הדפסה

בית הדין הארצי לעבודה ע"ע 58152-02-16

ניתן ביום 06 אוגוסט 2019
שמואל מועלם

המערער

-

  1. הממונה על השכר במשרד האוצר
  2. קופ"ח מאוחדת

המשיבים

לפני: הנשיאה ורדה וירט ליבנה, סגן הנשיאה אילן איטח, השופט רועי פוליאק
נציגת ציבור ( עובדים) גב' חיה שחר, נציג ציבור ( מעסיקים) מר אמנון גדעון

בשם המערער – עו"ד יוסי כץ
בשם מדינת ישראל – עו"ד דנה מנחה
בשם קופת חולים מאוחדת – עו"ד אסף ברנזון ועו"ד בטי אמיר

פסק דין
השופט רועי פוליאק
ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי תל אביב ( השופטת, כתוארה אז, עידית איצקוביץ; פ"ה 60688-03-13), אשר דחה את תביעת המערער למתן פסק דין הצהרתי על בטלות החלטת הממונה על השכר במשרד האוצר, לפיה אינו זכאי לפיצויי פיטורים בשיעור העולה על 100% ולמענק פרישה בגובה העולה על שלוש משכורות, וכן את בקשת המערער להורות על שחרור כספים שהופקדו בפוליסות ביטוח על שמו.
רקע והליכים קודמים
תמצית העובדות
המערער, מר שמואל מועלם ( להלן – המערער או מועלם), עבד למעלה מ-40 שנה במשיב 2, קופת חולים מאוחדת ( להלן – מאוחדת או הקופה), במגוון תפקידים. משנת 1990 שימש מועלם כסמנכ"ל הקופה. בשנת 2003 מונה לתפקיד המשנה למנכ"ל, וביום 13.6.2007 מונה לתפקיד מנכ"ל מאוחדת. מינויו אושר על ידי שר הבריאות ביום 20.1.2008. ביום 9.1.2011 התפטר מועלם מתפקידו כמנכ"ל מאוחדת. יחסי העבודה בין מועלם לקופה הסתיימו ביום 31.5.2011.
מאוחדת היא " גוף נתמך" כהגדרתו בסעיף 32 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה -1985 ( להלן – חוק יסודות התקציב או החוק):
"תאגיד שהממשלה משתתפת בתקציבו במישרין או בעקיפין, ושר האוצר קבע לגביו בהודעה ברשומות כי הינו גוף נתמך לענין חוק זה."
מאוחדת הוכרזה כ"גוף נתמך" שנים רבות לאחר תחילת עבודת המערער בקופה. תוקף ההכרזה הוא מיום 12.1.1999 ( להלן – מועד התחולה). עתירתה של מאוחדת לבית המשפט העליון לביטול הגדרתה כגוף נתמך נדחתה ( בג"ץ 4479/00 קופת חולים מאוחדת נ' מדינת ישראל - שר האוצר (27.2.2002)). כפועל יוצא מהכרזת מאוחדת כגוף נתמך, חל על הקופה מנגנון הפיקוח, הבקרה והאכיפה מכוח חוק יסודות התקציב.
ביום 26.8.1990, מספר ימים לאחר שמועלם מונה לתפקיד סמנכ"ל הקופה, חתם ד"ר שיקלוש, יו"ר הנהלת מאוחדת באותה העת, על מזכר בעניין תנאי פרישתו של מועלם ( להלן – מסמך 1990 ). במסמך 1990 שנכתב בכתב ידו של ד"ר שיקלוש נכתב:
"עם מינוייך כסמנכ"ל הקופה ביום 23.8.1990, הריני לאשר כי תהיה זכאי לתנאי פרישה של המנכ"ל מר ע. סלנט (200% פיצויים)."
התחייבות זו אושרה, לבקשת מועלם, ביום 7.2.2009 על ידי ד"ר שיקלוש, שלא נמנה אותה עת עם נושאי המשרה במאוחדת, על גבי מסמך 1990 המקורי. היועץ המשפטי של מאוחדת דאז אישר בשנת 2009 כי ד"ר שיקלוש חתם על המסמך בפניו.
לצורך הבטחת זכויותיו של מועלם, ביצעה מאוחדת בשנת 2002 הפקדה חד פעמית בשיעור 100% מחבות הפיצויים לאותו מועד לקופת הפיצויים " פסגה ריווחית" (להלן – פסגה) ובהמשך ביצעה הפקדות לצורך השלמת מלוא חבות הפיצויים על פי חוק (100%) לפסגה. באותו מועד, יתרת חבות פיצויי הפיטורים בהתאם למסמך 1990 (200%) הובטחה בקופת הפיצויים המרכזית של כלל עובדי הקופה, אך בשנת 2008 ביצעה מאוחדת הפקדה של 100% מפיצויי הפיטורים וכן של סכומים נוספים בגין הטבות פרישה של מועלם ( מענק הסתגלות של 12 משכורות ופדיון ימי מחלה לא מנוצלים) לפוליסת פיצויים בהראל חברה לביטוח בע"מ ( להלן – הראל). צבירת הכספים בקופות הפיצויים של מועלם בפסגה ובהראל, על פירותיהם, עלתה, לפיכך, על 200% מחבות הפיצויים על פי חוק.
בתקופה שלאחר הכרזתה של מאוחדת כגוף נתמך התקיימו מגעים ותכתובות בין נציגי הקופה לנציגי הממונה על השכר במשרד האוצר ( להלן – הממונה על השכר או הממונה) בנוגע לתנאי ההעסקה, לרבות תנאי סיום ההעסקה, של בכירים בקופה. במסגרת מגעים אלה, קודם לפרישתו של המערער מהקופה ולאחריה, הוצגה עמדת מאוחדת לפיה מועלם זכאי לתנאי פרישה הכוללים 200% פיצויי פיטורים ( להלן – פיצויי פיטורים מוגדלים) מכוח מסמך 1990 וכן למענק פרישה (" מענק הסתגלות" כהגדרתו בקופה) בגובה 12 משכורות ( להלן ביחד – תנאי הפרישה המיטיבים). לטענתו של מועלם הזכאות למענק ההסתגלות עוגנה בהסדר הקיבוצי מיום 23.8.1996 ( להלן - הסדר 1996 ) החל על עובדי מאוחדת המועסקים בדרוג דרגה, ובכלל זאת על מועלם אשר העדיף להמשיך ולהימנות על העובדים המדורגים, על פני חתימה על חוזה אישי מיוחד.
בחודש נובמבר 2010 פורסם דוח מבקר המדינה ( להלן - דוח המבקר) שעסק בבחינת היבטים שונים בהתנהלות קופות החולים השונות. בית הדין האזורי מציין כי בדוח המבקר נחשפו אי סדרים קשים בפעילותה של מאוחדת ומסקנותיו כלפי מאוחדת ובכיריה היו קשות. זמן קצר לאחר פרסום דוח המבקר, ביום 9.1.2011, התפטר מועלם מתפקידו.
ביום 5.6.2011 ניתנה החלטת הממונה על השכר ( להלן - החלטת הממונה) מכח סמכותו לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, בה נקבע, בין היתר, כי מאוחדת רשאית לשלם למועלם פיצויי פיטורים בשיעור של 100%, העומדים על סך של 2,705,834 ש"ח, וכן מענק פרישה בגובה שלוש משכורות. כן נקבע כי על מאוחדת לפעול להשבת שאר הסכומים שהופקדו בקופות הגמל השונות שהתנהלו על שם המערער עבור פיצויי פיטורים. בנוסף התבקשה מאוחדת להגיש פירוט של כל קופות הגמל, ביטוחי המנהלים וכדומה, אשר בהם נצברו כספים על שם מועלם, להבהיר בגין אלה רכיבים הפקידה הקופה כספים להסדרים הביטוחים ובאילו שנים.
לאחר פרסום החלטת הממונה טען המערער כי ההחלטה התקבלה מבלי שניתנה לו זכות טיעון. לפיכך ביום 21.3.2012 התקיים שימוע למועלם. לאחר השימוע נותר הממונה בדעתו כי תנאי הפרישה שמבקש מועלם מהווים חריגת שכר שאין לאשרה וכי ההחלטה מיום 5.6.2011 עודנה בתוקף. יצוין, כי בהמשך נבחנה ההחלטה פעמים נוספות, בין היתר על ידי הממונה החדש על השכר, ולא נמצא כי יש לשנותה.
ההליך בבית הדין האזורי
לאחר מגעים ארוכים בין הצדדים שלא צלחו לכדי הסכמות, הוגשה ביום 30.6.2013 תביעתו של מועלם לבית הדין האזורי. בבסיס התביעה התבקש סעד הצהרתי – פסק דין שיורה כי החלטת הממונה על השכר בעניינו של מועלם בטלה. עוד ביקש מועלם בתביעתו כי מאוחדת תפנה להראל, כדי שזו תשחרר לזכותו את הכספים שהופקדו בפוליסות ביטוח על שמו.
מועלם טען כי סמכותו של הממונה על השכר מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב אינה חלה על הסכמים שנכרתו טרם מועד התחולה ועל זכויות שמקורן קודם לכן. הממונה פעל, לפיכך, בחוסר סמכות כאשר שלל את תנאי הפרישה שהובטחו לו לפני שמאוחדת הוגדרה כגוף נתמך. כן טען מועלם כי כיוון שתנאי הפרישה שסוכמו עמו שיקפו נוהג מחייב שחל על מנכ"לי הקופה משך דורות, הרי שלא חל כל שינוי באופן בו הונהגו תנאי פרישה אלה לפני ואחרי מועד התחולה, ואף מטעם זה הממונה נעדר כל סמכות להתערב בהם.
לגופה של החלטת הממונה טען מועלם כי היא לוקה בחוסר סבירות קיצוני, מנוגדת לנוהג קיים וגרמה לפגיעה חמורה באינטרס הציפיה וההסתמכות שלו. מדובר בהחלטה המפלה אותו ביחס לבכירים אחרים במאוחדת ובקופות חולים אחרות, ואף ביחס לבכירים בחברות ממשלתיות בסדר גודל דומה, אשר זכו לתנאי פרישה דומים שאושרו על ידי הממונה. לראייה הצביע מועלם על תנאי הפרישה של קודמו בתפקיד, מר עוזי סלנט ( להלן – סלנט), שכללו 200% פיצויים פיטורים ומענק פרישה בן כ- 10 משכורות, אשר ניתנו לסלנט לאחר מועד התחולה ולאחר פרסום דוח מבקר המדינה בעניין הקופה.
