הדפסה

בית הדין הארצי לעבודה ע"ע 5579-09-19

ניתן ביום 21 אוקטובר 2020

נג'אח ביסאן
המערערת
-

.1 מועצה מקומית יאנוח-ג'ת
.2 מדינת ישראל

המשיבים
לפני: השופטת לאה גליקסמן, השופטת סיגל דוידוב-מוטולה, השופט רועי פוליאק
נציג ציבור (עובדים) מר יוסי רחמים, נציג ציבור (מעסיקים) מר דורון קמפלר

בשם המערערת: עו''ד דיאן קשקוש, עו''ד מוראד שיח
בשם המועצה: עו''ד סולימאן עאמר
בשם המדינה: עו''ד חן אדרי
פסק דין
השופטת סיגל דוידוב-מוטולה
לפנינו ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי חיפה ( סגן הנשיא יגאל גלם ונציגי הציבור מר יעקב זיגדון ומר יוסי חן; פ"ה 14580-10-13), במסגרתו נדחתה תביעתה של המערערת לקבלת תנאי פרישה מועדפים שהובטחו לה, תוך פסיקת פיצוי בגין הטעייתה ודרך ההתנהלות כלפיה.

התשתית העובדתית
המערערת, גב' נג'אח ביסאן, ילידת שנת 1955, הועסקה כעובדת המשיבה 1, המועצה המקומית יאנוח ג'ת ( להלן: המועצה), החל מיום 1.7.72. בתפקידה האחרון שימשה כסייעת בגן ילדים.

ביום 31.7.11 נבדקה מול המערערת האפשרות של פרישה מוקדמת לגמלאות. בסיכום פגישה מאותו יום ( פגישה בה השתתפו המערערת ואחיה וכן מזכיר המועצה ומנהל מחלקת החינוך בה), נכתב כי " עקרונית נג'אח הביעה רצון להמשיך לעבוד", אך " מוכנה לצאת לגמלאות בתנאי שתקבל את מלוא הזכויות שמגיעות לה... ויותר מאוחר הדגישה כי יש להעלות את דרישתה כי שכרה נטו לא יפחת, עקב הפרישה, מהסכום שהיא מקבלת היום". כן נרשמה בקשת המערערת ל"מרכיבים משמעותיים המעודדים פרישה כגון הוספת דרגה, מענק פרישה נוסף, פיצויים מוגדלים, חודשי הסתגלות נוספים. מתן מרכיבים אלה יעודדו את הסכמתה לפרוש לפנסיה".

בסיכום הפגישה נרשם כי " המועצה תוציא בכתובים את הזכויות המגיעות לנג'אח... מזכיר המועצה ציין כי תגמולי העידוד מותנים בהסכמת משרד הפנים".

ביום 15.8.11 אישרה מליאת המועצה את פרישת המערערת לגמלאות, תוך שמירת זכויותיה לפי דין. ביום 30.8.11 נשלח למערערת מכתב מטעם המועצה המודיע לה על סיום עבודתה ביום 31.8.11, בהתאם להחלטת מליאת המועצה, תוך התחייבות " לשלם לך את כל זכויותייך במלואן". יום למחרת נשלח למערערת מכתב זימון לשימוע, שנערך ביום 18.9.11.

בישיבת השימוע - בה נכחו מזכיר המועצה, הגזבר והיועץ המשפטי של המועצה וכן המערערת, אחיה ונציג הסתדרות העובדים הכללית החדשה ( להלן: ההסתדרות) - הציע מזכיר המועצה למערערת " להסכים לפרישה לפנסיה עקב האפשרות שהמועצה תיכנס לתהליך הבראה שבו למועצה תהיה אפשרות להוציאך לגמלאות" (הציטוט הוא מפרוטוקול השימוע). בסיכום הישיבה נכתב כי " העובדת הביעה את רצונה להמשיך בעבודתה ולא לפרוש לפנסיה, תוך כדי השימוע הביעה נכונות לפרוש לפנסיה במידה ותשתכנע כי גובה סכום הפנסיה יאפשר לה לחיות כרגיל... הוצע לה על ידי הגזבר שיערוך לה חישוב דמה לגובה סכום הפנסיה והזכויות, ונזמן אותה לישיבה נוספת כדי לסכם את הדברים. אושר פה אחד לבצע את ההליך הנ"ל במטרה לאפשר ולעודד את העובדת לפרוש לפנסיה מרצון ובהסכמה".

משלא הושגה הסכמה בשלב זה לסיום עבודתה של המערערת, "הוחלט בהסכמת התובעת על חזרתה לעבודה ביום 1.9.11 " (הציטוט הוא מפסק הדין של בית הדין האזורי, אך אין בקשר לכך מסמך כתוב כלשהו). מסיבה שלא הובררה, המערערת לא חזרה לעבודה בפועל, אך שכרה המשיך להיות משולם לה כאילו עבדה. ביום 27.3.12 נערכה פגישה בין המערערת, אחיה ויו"ר ועד העובדים לבין יו"ר המועצה הממונה, מזכיר המועצה והחשב המלווה והובהר למערערת כי עומדות בפניה שלוש אפשרויות: חזרה לעבודה בהתאם להנחיות המועצה, פרישה לפנסיה או פיטורים. בתום הישיבה הוסכם כי המערערת תחזור לעבודתה בגן ביום 1.4.12; כי לא תצא לפנסיה אלא תמשיך לעבוד כממלאת מקום עד סוף השנה ובתחילת שנת הלימודים תחזור " למקום עבודתה"; תשלום השכר בעד התקופה שבה לא בוצעה עבודה ייבדק על ידי היועץ המשפטי; וככל שהמערערת תהא מעוניינת לצאת לפנסיה, תפנה למועצה ו"תקבל הזכויות שמגיעות לה".

בהתאם לסיכום זה, המערערת אכן שבה לעבודתה ביום 1.4.12. ביום 3.4.12 נשלח אליה מכתב המודיע לה על חזרתה לעבודה באותו גן בו עבדה, ללא שינוי בתנאי השכר. בשכר חודש מרץ 2012 ששולם למערערת בתחילת חודש אפריל קוזזו ממנה 25 ימי חופשה שנתית. בשכר חודש אפריל 2012 הופחתו משכרה 18 ימי עבודה. המערערת פתחה בגין כך בהליך משפטי ( דמ"ר ( אזורי חיפה) 24264-05-12) בו עתרה להשבת ימי החופשה שקוזזו ממנו ולתשלום יתרת שכרה ( להלן: ההליך המשפטי הקודם).

ביום 12.9.12 ובמסגרת המשך המגעים לפרישת המערערת לגמלאות ( תוך כדי שההליך המשפטי הקודם תלוי ועומד), נערך על ידי מזכיר המועצה מסמך שכותרתו " נג'אח ביסאן - פרישה מוסכמת", שבו צוין כי הזכויות המגיעות למערערת ככל שתפרוש לגמלאות - לאחר בדיקה עם הגזבר וחשב השכר - הן: 70% קצבת פרישה; מענק פרישה בשיעור 20 חודשים ( תוך הפניה לאסמכתא המלמדת על כך מתוך " החוברת של מ. הפנים - פנסיה תקציבית סוגיות נבחרות"); מענק שנים עודפות בגין חמש שנים מעבר ל - 35 שנות עבודה, בשיעור חמישה חודשי שכר; פיצוי בגין ימי מחלה לא מנוצלים ( לפי חישוב הלוקח בחשבון את הימים שנותרו לה) בשיעור 5.4 חודשי שכר; דרגה 9+ שכן " ע"פ פרק ח' של החוברת עמ' 37 - דרגת פרישה - מגיע לה קידום בשתי דרגות"; וכן חודשיים הודעה מוקדמת. סך הכול, "סיכום למה שמגיע לעובדת וע"פ בדיקה ראשונית זו - 70% קצבה חודשית, 34.4 חודשים לתשלום [הגם שסכימה של הזכויות המפורטות במסמך מביאה לכאורה ל-32.4 חודשים - ס.ד.מ], שתי דרגות, הבראה, ביגוד" (להלן: מסמך ספטמבר 2012 ).

מסמך ספטמבר 2012 מוען ליו"ר המועצה הממונה, גזבר המועצה, החשב המלווה וחשב השכר, ומסתיים במילים: "אבקש בדיקתכם והתייחסותכם. הערה חשובה - כל דרישה אחרת ונוספת של העובדת מעבר למה שהוזכר דלעיל טעון בדיקה ואישור משרד הפנים וזאת ע"פ סיכום ובהסכמת נציג העובדת".

ביום 12.2.13 חתם מזכיר המועצה על מסמך מתוקן שגם כותרתו " נג'אח ביסאן - פרישה מוסכמת" (להלן: מסמך פברואר 2013 ), בו פורטו אותם תנאים שצוינו במסמך ספטמבר 2012 תוך תיקון עיקרי אחד - במקום "34.4 חודשים לתשלום" בסיכום הזכויות נרשם " 38.4 חודשים לתשלום ובהתחשב בהערה שצוינה בסעיף ג' דלעיל". השוני נובע משני רכיבים - ראשית, במקום חודשיים הודעה מוקדמת צוינה זכאות ל"6 חודשי הסתגלות, כולל חודשיים הודעה מוקדמת" וזאת " ע"פ פרק ח' עמ' 37 בחוברת בגין ביטול משרה" (היינו, ככל הנראה בהתבסס על חוזר 3/2011 שיפורט להלן). בנוסף, בסעיף העוסק במענק פרישה ( סעיף ג'), לאחר החישוב המוביל ל-20 חודשים לתשלום כמענק פרישה, מצוינת הערה לפיה " לפי אותו פרק, המענק לא יעלה על הסכומים מבין הסכומים הבאים: א. משכורת שנתית=משכורת קובעת*12; ב. קצבה שנתית מהוונת".

