה כך:
" שעה שעובד כורך את חייו עם השירות הציבורי, ובמיוחד ככל שהשנים נוקפות, ההסתמכות שלו לעניין אפשרות ניוד במקום העבודה גוברת", ולפיכך "אך ורק ניגוד עניינים ממשי וקיים יכול להצדיק הגבלה של זכויותיו של העובד להתקדם בעבודתו".

דיון והכרעה
לאחר בחינת טענות הצדדים בכתב ובעל פה ובחינת כלל החומר שהונח לפנינו בכל תיק, הגענו לכלל מסקנה כי דין הערעורים בהליך הראשון והשלישי להידחות, ודין הערעור בהליך השני להתקבל בחלקו. להלן נפרט הטעמים להחלטתנו.
כלל ההליכים שלפנינו מעוררים את השאלה בדבר אופן מינויים של עובדים ברשויות המקומיות להם קרובי משפחה שהם נבחרים, או מועסקים , באותה רשות. ונדייק: ההליכים שלפנינו עניינם בעובדים מכהנים, שזכו במכרז פלוני למשרה פלונית ברשות מקומית פלונית, ובשאלה כיצד יש לאשר את המינוי של עובדים אלה.
בהיבט העקרוני, המדינה והעמותה טוענות, מחד גיסא, כי אישור של מינוי כזה הוא לאחר "הליך נורמטיבי כפול", דהיינו אישור ברוב מיוחד במליאת המועצה בהתאם לסעיף 103א לצו המועצות המקומיות (וסעיף 122א לפקודת העיריות המקביל לו); ובנוסף אישור על ידי ועדת השירות של משרד הפנים ועל ידי מנכ"ל משרד הפנים (לו הואצלה הסמכות לכך על ידי השר), בהתאם לסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים (וסעיף 174א לפקודת העיריות המקביל לו).
המרכז וההסתדרות טוענים, מאידך גיסא, כי סעיף 103א לצו המועצות המקומיות (וסעיף 122א לפקודת העיריות המקביל לו) אינם חלים במקרים הדומים למקרים שלפנינו, כלומר בשאלת אופן מינוי של עובד קיים שהתמודד – וזכה – במכרז על משרה אחרת באותה רשות מקומית. לפיכך, לפי עמדה זו, האישור הנדרש הוא בהתאם לסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים בלבד (וסעיף 174א לפקודת העיריות המקביל לו).
נקדים ונאמר כי מפרשנות מילולית ותכליתית של סעיפים אלה, כמו גם מהתחקות אחר ההיסטוריה החקיקתית שלהם, עולה ככלל, כי מקום בו מדובר במינוי לתפקיד ברשות מקומית של עובד או עובדת המועסקים ברשות המקומית, להם קרובי משפחה המכהנים או מועסקים באותה רשות, יש ליישם בעניינם את הוראות סעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים או סעיף 174א לפקודת העיריות ואין צורך באישור המינוי גם במליאת המועצה לפי סעיף 103א לצו המועצות המקומיות או סעיף 122א לפקודת העיריות. עם זאת, מקום בו לא ניתן להביא מינוי שכזה לבחינת ועדת השירות, הרי שיש לפנות להוראות סעיף 103א לצו המועצות המקומיות או סעיף 122א לפקודת העיריות. לשון אחרת, מקובלת עלינו מסקנתם של בתי הדין האזוריים בנצרת ובבאר שבע (בפסקי הדין שבבסיס הערעור הראשון והשלישי) כי סעיף 103א לצו המועצות המקומיות (וסעיף 122א לפקודת העיריות המקביל לו), מהווה הסדר שיורי למנגנון אישור המינוי הקבוע בסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים (וסעיף 174א לפקודת העיריות המקביל לו).
לאחר שסקרנו לעיל את הרקע הנורמטיבי, נפרט להלן את הכרעתנו. נעיר כי ככל שלא נאמר אחרת, מקום בו ידובר בסעיף 103א לצו המועצות המקומיות - כוונת הדברים היא גם ביחס לסעיף 122א לפקודת העיריות; ואילו מקום בו ידובר בסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים - כוונת הדברים היא גם ביחס לסעיף 174א לפקודת העיריות.

טוהר המידות ואמון הציבור
כאמור, כלל ההליכים שלפנינו מעוררים את השאלה בדבר אופן מינוי של עובד או עובדת להם קרובי משפחה המועסקים ברשות המקומית. בבג"ץ לוי נדרש כב' השופט (בדימוס) מזוז לחשיבות ההקפדה על טוהר המידות ועל מינהל תקין, ברשויות ציבוריות, ובפרט ברשויות מקומיות, בזו הלשון:
"האיסור על ניגוד עניינים נובע מהחובה החלה על הרשות לפעול בהגינות ובתום לב ובהתאם לכללי הצדק הטבעי, ולשקול שיקולים ענייניים בלבד, היינו - שיקולים הנובעים מהתפקיד ונדרשים למילויו, להבדיל משיקולים אישיים ושיקולים זרים אחרים. האיסור על ניגוד עניינים דרוש גם כדי להבטיח את אמון הציבור בשירות הציבורי. טעם זה קשור לטעם הראשון, שכן עצם ההימצאות במצב של ניגוד עניינים מעלה את החשש שעובד הציבור יושפע משיקולים זרים, והדבר עלול לפגוע באמון הציבור ברשויות השלטון. בנוסף, אי מניעה של הימצאות עובדי הציבור במצב של ניגוד עניינים היא פתח לשחיתות, ועל כן הקפדה על הכלל חשובה על מנת לשמור על טוהר המידות במינהל הציבורי וכדי להבטיח קיומו של מינהל תקין הפועל לטובת הציבור"
(ראו: בג"ץ לוי, בסעיף 16, וההפניות שם).