כן טען מועלם כי הודאת הממונה, לפיה נשקלו לחובתו מחלוקות משפטיות שהתקיימו בעבר בין מאוחדת לממונה בעניין התערבותו של הממונה בגובה שכרם של בכירי הקופה, מהווה שיקול זר אשר אינו רלוונטי לסוגיית תנאי הפרישה שלו. מועלם הוסיף וטען כי טענות הממונה בדבר חריגות בשכרו חסרות כל ביסוס עובדתי, וקבל על כך שלא נשקלו לטובתו מסירותו ונאמנותו ארוכות השנים לקופה, ועובדת היותה של מאוחדת בתקופת כהונתו כמנכ"ל גוף יציב ורווחי. בנוסף טען מועלם כי בניגוד לעובדים בכירים אחרים בשירות הציבורי הוא נעדר פנסיה תקציבית, וכי היה על הממונה ליתן משקל לעובדה שאילוצו להתפטר שנתיים לפני גיל פרישה בעקבות פרסום דוח מבקר המדינה – אף כי חלקו הארי של דוח המבקר עסק בקודמו בתפקיד וחרף עמדת הדירקטוריון שתמך בהישארותו - הביאה לפגיעה בזכויותיו הכספיות והפנסיוניות. יצוין, כי במהלך ההליך הבהיר מועלם כי אינו עותר לקבלת יתרת הסכומים שהצטברו בקופות הגמל מעבר לפיצויי פיטורים בגובה 200% ומענק הסתגלות בגובה 12 משכורות, וכי מוסכם עליו כי הם יושבו לקופה.
הממונה טען כי החלטתו בעניין תנאי הפרישה של מועלם ניתנה בסמכות מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, החל, על פי לשון הסעיף והפסיקה, גם על תנאי שכר ופרישה שהוסכמו לפני שהוכרזה הקופה " גוף נתמך" אך הונהגו לאחר מכן, כפי שארע בעניינו של מועלם. כן נטען כי ממילא הזכאות לתשלום פיצויי פיטורים ומענק הסתגלות מתגבשת רק במועד הפרישה, גם אם הוסכם על כך לפני כן. לגופם של דברים טען הממונה כי אין כל הצדקה לתת תנאי פרישה החורגים מן המקובל בשירות המדינה לעובד בכיר אשר חטא לתפקידו, נהנה משך שנים מהטבות שכר חורגות שעל בסיסן חושבו הפיצויים ותשלומים חד פעמיים שניתנו לו, ואשר התנהלותו זכתה לביקורת חריפה בדוח מבקר המדינה. הממונה הוסיף וטען כי בתקופה בה שימש המערער כמנכ"ל הקופה הערימה מאוחדת קשיים רבים על ניסיונות הממונה להסדיר את תנאי ההעסקה והשכר של עובדי הקופה ונקטה סחבת מכוונת. כל אלה הם שיקולים ענייניים שחובה עליו לקחת בחשבון מתוקף תפקידו, והחלטה אחרת בעניינו של המערער הייתה פוגעת בתקנת הציבור.
לעניין מענק ההסתגלות ציין הממונה כי הסדר 1996 הוא הסדר קיבוצי חורג שיש לקבל עליו אישור פרטני מאת הממונה, משעה שתשלום מענק פרישה בשירות המדינה נעשה רק במקרים של עידוד פרישה. מכל מקום, הסדר 1996 מתייחס לעובדים הפורשים פרישת גיל שלא כפרישתו של מועלם. עוד טען הממונה כי מאוחדת נמצאת במצב גרעוני קשה, וכי יש להשיב לה את כל הסכומים הנוספים בגין פיצויי פיטורים שהצטברו בהסדרים הביטוחיים השונים שנערכו במרוצת השנים על שם מועלם.
קופת חולים מאוחדת, הנתבעת הפורמלית, ציינה כי אין לה מחלוקת עם מועלם בעניין זכאותו לזכויות הנתבעות על ידו, וכי במגעים שהתקיימו בין הקופה למשרד האוצר במהלך השנים התחייב האוצר במפורש שלא להתערב בתנאי העסקה שהוסכמו או הונהגו לפני יום התחילה. מאוחדת ציינה כי חרף עמדתה היא פעלה בהתאם להנחיות הממונה ושילמה למועלם את הסכומים שאושרו על ידי הממונה בהחלטתו מיום 5.6.2011. כן דרשה הקופה כי במקרה שבית הדין האזורי יקבע כי בקופות הגמל הצטברו כספים שאינם מגיעים למועלם הם יוחזרו לקופה.
פסק דינו של בית הדין האזורי
בית הדין האזורי דחה את תביעתו של מועלם במלואה, וקבע כי החלטת הממונה ניתנה בסמכות מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, וכי המדובר בהחלטה סבירה ומידתית שאין להתערב בה.
בית הדין האזורי ביסס את קביעתו על הפרשנות שניתנה בפסיקה להבחנה הקיימת בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב בין " לא יסכים" לבין " לא ינהיג". בהתאם לפרשנות זו נפסק כי אף שהוסכם עם מועלם על תנאי פרישה מיטיבים טרם הכרזת מאוחדת כגוף נתמך, תנאים אלה לא הונהגו כלפיו עד מועד התחולה. לפיכך ממועד התחולה היה הממונה מוסמך להתערב בתנאים המוסכמים ולמנוע את הנהגתם, והחלטתו בנושא ניתנה כדין. כן דחה בית הדין האזורי את טענתו של מועלם בדבר קיומו של נוהג מחייב במאוחדת למתן פיצויי פיטורים מוגדלים בשיעור של 200% למנהלים הכללים של הקופה וקבע כי הטענה לא הוכחה.
בית הדין האזורי קיבל את עמדת הממונה לפיה ניתן ללמוד מן ההלכה הפסוקה בעניין מועד התגבשות הזכויות הפנסיוניות (( בג"ץ 6460/02 אליאב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד ס(4) 411 (2006) (להלן - הלכת אליאב) ע"ע ( ארצי) 629/97 אליאב - קרן מקפת מרכז לפנסיה ותגמולים אגודה שיתופית בע"מ, פד"ע לו 721 (2002)) גם לעניין הזכות לפיצויי פיטורים מוגדלים והזכות למענק הסתגלות, ופסק כי ממילא זכויות אלה מתגבשות עם סיום העבודה ולא קודם לכן. עוד נקבע כי מועלם לא הרים את הנטל להוכחת זכאותו לקבלת מענק ההסתגלות, המיועד לעובדים שפרשו פרישת גיל.
בית הדין האזורי הוסיף וקבע כי מן הראיות שהוצגו בפניו לא הוכח שהממונה פעל כלפי המערער בהפליה ומתוך שיקולים זרים ושלל את טענת הפגיעה באינטרס ההסתמכות של מועלם מן הטעם שלא ניתן להסתמך על הסכם המנוגד לדין. כן נדחתה טענתו של מועלם כי מהתנהלות הממונה לאורך השנים ניתן לקבוע כי הממונה ידע ואישר את תנאי הפרישה שלו ולפיכך הם חסינים מהתערבותו. בית הדין האזורי הבהיר, כי מהתכתובות הרבות שהוחלפו בין הצדדים עולה כי הממונה דיבר במשך השנים בקול " צלול ועקבי" בדבר זכותו להתערב בהסכמי השכר בקופה, ובכלל זאת בהסכמים שנקבעו טרם מועד התחולה אך לא הונהגו עד אותה עת.
נוכח האמור לעיל פסק בית הדין האזורי כי החלטת הממונה בעניינו של מועלם ניתנה בסמכות וכי היא ראויה, סבירה ומידתית. כן נפסק כי יתרת הסכומים הצבורים בקופות הגמל המנוהלות על שמו של מועלם יוחזרו למאוחדת וחלקו של מועלם בהפקדות אלה יושב אליו. לבסוף פסק בית הדין כי על מועלם לשלם לממונה 10,000 ש"ח כשכר טרחה והוצאות משפט.
בשולי פסק דינו של בית הדין האזורי יוער, כי בית הדין האזורי לא הכריע בשאלת גובה השכר שעל בסיסו זכאי מועלם לקבל את התשלומים שאושרו לו בהחלטת הממונה. בית הדין האזורי ציין כי במועד הדיון התנהלו עדיין מגעים בין הצדדים בנוגע לחריגות הנטענות בשכר שקיבל מועלם, לטענת הממונה, ובעניין דרישת הממונה להשבת סכומים שונים לקופה. בית הדין האזורי ציין כי הממונה לא הגיש תביעה שכנגד ולא ביקש לתקן את כתב ההגנה על מנת להעלות טענת קיזוז, וכן כי לא הוצגו בפני בית הדין ראיות קונקרטיות בעניינים אלה. לכן, ככל שלא נקבע אחרת, השכר הקובע של מועלם הוא שכרו האחרון.
הערעור
טיעוני הצדדים
מועלם תוקף בערעורו הן את עצם הפעלת הסמכות לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב והן את אופן הפעלת שיקול דעת הממונה במסגרת הסמכות.
טענתו העיקרית של מועלם היא כי בית הדין האזורי שגה בפירוש שנתן לחוק יסודות התקציב בכך שקבע כי החלטת הממונה ניתנה בסמכות. לטענת מועלם הממונה אינו רשאי להתערב בתנאי פרישה שנקבעו כעשור לפני שהקופה הוכרזה כגוף נתמך עוד בטרם קנה הממונה את סמכותו להתערב בהסכמי השכר בה.