על מסמך זה חתם, פרט למזכיר המועצה, גם יו"ר המועצה שמונה מטעם משרד הפנים מר אריק ברמי, שהוסיף בכתב ידו את המילים " מאושר להמשך טיפול". בסיפת המכתב צוינה אותה הערה שהופיעה גם במסמך ספטמבר 2012, ולפיה " כל דרישה אחרת ונוספת של העובדת מעבר למה שהוזכר דלעיל טעון בדיקת ואישור משרד הפנים וזאת ע"פ סיכום ובהסכמת נציג העובדת" (ההדגשות אינן במקור).

סמוך לאחר מכן ( המועד המדויק לא הוברר) חתמו יו"ר המועצה הממונה, מזכיר המועצה וגזבר המועצה וכן החשב המלווה של המועצה והמערערת עצמה על " טופס בקשה לאישור הגדלת שירות ותנאי פרישה מועדפים לרשויות המצויות בתכנית הבראה" (להלן: טופס הבקשה), במסגרתו צוין כי המערערת מועסקת במשרה ייעודית בדרגה 7+ בדירוג המנהלי; סיבת סיום ההעסקה היא ביטול משרה; אחוז הקצבה הוא 70%; והתבקש אישורה של דרגת פרישה 9+. עוד נכתב כי המערערת זכאית לפדיון חופשה של חמישה ימים ופיצוי בגין 634.5 ימי מחלה לא מנוצלים. תחת הסעיף " חודשי הסתגלות" נכתב " 6 חודשים והעובדת טוענת שמגיע לה עוד 4 חודשים, המועצה תקבל את החלטת משרד הפנים בעניין". מסמך זה נשלח על ידי מזכיר המועצה למשרד הפנים בדוא"ל ביום 21.2.13, לצורך קבלת אישור לזכויות הפרישה של המערערת.

במאמר מוסגר יוסבר כי טופס הבקשה נכתב על גבי טופס שיועד למשלוח בקשות מכוח חוזר מנכ"ל משרד הפנים 3/2011 שכותרתו " ביטול משרות ומתן תנאים מועדפים לעובדים הפורשים במסגרת תכנית הבראה בהתאם לאמור בחוזר מאי 97 " (להלן: חוזר 3/2011 ), עליו הסתמכו הצדדים. חוזר זה קובע כי מטרתו לאפשר לרשויות מקומיות להפחית את עלויות השכר, באמצעות צמצום תקנים. בחוזר נקבע כי הוא חל " אך ורק על רשויות מקומיות הכלולות בתכנית הבראה", וכן " רק על עובדים המועסקים במשרות מוניציפאליות שיבוטלו, ויביאו לצמצום מצבת כוח-אדם ברשות ולחיסכון בהוצאות השוטפות של הרשויות המקומיות". עוד מודגש כי התנאים המועדפים הקבועים בחוזר " ניתנים בכפוף לביטול משרה בלבד, ובהתאם לרשימה שמית שתועבר מראש". תנאים אלה כוללים את הגדלת שיעור הקצבה בגין ביטול משרה ( אינו רלוונטי למי שממילא הגיע ל-70% פנסיה); קידום בשתי דרגות ( לעובדים שדרגתם עד 8 כולל ושוהים בדרגתם שנה ומעלה); ששה חודשי הסתגלות לבעלי ותק של 17 שנים ומעלה ( כאשר צוין כי " חודשי ההסתגלות לעניין סעיף זה כוללים בתוכם 2 חודשי הודעה מוקדמת"); וכן תוספת של ארבעה חודשי הסתגלות " נוספים" למי ששיעור קצבתו 70% ולכן לא קיבל הגדלה כלשהי של אחוזי הקצבה מכוח החוזר. עוד מפרט החוזר את הדרך הפרוצדוראלית להגשת בקשות מכוחו, ומסיים בכך ש"רק אישור בכתב של המשרד המפרט את תנאי הפרישה של העובד יחייב את הרשות המקומית... לא ניתן לאשר תנאי פרישה מוגדלים לעובד שלא בהתאם לתכנית זו וללא קבלת אישור מהמשרד".

ביום 24.2.13 השיבה רפרנטית משרד הפנים למחוזות צפון ותל אביב, גב' תרז אבו-מוראד, למזכיר המועצה כי " לא ידוע לי שאתם בתכנית הבראה. וככל שכן, יש לפעול בהתאם לאמור בחוזר מנכ"ל 3/2011 לעניין פרישה במסגרת תכנית הבראה. ככל שאתם לא בהבראה, כידוע לך, אנחנו לא עושים חישובי פרישה כבר כשנתיים". בתשובת המזכיר מיום 25.2.13 ביקש לברר, בהמשך לשיחה שנערכה בין גב' אבו-מוראד לחשב המלווה מר אלי מורנו, "האם מגיע לה פיצויים עבור שנים עודפות", "האם היא זכאית למענק פרישה" ו"האם לעובדת מגיע עבור חודשי הסתגלות וכמה". כן ביקש " את האסמכתא החוקית שבהקשר, יש חשיבות גדולה לדבר".

עוד טרם קבלת תשובה לכך וביום 5.3.13 חתם יו"ר המועצה הממונה על מכתב הממוען למערערת בו הודיע לה כי " פרישתך לפנסיה תקציבית, וכמוסכם, מהמועצה תחל מיום 1.3.2013. כל הזכויות המגיעות לך ע"פ חוק ישולמו במלואן..." (ההדגשה אינה במקור). בהתאם למכתב זה, פרשה המערערת לפנסיה מוקדמת החל מיום 1.3.13.

ביום 11.3.13 נשלחה תשובתה של גב' אבו-מוראד למזכיר המועצה, ובה הבהירה כי " לעניין פיצויים בגין שנים עודפות יש לפעול בהתאם לאמור בסעיף 39 לחוק הגמלאות. מענק פרישה - יש לפעול בהתאם לאמור בסעיף 22 לחוק הנ"ל. אין זכאות לחודשי הסתגלות אלא במסגרת תכנית הבראה מאושרת ע"י המשרד לכל עובד ועובד".

אין חולק כי תשובה זו ( כמו גם התשובה הקודמת מיום 24.2.13) לא הועברה או נמסרה למערערת או מי מטעמה ( אלא במצורף למכתבו של מזכיר המועצה לאחיה של המערערת מיום 23.6.13, שיפורט להלן). באותו יום בו התקבלה התשובה (11.3.13) נחתם בין הצדדים הסכם פשרה בהליך המשפטי הקודם, שקיבל תוקף של פסק דין, והוסכם במסגרתו כדלקמן:
"1. פרישת התובעת לפנסיה.
2. הנתבעת תחזיר לתובעת את קיזוז 18 יום שקוזזו משכרה של התובעת.
3. הנתבעת תחזיר לתובעת את קיזוז ימי החופשה ותעדכן את טבלת החישוב מחדש בנוסף לימים שקוזזו 25 יום.
4. הנתבעת תפסיק לקזז לתובעת החל מהיום ותחזיר את הסכומים שקוזזו עפ"י מכתב מיום 16.7.2012".

ביום 28.3.13 הוציא מזכיר המועצה מזכר בכתב יד בנוגע לתשלומים המגיעים למערערת, ולפיו ה"זכויות המגיעות לעובדת" הן " יתרת ימי חופש, יתרת ימי מחלה, הודעה מוקדמת חודשיים, ביגוד, הבראה". במסמך צוין כי " לגבי השאלה באם מגיע לנדון מענק פרישה, החשב המלווה טען כי לפי חוק הגמלאות סעיף 22 לנ"ל לא מגיע סכום כלשהו בסעיף זה, וזאת בגין סכום היוון הפנסיה שהוא מגיע ל-0". עוד נכתב כי " לגבי חודשי הסתגלות, מ. הפנים הודיעו לנו כי המועצה אינה בתכנית הבראה, משמע כי לטענתם לא מגיע לנדון חודשי הסתגלות". עוד צוין כי " תשלום עבור חודשים עודפים מעבר ל-35 שנות עבודה, התברר כי לנדון לא מגיע לה מאחר והיא מתחת לגיל 60 ".

ביום 15.5.13 מחה אחיה של המערערת בכתב על " הפרת הסכם הפרישה שהוסכם עם אחותו", שכן לא קיבלה כלל חודשי הסתגלות וגם לא חודשי הודעה מוקדמת, מענק פרישה ומענק שנים עודפות וזאת בניגוד למצגים המפורשים שהוצגו לה כתנאי להסכמתה לפרישה מוקדמת. בתשובת מזכיר המועצה מיום 23.6.13 ציין כי בזמן מילוי טופס הבקשה סברו הגורמים המוסמכים במועצה בתום לב כי הרשות נמצאת בתכנית הבראה, אך בפועל הסתבר שאין הדבר כך ( תוך הפניה למכתבה של גב' אבו-מוראד מיום 24.2.13) ולכן המערערת אינה זכאית לזכויות המוגדלות הקבועות בחוזר 3/2011. במכתב תשובה מאת אחיה של המערערת, הדגיש כי הסכמת המערערת לפרישה הותנתה בתנאים שהובטחו לה ובלעדיהם " יחשב הדבר לפיטורין ללא הסכמה שלא בהתאם לכללי הצדק הטבעיים".