הנה כי כן, הסוגיה שבבסיס כל ההליכים שלפנינו נוגעת ליסודו של אמון הציבור ברשויות המינהל ובלגיטימיות של פעולותיהן. זהו תנאי יסודי, לגביו נאמר כי הוא נמנה עם "עקרונות היסוד של השיטה ממנו נגזרות הוראות חרותות" (ראו: בג"ץ 595/89 שמעון ואח' נ' הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים פ"ד מד(1) 409, 413 (1.2.90)). על האיסור על עובד הציבור להימצא בניגוד עניינים נכתב כדלקמן:
"ההלכה האוסרת ניגוד עניינים מושרשת עמוק בשיטת המשפט בישראל, והיא מכללי הצדק הטבעי שלא נוכל בלעדיהם. ההלכה הוכרזה כעקרון-יסוד "...המצוי בהיכלם של עקרונות היסוד של השיטה" (בג"ץ 595/89 שמעון נ' הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים, בעמ' 413), וכהלכה שהיא "... מן הראשונות במלכות בתורת המינהל הציבורי בישראל..." (בג"ץ 6499/99 המפד"ל - המפלגה הדתית הלאומית נ' הרב בן-עזרא, בעמ' 618. נְטָעָהּ במשפטנו השופט ברק בבג"ץ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח-תקוה נ' מועצת עיריית פתח-תקוה (פרשת סיעת "הליכוד"), ומאז אין חיינו חיים בלעדיה. דומה שאין צורך כי נאריך בפרטי ההלכה, והרי כל קטן נושא אותה עמו בצקלון שעל שכם. עיקר בהלכה הוא, כידוע, שאסור הוא איש הציבור המחזיק בשררה ובשלטון להיקלע למצב של ניגוד עניינים: ניגוד עניינים בין עניין ציבורי שהופקד בידו לבין עניין אחר: עניין אישי או עניין שיש לו בתוקף תפקיד ציבורי אחר שהוא מחזיק בו. האינטרס האישי או האינטרס הציבורי האחר יכולים שיערפלו את מחשבתו הנקייה של איש הציבור – מחשבה האמורה להטביע עצמה אך באינטרס שהוא מופקד על קידומו – יַסְטוּ אותו מדרך הישר וירחיקו את לבו מן העיקר שהוא חייב בו. אם בהשפעות חיצוניות יעשה, ייפגם אמון הציבור בו, ועל-כן אסור הוא איש הציבור להימצא במצב שבו יילכד בצבת של ניגוד אינטרסים. ראו עוד: בג"ץ 1100/95 קאסוטו נ' ראש עיריית ירושלים; ע"א 6763/98 כרמי נ' מדינת ישראל; בג"ץ 7279/98 ח"כ שריד נ' ממשלת ישראל (פרשת שריד).
נפנה עתה לשאלה המשפטית המונחת לפתחנו. נזכיר כי בבואנו לפרש דבר חקיקה "עלינו לבחון שלושה מרכיבים: הראשון הוא לשון החוק, השני הוא התכלית שלשון החוק נועדה להגשים והשלישי הוא שיקול הדעת השיפוטי, המלווה את ההליך הפרשני כולו" (ראו: ע"ע 27272-05-10 מדינת ישראל – מוחמד אלעזאזמה (29.1.2012)).
יפים בהקשר זה הדברים שנאמרו בע"א 8569/06 מנהל מיסוי מקרקעין חיפה נ' אלברט אברהם פוליטי (28.5.2008):
"נקודת המוצא לפרשנות היא לשון החוק, כאשר מבין מגוון האפשרויות הלשוניות על בית המשפט לבחור את הפרשנות המגשימה את תכלית החקיקה. אכן, המשמעות המשפטית תקבע על פי התכלית המונחת ביסוד החקיקה, עם זאת יש לזכור כי "גבול הפרשנות הוא גבול הלשון" (ע"א 1900/96 טלמצ'יו נ' האפוטרופוס הכללי (כבא-כוח היועץ המשפטי לממשלה), פ"ד נג(2) 817, 827 ב (1999)).
"כל פרשן חייב להתחשב במגבלות הלשון. המשמעות המשפטית של הלשון, אשר נועדה להגשים את התכלית המונחת ביסודה, חייבת להתיישב עם אחת המשמעויות הלשוניות של הטקסט. אמת, המרכיב הלשוני אינו תנאי מספיק לפרשנות, אך הוא תנאי הכרחי לה" (ע"א 3622/96 חכם נ' קופת חולים "מכבי", פ"ד נב(2) 638, 647-646 (1998)). וכפי שקבע השופט ברק:
"אין השופט רשאי [...] להגשים מטרה שאין לה אחיזה, ולו הקלושה ביותר, בלשון החוק. מלאכת הפירוש אינה מוגבלת אך למלים, אך המלים מגבילות את הפירוש [...]. ייתכן, שיינתן ללשון החוק פירוש מרחיב או פירוש מצמצם, פירוש רגיל או פירוש חריג, אך בדרך כלל יש למצוא נקודת אחיזה ארכימדית למטרה בלשון החוק" (ד"נ 40/80 קניג נ' כהן, פ"ד לו(3) 701, 715 (1982)).

בדומה, נפסק על ידי בית דין זה בדב"ע מח/144-0 סנזנוביץ אריה – המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כ 318 (1989):
"אשר ל"מטרת המחוקק", הרי "כל הטענות בדבר הכוונות שניתן או שלא ניתן לייחס למחוקק, כבודן במקומן מונח, אך יש להתחשב בהן רק כאשר נוסח החוק הוא מעורפל ולשונו משתמעת לשתי פנים".

לאור האמור, נבחן תחילה את לשון החוק ואת ההיסטוריה החקיקתית של סעיפי החוק נשוא המחלוקת, תוך בחינת ההקשר שבמסגרתו חוקקו.
על פני הדברים, לשון סעיף 103א לצו המועצות המקומיות (וסעיף 122א לפקודת העיריות) סובלת את שתי הפרשנויות שמציעים הצדדים בהליך זה. כך, כותרתם של שני סעיפים אלו היא "איסור התקשרות בחוזים". בגוף הסעיף נאסר על "חבר המועצה, קרובו, סוכנו או שותפו" להיות "צד לחוזה או עסקה עם המועצה".
על פי הפשט, "חוזה" כולל לכאורה גם חוזה העסקה (למסקנה זו הגיע, באמרת אגב, בית המשפט העליון בבג"ץ לוי. למשמעותה של אמירה זו נידרש בהמשך דברינו). עם זאת, "אין להתעלם מכך שחוזה העבודה איננו חוזה "רגיל", ושדיני העבודה הם דיסציפלינה נפרדת מדיני החוזים" (ראו: בג"ץ 5666/03 עמותת קו לעובד נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, סב(3) 264 (2007)). לפיכך, פרשנות מילולית אפשרית וסבירה לא פחות תהיה כזו שלפיה עת נקט המחוקק לשון "חוזה או עסקה" בסעיף 103א לצו המועצות המקומיות, לא כיוון לחוזה עבודה כי אם לחוזה מסחרי כזה או אחר.