מועלם מוסיף וטוען כי זכותו לפיצויי פיטורים מוגדלים מקורה בנוהג שחל בקופה טרם הוכרזה כגוף נתמך, כך שהזכות הונהגה במאוחדת עוד לפני שהממונה קנה את סמכותו להתערב בהסכמים החלים בה מכוח חוק יסודות התקציב. כיוון שמדובר בנוהג, תנאי הפרישה המיטיבים היו לחלק מתנאי עבודתו ו"הונהגו" גם כלפיו טרם הכרזת הקופה כגוף נתמך. בית הדין האזורי טעה כאשר דחה את טענת הנוהג על אף הראיות שהוצגו בפניו, אשר הוכיחו כי עובדים בכירים במאוחדת קיבלו במשך שנים פיצויי פיטורים מוגדלים בשיעור העולה על הקבוע בחוק, לפני ואחרי מועד התחולה. פרשנות לפיה יש להחיל את המושג " הונהגו" רק על תנאי הפרישה של מועלם עצמו, תוך התעלמות מהנוהג שהיה קיים בקופה, אינה סבירה בעליל.
כן טעה בית הדין האזורי בכך שקיבל את טענת הממונה והחיל את הלכת אליאב, בה נקבע כי זכויות חברים בקרן פנסיה מתגבשות ביום היציאה לגמלאות, גם על הסכמי פרישה ופיצויים, אשר הזכאות לתנאים הקבועים בם מתגבשת בעצם ההסכמה עליהם בין הצדדים ולא במועד הפרישה.
לעניין החלטת הממונה לגופה, טוען מועלם כי ניתנה מתוך שיקולים זרים ובהתבסס על נתונים שגויים. הממונה הודה כי המשא ומתן הנוקשה שניהלה מאוחדת עם הממונה על השכר בנוגע ליישום הוראות חוק יסודות התקציב, עת שימש המערער מנכ"ל הקופה, השפיע על שיקול דעתו בקבלת ההחלטה. מדובר בשיקול זר משעה שמאוחדת ביטאה עמדה משפטית לגיטימית. כמו כן בית הדין האזורי התעלם מכך שהחלטת הממונה התבססה על נתונים שגויים בדבר גובה שכרו של מועלם, בין היתר ביחס לשכרו של המנכ"ל הקודם, סלנט. על אף שמשכורתו של סלנט הייתה גבוהה משל מועלם, הוא קיבל פיצויים מוגדלים בשיעור של 200%, וזאת לאחר פרסום דוח מבקר המדינה שעסק במאוחדת ולאחר שהוכרזה מאוחדת כגוף נתמך.
מועלם חוזר ומדגיש כי תנאי הפרישה שנקבעו לו אינם חריגים ביחס למנהל במעמדו. לטענתו, מקובל להעניק תנאי פרישה מוגדלים למנהלים בגופים בסדר גודל של מאוחדת, ובפרט כאשר הם אינם זכאים לפנסיה תקציבית. לכן שגה בית הדין האזורי בקבעו כי יש לשלול את תחולת אינטרס ההסתמכות שלו וכי לא הופלה לרעה.
בעניין מענק ההסתגלות טוען מועלם, כי בית הדין האזורי טעה בקביעתו כי לפי ההסדר הקיבוצי רק עובד שפרש לזקנה זכאי למענק הסתגלות בגובה 12 משכורות, וכי פרישה בגיל 65 היא פרישה לצורך הסדר 1996. לחלופין טוען מועלם, כי תשלום של 8 משכורות נוספות לעובד בדירוג דרגה שעבד מעל 35 שנות עבודה הוא זכות שכל עובד מדינה מקבל, ואין בכך חריגה המחייבת אישור של הממונה על השכר לפי חוק יסודות התקציב.
עוד מוסיף מועלם וטוען כי בית הדין האזורי התעלם מכך שלאחר 43 שנות עבודה בקופה, ועם פיצויי פיטורים בשיעור של 100% בלבד, הוא זכאי לפנסיית זקנה בשיעור של 13,000 ש"ח ברוטו בלבד, ויש בכך לפגוע באופן מהותי וקיצוני ברמת חייו. שלילת מלוא הפיצויים המוסכמים ומענק ההסתגלות נעשו על ידי הממונה באופן בלתי מידתי. לכך יש להוסיף כי במסגרת המגעים בין הצדדים, ועוד לפני שהיה ידוע אם החקירה נגד מועלם תסתיים בכתב אישום, הציע הממונה למועלם לסיים את המחלוקת בהסכמה ולאשר לו פיצויים מוגדלים בשיעור 25%. מאחר שכך, ברי שכעת, לאחר שהמדינה החליטה שאין מקום להגשת כתב אישום כנגד מועלם, מחויב הממונה להפעיל מחדש את שיקול דעתו ולשנות את החלטתו.
הממונה על השכר טען, בין היתר, כי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב כולל איסור כפול, הן על הסכמה על תנאי שכר חורגים והן על הנהגתם. לכן כל הסכם שכר חורג בגוף נתמך שהונהג לאחר 12.1.1999 ( מועד התחולה) חוסה בצלו של חוק יסודות התקציב וכפוף לביקורתו. כך בעניינו של מועלם, אשר תנאי פרישתו טרם הונהגו, הגם שההסכמה לגביהם הושגה לפני מועד התחולה. איסור כפול זה מבטא את האינטרס הציבורי שבשמירה על מסגרת התקציב והגשמת מדיניות השכר הכוללת במשק.
לטענת הממונה עמדה זו הובהרה למועלם באופן ברור ועקבי במהלך השנים באמצעות התכתבויות ופגישות בין הצדדים, בהן נאמר למועלם ולקופה מפורשות כי בסמכות הממונה להתערב בתנאי שכר חורגים שטרם הונהגו, וכי הדבר נבחן לגבי כל עובד באופן פרטני. כמו כן הקופה התבקשה לחדול מביצוע הפקדות פנסיוניות עודפות על הנדרש על פי חוק, לרבות בגין פיצויים מוגדלים, ונקבע כי הפקדות עודפות שכבר הופקדו יוחזרו לקופה. לפיכך נטען כי טענת ההסתמכות של מועלם משוללת כל תוקף. כן נטען כי על פי ההלכה הפסוקה עיקרון התגבשות זכויות במועד הפרישה אינו ייחודי לקרנות הפנסיה, אלא חל גם על זכויות כגון פיצויי פיטורים ומענק פרישה, כנהוג במדינה ובמגזר הציבורי מזה שנים. בנוסף דוחה הממונה את טענותיו של מועלם המייחסות להחלטתו שיקולים זרים או מוטעים או חוסר סבירות קיצוני. ההחלטה שלא לאשר למועלם תנאי פרישה מפליגים וחורגים, עולה בקנה אחד עם החלטות דומות שניתנו על ידי הממונה באשר לתנאי פרישה של בכירים בקופה לאחר הפיכתה לגוף נתמך. בניגוד לטענותיו של מועלם מבהיר הממונה כי לא אישר לאף עובד בקופה, או בקופות חולים אחרות, פיצויי פיטורים בשיעור של 200% לאחר מועד התחולה. לטענתו, הדברים נדונו והודגמו באופן מפורט בהליך קמא והוכח כי טענת ההפליה חסרת שחר. בנוגע לתנאי הפרישה שאושרו לקודמו של מועלם בתפקיד, מבהיר הממונה, בין היתר, כי במסגרת ההסכמות שהושגו עם סלנט, הושב על ידו סכום כולל של כחצי מיליון ש"ח נטו ( בערכי ברוטו מדובר לפיו בכמיליון ש"ח) בגין החריגות שנתגלו בשכרו, בעוד שמועלם סירב באופן עקבי לכל הצעה לסיום המחלוקת.
הממונה מוסיף וטוען כי תיאוריו של מועלם את הצלחותיו בניהול הקופה ואת מסירותו הרבה מנוגדים לממצאי דוח מבקר המדינה, אשר חשפו כשלים מקצועיים ונורמטיביים חמורים בהתנהלותו ואשר אילצוהו לפרוש מתפקידו. לכך יש להוסיף את סירובו העיקש כמנכ"ל הקופה לשתף פעולה עם הממונה בנושא הסדרת שכר בכירי הקופה. דברים אלה מקבלים משנה תוקף עת נמצא כי במשך שנים הונהגו במאוחדת הטבות שכר חורגות מבלי שהתקבל להן אישור הממונה. הדבר נכון בפרט לשכרו של מועלם שחרג משמעותית מכל אמת מידה ציבורית ראויה, ואשר בניגוד לטענתו של מועלם מעולם לא קיבל את אישור הממונה, לא במפורש ולא במשתמע.
לעניין מענק ההסתגלות טוען הממונה כי כפי שהוכח בהליך קמא הוא ניתן רק בפרישת גיל, וכפי שעלה מההליך שהתקיים בבית הדין האזורי בעניינו של דוד סומך ( ס"ע 6799-04-11 סומך - הממונה על השכר וקופת חולים מאוחדת (19.4.2014), להלן – תיק סומך) טענה זו תואמת לא רק את עמדת הקופה, אלא גם עמדת המערער עצמו. הממונה מפנה לעדותו של מועלם בתיק סומך, בה טען כי מתן מענק פרישה שלא בפרישת גיל כפוף לאישור פרטני של המנכ"ל או דירקטוריון הקופה. לכך מוסיף הממונה כי הסדר 1996 הוא הסדר חורג הכפוף ממילא לאישור הממונה, משעה שמדובר בתנאי פרישה שהזכאות להם מתגבשת רק במועד הפרישה ושטרם הונהגו לגבי מועלם. מענק הסתגלות אינו נהוג בשירות המדינה אלא במקרים של עידוד פרישה, ולכן החלטתו בנושא זה עולה בקנה אחד עם המדיניות הכללית הנוהגת.
מאוחדת הגישה גם היא סיכומים, תמציתיים, בהם היא חוזרת על האמור בסיכומים שהוגשו על ידה בהליך בבית הדין האזורי. הקופה מציינת בסיכומיה כי ככל שהערעור יידחה, באופן מלא או חלקי, יש להותיר על כנה קביעת בית הדין האזורי לפיה הכספים העודפים שהפקידה מאוחדת לקופות הגמל השונות על שם המערער יוחזרו לקופה.