מכתב דרישה נוסף נכתב בשם המערערת על ידי נציג ההסתדרות שטיפל בעניינה ( יו"ר מרחב מרכז הגליל מר נמר מולא), ביום 24.7.13. במכתבו הדגיש כי " מסתבר כי לעובדת לא שולם כמעט כלום ממה שהובטח לה. הדבר מהווה הפרה להבטחה שלטונית, עניין שגרם לה נזק רב. העובדת פרשה בהסתמך על הבטחות שלכם לא יתכן שהעובדת תפסיד תשלום מענק שנים עודפות... בגלל התעקשותכם להוצאה לפנסיה בשנה הנוכחית ובטרם השלימה גיל 60 וגם נגרם לה נזק אחר. לכן אני מבקש לעמוד בכל הסעיפים שהובטחו לעובדת על ידכם או להחזירה מידית לעבודתה, העובדת לא הייתה מסכימה לפרוש עכשיו ובמיוחד קרוב לגיל 60 ".

בהעדר תשובה למכתב אחרון זה, הגישה המערערת את תביעתה מושא ערעור זה לבית הדין האזורי בחודש אוקטובר 2013, ודרשה במסגרתה סעד הצהרתי לפיו תנאי פרישתה הם כאמור במסמך ספטמבר 2012. לחלופין, ביקשה מתן צו המורה על החזרתה לעבודתה. עם זאת העובדת לא עתרה לסעד זמני - השבתה לעבודה.

במכתב שנשלח על ידי מזכיר המועצה ביום 27.2.14, לאחר תחילת ההליכים המשפטיים, למשרד הפנים, צוין בין היתר כי הודעת המועצה למערערת מיום 5.3.13 על יציאתה לגמלאות נעשתה " כפוף לתוכן טופס הבקשה לאישור הגדלת שירות ותנאי פרישה מועדפים, מכיוון שמשרתה של הנ"ל בוטלה... המועצה, בזמנו, לקחה בחשבון את תוכן חוזר מנכ"ל מיוחד 1/2013 [כך במקור, אם כי הכוונה ככל הידוע היא לחוזר 3/2011 - ס.ד.מ]... בזמנו, המועצה העובדת ונציגיה, דהיינו ההסתדרות וועד העובדים, לא חתמו על טופס הסכמה ליציאה לפנסיה, לא במקרה, חיכו ביחד לאישור הבקשה... כעת העובדת ובמהלך ההליכים שצוינו לעיל [ההליכים המשפטיים - ס.ד.מ] מבקשת לכבד את תוכן הבקשה ולחלופין להחזירה לעבודה". לא הוגשה תשובה כלשהי שנשלחה מטעם משרד הפנים לפנייה זו, ומזכיר המועצה בעדותו לא זכר אם התקבלה תשובה.

בדיון מוקדם מיום 28.9.14 נרשם מפי ב"כ הצדדים כי " אנו שומעים מבית הדין ככל שבהתאם לעמדת משרד הפנים שתוגש, אין מקור נורמטיבי לזכויות הנתבעות בכתב התביעה והתביעה מושתתת על הבטחה של הנתבעת בלבד, אזי ייתכן ויש מקום לשקול חזרתה של התובעת לעבודה תוך איזון הזכויות הכספיות עד היום והתובעת תמשיך לעבוד עד גיל פנסיה שהינו עוד שנתיים וחצי" (עמ' 3 לפרוטוקול). בסופו של דבר התעכבו ההליכים המשפטיים מטעמים שונים, וביניהם חילופי ייצוג ( התביעה המקורית הוגשה באמצעות נציג ההסתדרות) וצירופו של משרד הפנים להליך ביוזמת בית הדין, והמערערת לא הושבה בפועל לעבודתה וכאמור גם לא נדרש סעד זמני בקשר לכך. ככל הידוע, המערערת חלתה תוך כדי ניהול ההליך, באופן שלא אפשר ככל הנראה את חזרתה לתפקידה.

בכתב תביעה מתוקן שהוגש על ידי המערערת ביום 31.3.15 שבה ועתרה לאכיפת תנאי הפרישה שהובטחו לה במסמך ספטמבר 2012 ומסמך פברואר 2013, ולחלופין לסעד של החזרה לעבודה. בהודעה מיום 21.6.15 הבהירה המערערת כי הזכויות הכספיות להן היא עותרת הן מענק בגין חמש שנים עודפות ( וסך הכול חמש משכורות חודשיות); מענק פרישה ( בגובה של משכורת שנתית בהתאם לסעיף 22 לחוק שירות המדינה ( גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970, להלן: חוק הגמלאות); חודשי הסתגלות ( אותם הסכימה להעמיד על 40,000 ₪ בהתאם להצעת פשרה של בית הדין, אך טרם לכן דרשה תשלום בגין עשרה חודשים); והודעה מוקדמת בשיעור שני חודשי שכר מכוח חוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות ( להלן: חוקת העבודה). בהודעה נוספת הבהירה כי שכרה הקובע לצורך תשלום מענק שנים עודפות עומד על 5,485 ₪, ושכרה לצורך חישוב הזכויות הנוספות - על סך של 5,708 ₪.

תוך כדי שההליך המשפטי מתנהל, ביום 29.5.14, חתמה המועצה על תכנית הבראה במסגרתה קיבלה אישור ממשרד הפנים לתנאי פרישה מועדפים, מכוח חוזר 3/2011, ביחס למספר עובדים שפוטרו במסגרת תכנית ההבראה. המערערת לא נכללה ברשימה זו.

בתום ישיבת ההוכחות האחרונה שהתקיימה ביום 13.12.18, " ולאחר שבית הדין הבהיר בפני ב"כ התובעת את הוראות חוקת העבודה ולעובדה כי התובעת אינה זכאית לתשלום מענק פרישה ומענק שנים עודפות" (הציטוט הוא מפסק דינו של בית הדין האזורי), נרשמה הודעת ב"כ המערערת בפרוטוקול הדיון כדלקמן:
"לאור הערות בית הדין, אני מבקש להעמיד את התביעה על הרכיבים הבאים: 6 חודשי הסתגלות, שני חודשי הודעה מוקדמת ופיצוי עבור התנהלות הנתבעת אשר גררה את סיום העסקתה של התובעת בנסיבות בהן הסתיימו. אלה רכיבי התביעה שאני אבקש לדון בהם"
(עמ' 31 לפרוטוקול המוקלד, וכן בעמ' 66 לפרוטוקול המוקלט; בית הדין האזורי כינה את רכיב התביעה האחרון בפסק דינו "פיצוי בגין הטעיה ופגיעה בעקרון ההסתמכות של התובעת").

ראוי לציין כי באי כוח המועצה והמדינה שנכחו באותה ישיבה לא אמרו דבר כנגד כך ( בין באותה ישיבה ובין בכל שלב אחר עד מתן פסק דינו של בית הדין האזורי, לרבות בסיכומים מטעמם); לא טענו כי מדובר בהרחבת חזית או בסעד שבחלקו לא נתבע בכתב התביעה ( אלא התייחסו לסעד החדש לגופו, בעיקר בסיכומי המדינה בהרחבה רבה); ולא עמדו על תיקון כתב התביעה או על הבהרת תקרת הפיצוי הנתבעת.

פסק דינו של בית הדין האזורי
בית הדין האזורי, לאחר שמיעת עדויות, החליט לקבל את התביעה בחלקה. ראוי לציין בהקשר זה כי העדויות שהובאו בפני בית הדין היו חלקיות. כך, מצד המערערת העידו המערערת עצמה ומר עפו ביסאן, אחיה, אך לא העידו נציג ההסתדרות ויו"ר ועד העובדים שליוו אותה לאורך הליך הפרישה. מטעם המועצה העיד רק מזכיר המועצה מר ג'אלב סייף, ולא העידו הגזבר וחשב השכר שלקחו חלק פעיל בהתדיינויות מול המערערת. מטעם המדינה לא הובאו כלל עדים, לרבות בעלי התפקידים מטעם משרד הפנים ( יו"ר המועצה הממונה והחשב המלווה) שחתומים על חלק מהמסמכים בעניינה של המערערת, וגם לא רפרנטית משרד הפנים שטיפלה בבקשה לאישור תנאי הפרישה המועדפים.

ראשית קבע בית הדין כי המערערת לא פוטרה במסגרת תכנית הבראה ומשכך היא אינה זכאית לזכויות מכוח חוזר 3/2011, וביניהן חודשי הסתגלות. אין כל מקור נורמטיבי אחר המזכה את המערערת בחודשי הסתגלות, ומשכך נדחתה תביעתה לקבלתם.

אשר לחלף הודעה מוקדמת - סעיף 68 לחוקת העבודה קובע כי עובד קבוע המועסק למעלה מחמש שנים יפוטר בהודעה מוקדמת של חודשיים. הוצאת המערערת לגמלאות התבקשה על רקע ביטול משרתה ובהתאם הציעה לה המועצה לפרוש כבר בשנת 2011. בכל ההתכתבויות בין הצדדים היה ברור כי המערערת תקבל חודשיים הודעה מוקדמת בדומה לעובד שפוטר. העובדה שהמערערת הייתה שותפה לתהליך פרישתה לגמלאות ושיתפה פעולה לצורך השלמתו אינה שוללת את זכאותה לתשלום הודעה מוקדמת, והעובדה כי מועד פרישתה נקבע בהסכמה אינה פוגעת בכך. קל וחומר, כאשר ההסכם - בדבר פרישה ביום 1.3.13 - הושג במהלך חודש מרץ 2013, כך שגם לא ניתנה הודעה מוקדמת בפועל. המערערת זכאית לפיכך לחלף הודעה מוקדמת בשיעור שני חודשי שכר, לפי שכרה הקובע טרם פרישתה ( שהצדדים התבקשו להגיע להסכמה לגביו, ובהעדר הסכמה - להגיש בקשה בהתאם).