כחיזוק לקו פרשני זה, ניתן להסתייע בסעיפים 107-108 לנוהל קבלת עובדים, הנוקטים לשון ברורה יותר. סעיפים אלה שובצו בפרק התשיעי לנוהל קבלת עובדים, שכותרתו "סייגים להעסקה מטעמי קרבה משפחתית ". יתר על כן, סעיף 107 כותרתו "סייגים להעסקת עובד ", וסעיף 108 כותרתו "היתר להעסקה". גם בלשון הסעיפים לגופם מוזכרת המילה "העסקה" על הטיותיה האפשריות, לפי ההקשר. ומכלל לאו אתה שומע הן: העובדה שבסעיפים 107-108 לנוהל קבלת עובדים נוקט המחוקק לשון ברורה ביחס לכך שעניינם באיסורים והגבלות הנוגעים בהעסקת עובדים (שמתבצעת מטבע הדברים בדרך של חוזה העסקה), הרי שבסעיף 103א לצו המועצות המקומיות שותק המחוקק ביחס לתחולת הסעיף על חוזה מסוג חוזה העסקה.
זאת ועוד. נזכיר כי בענייננו השאלה מצומצמת עוד יותר, ועניינה במצב בו מבקש עובד קיים המקורב לחבר המועצה או עובד אחר ברשות המקומית, להתמנות לתפקיד א חר באותה רשות. כידוע, "חוזה עבודה אינו כולל אך את אותן תניות שהוסכם עליהן בעת היווצר ההתקשרות בין הצדדים ליחסי העבודה. חוזה עבודה הוא חוזה יחס (relational contract). הוא יוצר יחסים מתמשכים (long term contract). ככזה הוא מטיבו חוזה דינמי ופלקסיבילי. תניותיו משתנות מעת לעת ... אם כן, חוזה העבודה משתנה תוך כדי תקופת חייו" (ע"ע 300353/97‏ מדינת ישראל – נהרי פ''ד לה 318 (2000)).
מובן, כי בענייננו לא מדובר בהתקשרות חדשה, ויש קושי באמירה לפיה עם המינוי לתפקיד החדש נקשרו העובדים הרלבנטיים בחוזה חדש עם הרשות, ולפיכך יש לראות ההתקשרות ככזו הנכנסת בגדרי הביטוי "חוזה או עסקה" שבסעיף 103א לצו המועצות המקומיות.
משזו נקודת המוצא, נפנה לבחון איזו מבין הפרשנויות המוצעות על ידי הצדדים הולמת באופן מיטבי את לשון החוק בנסיבות העניין.
נקדים ונציין כי מצאנו את הפרשנות המוצעת להיבט הלשוני של סעיפים אלו על ידי המרכז וההסתדרות, כמפורט לעיל, כסבירה ומתאימה יותר לכוונת המחוקק. כך, בעוד שעמדת המדינה מחייבת לחלץ את כוונת המחוקק מתוך מה שלא נאמר במפורש בסעיף 103א, הרי שעמדת המרכז וההסתדרות מתיישבת עם לשון סעיפים 107-108 המפורשת.
יתר על כן, בעוד סעיף 103א לצו המועצות המקומיות עוסק בחברי המועצה עצמם, הוא אינו נוקט לשון ספציפית דיה כך שנותר מקום לפרשנות מה הם אותם "חוזה או עסקה" לגביהם הסעיף חל. לעומתו, סעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים עוסקים במפורש בסוגיה של העסקה של עובד עם קרבה משפחתית לעובד או לנבחר אחר ברשות ובסייגים לכך, והם מותירים את ההכרעה בידי ועדת השירות בלבד. הוראות אלה תואמות גם את הוראת סעיף 140(ב) לצו המועצות המקומיות המצוטט לעיל, המפנה להעסקת עובדים על פי החלטת ועדת השירות. הנה כי כן, כפי שקבע בית הדין האזורי בפסק הדין בהליך השלישי, ההסדר הקבוע בסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים "מהווה הסדר ספציפי לעניין המגבלות על קליטתם של קרובי משפחה למועצות המקומיות, בעוד סעיף 103א לצו המועצות המקומיות הינו חלק מהסדרה כללית של מעמדם של חברי המועצה".
מכל מקום, אשר להיבט המילולי - כך או כך, אין ספק כי מלשונו של סעיף 103א לצו המועצות המקומיות לבדה, לא ניתן להגיע למסקנה חד משמעית האם האיסור המעוגן בו חל - או לא - על התקשרות בחוזה עבודה.
ונדייק: בהעדר עיגון ברור בלשון החוק, ובשים לב לנסיבות הספציפיות של המקרים שלפנינו - דהיינו במצב של עובדים קיימים ברשות המבקשים להתמודד ולהתמנות למשרה אחרת באותה רשות - מתחדדת עוד יותר שאלת היחס שבין סעיף 103א לצו המועצות המקומיות לסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים. כך, לשון סעיף 103א לצו המועצות המקומיות אינה נוקטת לשון "העסקה" כלל. אולם גם אם נניח, לצורך הדיון, כי סעיף 103א חל גם לגבי חוזה העסקה, הרי שאין כן מקום בו מדובר על מינוי של עובד מכהן ברשות "למשרה שעליה ממונה קרוב משפחה שלו", כלשון סעיף 107(א) לנוהל קבלת עובדים. זאת ועוד. במקרה שלפנינו מדובר בארבעה עובדים שמועסקים מספר שנים, חלקם אפילו מספר רב של שנים, ברשות המקומית. בחלק מהמקרים מדובר בעובדים שהתקבלו לעבודה ורק בהמשך הדרך נוצרה הקרבה המשפחתית. סעיף קטן (ה) בסעיף 103א לצו המועצות המקומיות קובע במפורש כי (ההדגשות אינן במקור):
"(ה) הוראות סעיף זה לא יחולו על התקשרויות שנעשו לפני תחילת כהונתו של חבר המועצה שבשלו חל האיסור; אולם עם תחילת הכהונה יודיע בכתב חבר המועצה למועצה על כל התקשרות האסורה לפי הוראת סעיף קטן (א) שנעשתה לפני תחילת כהונתו, וכל עוד לא נסתיימה התקשרות זו לא יעסוק אותו חבר המועצה בתוקף כהונתו במועצה בכל ענין הנוגע להתקשרות האמורה".
סעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים אינם כוללים סייג דומה. יתר על כן, סעיפים 106-108 מסדירים גם מקרה של קבלה לעבודה וגם מקרה של עובד קיים העובר למשרה אחרת באותה רשות. דעתנו היא כי גם בכך יש תימוכין למסקנה לפיה סעיף 103א לצו המועצות המקומיות אינו חל מקום בו מדובר במינוי לתפקיד של עובד קיים ברשות המקומית וכי ההסדר הקבוע בסעיפים 106-108 הוא המתאים בכל הקשור לניגוד עניינים פוטנציאלי של עובד קיים. לא זו בלבד אלא שבלשון החוק אין עיגון - ולו מינימלי - לכך שההסדרים מכוח סעיף 103א וסעיפים 106-108 הם הסדרים מצטברים, כך שיחולו שניהם במקרים המתאימים, כטענת המדינה והעמותה. כפי שנראה להלן, גם בבחינה תכליתית של שני ההסדרים לא מצאנו כל אחיזה לטענה זו.
סיכום ביניים: ההיבט המילולי מאפשר את שתי הפרשנויות המוצעות על ידי הצדדים, משאינו כולל תשובה חד משמעית וברורה ביחס למחלוקת שביסוד ההליכים שלפנינו, אם כי לגישתנו עדיפה הפרשנות המוצעת על ידי המרכז וההסתדרות. על כן, על ההכרעה בין שתי החלופות הפרשניות להתקבל לאורה של בחינת התכלית החקיקתית.
קודם לכן עסקנו בהרחבה בחשיבות ההקפדה על מינהל תקין ועל טוהר המידות ברשויות המקומיות והצורך בהקפדה על כך לשם שמירה על אמון הציבור בפעולתן. אין חולק שזו גם התכלית המשותפת העומדת ביסודם של סעיפי החקיקה שלפרשנותם אנו נדרשים בפסק דין זה. הן ההסדר הקבוע בסעיף 103א לצו המועצות המקומיות והן זה הקבוע בסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים נועדו למנוע ניגוד עניינים, מינוי קרובי משפחה ופוליטיזציה של מינויים בשירות הציבורי, ולאפשר לרשות המקומית לבצע את תפקידה באמצעות אורגנים שנבחרו על יסוד שיקולים רלבנטיים בלבד.
נקדים ונאמר כי לאחר ששקלנו את הדברים מצאנו כי הפרשנות המגשימה באופן המיטבי את התכליות האמורות, היא כזו שלפיה המנגנון הקבוע בסעיף 103א לצו המועצות המקומיות הוא שיורי להסדר הקבוע בסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים. אשר על כן, ככלל, מקום בו מדובר בעובדים שכבר מועסקים ברשות המקומית - להם קרובי משפחה באותה רשות - המבקשים להתמנות לתפקיד אחר, יש לאשר את המינוי באמצעות המנגנון הקבוע בסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים. דהיינו, על ידי ועדת מינהל השירות במשרד הפנים. ומקום בו לא ניתן להביא את המינוי לאישור ועדת השירות, הרי שיש לפעול בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף 103א לצו המועצות המקומיות ולהביא את המינוי לאישור מועצת הרשות ושר הפנים. להלן נביא הטעמים לכך.
כמצוין לעיל, לסעיף 103א לצו המועצות המקומיות סעיף מקביל בפקודת העיריות, הוא סעיף 122א. עיון בהיסטוריה החקיקתית של סעיף 122א לפקודת העיריות מאפשר להתחקות אחר כוונת המחוקק והתכלית העומדת ביסודו של ההסדר הקבוע בו.
כך, בדברי ההסבר לתיקון מס' 22 לפקודת העיריות במסגרתו כאמור לעיל נוסף לפקודה סעיף 122א, נכתב: "בעיריות נצטבר נסיון רב על השלילה שיש בקיומם של יחסים חוזיים ועסקיים בין העירייה לבין אחד מחברי המועצה ועל לזות השפתיים הכרוכה ביחסים אלה".
ביום 10.1.1978 התקיימה בכנסת ישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה. על סדר היום עמד התיקון האמור לפקודת העיריות (מוצג א' למוצגי המשיב בהליך הראשון). בפרוטוקול הישיבה (מוצג ג' למוצגי המשיב בהליך הראשון) דנים חברי הוועדה בשלל סוגים של התקשרויות בין חברי מועצת הרשות לבין הרשות, מוצגות דוגמאות רבות, אולם אף לא אחד מחברי הוועדה מעלה כהצעה או כדוגמה את האפשרות שמדובר במינוי למשרה של אותו מקורב לחבר המועצה. כך למשל דובר על חבר מועצה שלאחיו יש מסעדה; רכישה של באר מים השייכת למשפחה של ראש הרשות או של חבר מועצה; נגר שיש לו נגיעה למועצה; חברה להתקנת מערכות אוורור המתקשרת עם המועצה בחוזה; אדם שהוא בעל חברת גרירה המספקת שירותים לעירייה ונבחר למועצה; ועוד. הדוגמאות הן רבות, אולם אף לא אחת מהן עוסקת במינוי של מקורב לחבר המועצה או של בן משפחתו למשרה ברשות.
עוד צוין, כי לסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים סעיף מקביל בפקודת העיריות, הוא סעיף 174א. הסעיף נחקק בשנת 2001 במסגרת תיקון מס' 76 לפקודת העיריות, וכותרתו "סייגים להעסקה בשל קירבה משפחתית ". בדברי ההסבר להצעת החוק מוזכרים האיסור הקבוע בנוהל קבלת עובדים וכן סעיף 33 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, העוסק ב"סייגים למינויו של אדם למשרה ביחידה מינהלית שבמשרד כשקיימים יחסי קירבה משפחתית קרובה בינו לבין עובד באותה יחידה". נזכיר כי סעיף 103א לצו המועצות המקומיות וסעיף 122א לפקודת העיריות נחקקו בשנת 1978, אולם בדברי ההסבר לתיקון מס' 76 לפקודת העיריות - 23 שנים לאחר מכן - נכתב כדלקמן:
"בניגוד להסדרים האמורים (שבנוהל קבלת עובדים וחוק שירות המדינה (מינויים) – ו.ו.ל), אין כל מגבלות וסייגים להעסקת אדם בעירייה בשל קירבה משפחתית לראש העירייה, לסגניו, או למי שממונה על היחידה המינהלית שאליה מבקש אותו אדם להתקבל כעובד. העדר הוראות בנושא זה בפקודת העיריות גרמה להתפתחות תופעות שליליות של קבלת עובדים לעבודה בעיריות גם אם הם קרובי משפחה מדרגה ראשונה של ראש העירייה או סגניו או של הממונים על היחידה המינהלית אשר לה הם נתקבלו [...]