השלמת טיעון
במהלך הדיון בערעור ביקשו הצדדים להגיש השלמת טיעון בכתב בנוגע לסוגיה שעלתה בדיון לפיה כבר ביום 22.9.1985 הוכרזה מאוחדת לראשונה כגוף נתמך, הכרזה שבוטלה ביום 6.1.1994, ולנפקות שיש לכך, אם בכלל, על טענות הצדדים.
לשלמות התמונה נציין כי ביום 29.3.88 תוקן חוק יסודות התקציב ( תיקון מס' 4), והוראת סעיף 29 לחוק הוחלה גם על גופים נתמכים, ולא רק על גופים מתוקצבים.
לטענת הממונה, משמעות היותה של מאוחדת גוף נתמך בשנים האמורות, היא שכבר בעת ההסכמה על מסמך 1990 הייתה מאוחדת גוף נתמך. לכן כבר בשנת 1990 היה על הקופה לבקש את אישורו של הממונה על תנאי הפרישה שנקבעו במסמך 1990, ומשלא עשתה כן המדובר בהסכם בלתי חוקי. ברם, משעה שמסמך 1990 טרם הונהג ביחס למועלם עד למועד התחולה, ממילא מוסמך הממונה להתערב בו. לכן אין נפקות לתקופת הביניים בה בוטלה הכרזתה של מאוחדת כגוף נתמך.
לטענת המערער מאוחדת לא הייתה בשנים האמורות בגדר גוף נתמך כמשמעותו בחוק יסודות התקציב, אלא גוף מאוזן תקציבית ללא כל תמיכה חיצונית. לכן ביטול הכרזתה כגוף נתמך בשנת 1994 שיקף למעשה את המצב העובדתי והמשפטי שחל עליה. מאוחדת הפכה לגוף נתמך רק משנהייתה לגירעונית ולאחר ההכרזה מיום 12.1.1999, ולא בכדי רק ממועד זה החל הממונה להתערב בסוגיות השכר בה. בנוסף טוען מועלם כי המדינה פגעה באופן מהותי ולא סביר בזכויותיו כאשר הציגה טענה זו לראשונה בדיון בערעור, לאחר שהסתיימה הצגת הראיות, אף כי מעולם לא הציגה אותה במגעים שהתקיימו בין הצדדים בעבר.
מאוחדת הגישה את עמדתה בה נטען כי בחליפת המכתבים שהתקיימה במהלך השנים בין הקופה לרשויות המוסמכות בנושא תנאי ההעסקה בקופה, הביע הממונה את הסתייגותו מאישור הטבות שהוסכמו לפני 12.1.1999 אך הונהגו לאחר מועד זה. מאוחדת מציינת כי הממונה לא הסתייג בצורה דומה מהשנים 1994-1985, בהן הייתה הקופה בגדר גוף נתמך, והיא מוצאת בכך רלוונטיות לסוגיה זו.
נקדים ונציין, כי לנוכח תוצאת ההליך איננו נדרשים לטענות הצדדים באשר למעמדה של הקופה בשנים 1985 – 1994.
בתחילת חודש אוקטובר 2018 הגישה המדינה הודעת עדכון בתיק בעקבות פרסום פסק הדין בערעור בתיק סומך ( ע"ע ( ארצי) 20260-06-14 סומך - קופת חולים מאוחדת )13.9.2018), להלן – פרשת סומך). מר דוד סומך ( להלן – סומך), שימש כמבקר הפנים לשעבר של מאוחדת ופוטר על ידה בעקבות ממצאי דוח מבקר המדינה. סומך עתר לבית הדין האזורי לעבודה שיורה על אכיפה של יחסי העבודה, או לחילופין על תשלום סכומים שונים עקב פיטורים שלא כדין. בית הדין האזורי דחה את תביעתו של סומך במלואה, ומנגד קיבל את תביעת מאוחדת, אשר הוגשה על פי הנחיית הממונה על השכר, להשבת סכומים שונים ששולמו לסומך במהלך תקופת עבודתו בקופה. סומך ערער על פסק הדין לבית הדין הארצי אשר דחה את ערעורו על כל רכיביו.
בבקשת העדכון טענה המדינה, בין היתר, כי לפסק הדין בפרשת סומך חשיבות רבה לענייננו נוכח קביעות בית הדין הארצי כי סומך אינו זכאי לתשלום פיצויי פיטורים מוגדלים בשיעור של 200% ומענק פרישה בשיעור של 8 משכורות, המהווים תנאים החורגים מן המקובל בשירות המדינה. כן קבע בית הדין הארצי כי הממונה היה מוסמך להתערב בתנאי השכר של סומך אף אם מקורם בהסכם שקדם למועד הפרישה, כיוון שתנאים אלה טרם הונהגו לגבי סומך.
מועלם טען בתגובה, בין היתר, כי לפסק הדין בפרשת סומך אין נפקות בכל הנוגע לתשלום פיצויים מוגדלים, כיוון שסומך שימש בתפקיד בכיר אומנם אך היה עובד מן המניין ואילו הוא שימש כמנכ"ל. בניגוד לנהוג בעניינם של המנהלים הכללים בקופה, תשלום פיצויים מוגדלים לעובדים בכירים לא היה לנוהג לפני שמאוחדת הוכרזה כגוף נתמך, והניסיון להנהיגו לאחר מכן לא אושר על ידי הממונה. כן נטען כי בין המערער לקופה נחתם הסכם מיוחד בנוגע לתשלום הפיצויים המוגדלים, לפני שהממונה קנה את סמכותו בקופה, שלא כמו במקרה של סומך.
מאוחדת בחרה שלא להגיש התייחסותה לפסק הדין בפרשת סומך.
בחודש מרץ 2019 הגיש המערער בקשה להגשת ראיה חדשה בפני בית הדין הארצי, לפיה גם המנהל הכללי של מאוחדת שפרש לאחרונה, לאחר 6 שנות עבודה, קיבל פיצויים מוגדלים בשיעור 200% באישור הממונה על השכר. הראייה נועדה להוכיח לטענתו את הטענה כי הופלה ביחס למנהלים אחרים בקופה, וכן לאשש את הטענה כי אכן מדובר בנורמה נוהגת. לחלופין, ביקש מועלם להורות למשיבים להמציא לו את הנתונים המדויקים לגבי שיעור הפיצויים שאושר על ידי הממונה למנהל הכללי הפורש של הקופה.
מאוחדת הגיבה לבקשה וטענה כי מנכ"ל הקופה צפוי לפרוש רק ב 31.5.2019, וכי בשלב זה טרם נקבעו תנאי פרישתו על ידי דירקטוריון הקופה, וממילא טרם אושרו על ידי הממונה על השכר.
תגובת הממונה על השכר אישרה את תגובה הקופה. כן צוין, בין היתר, כי בהתכתבות שנערכה בין הממונה למאוחדת בנושא זה, עלה כי הקופה תפעל לפי נוהל הממונה על השכר משנת 2014 ( אשר צורף לתגובה) שעניינו תשלום מענק פרישה לעובדים בכירים בקופות החולים. בהתאם לנוהל זה ישקול דירקטוריון הקופה את תפקודו של העובד במהלך שנות עבודתו ואת נסיבות סיום עבודתו. בכל מקרה לא יעלה מענק הפרישה על סך של 10 משכורות.
בתשובת המערער לתגובות המשיבים התנצל על פנייתו לבית הדין וציין כי הועבר אליו מידע שגוי. המערער ביקש להסב את תשומת ליבו של בית הדין לכך שהנוהל משנת 2014 המוזכר בתגובת הממונה הוצא כשלוש שנים לאחר פרישתו מהקופה, וכי לא הוצג עד אותה עת במהלך ההליכים המשפטיים.
דיון והכרעה
הסוגיות המשפטיות
השאלה הראשונה בה עלינו להכריע היא האם סעיף 29 לחוק יסודות התקציב מקנה לממונה על השכר סמכות להתערב בהסכמי פרישה בגוף נתמך אשר סוכמו טרם הוכרז הגוף כנתמך, בנסיבות בהן העובד פורש מעבודתו לאחר ההכרזה.
בבסיס השאלה ניצב עיקרון יסוד במשפט המנהלי לפיו " רשות מינהלית אין לה סמכות אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 73 ( מהדורה שניה מורחבת, 2010)). עלינו להכריע אפוא האם החלטת הממונה בעניינו של מועלם ניתנה בהתאם להוראת החוק המסמיכה, קרי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, ולא בחריגה ממנה.
ככל שיוכרע כי החלטת הממונה ניתנה בסמכות יהיה עלינו להכריע בשאלה השנייה: האם החלטת הממונה בעניינו של מועלם עומדת במבחנים המקובלים של הביקורת השיפוטית על אופן הפעלת הסמכות המנהלית. בהקשר זה נבחן, בין היתר, האם מדובר בהחלטה סבירה ומידתית, המבוססת על תשתית עובדתית ראויה, ועל הפעלת שיקול הדעת באופן ענייני ושוויוני תוך שקילת שיקולים רלוונטיים והימנעות משקילת שיקולים זרים.
ראשית, אם כן, נבחן את אופן פירוש החוק המסמיך על ידי הממונה על השכר. לאחר מכן נבחן את אופן יישום החוק, על יסוד הפירוש שניתן לו, על המקרה הקונקרטי שלפנינו.
המסגרת הנורמטיבית - סעיף 29 לחוק יסודות התקציב
חוק יסודות התקציב נחקק בשנת 1985 כחלק מן התוכנית הכלכלית לייצוב המשק ( להלן – תוכנית הייצוב) שנועדה להתמודד עם המשבר הכלכלי העמוק ששרר באותן שנים. תוכנית הייצוב ביטאה את ההכרה כי יש לחולל שינויים מהותיים במנגנון הפעלת התקציב הממשלתי על מנת להביא, בין היתר, להפחתת הגירעון בתקציב ולאיזון תקציבי.