אשר להבטחה שנטען כי ניתנה למערערת לעניין תנאי פרישתה - בית הדין קבע כי מהשתלשלות העובדות עולה כי המערערת פרשה לגמלאות " בצל הידיעה מצד הגורמים המוסמכים במועצה כי המועצה נמצאת בהליך הבראה וכי פרישת התובעת לגמלאות בעקבות ביטול משרתה יקנה לה זכויות מתוקף הוראות חוזר המנכ"ל, מה שהתברר בדיעבד כהנחה מוטעית מיסודה". בית הדין הוסיף כי נפלו " הרבה כשלים" בהתנהלות המועצה כלפי המערערת, החל מאי-ידיעת הגורמים המוסמכים לגבי עצם היותה של המועצה בהליך הבראה אם לאו ( קושי שמתעצם בהתחשב במעורבותם של יו"ר ממונה וחשב מלווה שמצופה היה כי ידעו זאת); דרך אי העמדת המערערת על העובדה ( שנודעה לבעלי התפקידים במועצה עם קבלת מכתבה של גב' אבו-מוראד ביום 24.2.13) כי המועצה אינה בתכנית הבראה; וכלה בחתימה מול המערערת על הסכם פשרה ביום 11.3.13, במסגרת ההליך המשפטי הקודם, במסגרתו נתנה המערערת את הסכמתה לפרישה אך " בהתאם למזכרים שנרשמו בעניינה ואשר עיגנו את זכאותה לתשלום מענק הסתגלות".

מכאן שהמועצה לא רק שלא יידעה את המערערת בדבר תשובותיה של רפרנטית משרד הפנים כבר ביום קבלתן, על אף היותן משמעותיות להחלטתה לפרוש בפרישה מוקדמת, אלא המשיכה " בהליך הוצאתה של התובעת לגמלאות תוך העלמת עובדות מהותיות ממנה ומתוך ידיעה ברורה שהתובעת מעולם לא תזכה לקבל את הסכומים ש'הובטחו' לה במזכרים שערכו בעניינה ומתוך ידיעה והבנה ברורה שהתובעת התנתה את פרישתה לגמלאות בתשלום מלוא הזכויות שהובטחו לה כעולה מהמזכר האחרון שנערך ביום 12.2.2013. למעשה הוכח לפנינו כי הנתבעת יידעה את התובעת בדבר עמדת משרד הפנים כעולה ממכתבה של גב' תרז רק ביום 28.3.2013 ". העלמת נתון מהותי זה הציבה את המערערת בפני עובדה מוגמרת שאין ממנה דרך חזרה, ו"בית הדין מגלה הבנה לטענת התובעת לפיה אילו ידעה כבר אז באותו מועד כי לא יאושר תשלום הזכויות המפורטות במזכר, ובשים לב כי המדובר בפרישה מוקדמת לגמלאות, הייתה בוחרת להפסיק את תהליך הפרישה ולבחור בהמשך העסקתה במועצה עד גיל פרישה, בדיוק כפי שעשתה בשנת 2011 ".

על אף האמור, קבע בית הדין כי לא הוכחה הבטחה מנהלית מחייבת הניתנת לאכיפה. הטעם לכך הוא שטענת ההבטחה המנהלית נסמכת על מסמך פברואר 2013 כפי שנוסח על ידי מזכיר המועצה, "אשר הוכח בפנינו כי נקלע לכלל טעות עת חישב את זכויות התובעת בהתאם להוראות חוזר מנכ"ל 3/2011 ". משכך, גם אם נניח כי מזכיר המועצה היה בעל סמכות לתת את ההבטחה; כי הייתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי מחייב; וכי הוא בעל יכולת למלא אחריה - לא מתקיים התנאי הרביעי הנדרש לצורך היווצרותה של הבטחה מנהלית, שכן יש צידוק חוקי לשנותה. הצידוק האמור הוא הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב), שכן הבטחת זכויות הפרישה המועדפות למערערת נעשתה ללא אישור מקדמי מטעם משרד הפנים ותוך הפרה של חוק יסודות התקציב.

בית הדין הוסיף כי לא נחתם בין הצדדים הסכם פרישה, וכי המערערת ידעה עוד במועד יציאתה לגמלאות כי נדרש אישור מקדמי לתנאי פרישתה מטעם משרד הפנים. ראיה לכך היא חתימתה על טופס הבקשה, שהופנה למשרד הפנים לצורך קבלת אישור. הדבר מוכיח, ולו לכאורה, כי היה על המערערת " לדעת ולהפנים" שמדובר בהתחייבות המותנית באישור משרד הפנים. בית הדין הוסיף והתייחס לתמלילי שיחות בין אחיה של המערערת לבין הגורמים המוסמכים במועצה, שמעידים לפי הנטען על הבטחה מנהלית מפורשת, וקבע כי " לא נמצא בהם כדי לסייע לתובעת שכן ברור שהדברים שנאמרו בהם ( ככל שנאמרו) נעשו בהעדר סמכות וככאלה הם חסרי נפקות משפטית". בית הדין הפנה לתמליל אחת השיחות ( לא ברור מאיזה מועד), בה השתתפו אחיה של המערערת, מזכיר המועצה ונציג ההסתדרות, במסגרתה הובהר לאחיה של המערערת - גם מפי נציג ההסתדרות - כי המערערת לא תהא זכאית לתנאי פרישה מוגדלים בהעדר אישור של משרד הפנים. לאור זאת, נדחתה הטענה להבטחה מנהלית מחייבת ולאכיפת תנאי הפרישה שצוינו במסמך פברואר 2013.

בית הדין המשיך וקבע כי על אף האמור לעיל, "לא ניתן להתעלם מהעובדה כי התנהלות המועצה בעניינה של התובעת, לא הייתה תקינה, מוטעית ומטעה ( בלשון המעטה)". כך, על אף שלמועצה מונו באותה תקופה יו"ר ממונה מטעם משרד הפנים וחשב מלווה, המועצה " לא מילאה את התחייבותה כרשות שלטונית ומעסיק, לבדוק באופן מעמיק, יסודי ומקדים את זכאות התובעת לתנאי הפרישה שהוצעו על ידה ( בטרם הוצעו), ולא טרחה לפנות למשרד הפנים עוד בטרם הוציאה את התובעת לגמלאות לברר את הזכויות להן תהא זכאית במעמד הפרישה". במסגרת זו, ובמקום למסור למערערת - לאחר ביצוע הבדיקות המקדמיות הנדרשות - פירוט מסודר בכתב של מכלול הזכויות להן תהא זכאית ככל שתפרוש, ניתנו לה מסמכים המפרטים את זכויותיה בנוסח מטעה. בית הדין הדגיש בקשר לכך כי ממסמך ספטמבר 2012 ומסמך פברואר 2013, ובפרט מההערה המצוינת בסופם לפיה כל " דרישה אחרת ונוספת מעבר למה שהוזכר דלעיל" טעונה בדיקה ואישור של משרד הפנים - " כל בר דעת יכול להסיק שהמועצה הציגה מצג שווא בפני התובעת לפיו תהא זכאית לכל הפחות לזכויות המפורטות במזכר" (ההדגשה במקור). ואכן, הן המערערת והן אחיה העידו כי ההסכמה לפרוש ניתנה בהתבסס על התנאים המפורטים במסמך פברואר 2013.

בית הדין הוסיף כי מעדותו של מזכיר המועצה מר סייף " התגלתה תמונה עגומה של התנהלות הרשות אשר הציגה מצגי שווא בפני התובעת ונהגה בעניינה של התובעת בשיטת ' מצליח' בכך שניסתה להעניק לה הטבות פרישה מתוך ידיעה ברורה שהתובעת אינה זכאית להן", והפנה לדבריו של מר סייף בחקירתו הנגדית לפיהם לאחר קבלת תשובותיה של גב' אבו-מוראד מיום 24.2.13 העדיפו שלא לבצע בדיקה נוספת ו"השאירו את העניין בערפל לצורך מטרה אחת ויחידה, להוציא את התובעת לגמלאות". במקום נוסף ציין מר סייף בעדותו כי " אנחנו יכולים לדבר על דברים שאסור או יודעים שאולי אסור, ולנסות לעשות משהו, אולי נשיג אותו בלי שום קשר", ואף אישר כי " ההתנהלות של הנתבעת לא תקינה בעליל". בית הדין קבע לאור דברים אלה כי המועצה " הוליכה אותה [את המערערת - ס.ד.מ] שולל במחשבה כי ישולמו לה מלוא הזכויות שהוצגו בפניה".

בית הדין הוסיף כי תביעת המערערת לפיצוי ממוני ולא ממוני בגין התנהלות המועצה הועלתה לראשונה בסיכומים מטעמה ומשכך מהווה " הרחבת חזית בוטה ואסורה". יחד עם זאת, "ובשים לב למסכת העובדתית שהתגלתה בתיק ואשר הוכיחה את התנהלותה הקלוקלת של המועצה לכל אורך הליך הוצאת התובעת לגמלאות", ובהתחשב בכך שפרישתה המוקדמת של המערערת נעשתה מחמת " מצגי השווא שהציגו הגורמים הבכירים במועצה בפני התובעת בקשר לזכויותיה" - המועצה חויבה בתשלום פיצוי למערערת בסך שווה ערך לשני חודשי שכר ( לפי שכרה הקובע האחרון של המערערת, שהצדדים התבקשו להגיע לגביו להסכמה). עוד נקבע כי בהתחשב בפער בין סכום התביעה לבין התוצאה, וכן נוכח התנהלות המערערת בניהול ההליך ( בגינה אף חויבה בהוצאות משמעותיות בהחלטות ביניים), כל צד יישא בהוצאותיו.