על מנת לעקור תופעה שלילית זו, מוצע לתקן את פקודת העיריות ולקבוע בה הוראה דומה לזו הקיימת לגבי מועצות מקומיות, אשר מטילה סייגים על קבלת קרובי משפחה לעבודה בעירייה".
בדברי הכנסת (הישיבה המאתיים-ואחת-עשרה של הכנסת החמש-עשרה; יום שני, כ"ז בסיוון התשס"א (18 ביוני 2001)) במסגרת הדיון בעניין תיקון מס' 76 לפקודת העיריות מציין ח"כ זבולון אורלב, כדלקמן:
"בניגוד להסדרים האמורים (שבנוהל קבלת עובדים וחוק שירות המדינה (מינויים) – ו.ו.ל) בשירות המדינה ובמועצות המקומיות ... אין כל מגבלות או סייגים להעסקת אדם בעירייה בשל קרבה משפחתית לראש העיר, לסגניו, או למי שממונה על היחידה המינהלית שאליה מבקש אותו אדם להתקבל כעובד.
[...]
על מנת לעקור את תופעת הנפוטיזם, קבלת קרובי משפחה, תופעה שלילית ביותר ... מוצע לתקן את פקודת העיריות ולקבוע בפקודת העיריות הוראה דומה, חופפת, זהה הן לזו הקיימת לגבי שירות המדינה והן לזו הקיימת לגבי מועצות מקומיות, אשר מטילה סייגים על קבלת קרובי משפחה לעבודה בעירייה. במקרים מיוחדים, כמו במקרים שבהם המועמד הוא מומחה מיוחד בתחום מסוים או שהינו ייחודי, ניתן לקבל היתר מיוחד על-ידי שר הפנים ".
המדינה מצטטת בהקשר זה מפסק הדין בע"א 3030/96 עיריית ירושלים נ' כחילה מפעלי הנדסה ובניה ירושלים בע"מ (1997), אלא ששם דובר בהתקשרות עסקית בין העירייה לבין חברת בנייה שבעל המניות העיקרי בה הוא אחיו של חבר מועצת העיר. ברי כי נסיבותיהם של המקרים שלפנינו שונות בתכלית ועל כן לא ברור כיצד המדינה מבקשת להיבנות מפסק דין זה.
סיכומו של דבר, מהאמור לעיל עולה כי המחוקק לא ראה בהסדר הקבוע בסעיף 122א לפקודת העיריות ככזה המכוון לחול על מינוי של עובדים קיימים למשרה אחרת עליה התמודדו באותה רשות (כבענייננו), ולשם כך בא לעולם סעיף 174א לפקודת העיריות העוסק בסוגיה זו ממש, (וסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים המקבילים לו).
עד כאן לעניין התכלית הסובייקטיבית. אולם לא די בתכלית זו, ולצדה תיבחן גם התכלית האובייקטיבית של הוראות החוק, שהיא חיצונית לנוסח החוק ולהקשרו הספציפי.
המדינה טוענת כי האיסור על ניגוד עניינים הוא עקרון יסוד ועל כן יש לפרש את האיסורים על העסקת קרובי משפחה בהרחבה. לפיכך, כך נטען, מתחייבת המסקנה כי אין לצמצם את הוראת סעיף 103א לצו המועצות המקומיות, אלא לתת לו פרשנות מרחיבה ולראותו כחל גם על חוזה העסקה, דהיינו חוזה עבודה. אלא שטענה זו מעוררת קושי משום שכאמור על פי לשונם, שני ההסדרים יכולים לחול לכאורה במקביל. אולם בהינתן שתכלית שני ההסדרים דומה, ומאחר שאישור התקשרות לפי סעיף 103א לצו המועצות המקומיות מחייב את אישור מנכ"ל משרד הפנים, ואישור מינוי לפי סעיפים 106-108 מחייב אישור ועדת השירות הממונה על ידי שר הפנים - אין כל הגיון בכך ששני המנגנונים לאישור מינוי של עובד לו קרוב משפחה ברשות יחולו במקביל או במצטבר. לפיכך מקובלת עלינו קביעתו של בית הדין האזורי בנצרת לפיה עמדת המדינה תייצר כפל הליכים ללא סיבה מוצדקת. יתר על כן, דעתנו כדעת בית הדין האזורי נצרת גם בהתייחס לקביעה לפיה אין כל אינדיקציה בחקיקה לכך שכוונת המחוקק היא שמדובר בהסדרים מצטברים - "הליך נורמטיבי כפול", כלשון המדינה. ראוי לציין שמקום בו רצה המחוקק לקשור בין הסדרים כאלה ואחרים הקבועים בחוקים שונים, ידע לעשות כן. אף בחקיקה הרלבנטית לענייננו ניתן למצוא דוגמה לכך - בסעיף 140(ב) לצו המועצות המקומיות, הקובע כי " לא יתמנה אדם לעובד המועצה לפי סעיף קטן (א) אלא על פי הוראות צו המועצות המקומיות (שירות העובדים), תשכ"ב-1962".
פרשנות ראויה היא פרשנות המגשימה אחדות והרמוניה בין הסדרים חקיקתיים. כפי שציינו לעיל, לשון החוק בסעיפים הרלבנטיים לענייננו - כשהיא עומדת בפני עצמה - אינה תורמת לוודאות, אלא מביאה לתוצאה הפוכה. ברם, "בדרך כלל וככל שהדבר ניתן, יבכר הפרשן את הפירוש המביא לשילוב ויוצר הרמוניה בין חוקים, על פני זה המעלה ניגוד או חוסר אחידות ביניהם" (ראו: רע"א 8233/08 מרגלית כובשי נ' עו"ד איל שוורץ פ''ד סד(2) 207 (2010)).
כיצד יש להתייחס לחוסר ההרמוניה שנתגלה במקרה דנן? המדינה והעמותה מציעות עמדה פרשנית לפיה מדובר בהסדרים מצטברים, כלומר שעל מינוי של עובד המקורב לחבר מועצת הרשות המקומית יחולו שני ההסדרים ועל כן יהיה צורך לאשר את המינוי הן במועצת הרשות, הן בוועדת השירות, והן על ידי מנכ"ל משרד הפנים.