סעיף 29 לחוק יסודות התקציב מקנה לשר האוצר סמכויות פיקוח ואכיפה בכל הנוגע לשכר, תנאי פרישה וקצבאות או הטבות כספיות אחרות ( להלן – שינויים בשכר) של עובדים ב"גופים מתוקצבים" או ב"גופים נתמכים" כהגדרתם בחוק. תכליתו הייתה למנוע העלאות שכר בלתי מרוסנות במגזר הציבורי החורגות מן המוסכם או הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה ( בג"ץ 3250/13 האוניברסיטה העברית בירושלים נ' שר האוצר (2015) ; בג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ''ד מט(4) 749 (1995) להלן: בג"ץ זגורי) .
על פי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב ( ההדגשות הוספו):
"(א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר; ...
(ב)  על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן ( א)."
הוראה זו הוחלה תחילה רק על גופים מתוקצבים, אולם בתיקון לחוק מיום 29.3.1988 היא הוחלה גם על גופים נתמכים, כהגדרתם בסעיף 32 לחוק ( ראו פסקה 2 לעיל). בסעיף נקבע כי חריגה מן האמור מותרת רק באישורו של שר האוצר, ובהיעדר האישור מבוטל ההסכם הנוגד. תיקון 24 לחוק יסודות התקציב, אשר נכנס לתוקף בשנת 1998 ( להלן – תיקון 24 ), נתן בידי שר האוצר אמצעים קונקרטיים נוספים על אלה שנקבעו בהוראות המהותיות, אשר נועדו לסייע בידו לאכוף את הוראות החוק ( ע"ע ( ארצי) 1381/01‏ אורפז - עיריית בת-ים (26.12.2004) להלן – עניין אורפז). בין היתר הוקנתה לשר האוצר הסמכות לבדוק את ההסכם, לקבוע כי על הגוף המתוקצב או הנתמך להפסיק לאלתר כל הטבה כספית שמקורה בהסכם הנוגד, או לתבוע השבה של הטבה שהוענקה על פי ההסכם הנוגד את הוראת הסעיף. שר האוצר האציל את רוב סמכויותיו האמורות לממונה על אגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר.
על פי ההלכה הפסוקה ניתן ללמוד על היקף הסמכות המוענק לממונה על השכר מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב באמצעות ההבחנה הקיימת בסעיף בין " לא יסכים" לבין " לא ינהיג". הבחנה זו מצביעה על כך שסמכות הממונה אינה מוגבלת רק להסכמים שנקבעו לאחר חקיקת הסעיף ( שנת 1988), או לאחר הכרזת גוף כנתמך ( שנת 1999 בענייננו), אלא משתרעת גם על שינויים בשכר שהוסכם עליהם לפני שהממונה קנה את סמכותו להתערב בהם, אך לא הונהגו עד אותה עת, כלומר עדין לא יצאו מן הכוח אל הפועל. הלכה זו זוכה להסבר מנומק בפסק דינו של בית המשפט העליון מפי הנשיא מאיר שמגר ( ע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(1) 397, 409-408 (1991) להלן - בג"ץ קופת חולים כללית):
"כל אחד משני האיסורים (" לא יסכים" ו"לא ינהיג") עומד על רגליו הוא ויוצר איסור עצמאי, המשתרע על שני מישורים נפרדים. הווה אומר, הסעיף מבקש למנוע " הסכמה" והוא גם מבקש למנוע " הנהגה" בכל הנוגע לשינויים ולהטבות. ...
לדעתי, אין כל סיבה מדוע יפורש האיסור על אי הנהגת שינויים באופן מצמצם ומדוע ינותק ממשמעותו כפשוטו: מבחינה קונספטואלית מתייחס האיסור שבסעיף 29 הנ"ל תחילה לכריתת הסכם (" לא יסכים"), היינו לאקט חוזי המתאר שכלול של הסדר הבנוי על גמירת דעת בין שני צדדים. האיסור על הנהגת השינויים (" לא ינהיג") מתאר אקט מעשי, היינו הוא מתייחס לנתון עובדתי, שאינו כרוך בהסכמה דו צדדית. ...
האבחנה הבסיסית בין שני הביטויים היא, כאמור, בכך שמצד אחד מדובר על יסוד משפטי הסכמי, ומן הצד השני תואר אקט המבטא יסוד מעשי תיפעולי. ...
ניתן ללמוד מכפל האיסורים בהם אנו דנים, שהמחוקק ביקש לסתום כל פירצה והתייחס, על כן, לשני איסורים נפרדים ועצמאיים הניצבים כתמרורי איסור בפני הגוף הנתמך: אסור לו להסכים לשינויים אף ללא הפעלה מעשית, ואסור לו להנהיגם, הלכה למעשה, בין אם הבסיס להנהגת השינויים הוא בהסכמי העבר ובין אם המדובר על החלטה חד צדדית הצומחת אך ורק מהחלטתו של המעביד שאינה תלויה בהתחייבויות קודמות."
בבג"ץ קופת חולים כללית מפנה בית המשפט העליון לעמדת בית הדין הארצי בעניין כבלי ציון (דב"ע ( ארצי) מח/4-31 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל - חברת כבלי ציון מפעלים מאוחדים בע"מ, פד"ע כ 182 (1989) להלן: עניין כבלי ציון). בעניין כבלי ציון ניתח בית הדין הארצי את המושגים " לא יסכימו ולא ינהיגו" שהופיעו לראשונה בסעיף 22 לחוק התקציב, התשמ"ב -1982 ( להלן – חוק התקציב). סעיף 22 לחוק התקציב התנה הסכמה והנהגה של שינויים בשכר בגופים ציבוריים שונים באישורו של שר האוצר, ובכך הקדים את הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב אשר נחקק מספר שנים לאחר מכן. בית הדין הארצי פסק, כי המושג " ינהיגו" בסעיף 22 לחוק התקציב מתייחס גם להוראות שהוסכם עליהן טרם חוקק חוק התקציב. נקבע כי המדובר בכל החלה של שינויים בשכר, בין אם הם תולדה של הסכם שנערך במועד כל שהוא בעבר, ובכלל זאת הסכם קיבוצי כללי, ובין אם היא תולדה של החלטה חד צדדית של המעסיק.
בית הדין הארצי חזר על עמדה זו בע"ע ( ארצי) 1445/02 פרידמן - עיריית מגדל העמק. פסקה 34 (19.12.2004), להלן – עניין פרידמן):
"טיבם של הסכמי שכר או הסדרי גמלאות שהם נולדו בנקודת זמן מסויימת והם נמשכים לאורך ימים ושנים. טיבם של הסכמי השכר שהם נולדים ומתחדשים מחודש לחודש והם נועדו להתבצע על פני ציר של זמן ולא בנקודת לידתם בלבד. לא יכול להיות ספק שכוחו של הממונה על השכר עומד לו להתערב בהסכמים נמשכים, שהיו בני תוקף במועד כניסת החוק לתוקפו ( בשנת תשנ"ח), אף אם נולדו קודם לכן."
הקביעה בעניין פרידמן, המגדירה את גבולות הסמכות של הגופים המתוקצבים והנתמכים בניהול תקציביהם ומעניקה לשר האוצר סמכויות חריגות ונרחבות להתערבות במערך החוזי ( ובכלל זאת לבטל הסדרים חריגים ולקבוע הסדרים חליפיים תחתם), נתמכת בפסיקה באמצעות ניתוח תכליותיו של חוק יסודות התקציב והאינטרס הציבורי שנועד להגשים (בג"ץ זגורי; עניין אורפז). על פי ההלכה יש להעניק לסעיף 29 לחוק פרשנות אשר לא תסכל תכליות אלה ( ע"א 9657/03 מגן דוד אדום בישראל נ' הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, פ"ד נח (6) 794, 805 (2004), להלן – בג"ץ מגן דוד אדום).
על פי הפרשנות התכליתית דלעיל, שאלת חריגת השכר צריכה להבחן לפי המצב נכון למועד ה'הסכמה' או ה'הנהגה' של השינוי או ההטבה. כך למשל, ככל שנוצרו נסיבות כלכליות ותקציביות שחייבו קיצוץ של זכויות בשירות המדינה, יש לתלות את המשך הענקת זכויות כאמור בגופים מתוקצבים או נתמכים באישור הממונה ( עס"ק (ארצי) 11563-05-10 אוניברסיטת תל אביב - ארגון הסגל האקדמי הבכיר (11.11.2012)), להלן - עניין אוניברסיטת תל אביב). בעניין אוניברסיטת תל אביב נקבע בבית הדין הארצי כי משעה שעובדי המדינה עברו מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת, מחויבת אוניברסיטת תל אביב, העונה להגדרת גוף נתמך בחוק, בקבלת היתר הממונה על מנת להחיל על עובדים חדשים את הסדר הפנסיה התקציבית שחל על עובדי הסגל האקדמי הבכיר מכוח ההסכם הקיבוצי משנת 1972. עתירה שהוגשה לבג"ץ על פסק הדין בעניין אוניברסיטת תל אביב נמחקה בהסכמת הצדדים.
כמו כן מקובלת עלינו גם עמדת הממונה, אשר אושרה על ידי בית הדין האזורי, בעניין התגבשות זכויות הפרישה במועד הפרישה ולא קודם לכן. ככל שבמועד זה התנאים האמורים – יהא מקורם אשר יהא - חורגים מתנאי הפרישה המקובלים בשירות המדינה, מוסמך הממונה להתערב בהם ( פרשת סומך).