טענות הצדדים בערעור
המערערת טוענת כי קביעותיו העובדתיות המפורשות של בית הדין האזורי מלמדות על עוול קשה שנגרם לה - עובדת מוחלשת וקשת יום שהועסקה במועצה למעלה מארבעים שנה ואף חלתה במהלך שנת 2013 בסרטן - בדרך של הוצאתה הכפויה לגמלאות, תוך הטעיה בוטה שלה ופגיעה חמורה בזכויותיה. למרות קביעות קשות אלה, נפסק למערערת פיצוי סמלי וזעום ( כ-10,000 ₪) שאין להשלים עמו.

המערערת טוענת כי מלכתחילה לאחר שהתגלה דבר ההטעיה ביקשה לבטל את פרישתה ולהשיבה לעבודה - וזאת הן במכתב ששלח נציג ההסתדרות בעניינה והן בכתב התביעה שהגישה - כאשר " אל להם להימשכות ההליכים בבית הדין קמא לעמוד בעוכריה", ולכל הפחות יש לזכותה בפיצוי המדמה את המצב ככל שהייתה חוזרת לעבודתה.

המערערת סבורה כי הוכחה בעניינה הבטחה מנהלית מחייבת, שכן במסמך פברואר 2013 צוין במפורש כי היא זכאית לזכויות המפורטות בו לרבות ששה חודשי הסתגלות. הספק היחיד שהועלה נגע לארבעה חודשי הסתגלות נוספים מכוח חוזר 3/2011, בעוד שלא היה ספק לגבי הזכויות שצוינו במסמך לרבות מענק הפרישה ומענק שנים עודפות. מעבר למסמך פברואר 2013 יש להסתמך גם על טופס הבקשה שנחתם על ידי ראש הרשות, המזכיר, הגזבר והחשב המלווה ( ובו מוזכרים גם ארבעת החודשים שהיו בסימן שאלה) ומכאן שמדובר במסמך המחייב את המועצה, אשר המערערת הסתמכה עליו תוך שינוי מצבה לרעה. אין זה נכון שידעה בשלב זה שתנאי פרישתה כפופים לאישור משרד הפנים, שכן נמסר לה שהתנאים שסוכמו מצויים בסמכות המועצה. טענת המועצה כי " טעתה" לגבי עצם היותה בתכנית הבראה היא טענה מקוממת, ובפועל הייתה זו הטעיה מכוונת שכן נאמר למערערת במפורש שהמועצה בתכנית הבראה וכי סיום העסקתה נעשה בשל ביטול משרה ובשל כך תהא זכאית לזכויות הפרישה המוגדלות הנקובות בחוזר 3/2011.

המערערת עותרת לפיכך לאכיפתו של מסמך פברואר 2013 בשל היותו הבטחה מנהלית מחייבת. לחלופין ובנוסף יש לראות את טופס הבקשה כהסכם מחייב שהופר על ידי המועצה, והמערערת זכאית לאכיפתו. לחלופי חלופין, המערערת זכאית לפיצוי בגין פיטורים שלא כדין.

המערערת סבורה כי דרישתה לפיצוי בגין פיטורים שלא כדין, או בשל נזק ממוני ובלתי-ממוני שנגרם לה כתוצאה מהתנהלות המועצה כלפיה, אינה מהווה הרחבת חזית. הטעם לכך הוא שהסעדים שהתבקשו על ידה תוקנו לאור הערות בית הדין בתום ישיבת ההוכחות וצוינו במפורש בפרוטוקול הדיון, כפי שציין בית הדין עצמו בפסק דינו. משכך, אין זה נכון כי פיצוי כספי נתבע לראשונה בסיכומים. באי כוח המדינה והמועצה לא התנגדו לכך בזמן אמת; לא הגישו ערעור על הפיצוי שנפסק; ואף טוענים כי המערערת אינה יכולה לשוב ולתבוע את הסעדים שוויתרה עליהם במסגרת אותו דיון, כך שאינם יכולים לאחוז במקל משני קצותיו. המערערת מלינה על שיעור הפיצוי שנפסק לה, וסבורה כי הפרת ההתחייבויות שניתנו לה, תוך הטעייתה הבוטה ותוך הפרה של חובת תום הלב כלפיה, כאשר מדובר ברשות ציבורית שניצלה את פער הכוחות בין הצדדים, מצדיקה פיצוי גבוה משמעותית.

לשיטתה, יש לקבוע את הפיצוי המגיע לה בהתאם לפסיקה שעסקה בפיטורים שלא כדין, תוך חישוב הנזק הממוני שנגרם לה מעצם כך שלא התאפשר לה להמשיך ולעבוד עד גיל פרישה ( המערערת מחשבת זאת לפי 28 חודשי עבודה עד הגיעה לגיל 60, ושכר חודשי של 5,708 ₪, סה"כ 159,824 ₪, כאשר לכך יש לצרף את הזכויות הנלוות שנשללו ממנה בתקופה זו ואת הפסד הזכאות למענק שנים עודפות בסך 33,610 ₪). בנוסף עותרת המערערת לפסיקת פיצוי בלתי-ממוני, הלוקח בחשבון את עוגמת הנפש העצומה שנגרמה לה כפי העולה מקביעותיו העובדתיות של בית הדין האזורי עצמו. המערערת מוסיפה כי הפיצוי שנפסק אך מוסיף על תחושות העלבון והפגיעה שהיא חשה.

המועצה תומכת בפסק דינו של בית הדין האזורי, וסבורה שהמערערת לא עמדה בנטל להוכיח זכאות לפי דין לזכויות הנתבעות על ידה. כך, הדרישה לחודשי הסתגלות מקורה בחוזר 3/2011, שנקבע ובצדק שאינו חל על המערערת. הדרישה למענק פרישה מקורה בחוק הגמלאות, אך המערערת אינה זכאית לו בהתחשב בגילה במועד הפרישה. מענק זה אף לא צוין במסמך פברואר 2013, שממילא לא השתכלל לכדי חוזה מחייב ואף לא לכדי הבטחה מנהלית. גם לו רצתה המועצה לאשר תנאים אלה - לא קיבלה לכך את אישור משרד הפנים ומשכך לא יכול להינתן תוקף להסכם כזה לאור סעיף 29 לחוק יסודות התקציב.

המערערת אף אינה יכולה לדרוש את הסעד של אכיפת הסכם הפרישה או המסמכים שנכתבו בעניינה על ידי מזכיר המועצה, וגם לא את הסעד של החזרתה לעבודה, נוכח הצהרת בא כוחה בתום דיוני ההוכחות בדבר הסעדים המבוקשים על ידו והם בלבד.

אשר לדרישת פיצוי בגין נזק ממוני ולא ממוני - המועצה סבורה כי היא מהווה הרחבת חזית, שכן הדרישה לכך לא הועלתה בכתב התביעה או בכתב התביעה המתוקן, והפיצוי המבוקש בערעור אף גבוה מהפיצוי הכספי שנדרש על ידי המערערת בסיכומיה בבית הדין האזורי ( ועמד על סך של 150,000 ₪). לכך יש להוסיף כי המערערת לא כימתה את הסעדים הכספיים, לא הגישה בקשה לפיצול סעדים ולא שילמה אגרה כנדרש, ומשכך " בית הדין קמא שגה עת שהתיר במסגרת הדיון מיום 13.12.18 את הסעד המבוקש..." ו"חסד עשה בית דין קמא, עת שהוא פסק לה פיצוי בגובה שתי משכורות... אך דומה כי קיים ספק נכבד בדבר סמכותו של בית הדין לפסוק את הפיצוי האמור". המועצה אמנם לא הגישה ערעור כנגד כך, אך מובן לשיטתה כי אין להגדיל את הפיצוי.

ב"כ המועצה נשאל מדוע המועצה לא התנגדה להוספת הסעד הכספי בתום דיוני ההוכחות והאם אין בכך חוסר תום לב דיוני להעלות טענות כנגד כך בדיעבד, והשיב כי היוזמה לשלושת הסעדים הייתה של בית הדין האזורי אך לא נקבעה תקרה לגובה הפיצוי ו"השתיקה שלנו אינה מרפאת את הפגם". גם לגופו של עניין לא מגיע למערערת פיצוי כספי, שכן לא הופר כלפיה הסכם כלשהו ובמסמכים עליהם חתום מזכיר המועצה נרשם במפורש כי הזכויות כפופות לדין ולאישור משרד הפנים. הדבר היה ברור לשני הצדדים, ובית הדין האזורי אף קבע זאת עובדתית.

המדינה תומכת אף היא בפסק דינו של בית הדין האזורי, מטעמיו, וסבורה כי טענות המערערת הן טענות עובדתיות בעיקרן שאינן מצדיקות את התערבות ערכאת הערעור, ובחלקן נטענות תוך הרחבת חזית ( שכן המערערת דורשת בערכאת הערעור חלק מהסעדים עליהם ויתרה במפורש בתום דיון ההוכחות בבית הדין האזורי, ואף דורשת סעדים חדשים דוגמת פיצוי בגין פיטורים שאינם כדין). המדינה מוסיפה כי היא אינה צד למערכת יחסי העבודה ומשכך אין לה ידיעה בדבר העובדות הרלוונטיות, אך מהמסמכים שהוגשו לתיק בית הדין עולה שבמסגרת הסכם הפשרה בהליך המשפטי הקודם - הסכם שהמדינה לא הייתה צד לו וכלל לא ידעה עליו עד שהוגשו תצהירי העדות הראשית מטעם המועצה בבית הדין האזורי - הוסכם בין הצדדים על פרישתה של המערערת כנגד, בין היתר, ויתור המועצה על דרישת כספים ששולמו לה שלא כדין ( בגין שבעת החודשים במהלכם לא עבדה אך קיבלה שכר).