המרכז וההסתדרות מציעים, מאידך גיסא, כי יש לראות בשני ההסדרים כחלופיים, באופן כזה שההסדר הקבוע בסעיף 103א לצו המועצות המקומיות הוא שיורי להסדר הקבוע בסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים, ויחול מקום בו לא ניתן לאשר את המינוי בהתאם לקבוע בנוהל קבלת עובדים.
דעתנו היא כי הפרשנות שמציעים המרכז וההסתדרות היא ההולמת ביותר את תכליתם של כל ההסדרים האמורים. קרי, מניעת פוליטיזציה במינויים מקצועיים, על מנת "לעקור את תופעת הנפוטיזם" ברשויות המקומיות. זו גם עמדתו של בית הדין האזורי נצרת בפסק הדין בהליך השלישי, והיא כאמור מקובלת גם עלינו.
במה דברים אמורים? מטבע הדברים, מועצת הרשות היא גוף פוליטי בהגדרתו ובמהותו. ישנה היתממות מסוימת בטענה כי מקום בו עומד על הפרק מינוי של עובד או עובדת המקורבים לחבר המועצה, הבאת המינוי לאישור מועצת הרשות המקומית תסייע בהפחתת שיקולים שאינם ענייניים בהליך המינוי, ובכך תסייע להגשמת תכליתו של סעיף 103א לצו המועצות המקומיות. יתר על כן, ועדת השירות הוקמה מכוח סעיף 3 לצו שירות העובדים, וזו לשונו:
"השר ימנה ועדה של תשעה לועדת מינהל שירות העובדים ברשויות המקומיות (להלן - הועדה), בהם ראש מינהל השירות וחמישה נציגי רשויות מקומיות, וימנה אחד מהם להיות יושב ראש הועדה".
נוסף על כך, בהתאם לסעיף 174א(ז) לפקודת העיריות, ועדת מינהל השירות היא "ועדה של תשעה חברים, שבין חבריה גם נציגי עיריות, נציגי עיריות שמינה השר לענין סעיף זה". רוצה לומר, מדובר בגוף שאינו תלוי, על פניו אינו פוליטי, ואינו קשור למועצת הרשות או נתון ללחצים או אינטרסים הקשורים לרשות מקומית פלונית. על כן, אין בידינו לקבל את הטענה כי יש בהבאת מינוי כזה או אחר של אדם המקורב לחבר המועצה - לאישור המועצה עצמה, משום תרומה להפחתת פוליטיזציה במינוי.
מאידך, דווקא העדפת ההסדר לפיו ההכרעה בדבר אישור המינוי היא בסמכות ועדת השירות יש בה כדי לתרום להגשמת תכלית החקיקה הרלבנטית בענייננו, ולהפחית פוליטיזציה ושיקולים זרים בהליך המינוי. זאת, מאחר שמטבע הדברים, המועצה ברשות המקומית היא גוף פוליטי בהגדרתה ובמהותה. כהערת אגב נציין כי החשש בדבר השפעה לא הוגנת על חברי המועצה ו/או ניגוד עניינים במינוי כזה או אחר אינם מנת חלקה של מועצת הרשות רק מקום בו מדובר במינוי של קרוב משפחה של חבר המועצה עצמו.
יתר על כן, בהקשר הרלבנטי לענייננו מסקנה זו אף מתחדדת עוד יותר, מפני שכאשר מדובר בעובד קיים של הרשות המקומית, בוודאי ככל שמדובר בעובד בכיר יותר או ותיק יותר, יש חשש מסוים להשפעה על השיקולים שיישקלו במועצה עת יובא מינוי פלוני לאישורה. בהערת אגב נציין כי גם ביחס לעובד חדש ברשות קיים חשש דומה, ובמקרים מסוימים הוא אף מתגבר - למשל אם מדובר בניסיון "לסדר" עבודה או תפקיד למקורבים לחברי המועצה, על מנת לקבל את תמיכתם. במועצת הרשות המקומית - שהיא כאמור לעיל גוף פוליטי במהותה - החשש מפני פוליטיזציה במינויים, חיובית או שלילית, לפי קרבתו של העובד לחברי האופוזיציה או הקואליציה, הוא משמעותי יותר. לעומת זאת, ועדת השירות אינה מעורבת ברשות כזו או אחרת ועל פניו מדובר בגוף אובייקטיבי וניטרלי שאינו נתון להשפעה של גורמים פנימיים כאלה ואחרים ברשות כלשהי. כלומר גם ללא ההסדר המפורש הקבוע בסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים או בסעיף 174א לפקודת העיריות, הדעת נותנת כי הבאת המינוי לאישור ועדת השירות יש בה כדי להגשים באופן המיטבי יותר את תכלית החקיקה ולהגברת אמון הציבור בפעולות הרשות.
סיכומם של דברים, המדינה לא הציגה נימוק משכנע מדוע אין בהליכים בפני ועדת השירות לבדה כדי ליישם את תכלית החקיקה ולנטרל נפוטיזם ומינויים פסולים ובכך להבטיח את אמון הציבור בשלטון המקומי. לא עלה בידי המדינה לשכנע מדוע יש צורך בהבאת המינוי של העובדים גם לאישור מליאת המועצה ברוב מיוחד, או היכן יש עיגון בחקיקה לכפל הליכים זה. לפיכך אנו דוחים את הטענה בדבר תחולה מצטברת של שני ההסדרים, זה הקבוע בסעיף 103א לצו המועצות המקומיות, וזה הקבוע בסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים (ומקביליהם בפקודת העיריות).
אשר לפסק הדין בבג"ץ לוי נעיר כי אינו רלבנטי לענייננו ואינו עוסק בשאלה הקונקרטית בה אנו נדרשים להכריע כעת. ראשית, משום שלבד מאמרת האגב לפיה הביטוי "חוזה או עסקה", כלשון סעיף 122א לפקודת העיריות, " כולל חוזה העסקה", בית המשפט העליון לא בחן ולא דן בשאלת היחס שבין סעיף 122א לסעיף 174א לפקודת העיריות, שכן שאלה זו לא נדרשה לצורך ההכרעה שם. נעיר כי האמרה "כולל חוזה העסקה" מופיעה בסעיף 3 לפסק הדין בבג"ץ לוי, עוד בטרם הובא הרקע העובדתי הרלבנטי, בעוד פרק ההכרעה ראשיתו בסעיף 15 לפסק הדין. בנסיבות אלה אין לומר כי נפסקה בהקשר זה הלכה ומדובר למעשה באמרת אגב (השוו: דנ"פ 6875/18 הסנגוריה הציבורית נ' אילנה ראדה (2019), בסעיף 16 וההפניות שם).