נוסיף ונציין, בהתייחס לנסיבות ענייננו, כי לצד מסמך 1990 הערוך בכתב ידו של ד"ר שיקלוש ואשר היקנה למועלם זכות לקבלת פיצויי פיטורים מוגדלים טרם היותה של הקופה גוף נתמך, ביצעה הקופה פעולות למימוש הזכות עוד במהלך עבודת מועלם בקופה ולאחר הכרזתה כגוף נתמך, עת הפקידה בשנים 2002 ו - 2008 תשלומים על שמו של מועלם בקופות הפיצויים של פסגה והראל. ספק אם הסעד המבוקש על ידי מועלם באשר לזכותו לכספים שהופקדו בקופות אלה, עולה בקנה אחד אף אם פרשנותו שלו למונח " לא ינהיג".
נוכח האמור לעיל, איננו מקבלים את טענת המערער כי סמכותו של הממונה מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב נסוגה בפני נוהג מחייב שהתקיים במאוחדת לעניין תנאי שכר ופרישה. ראשית, מדובר בטענה עובדתית שנדחתה על ידי בית הדין האזורי, הן לעניין התקופה שלפני הכרזת מאוחדת כגוף נתמך והן לעניין התקופה שלאחריה, ואיננו מוצאים לנכון להתערב בה. שנית, וכמובהר לעיל, לאור ההלכה לפיה הממונה מוסמך להתערב בחוזים שנכרתו בגופים עוד טרם חל עליהם סעיף 29 לחוק, שאלת קיומו של נוהג נעדרת נפקות לענייננו ולא היה בה כדי להשפיע על תוצאת פסק הדין בסוגיה שלפנינו:
"אנו סבורים כי בדין דחה בית הדין האזורי את טענת המערערים הנוגעת לנהוג בנמל בעבר. שכן, אפילו אם היה מוכח כי הנהוג בנמל בעבר עולה כדי נוהג מחייב בין הצדדים הישירים ליחסי העבודה, הרי שלא היה בכוחו של נוהג כאמור למנוע מהנמל לפעול כמצוות הממונה על השכר ביחס לעיצומים מושא הליך זה, זאת נוכח הוראתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. שכן, זכאות לשכר הסכמי בתקופת עיצומים אינה בגדר דבר " שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה" (סעיף 29( א) לחוק יסודות התקציב), ולכן תשלום שכר הסכמי לעובדי הנמל שנקטו עיצומים, בגין עבודתם החלקית בעת העיצומים, טעונה אישורו של הממונה על השכר."
(עס"ק ( ארצי) 55074-08-16 הסתדרות העובדים הכללית החדשה - חברת נמל אשדוד בע"מ פסקה 50 (27.8.2017)).
הנה כי כן, קיומם של תנאי שכר חורגים, יהיה מקורם ההסכמי אשר יהיה, אינו מקנה זכות לקבלת תשלומים בניגוד להוראות הדין ( ע"ע 683/06 ( ארצי) אבן ספיר – עיריית תל אביב (27.9.2008), להלן – עניין אבן ספיר). החלטת הממונה על השכר בעניין תנאי הפרישה של מועלם ניתנה, לפיכך, בסמכות וכדין.
שיקול הדעת של הממונה ועילות ההתערבות
מסגרת הדיון
משעה שקבענו כי הממונה על השכר פעל מתוקף סמכותו, עלינו לבחון בכלי המשפט המנהלי האם סמכות זו הופעלה כדין. שיקול הדעת המנהלי חייב להיות מופעל בתום-לב, על יסוד שיקולים ענייניים, בשוויון, בסבירות ובמידתיות ( בג"ץ 3758/17 הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' נ' הנהלת בתי המשפט (20.7.2017); יצחק זמיר "שיקול הצדק בהחלטות מנהליות" משפט וממשל ז' 623 (2004), להלן - זמיר). על פי ההלכה הפסוקה, רק במקרים חריגים בהם בשיקול הדעת המנהלי נפל פגם מהותי היורד לשורשו של עניין, יחליף בית הדין את שיקול דעתו של הממונה בשיקול דעתו ( ע"ע ( ארצי) 1420/04 מדינת ישראל-הממונה על השכר במשרד האוצר - אורון (2.1.2006)).
נקדים ונציין כי איננו מוצאים לנכון להתערב בקביעות העובדתיות שניתנו בפסק דינו המנומק של בית הדין האזורי, לאחר שבחן את מלוא הראיות שניצבו בפניו, ובכלל זאת העדויות ושלל התכתובות והמסמכים שהוצגו בהליך קמא. בחינתנו את החלטת הממונה לאור טענות המערער תיעשה לפיכך בהינתן התשתית העובדתית שבפסק דינו של בית הדין האזורי.
הפליה
עיקרון השוויון המנהלי מחייב כל רשות מנהלית שלא לנהוג בדרך מפלה בין שני פרטים שאין ביניהם הבחנה רלוונטית ( מיכל טמיר, "על חוקתיות ועל סבירות: בעקבות בג"ץ 5636/01 בקמן נ' שר העבודה והרווחה" הפרקליט נ 185, 223-222 ( התשס"ח)). בית הדין האזורי קבע כי " לא הוכח כי הממונה אישר פיצויי פיטורים בסך 200% לבכירים במאוחדת או בגופים אחרים דומים לאחר שקנה סמכותו לפי חוק יסודות התקציב ." כן נדחו טענותיו של מועלם כי הופלה ביחס לבכירים אחרים, ביניהם קודמו בתפקיד, סלנט, וכן מנכ"ל קופת חולים לאומית לשעבר, מר ניסים אלוני. בית הדין האזורי קיבל את עמדתו המנומקת של הממונה לפיה נסיבות המקרים האמורים אינן דומות לנסיבות בעניינו של מועלם, וכי החלטותיו ניתנות באופן פרטני ולאחר שקילת מכלול הנתונים הרלוונטיים.
לא מצאנו לנכון להתערב בהחלטת בית הדין האזורי, המעוגנת בתשתית העובדתית שהוצגה לפניו מטעם הצדדים, כי טענת ההפליה מצד המערער נטענה מבלי שניתן לה בסיס, בעוד עמדת הממונה, לפיה החלטתו התקבלה על בסיס שיקולים ענייניים ובהתאם למדיניותה המוצהרת של הרשות, הוצגה באופן מנומק ומפורט.
אנו דוחים אם כן את טענת המערער כי החלטת הממונה בעניינו הפלתה אותו לרעה.
מניעים זרים
שיקול דעתו של הממונה, כנושא סמכות מנהלית, צריך להתבסס אך ורק על שיקולים ענייניים, כלומר על שיקולים הקשורים באופן ישיר לסמכותו ( זמיר, 637). מועלם גורס כי הודאת הממונה לפיה נשקלה לחובתו של מועלם התנהלותו עת שימש כמנכ"ל הקופה מהווה שיקול זר אשר אינו רלוונטי להחלטתו בעניין תנאי פרישתו.
נקודת המוצא היא, כפי שנפסק לעיל, כי הממונה פעל בסמכות, כי תנאי הפרישה שתובע מועלם חורגים מן המקובל במגזר הציבורי וכי תנאים אלה לא אושרו על ידי הממונה לעובדים אחרים לאחר מועד התחולה. במצב דברים זה ידרשו לכל הפחות נסיבות מיוחדות על מנת להצדיק חריגות שכר בגוף נתמך. נסיבות אלה אינן בנמצא. ממצאיו החמורים של דוח מבקר המדינה על תפקודה של הקופה עת המערער עמד בראשה, וביקורתו של הממונה על השכר על אי שיתוף הפעולה והיחס הלעומתי לו זכה ממאוחדת בשנים אלה, מטים את הכף ביתר שאת לחובתו של המערער. מועלם עצמו מודה בערעורו בקיומו של " משא ומתן נוקשה" בין מאוחדת לבין הממונה בנושא מעורבותו בשכר הבכירים במאוחדת וכי " הערים קשיים" על כניסת הממונה לקופה.
נדגיש, כי אין בעצם קיומם של חילוקי דעות או מחלוקת משפטית בין עובד הממלא תפקיד בכיר בגוף ציבורי, אשר חב חובת נאמנות כלפי הגוף בו הוא מכהן, לבין נציגי המדינה המחזיקים בעמדה אחרת, כדי לפגוע בזכויותיו של העובד הבכיר. יש לנקוט משנה זהירות מיצירת אפקט מצנן שימנע מהעובד הבכיר לייצג נאמנה, לפי מיטב שיפוטו, את עניינם של הגוף המנוהל על ידו ושל עובדיו.
לא בכך עסקינן. בית הדין האזורי אימץ את עדותו של המשנה לממונה על השכר דאז, מר יוסי כהן, אשר גילתה, כנפסק, כנות ושקיפות, לפיה "יש לנו קופה סוררת שכל הזמן מתחכמת כאשר כל 3 הקופות האחרות נכנסות למסדר והקופה הזו מערימה קשיים על גבי קשיים מתחילת ההליך המשפטי זה לא ברקע שלנו, זה קיים אך זה לא הגורם המכריע". הטרוניה כלפי המערער אינה, אפוא, על ייצוג נאמן של הגוף הנתמך בראשו עמד, אלא על סירובו העקבי לשתף פעולה עם הממונה לשם הסדרת השכר בגוף הנתמך, תוך התחכמות והערמת " קשיים על גבי קשיים". ההתנהלות הלעומתית והלא עניינית מהווה, על כן, שיקול רלוונטי הקשור במישרין לתפקידו של הממונה, המוסמך לאכוף נורמות ראויות של מנהל ציבורי תקין, ואין המדובר בשיקולים זרים. כמי שעמד בראש גוף דו מהותי הכפוף לעקרונות היסוד של דיני המנהל הציבורי, מחויב היה המערער לנהוג בהגינות, סבירות ותום לב ( בג"ץ 8335/09 קרן דולב לצדק רפואי נ' שר הבריאות ממשלת ישראל, פסקאות כ"ד-כ"ג (2012)).