עוד מציינת המדינה כי התנהלותה הדיונית של המערערת בבית הדין האזורי היא שהובילה להתמשכות ההליך לאורך למעלה מחמש שנים. כדוגמא, תחילה הסתירה את הסכם הפשרה בהליך המשפטי הקודם; לאחר שהתגלה, הגישה תצהיר משלים מטעם נציג ההסתדרות ואף ביקשה את דחיית הדיון בשל נסיבותיו האישיות; ולבסוף ויתרה על עדותו. כדוגמא נוספת הפנתה לתמלילי השיחות שהוגשו על ידי המערערת למעלה משנתיים לאחר שהוגשו תצהירי העדות הראשית מטעמה, כאשר התמלילים הוגשו בלא שהובאו לעדות הגורמים הרלוונטיים שנשמעו בהקלטות וערכו את תמלולן.

המדינה טוענת כי לא הוכח מקור חוקי לזכויות הנתבעות על ידי המערערת. אשר למענק פרישה - היא אינה זכאית לו שכן פרשה בטרם הגיעה לגיל 60 ( סעיף 39( ו) לחוק הגמלאות). אשר לטופס הבקשה עליו מסתמכת המערערת - טופס זה נחתם בהתאם לחוזר 3/2011, הקובע כי תנאי הפרישה המועדפים הנקובים בו יינתנו רק לעובדים במשרות מוניציפאליות ( להבדיל מייעודיות) שתבוטלנה, ורק ברשויות מקומיות המצויות בתכנית הבראה. התנאים המועדפים כוללים דרגת פרישה, חודשי הסתגלות וחודשי הודעה מוקדמת, כנקוב בחוזר, אך מודגש בו כי " רק אישור בכתב של המשרד... יחייב את הרשות המקומית".

כיוון שהמועצה לא הייתה בתכנית הבראה בתקופה הרלוונטית; לא ניתן אישור בכתב של משרד הפנים לתנאי פרישה מועדפים למערערת; וכאשר ממילא המערערת לא הועסקה במשרה מוניציפאלית אלא במשרה ייעודית - היא אינה זכאית לזכויות מכוח חוזר 3/2011 וביניהן דרגת פרישה, חודשי הסתגלות וחודשי הודעה מוקדמת. המערערת אף לא זכאית הייתה לדרגת פרישה 9+ אך בהתחשב בנסיבות המקרה החליט הממונה על השכר שלא להפעיל את סמכותו בקשר לכך. עם זאת המדינה סבורה שיש לקחת בחשבון, בעת בחינת הערעור, את העובדה שלמערערת משולמת לכאורה גמלה חורגת.

המדינה מוסיפה כי גם המסמכים שכתב מזכיר המועצה בעניינה של המערערת אינם יכולים להוות הסכם מחייב או מקור חוקי לזכויות הנתבעות על ידה, שכן לא נחתמו על ידי החשב המלווה של המועצה וזאת בניגוד לסעיף 142 ג'(4) לפקודת העיריות [ נוסח חדש], החל על המועצה מכוח סעיף 34 א' לפקודת המועצות המקומיות [ נוסח חדש]. מכלל האמור עולה כי גם אם צולחת הייתה המערערת את משוכת הוכחת קיומו של הסכם, לא היה בכך כדי לזכותה בסעד המבוקש וזאת בהיות ההסכם בלתי חוקי ובטל לאור הוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב.

המדינה טוענת עוד כי למערערת לא ניתנה הבטחה מנהלית מחייבת העומדת בתנאים שנקבעו בפסיקה בקשר לכך ( דוגמת בג"צ 142/86 דישון כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות, פ"ד מ(4) 523 (1986)). זאת שכן למערערת לא ניתנה הבטחה, ודאי לא כזו שניתן לראותה כ"מפורשת, ברורה, ושאינה מוטלת בספק". לא בכדי נקבע כי לא נחתם בין המועצה למערערת הסכם פרישה, ולא בכדי נקבע עובדתית - בהתבסס על טופס הבקשה שנחתם גם על ידי המערערת ועל תמלילי השיחה עם אחיה של המערערת - שהמערערת ידעה בעת פרישתה שתנאי הפרישה שהוצעו לה כפופים לאישור משרד הפנים.

המדינה מפנה בהקשר זה לתמלילים המצויים בחומר הראיות, מהם עולה שהחשב המלווה הסביר לאחיה של המערערת שהיא אינה זכאית לתנאי הפרישה המבוקשים על ידה ( לכאורה ביחס לארבעה חודשי הסתגלות נוספים מעבר לשישה חודשים וכן מענק פרישה), אך הוא עמד על הכללתם במסמכים וציין " שהם [ משרד הפנים - ס.ד.מ] יגידו לך לא מגיע" ואף הבהיר כי יפנה לבית הדין ככל שלא יתקבל אישור. המדינה מוסיפה כי גם אם נניח כי התקיימו חלק מהיסודות המקימים הבטחה מנהלית, בצדק נקבע כי היה צידוק חוקי לביטולה לאור סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. לשיטתה, הסתמכות המערערת על הסדר שאינו חוקי תוך " עצימת עיניים והיתממות" נוגדת את חוק יסודות התקציב ולאו הסתמכות היא ( ע"ע ( ארצי) 1381/01 זאב אורפז - עיריית בת ים (26.12.04); להלן: עניין אורפז). המערערת אף אינה רשאית לעקוף את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב באמצעות תביעה אחרת, דוגמת דרישתה לפיצוי בגין התנהלות המועצה, שמבחינה מהותית תוביל לאכיפת תנאי הפרישה המועדפים שלא אושרו לגביה ( רע"א 2389/18 לארי נ' עיריית נצרת עילית (10.5.18); להלן: עניין לארי).

דיון והכרעה
לאחר ששקלנו את טענות הצדדים כפי שהובאו לפנינו בכתב ובעל פה ועיינו בכל חומר התיק, שוכנענו כי ככלל - ובכפוף להערותינו בהמשך פסק דין זה - פסק דינו של בית הדין האזורי ראוי להתאשר מטעמיו. נימוקינו לכך יפורטו להלן.

הקביעה העובדתית בדבר " הולכתה שולל" של המערערת
כפי שעולה מהשתלשלות העובדות שפורטה לעיל ומקביעותיו העובדתיות של בית הדין האזורי ( שאין עליהן ערעור, והמשיבות אף לא ביקשו התערבות בהן) - משך קרוב לשנתיים התנהל בין המועצה למערערת דין ודברים ביחס לפרישה אפשרית של המערערת לפנסיה מוקדמת, וזאת ביוזמת המועצה ( שאף ניסתה בשלב ראשון להביא לסיום חד-צדדי של עבודת המערערת אך חזרה בה מכך, ייתכן לאחר שהסתברו לה הדרישות בהן עליה לעמוד מכוח הדין וחוקת העבודה לצורך פיטורים של עובדת קבועה). מהמסמכים עולה בבירור שהמערערת לא נתנה הסכמה לפרישה מוקדמת, לכל אורך התקופה, אלא בכפוף לקבלת תנאים מועדפים שיביאו לכך שהשתכרותה החודשית נטו לא תפחת, או לא תפחת באופן משמעותי, מהשכר ששולם לה (ועמד על כ-5,500 ₪ לחודש לאחר 40 שנות עבודה). יצוין בהקשר זה כי עולה מחומר הראיות כי המערערת היא משתכרת יחידה במשק ביתה, וממילא ברורה החשיבות עבורה לסכום סביר שיאפשר את מחייתה החודשית.

לאחר דין ודברים ממושך הוצג למערערת בחודש פברואר 2013 מסמך מטעם מזכיר המועצה שנחתם גם על ידי יו"ר המועצה הממונה, ומפרט את תנאי הפרישה שכביכול מגיעים לה. תנאים אלה כללו בין היתר מענק פרישה ( עם הסתייגות מרומזת); מענק שנים עודפות ( שמשמעו פיצויי פיטורים על חמש שנות העבודה שהן מעבר ל-35 השנים המזכות אותה בפנסיה מירבית של 70%); דרגת פרישה 9+; ושישה חודשי הסתגלות ( הכוללים חודשיים הודעה מוקדמת). סמוך לאחר מכן חתמו הצדדים יחד על טופס בקשה למשרד הפנים לצורך קבלת תנאים מועדפים מכוח חוזר 3/2011, טופס המיועד - כפי שנרשם על גביו במפורש - לשימושן של רשויות מקומיות המצויות בתכנית הבראה. בטופס זה הצהירו הצדדים כי משרתה של המערערת בוטלה, וביקשו את חוות דעתו של משרד הפנים ביחס לזכאות המערערת לארבעה חודשי הסתגלות נוספים ( שלכאורה אכן מגיעים לעובד כמוה הפורש מכוח הוראות חוזר 3/2011). על טופס הבקשה חתמו לא רק מזכיר המועצה ויו"ר המועצה הממונה, אלא גם גזבר המועצה והחשב המלווה שלה, וכן המערערת עצמה.

אין חולק כי המערערת ידעה שתנאי פרישה מועדפים כפופים לאישורו של משרד הפנים. כך קבע בית הדין האזורי עובדתית, וכך עולה מהמסמכים בהם הובהר לאורך כל הדרך שתנאי פרישה חורגים כפופים לאישור. הצורך בקבלת אישור אף עלה במפורש בשיחות ( שתמלילים מהן הוגשו כראיות) אשר התקיימו בין אחיה של המערערת, שייצג אותה במגעים מול המועצה, לבין בעלי התפקידים השונים במועצה, וברובן השתתפו גם יו"ר ועד העובדים במועצה ונציג ההסתדרות ( יו"ר מרחב מרכז גליל מר נמר מולא).