שנית, בית הדין האזורי בנצרת קבע כי יש להבין את האמור שם "בהקשר הנכון והמצומצם", ובשים לב לנסיבות הייחודיות של אותו מקרה. קביעה זו מקובלת עלינו ומשתקפת מעובדותיו של בג"ץ לוי.
במה דברים אמורים? באותו עניין דובר בחבר מועצת עירייה שהתפטר מתפקידו ולאחר מכן ביקש להתמנות כמנכ"ל העירייה, בעודו בתקופת הצינון הקבועה בסעיף 122א(ט) לפקודת העיריות. בענייננו היבט זה חשוב במיוחד, שכן לא דובר שם על חבר מועצה לשעבר שיש לו גם קרובי משפחה החברים במועצה או המועסקים באותה רשות בה הוא מבקש להתמנות לתפקיד. בנסיבות אלה השאלה שהתעוררה שם עסקה בתקופת הצינון האמורה, הנדרשת מחבר המועצה לשעבר עצמו, בשונה כאמור מהמקרים שלפנינו. הנה כי כן, דעתנו היא כי יש להבין את האמור בבג"ץ לוי בשים לב לנסיבות אלה, ולפיכך יש מקום להחיל את סעיף 122א לפקודת העיריות (או סעיף 103א לצו המועצות המקומיות) שעה שמדובר בהתקשרות של הרשות עם חבר המועצה, או חבר מועצה לשעבר בעודו בתקופת הצינון של 18 חודשים, התקשרות הכוללת גם חוזה העסקה, שכן בהיעדר תחולה של סעיף 103א לצו המועצות המקומיות, אין כל הליך ביקורת לגבי העסקתו של אותו חבר מועצה, לו אין קרוב משפחה חבר מועצה. עם זאת, מקום בו מדובר בעובד שיש לו קרוב משפחה המועסק באותה רשות, קיים ההסדר הספציפי שבסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים. ונדייק: עמדה זו מתיישבת היטב עם תכליתו של סעיף 122א, כמפורט לעיל בהרחבה, מאחר שסעיפים 106-108 אינם יכולים לסייע בסיטואציה דומה לזו שהייתה לפני בית המשפט העליון בבג"ץ לוי. על כן, בנסיבות מעין אלה כאשר לא ניתן להביא את ההתקשרות לבחינת ועדת השירות, ובשים לב לתכלית החשובה של מניעת ניגוד עניינים ושימוש פוליטי במשאבי הרשות, ושעה שהמחוקק גילה דעתו שיש צורך בהליך ביקורת על התקשרות כזו – יש מקום לפנות להוראותיו של סעיף 122א לפקודת העיריות (או סעיף 103א לצו המועצות המקומיות) וזאת לשם קיום של הליך ביקורת ביחס לסוג זה של התקשרות.
אשר על כן, לאור כל האמור לעיל הגענו לכלל מסקנה כי מקום בו מדובר - כבענייננו - בעובד או עובדת ברשות מקומית, דהיינו עובדים קיימים שאינם עובדים חדשים, שהתמודדו וזכו כדין במכרז על משרה אחרת באותה רשות, נדרש רק אישורה של ועדת השירות למינוי זה.
בשים לב לעקרון זה נפנה כעת להכרעה פרטנית בעניינו של כל אחד ואחת מהעובדים.

הערעור הראשון
נזכיר כי המשיב בערעור הראשון, עו"ד אלעמור, הוא בנו של השייח אלעמור המשמש כחבר מועצה בכסיפה, הממונה במסגרת תפקידו זה על תיק ההנדסה, והוא משמש כנציג הרשות בוועדה לתכנון ובנייה. עו"ד אלעמור התמודד - וזכה - במכרז לאיוש תפקיד מנהל מחלקת רווחה במ"מ כסיפה.
עו"ד אלעמור מועסק במ"מ כסיפה משנת 1997, למעט הפסקה בת כמה שנים בה שהה בחופשה ללא תשלום. מאחר שמדובר בעובד המועסק בפועל במועצה, והוא מבקש להתמנות לתפקיד אחר לאחר שנבחר כדין על ידי ועדת המכרזים, יש להביא את המינוי לאישור ועדת השירות בהתאם לסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים, ואין צורך בהבאתו גם לאישור במליאת המועצה. בשים לב להתמשכותו של ההליך בעניינו של עו"ד אלעמור, מן הראוי כי המדינה תפעל לכך שעניינו יובא בפני ועדת השירות בהקדם האפשרי.
לאור האמור, דין הערעור להידחות.

הערעור השני
נזכיר כי גב' דקל, המערערת בהליך השני, מועסקת בעיריית ראשון לציון מזה 20 שנים, מאז שנת 2001. בן זוגה ודודה של גב' דקל מועסקים אף הם בעיריית ראשון לציון, ואביה חבר מועצת העיר.
בהתאם לכל האמור לעיל, למינויה של גב' דקל לתפקיד מנהלת המוקד העירוני דרוש רק אישורה של ועדת השירות וזאת בהתאם להוראות סעיף 174א לפקודת העיריות. בהקשר זה נציין כי מקובלת עלינו עמדתה של ההסתדרות ביחס לשאלה האם יש צורך באישורו של מנכ"ל משרד הפנים למינוי, והאם כל עוד לא ניתן אישור שכזה, הרי שהחלטת ועדת השירות אינה סופית. לדעתנו, הן מבחינה מילולית והן מבחינת הקשרו ותכליתו של ההסדר הקבוע בסעיף 174א(ה), ובשים לב להסדר המקביל הקבוע בסעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים, התיבה "רשאים שר הפנים וועדת השירות להתיר העסקת אדם כעובד העיריה בנסיבות מיוחדות שיפורטו בכתב" מצביעה על כך שמדובר בשתי חלופות ולא באישורים מצטברים. זאת, גם מאחר שבהסדר המקביל בסעיפים 106-108 לא קיימת דרישה כזו, וגם מאחר שבסעיף הקטן הבא, דהיינו סעיף קטן (ו), נקבע כי "השר יקבע את דרכי מינוים של חברי ועדת השירות וסדרי עבודתה ".