בין כך ובין כך, השיקול המכריע בהחלטת הממונה שלא לאשר למועלם תנאי פרישה העולים מן הנדרש על פי חוק והמקובל, היו העובדה לפיה ככלל לא מאושרים תנאי פרישה בהיקפם של תנאי הפרישה המיטיבים שהוקנו למועלם על ידי מאוחדת ו"הנסיבות הכל כך קשות של סיום העבודה". על אף שהמלצות דוח מבקר המדינה אינן בעלות תוקף משפטי מחייב, על הרשות המנהלית לתת להן את המשקל הראוי במסגרת שיקוליה השונים טרם קבלת החלטתה. נפסק כי המלצות אלה מבוססות על עבודת מחקר יסודית וכי מסגרת התערבותו של בית המשפט בממצאי דוח המבקר היא מצומצמת ומרוסנת. אי-מתן משקל מספק להמלצות מבקר המדינה מחייב נימוקים בעלי משקל, ועלול, בנסיבות מסוימות, לעלות כדי אי-סבירות (בג"ץ 9223/10 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה (2012); פרשת סומך). צדק בית הדין האזורי אפוא בקביעתו כי בטרם קיבל הממונה את החלטתו המנהלית בעניינו של מועלם, היה מחויב לקחת בחשבון את ממצאי דוח מבקר המדינה בעניינו.
הנה כי כן, במוקד ההחלטה עמדו שיקולים רלוונטיים ולא הוכח כי נשקלו לצדם גם שיקולים זרים.
הסתמכות
אינטרס ההסתמכות, כמו גם משקלו בשאלת אופן ביצועו של חוזה פסול, חוסים תחת עקרון תום הלב ( ע"א 6705/04 ‏‏בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים, פ''ד סג(2) 1 (2009)). בית הדין האזורי קבע כי המערער הכיר היטב את ניסיונות הממונה להסדיר את שכרו ואת תנאי פרישתו, וכי בין הצדדים התקיימו משך שנים תכתובות בהן חזר הממונה על עמדתו " בקול צלול ועקבי". בתכתובות אלה הובהר למאוחדת כי תנאי פרישת העובדים, ובכלל זאת בכירי מאוחדת, נקבעים בעת הפרישה ולא במהלך השירות, כי בסמכות הממונה להתערב בהסכמים שנקבעו לפני מועד תחולתו של סעיף 29 על גוף נתמך אך טרם הונהגו, וכי אין להעניק למועלם תנאי פרישה החורגים מעבר לזכויות שעל פי חוק ללא אישור הממונה. תכתובות אלה זוכות לאזכור ולציטוט בפסק הדין ולשונן ברורה ומפורשת.
החלטת הממונה בעניינו של מועלם, אם כן, לא באה לו בהפתעה. בית הדין האזורי אף מציין כי " נראה שלא במקרה" ביום 17.2.2009, בו נשלח למועלם מכתב מאת המשנה לממונה בעניין שכר הבכירים במאוחדת, פנה מועלם לד"ר שיקלוש, שכבר לא נמנה עם נושאי המשרה בקופה, אשר אישרר את הוראות מסמך 1990. בנוסף קובע בית הדין האזורי כי התגלו סתירות בין טענותיו של מועלם בהליך זה בדבר זכאותו האוטומטית למענק הסתגלות בן 12 חודשים, לבין העמדה שהביע בפרשת סומך לפיה מענק הסתגלות משולם באופן אוטומטי רק לעובדים שפרשו לגמלאות.
במצב דברים זה אין לקבל את טענתו של מועלם בדבר פגיעה באינטרס ההסתמכות עת, כטענתו, הסתמך " בתום לב ובסבירות על המצג שנעשה, כאשר החליט לפרוש" (פסקה 106 לכתב הערעור). מקובלת עלינו עמדת בית הדין האזורי שיש בטענה זו משום עצימת עיניים והיתממות באשר היא מנוגדת חזיתית לממצאים העובדתיים שנקבעו בפסק הדין קמא.
סבירות
ביקורת סבירותה של החלטה מנהלית תיעשה באמצעות בחינת האיזון שעשתה הרשות המנהלית בין כלל השיקולים הרלבנטיים, על-פי משקלם, בנסיבות הקונקרטיות של העניין שלפניה ובהתאם לתכלית החקיקה ( עע"מ 1036/16 נציגות הבית המשותף ברחוב השונית 10, הרצליה נ' משרד התיירות (27.5.2018); בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור פ"ד לה(1), 421 (1980), להלן – בג"ץ דפי זהב). סבירות החלטותיו של הממונה על השכר מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב תיבחן אפוא על פי תכליתו של הסעיף והרקע לחקיקתו, לצד הנסיבות המיוחדות והרלוונטיות של כל מקרה הנבחן על ידו (דב"ע ( ארצי) נה/3-93 שמואלי - המועצה לשיווק פרי הדר פד"ע לא 1 (31.10.1996) (. התערבות הערכאה השיפוטית בהחלטת הרשות המנהלית תהא שמורה רק למקרים בהם החלטת הרשות המנהלית נופלת מחוץ למתחם הסבירות. עיקרון זה פירושו כי הבחירה בין הפתרונות האפשריים השונים הנופלים למתחם הסבירות, נתונה כל כולה לרשות המנהלית ( בג"ץ דפי זהב).
מקובלת עלינו עמדת בית הדין האזורי לפיה החלטת הממונה בעניינו של מועלם היא סבירה, וכי לא נפל בה פגם המצדיק את התערבות בית הדין בהחלטה. הכלל הבסיסי ביסוד הסכם שכר חורג הוא בטלות ההסכם והשבה של הדברים שנתקבלו על פיו. החריג הוא קיום ההסכם ושלילת ההשבה ( בג"ץ זגורי, פסקה 40, בג"ץ 556/07 ‏ ‏דדון נ' החברה למוסדות חינוך, פסקה 6 (7.11.2007)). לפיכך משהגיע הממונה על השכר למסקנה כי מסמך 1990 הוא בגדר הסכם חורג כמשמעותו בסעיף 29(א) הוא פעל לביטולו כנדרש. בעשותו כך, הוא עשה שימוש באמצעים שהעניק לו תיקון 24 לחוק, ופעל בהתאם לתכלית החקיקה למניעת כפייתם של הסדרים חורגים על הקופה הציבורית ( עניין אורפז, בג"צ מגן דוד אדום).
החלטת הממונה התבססה על תשתית עובדתית ראויה ובהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי, וניתנה לאחר הליך ארוך של מגעים בין הצדדים. כמו כן נערך למערער שימוע בו ניתנה לו הזדמנות הוגנת וסבירה, בעל פה ובכתב, להשמיע את טענותיו.
כאמור לעיל, טענת ההפליה של מועלם נדחתה על ידנו. נציין, בהקשר זה, כי התמקדותו של מועלם בהשוואת תנאי הפרישה שהוא תובע לתנאי פרישה של מנכ"לים אחרים במאוחדת או בקופות חולים אחרות, כמקור לזכאות או לזכות – אינה יכולה לסייע בידו ככל שמדובר בעובדים שפרשו טרם חלה הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב על קופות החולים. ההשוואה הרלבנטית, כעולה מלשון סעיף 29 לחוק יסודות התקציב ומתכליתו, היא לקבוצת העובדים המקבילה בקרב עובדי המדינה, ומבוססת על השוואת מכלול תנאי השכר וההטבות הניתנים לעובדים בגופים המתוקצבים או הנתמכים לאלה הנהוגים בקרב עובדי המדינה ( דב"ע נו/3-178 קיזמן – עירית גבעתיים, פד"ע ל"א 116; בג"ץ 3705/90 הורביץ נ' שר האוצר פסקה 6 (31.12.1990); בג"ץ קופת חולים כללית בעמ' 409). אין חולק, כפי שנקבע בפרשת סומך, כי עובדי מדינה אינם זכאים לתנאי פרישה הכוללים 200% פיצויי פיטורים ( ראו הוראות התקשי"ר פרק 83.52) ולמענק הסתגלות בן 12 משכורות בפרישה שאינה לגמלאות ( פרקים 17.166 ו- 85.31 לתקשי"ר). לפיכך, כפי שציין בית הדין האזורי בפסק הדין, גם לו היה מועלם מוכיח את התקיימותם של תנאי הפרישה האמורים ביחס לבכירים אחרים, הרי שהלה אינם יכולים להיחשב כמקור לזכות, והחלטת הממונה שלא להכשיר חריגות כגון אלה אינה יכולה להיחשב כבלתי סבירה או כמפלה ( ענין אבן ספיר).
לבסוף יוער כי העובדה לפיה הוחלט שלא להגיש כתב אישום כנגד המערער אין בה בכדי להשפיע בסוגיה שלפנינו. כידוע, עסקינן בתחום הסמכות המנהלית שהרשות רשאית להפעילה על סמך ראיות מנהליות. האפשרות כי יוגש כתב אישום כנגד מועלם לא תוארה על ידי הממונה כשיקול שנלקח על ידו בחשבון בקבלת החלטתו, ואין באי העמדתו של המערער לדין בכדי לערער על אמינותן של הראיות המנהליות עליהן התבססה החלטת הממונה ועל סבירות ההחלטה שלא לאשר באופן חריג תנאי פרישה מיטיבים. למותר לציין כי חובותיו של נושא משרה ציבורית והיקף אחריותו אינם מתמצים בעמידה באיסורים פליליים, וכי אין באיסורים אלה בכדי לשקף את הנורמות הציבוריות והאתיות המצופות ממנו ואת הסנקציות שרשאית הרשות המנהלית להפעיל נוכח הפרתן של נורמות אלה. קל וחומר שאין בעצם ההחלטה שלא להעמיד לדין, כדי לזכות אדם בהטבות חריגות שמלכתחילה אין הוא זכאי לקבלתן.