עם זאת יש להבחין בין התנאים השונים, בכל הנוגע לידיעת המערערת על הצורך בקבלת אישורו של משרד הפנים. מסמך פברואר 2013 מפרט את כל זכויותיה של המערערת עם פרישתה לאחר 40 שנות עבודה ובהתאם כולל זכויות רבות המגיעות לה מכוח הוראות הדין וההסכמים הקיבוציים החלים עליה כעובדת רשות מקומית, דוגמת קצבת פרישה בשיעור 70%, הודעה מוקדמת, פיצוי בגין ימי מחלה לא מנוצלים ועוד, לגביהם אין חולק כי אין צורך באישור כלשהו. גם זכויות דוגמת מענק פרישה ומענק שנים עודפות הן זכויות המוקנות מכוח חוק הגמלאות וחוקת העבודה המאמצת אותו, כך שאין צורך באישור כלשהו לצורך קבלתן ( ככל שהעובד עומד בתנאים הנדרשים לצורך כך). בסופו של מסמך פברואר 2013 אף נרשם כי " כל דרישה אחרת ונוספת של העובדת מעבר למה שהוזכר דלעיל טעון בדיקת ואישור משרד הפנים..." (ההדגשות אינן במקור), ובצדק הסיק מכך בית הדין האזורי כי " כל בר דעת יכול להסיק שהמועצה הציגה מצג שווא בפני התובעת לפיו תהא זכאית לכל הפחות לזכויות המפורטות במזכר" (ההדגשה במקור).

עוד נזכיר כי בין בעלי התפקידים שפעלו מול המערערת היו גם יו"ר מועצה ממונה מטעם משרד הפנים וחשב מלווה מטעם משרד הפנים, וכי המגעים מול הצדדים נמשכו זמן רב. למועצה עמד לפיכך די והותר זמן לצורך עריכת כל הבדיקות הנדרשות, מול משרדי הממשלה הרלוונטיים והוראות הדין, טרם הוצאת המסמך המפרט את זכויותיה של המערערת ( לחשיבות יידועו של עובד מראש על זכויות הפרישה המדויקות שיינתנו לו, כחלק מחובות תום הלב וההגינות, וזאת בפרט בסיטואציה של פרישה מוקדמת, ראו בע"ע ( ארצי) 42050-05-14 מדינת ישראל - פרופ' מנחם שדה (4.9.16)).

ההבחנה בין סוגי הזכויות השונים בהתייחס לידיעת המערערת על הצורך בקבלת אישורו של משרד הפנים עולה גם מתמלילי השיחות שהוגשו, כמו גם מדרך ניסוח המסמכים. ראיות אלה מלמדות כי הספק העיקרי שהועלה נגע למענק הפרישה, ולארבעה חודשי הסתגלות נוספים מעבר לששת חודשי ההסתגלות שלכאורה לא היו במחלוקת. אשר למענק הפרישה יצוין כי המערערת אינה זכאית לו לאור סעיף 22 לחוק הגמלאות ( שחל עליה מכוח סעיף 79 לחוקת העבודה) בהתחשב בכך שהגיעה לקצבה מירבית, ונציג ההסתדרות הדגיש זאת פעם אחר פעם בשיחות שהתקיימו בין הצדדים. למרות זאת פירט מזכיר המועצה זכאות למענק פרישה, בהיקף משמעותי של 20 חודשי שכר, במסמך ספטמבר 2012, ובמסמך פברואר 2013 חזר על הפירוט תוך הסתייגות מרומזת בלבד ( המפנה באופן חלקי וחסר להוראות החוק). אשר לארבעת חודשי ההסתגלות הנוספים, בשיחות שהתקיימו בין הצדדים הפנה אחיה של המערערת להוראות חוזר 3/2011 ( שפורטו לעיל), מהן עולה לכאורה שיש זכאות לאותם חודשים למי שאינו נהנה מהגדלה כלשהי של אחוזי הפנסיה. בעלי התפקידים במועצה סברו שאין זכאות לכך, ולכאורה על כך היה עיקר הוויכוח. כיום אין עוד מחלוקת שהמערערת אינה זכאית לזכויות אלה, אך ההתדיינות עליהן מלמדת כי לכאורה רק ( או בעיקר) לגביהן, ולא לגבי כל הזכויות, היה לצדדים סימן שאלה בשאלה אם תאושרנה על ידי משרד הפנים ( ובהתאם אמר לגביהן אחיה של המערערת: "שמשרד הפנים יגיד לא אני לא מאשר את זה... אני אלחם איתם" (הקלטה 220, ובמילים אחרות גם בהקלטות נוספות)).

מאידך ביחס לשאר הזכויות ( שאינן מענק הפרישה וארבעת חודשי ההסתגלות שבמחלוקת), הצדדים הניחו באותו שלב כי הן נובעות מהוראות הדין, חוקת העבודה וחוזר 3/2011, ומשכך לא נדרש לגביהן אישור כלשהו או שאמור להינתן אישור ללא קושי מיוחד. במסגרת זו נרשמה למשל זכאות למענק שנים עודפות, שהמועצה נתנה למערערת ואחיה להבין כי מגיע למערערת מכוח סעיף 79.1 לחוקת העבודה, ובהתאם חושב באופן מפורט במסגרת המסמך. עוד נרשמה זכאות לדרגת פרישה ולשישה חודשי הסתגלות לפי חוזר 3/2011, בהתבסס על הנחה משותפת ( שהמועצה לא סתרה על אף שהמידע המלא בקשר לכך אמור היה להיות ברשותה) כי מתקיימים תנאיו היסודיים של החוזר מעצם היות המועצה בתכנית הבראה, ובהתחשב בכך שמשרתה של המערערת בוטלה. ההנחה הייתה אם כך שגם חודשי ההסתגלות ודרגת הפרישה אינן דרישות החורגות מהמקובל, אלא תנאים המתכתבים עם חוזר רשמי של משרד הפנים, המתיר לרשויות המקומיות לפטר עובדים בתנאים מועדפים כדרך לצמצום עלויות שכר ותקנים. מובן כי למערערת מצדה לא הייתה סיבה לפקפק בעצם היותה של המועצה בתכנית הבראה, כאשר המועצה היא זו שהצהירה על כך, וכאשר דובר על כך החל מהישיבה הראשונה בשנת 2011.

כראיה לכך ניתן להפנות להקלטה 220 ( ממועד לא ידוע), במסגרתה הפנה אחיה של המערערת לנוהל 3/2011 ואמר " קודם כל הייתה במסגרת תוכנית הבראה, ויש תוכנית הבראה, דבר שני הרי אתה הולך לבטל את המשרה שלה". החשב המלווה השיב " אני לא מתכוון לבטל את המשרה, זה לא נכון... תכתוב מכתב שאתה רוצה חודשי הסתגלות ואז תשלח את זה לירושלים, הם יחליטו... אני בדקתי את הנוהל ונתתי לה כל מה שמותר לי... אבל אתה לא מסתפק... אי אפשר לספק אותך" (עמ' 13 לתמליל). עם זאת בסופו של דבר חתם אותו חשב מלווה על טופס הבקשה למשרד הפנים המיועד לרשויות המצויות בתכנית הבראה, והצהיר במסגרתו במפורש שמשרתה של המערערת בוטלה. המערערת רשאית הייתה לפיכך להניח שהנושא נבדק, וכי המועצה עומדת מאחורי הצהרותיה. במאמר מוסגר נעיר כי בהתייחסותנו להקלטות ולתמלילים ( שהוגשו על ידי המערערת) איננו מתעלמים מהקשיים שהועלו בקשר לדרך הגשתם; מבלי להרחיב בקשר לכך די אם נציין כי גם המדינה בסיכומיה ציטטה מהתמלילים וביקשה להסתמך עליהם, כך שעל פני הדברים ניתן לתת להם משקל מסוים, כפי שעשה גם בית הדין האזורי.

בנקודה זו בציר הזמן, לאחר שהמערערת קיבלה לידיה את מסמך פברואר 2013 כמסמך פורמאלי המפרט את תנאי פרישתה, וכן חתמה יחד עם כל בעלי התפקידים הרלוונטיים מהמועצה ( לרבות יו"ר המועצה הממונה והחשב המלווה מטעם משרד הפנים) על טופס הבקשה, נשלחה אליה הודעת יו"ר המועצה הממונה על הוצאתה לגמלאות " כמוסכם" החל מיום 1.3.13. ימים ספורים לאחר מכן חתמו הצדדים על הסכם הפשרה בהליך המשפטי הקודם, במסגרתו נתנה המערערת את הסכמתה לפרישה, והמועצה מצדה ויתרה על קיזוזי החופשה והשכר שנעשו לה בגין התקופה במהלכה לא עבדה בפועל ( והייתה לגבי כך מחלוקת מכוח מה).