כאמור לעיל, פרשנות ראויה היא פרשנות המגשימה אחדות והרמוניה בין הסדרים חקיקתיים. מאחר שוועדת השירות ממונה על ידי שר הפנים בעצמו, ומאחר שדרישה כזו אינה קיימת בסעיפים 106-108, דעתנו היא כי אין מקום לדרישת המדינה לפיה אישור המינוי של גב' דקל אינו סופי כל עוד לא ניתן אישורו של מנכ"ל משרד הפנים להחלטת ועדת השירות. נדגיש כי קבלת טענה זו יכול שתגרום למצב אבסורדי בו לאישור של מינוי לגבי עובד בעירייה יהיה דרוש אישור הן של ועדת השירות והן של מנכ"ל המשרד; ולאישור מינוי דומה במועצה מקומית – יהיה דרוש אישור ועדת השירות בלבד.
ראוי לציין בהקשר זה כי כאשר גב' וידרמן נשאלה על כך במסגרת חקירתה בבית הדין האזורי ציינה כי האופן בו הובא לאישור דבר מינויה של גב' דקל לתפקיד מנהלת המוקד העירוני היה שונה מהדרך הרגילה בה מתבצעים הדברים, שכן חל עיכוב בכינוס הוועדה. ייתכן שטעם נוסף לכך קשור בכך שמדובר היה בבקשה לאישור מינוי שלא "צוידה" בכלל המידע הנדרש. מכל מקום, דעתנו היא כי אישורו של מינוי ברשות מקומית בהתאם לסעיף 174א(ה) לפקודת העיריות יכול שיהיה על ידי ועדת השירות, ולחלופין על ידי מנכ"ל משרד הפנים, ואין כל אחיזה בלשון הוראה זו או בתכליתה לטענה כי יש צורך באישורם של שני הגורמים.
אלא שכפי העולה ממכתבה של גב' וידרמן המוזכר לעיל, מיום 29.12.2019, הסיבה לדחיית ההחלטה שהתקבלה בוועדת השירות על ידי המנכ"ל נעוצה בכך שהתרשם כי בפני הוועדה לא עמדו הנתונים המלאים הנוגעים לעניינה של גב' דקל . מאחר שאלו הם פני הדברים ובשים לב לעקרונות שקבענו לעיל, אנו מורים כי עניינה של גב' דקל יונח על שולחנה של ועדת השירות - או על שולחנו של מנכ"ל משרד הפנים - בהקדם האפשרי, אך זאת לאחר שיובטח על ידי העירייה כי יונח בפניהם כל המידע הרלבנטי לשם קבלת ההחלטה.
טענותיה של גב' דקל ביחס לשיהוי בהבאת עניינה לוועדת השירות על ידי המדינה והתביעה לפיצוי בגין כך – נדחות. זאת, מאחר שבית הדין האזורי התרשם שהסיבה לשיהוי זה נגרמה בעטיה של העירייה שהתעכבה בהעברת המסמכים הנדרשים, ומדובר בקביעה עובדתית שלא מצאנו מקום להתערב בה. יתר על כן, משאיננו קובעים כי המינוי של גב' דקל אושר כדין בוועדת השירות, אין מקום לפסוק לזכותה כל פיצוי בגין כך.
סיכומו של דבר, הערעור מתקבל בחלקו כמפורט לעיל.

הערעור השלישי
נזכיר כי כמפורט לעיל, מר כעביה מועסק במועצה החל משנת 2010. במועד בו נקלט לעבודה במועצה היה אביו ז"ל חבר המועצה. נוסף על כך, אחותו מועסקת במועצה כמנהלת חשבונות. בשנת 2017, בטרם נפטר אביו ז"ל וכאשר עוד כיהן כחבר המועצה, מונה מר כעביה לתפקיד רכז מעורבות חברתית במועצה.
עוד נזכיר כי מר חוג'יראת הוא בנו של בן דודו של ראש המועצה. נוסף על כך דודו של מר חוג'יראת הוא מנהל מחלקת החינוך במועצה.
בית הדין האזורי קבע כי עניינם של מר כעביה ומר חוג'יראת נופל בגדר סעיפים 106-108 לנוהל קבלת עובדים והוא יובא לאישור ועדת השירות, ואין צורך בהבאת המינוי לאישור במליאת המועצה.
בשים לב לכל האמור לעיל, בדין קבע בית הדין האזורי את שקבע, ולא מצאנו מקום להתערב בכך. נוכח משך העסקתם של מר כעביה ומר חוג'יראת במועצה, מן הראוי כי עניינם יונח בהקדם על שולחנה של ועדת השירות.
אשר על כן, שני הערעורים - הן ערעור המדינה והן ערעור העמותה - נדחים.

סוף דבר
נוכח כל האמור לעיל, אנו קובעים כדלקמן:
הערעור בהליך הראשון (ע"ע 58656-11-20) – נדחה.
המדינה תישא בהוצאותיו של עו"ד אלעמור בערעור בסך של 10,000 ש"ח.
הערעור בהליך השני (ע"ע 2746-01-21) – מתקבל חלקית, באופן כזה שעניינה של גב' דקל יונח על שולחנה של ועדת השירות או של מנכ"ל משרד הפנים, ואין צורך באישור כפול של שני אלה. יתר הטענות בערעור – נדחות.
המדינה תישא בהוצאותיה של גב' דקל בערעור בסך של 7,500 ש"ח.
הערעורים בהליך השלישי (ע"ע 35237-02-21 שהוגש על ידי המדינה; ע"ע 37399-02-21 שהוגש על ידי העמותה) – נדחים.
המדינה והעמותה יישאו בהוצאותיו של מר כעביה בערעור בסך של 10,000 ש"ח, בחלקים שווים; המדינה והעמותה יישאו בהוצאותיו של מר חוגי'ראת בערעור בסך של 10,000 ש"ח, בחלקים שווים.

ניתן היום, כ"ד אב תשפ"א (02 אוגוסט 2021), בהעדר הצדדים וישלח אליהם .

ורדה וירט-ליבנה,
נשיאה, אב"ד

לאה גליקסמן,
שופטת

מיכאל שפיצר,
שופט

מר יוסי רחמים,
נציג ציבור (עובדים)

מר עצמון ליפשיץ,
נציג ציבור (מעסיקים)