מידתיות
חובתה של הרשות המנהלית לפעול באופן מידתי משתרעת גם על מצבים של פגיעה באינטרסים שאינם זכויות יסוד ( גיא דוידוב " עקרון המידתיות בדיני העבודה" עיוני משפט לא(1) 5, 13 (2008)). לטענת מועלם, החלטת הממונה בעניינו השוללת לחלוטין את התנאים שהובטחו לו, ואף חוזרת בה מן ההצעה בדבר 125% פיצויי פיטורים שניתנה לו במסגרת מגעי הפשרה בין הצדדים, מובילה לפגיעה מהותית ולא מידתית ברמת חייו.
אין חולק כי עובד שהיה צד להסדר שכר חורג נפגע מהתערבותו של הממונה בהסדר ומשלילת הטבות שכר או תשלומים שביקש לקבל. אולם לא די בכך בכדי להצביע על כך שהפעלת הממונה את סמכותו פגעה בעיקרון המידתיות. כאמור לעיל, עיקרון היסוד החל על הסכם שכר בגוף מתוקצב או נתמך אשר לא קיבל את אישור הממונה על השכר לחוק נקבע בסעיף 29( ב) לחוק: "על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן ( א)."
תיקון 24 לחוק הוסיף להוראת הבטלות נדבך של איזון ומידתיות בהיותו מאפשר לממונה להורות על קיום חלקי של ההסכם החורג ( עניין אורפז, פסקה 23). בסעיף 29 ב(ב) נקבע כי לצד סמכותו של שר האוצר להודיע לצדדים להסכם על בטלותו, רשאי השר, בין היתר, "לקבוע מהו ההסכם או ההסדר אשר יכול לחול על הצדדים במקום ההסכם הנוגד, לרבות בדרך של אישור הוראה מהוראות ההסכם הנוגד". סעיף 29 ב(ב) קובע גם את אמת המידה להחלטה בדבר קיום חלקי של הסכם חורג, המבוססת על שלושה שיקולים: "בהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי, במידת החריגה של ההסכם הנוגד מן הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה, ומטעמים שבצדק".
בחינת החלטת הממונה לאור השיקולים שהותוו על ידי המחוקק בסעיף 29 ב(ב) מראה לטעמנו כי הצעדים בהם נקט הממונה שומרים על יחס נאות בין תכלית החוק לבין השלכות החלטתו, וממלאים אחר דרישת המידתיות. תנאי הפרישה שתובע המערער אינם נהוגים בקרב עובדי המדינה וחורגים מן הנהוג באופן ניכר. עמדה זו הוצגה למערער ולקופה באופן ברור ועקבי במהלך השנים, ובכך קיימה הרשות את חובת ההוגנות ותום הלב המוטלת עליה. מנגד, אנו מתקשים למצוא " טעמים שבצדק" בהתנהלות המערער. צדק הממונה כשנתן משקל לקביעות העובדתיות שבדוח מבקר המדינה אודות תפקודו של מועלם כמנכ"ל הקופה ולקביעות הנורמטיביות המעוגנות בו ביחס לכך (פרשת סומך). כמו כן, לא מצאנו כי קיימות נסיבות אישיות וייחודיות במצבו של המערער אשר יש בהן לפעול לטובתו. נזכיר כי המדובר בנושא תפקיד בכיר אשר נהנה לאורך שנים מתנאי שכר גבוהים, ואשר הסדרי הפרישה שאושרו לו אינם נופלים מהסדרי הפרישה המקובלים בשירות הציבורי בגין מי שאינם זכאים לפנסיה תקציבית. לכך נוסיף, כפי שנקבע בפסק הדין, כי הממונה אישר למועלם לפדות ימי מחלה וימי חופשה בסכומים גבוהים של מאות אלפי שקלים, וזאת לטענת הממונה חרף העובדה כי במהלך השנים פדה המערער ימי חופשה באופן שוטף והתעלם מהוראות הממונה בנדון. עוד יצוין כי ניסיונותיו של הממונה לסיים את המחלוקת בהסכמה נדחו על ידי מועלם. למותר לציין כי משעה שהצעת הממונה לסיום המחלוקת ניתנה למועלם במסגרת מגעים לפשרה, הרי שמעת שבחר מועלם, באופן לגיטימי, להעדיף את המסלול של מיצוי הזכויות באמצעות פניה לערכאה שיפוטית, על פני הצעת הפשרה המותנית, פקעה הצעת הפשרה.
לבסוף נציין כי עד תיקון 24 לחוק יסודות התקציב נהגה ההלכה שנקבעה בבג"ץ זגורי בעניין גבולות סמכותו של בית המשפט הדן בהסכם חורג על פי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. על פי הלכה זו יש להחיל על חוזה פסול את המסגרת הנורמטיבית הקבועה בסעיפים 31-30 לחוק החוזים, לפיה ברירת המחדל במצב של בטלות חוזה היא השבה, אך לבית המשפט מוקנה שיקול דעת לקבוע כי במקרים מסוימים, למרות בטלות החוזה, יש לפטור צד מהשבה – כולה או חלקה; לחלופין, במקרים אחרים, בית המשפט רשאי לחייב את הצד שכנגד בקיום חיובו הוא – כולו או חלקו - והכול בכפוף לשיקולי צדק (עע"מ 5666/09 עיריית פתח תקוה נ' ישיר איי.די.איי חברה לביטוח בע"מ (21.6.2011)).
תיקון 24 לחוק יסודות התקציב הביא לשינויה של הלכה זו:
"כאשר הוכרה בבג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4) 749 (1995) האפשרות " לרכך" את תוצאות החלתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב באמצעות כלל הבטלות היחסית, תוקן החוק באופן שהבהיר כי אין מקום לכך ( ראו: סעיפים 29 א-29ב לחוק יסודות התקציב. ראו גם ברק-ארז, בעמ' 286-284). ראוי להביא בהקשר זה מדברי ההסבר לתיקון, שבהם הובהר כי ההסדר המוצע עוסק " בקביעתן של תוצאות נורמטיביות מיוחדות הנובעות מבטלות של הסדר או הסכם הנוגד את הוראות סעיף 29( א) לחוק. כתוצאה מכך אין עוד מקום לתחולת סעיף 31 לחוק החוזים ( חלק כללי), התשל"ג-1973, העוסק בתוצאות הבטלות של הסכמים לפי סעיף 30 לחוק האמור" (דברי הסבר להצעת חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 ( תיקוני חקיקה), התשנ"ח-1998, ה"ח 48, 23-22). זאת ועוד: החלתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב על חוזים שלא אושרו על-ידי משרד האוצר גם כלפי עובדים שלא ידעו בפועל, או למצער טוענים כי לא ידעו בפועל, שהחוזה עמם לא אושר אינה בבחינת חריג. במידה רבה, זהו המקרה הטיפוסי להחלת ההסדר האמור."
(רע"א 2389/18 ליאורה לארי נ' עיריית נצרת עילית פסקה 25 (10.5.2018)).
משמע, המחוקק קבע הסדר חקיקתי קונקרטי ומפורש לקביעת התוצאה הראויה בעיניו לפגם בהסכם השכר החורג – בטלות ההסכם החורג:
"הנה כי כן, מקום בו סבור המחוקק שתכלית הנורמה שהופרה מחייבת את בטלות האקט המינהלי הפגום, דוקטרינת הבטלות היחסית ה"שיורית" עשויה לסגת מפני הכרעה מפורשת זו. כך ביחס לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, וכך ביחס להוראות דומות."
(עע"מ 5916/16 ‏מועצה אזורית זבולון נ' הוועדה לדיור לאומי מחוז חיפה פסקה 12 (21.11.2018)).
בהתאם להסדר חקיקתי זה ולמכלול הטעמים שצוינו על ידינו לעיל, ומשעה שקבענו כי החלטת הממונה ניתנה בסמכות ומצויה במתחם הסבירות, אנו מוצאים כי החלטת הממונה עומדת במבחני המידתיות וכי יש להותירה על כנה.
סוף דבר
למערער הוענקו תנאי פרישה חריגים. בהיותו של המערער עובד בגוף נתמך, תנאים אלה - אשר גם אם הוסכמו כטענת המערער לפני הכרזת הקופה כגוף נתמך, נועדו ליישום בעת פרישתו - בטלים אלא אם אושרו על ידי הממונה, לו הואצלו סמכויות שר האוצר לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. בנסיבות עניינו של המערער, החליט הממונה שלא לאשר את תנאי הפרישה החריגים של המערער. לאחר שבחנו את מכלול העובדות והטענות, לא מצאנו לנכון להתערב בשיקול דעתו של הממונה ואנו דוחים בזה את הערעור ומאשרים את פסק דינו של בית הדין האזורי.
אשר על כן, הערעור נדחה. המערער יישא בהוצאות הממונה על השכר בסכום של 25,000 ש"ח אשר ישולם בתוך 30 ימים מהיום. לא מצאנו לנכון לחייב את המערער לשאת בהוצאות מאוחדת.

ניתן היום, ה' אב תשע"ט (06 אוגוסט 2019), בהעדר הצדדים וישלח אליהם .

ורדה וירט-ליבנה,
נשיאה, אב"ד

אילן איטח,
סגן נשיאה

רועי פוליאק,
שופט

גברת חיה שחר,
נציגת ציבור (עובדים)

מר אמנון גדעון,
נציג ציבור (מעסיקים)