בהתחשב במועד בו הושגה הסכמה זו, ברי כי פרישת המערערת בפועל בשלב זה ( שבאה לידי ביטוי באי התייצבותה לעבודה) כמו גם הודעתה במסגרת הסכם הפשרה בהליך המשפטי הקודם על הסכמתה לפרוש - גם אם נרשמה ללא הסתייגות או התנאה - נעשו על בסיס ההנחה כי תנאי הפרישה שהוצגו לה במסמך מטעם המועצה יכובדו. אחיה שנשאל על כך בחקירתו הנגדית הדגיש כי הסכמת אחותו לצאת לפנסיה במסגרת אותו הסכם הייתה " בתנאים שהיו על השולחן באותו הזמן גם בדיקה שעשה מזכיר המועצה וגם בטופס בקשה שהופנה למשרד הפנים" (עמ' 26 לפרוטוקול). הדברים עולים גם ממכתבו של מזכיר המועצה מיום 27.2.14 ( ראו הציטוט בסעיף 15 לעיל) הקושר במפורש בין הסכמתה של המערערת לפרוש לבין התנאים שהובטחו לה, ונקבעו כממצא עובדתי על ידי בית הדין האזורי.

רק לאחר שפרישתה של המערערת נכנסה לתוקף, ולקראת סוף חודש מרץ 2013, הסתבר לה כי מלבד דרגת הפרישה - אין בכוונת המועצה לעמוד מאחורי מרבית התנאים שהובטחו לה. רק בחודש יוני 2013, ובמענה לפניותיה באמצעות אחיה ונציג ההסתדרות שעתרו לקיומו של הסכם הפרישה, הסתבר למערערת כי משרד הפנים הודיע למועצה כבר ביום 24.2.13, היינו טרם מכתב הוצאתה לגמלאות וטרם החתימה על הסכם הפשרה בהליך המשפטי הקודם, שהמועצה כלל אינה בתכנית הבראה, כאשר משמעות הדברים היא שאינה מוסמכת להתחייב לתשלומם של חודשי הסתגלות ( כלשהם, היינו לא רק ביחס לארבעת החודשים שהיו במחלוקת אלא גם ביחס לששת חודשי ההסתגלות שהצדדים הניחו לכאורה כי אינם בספק).

נתונים נוספים שהסתברו למועצה מתשובת משרד הפנים מיום 11.3.13 - שנשלחה בדוא"ל באותו יום בו חתמה המערערת על הסכמתה לפרישה אך השאלות שהובילו לה הופנו כבר ביום 25.2.13 ( עוד טרם הוצאת המערערת לגמלאות) - הם שהמערערת כלל אינה זכאית לאור הוראות חוק הגמלאות למענק פרישה ( כלשהו) ולמענק שנים עודפות ( כלשהו), כאשר מדובר בזכויות משמעותיות שהוצגו כלפי המערערת כזכויות ששווין למעלה מ-25 חודשי שכר. נעיר כי הכללתן של זכויות אלה במסמך פברואר 2013 מקוממת במיוחד שכן בדיקה מינימאלית של הוראות החוק מגלה הייתה שהמערערת אינה זכאית להן; אין מדובר בזכויות שמשרד הפנים אמור היה לאשר, וכל שעשה הוא להפנות את המועצה להוראות הדין הרלוונטיות.

המועצה לא גילתה למערערת בזמן אמת שמשרד הפנים אינו מאשר את פרישתה בתנאים שהוסכמו. כך, במקום לפרט בפני המערערת את התשובה המדויקת שהתקבלה מגב' אבו-מוראד, ולבטל או לפחות לעכב את פרישתה המוקדמת עד בירור תנאי הפרישה המלאים והמאושרים, מיהרה המועצה לשלוח למערערת ביום 5.3.13 מכתב הוצאה לפרישה " כמוסכם", ולחתום מולה על הסכם הפשרה בהליך המשפטי הקודם שהוביל לפרישתה של המערערת ולסיום עבודתה במועצה בגיל 58, לאחר למעלה מ-40 שנות עבודה. זאת, הגם שהמועצה ידעה היטב, לאורך כל המגעים הממושכים בין הצדדים, כי המערערת אינה מעוניינת ואינה מסכימה לצאת לפנסיה מוקדמת ללא התנאים שהובטחו לה.

לאמור יש להוסיף כי לאחר קבלת תשובותיו של משרד הפנים המועצה אף לא ניסתה לעשות מאמץ כלשהו על מנת לקבל את אישורו או אישור הממונה על השכר לזכויות עודפות כלשהן בהתחשב בנסיבות המיוחדות שנוצרו מול המערערת, ובהסתמך על כך שהייתה זו פרישה מוקדמת ביוזמת המועצה ולצרכיה. למעשה, המועצה כלל לא פנתה בבקשה לקבל אישור מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב לתנאי פרישה מוגדלים למערערת, גם שלא בהסתמך על חוזר 3/2011 אלא על סמכות הממונה על השכר לשקול ולאשר הסכמי פרישה פרטניים. גם אם אין בפגם שנפל באי ביצוע הפעולות הדרושות לצורך אישור ההסכם כדי להכשירו ( כפי שנקבע בהליך אחר הנוגע למועצה: ס"ע ( אזורי חיפה) 14304-06-12 עאמד עמאר - מועצה מקומית יאנוח ג'ת (22.2.17); ערעור נמחק בהסכמה: ע"ע ( ארצי) 57068-03-17 מיום 17.4.18), הדבר מוסיף לתחושת אי הנוחות הממשית מדרך התנהלותה של המועצה כלפי המערערת.

לא בכדי קבע בית הדין האזורי, כקביעה עובדתית המבוססת על כלל התשתית הראייתית שהובאה בפניו והתרשמותו הבלתי-אמצעית מהעדויות, כי המועצה הוליכה שולל את המערערת; הסתירה ממנה את התשובות שקיבלה מהן עלה שהמערערת לא תקבל את הזכויות שהובטחו לה, ביודעה שהמערערת נתנה הסכמתה לפרישה מוקדמת בהסתמך עליהן; וכי התנהלותה של המועצה כלפי המערערת לקתה בכשלים רבים והייתה " לא תקינה, מוטעית ומטעה ( בלשון המעטה)". עוד קבע כי המערערת פרשה על יסוד המצגים שהוצגו לה במסמך פברואר 2013; נתנה הסכמה לפרישה מוקדמת בהתאם לתנאים שפורטו במסמך זה; וכי הוא " מגלה הבנה" לטענתה לפיה לא הייתה פורשת לו ידעה שהזכויות אינן מאושרות.

ההיבטים המשפטיים הכרוכים בהתנהלות המועצה כלפי המערערת

כעת יש לבחון את משמעותן המשפטית של העובדות שפורטו לעיל. טענתה העיקרית של המערערת הייתה כי מסמך פברואר 2013 מהווה הבטחה מנהלית שהמועצה אינה רשאית לחזור בה ממנה. בית הדין האזורי קבע ובצדק כי גם אם התמלאו חלק מהתנאים הפסיקתיים לצורך הכרה במסמך פברואר 2013 כהבטחה מנהלית, אזי הוכח צידוק חוקי למועצה לחזור בה מהבטחתה בהתחשב בכך שהסתבר שאין בסמכותה מבחינה חוקית להעניק את התנאים שנכללו במצג מטעמה ( נוכח סעיפים 22 ו-39(ו) לחוק הגמלאות כמו גם סעיף 29 לחוק יסודות התקציב; לתנאים להכרה בהבטחה מנהלית והאפשרות לסגת ממנה ככל שקיים צידוק חוקי לכך ראו למשל בבג"צ 8634/08 אלחננוב נ' משטרת ישראל (16.11.10)). משכך אין אפשרות חוקית לאכוף על המועצה לשלם למערערת את התנאים הנקובים במסמך פברואר 2013, ככל שהמערערת אינה זכאית להם בהתאם לדין ולהסכמים הקיבוציים הכלליים החלים עליה.

התנאים שלמערערת אין זכאות חוקית לקבל הם למעשה עיקר התנאים שהובטחו לה כנגד פרישתה, היינו מענק הפרישה - שאין לה זכאות לו לאור הוראות סעיף 22 לחוק הגמלאות ( שכן הגיעה ל-70% פנסיה); מענק השנים העודפות - שאין לה זכאות לו לאור הוראות סעיף 39( ו) לחוק הגמלאות מעצם כך שפרשה לפני הגיעה לגיל 60 ( אם כי יצוין שסעיף 79.1 לחוקת העבודה לכאורה קובע זכות ישירה למענק שנים עודפות שלא בדרך אימוץ חוק הגמלאות ואינו כולל מגבלה ביחס לגילו של הפורש לפנסיה, כך שעשויה לעלות שאלה בקשר לכך, ואיננו מביעים עמדה בנדון נוכח העובדה שלא הועלתה טענה בעניין זה); וחודשי ההסתגלות - שאין מקור נורמטיבי שמאפשר את תשלומם ככל שחוזר 3/2011 אינו חל עליה, ונקבע עובדתית שהחוזר אינו חל. איננו מרחיבים לגבי היבטים אלה שכן המערערת לא חלקה עוד במסגרת הערעור על נקודת המוצא, לפיה היא אינה זכאית לתנאים אלה מכוח הדין או חוקת העבודה.

טענה נוספת של המערערת הייתה כי יש לראות בטופס הבקשה - עליו חתומים כל בעלי התפקידים הבכירים במועצה לרבות החשב המלווה - כהסכם פרישה מחייב. טענה זו מוקשית. ככל שהמערערת סבורה שיש לראות בטופס הבקשה כהתחייבות מצד המועצה לשלם לה את התנאים הנקובים בטופס או נובעים ממנו - הרי שהתחייבות זו בטלה בהיותה מנוגדת לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, ונראה שאין צורך להרחיב בקשר לכך ( ראו למשל את ע"ע ( ארצי) 144/08 עיריית ירושלים - דוד מוטהדה (6.7.09), להלן: עניין מוטהדה, ופסיקה רבה נוספת שקבעה זאת). לכל היותר ניתן לראות בטופס הבקשה כהסכם המותנה בקבלת אישורו של משרד הפנים, כך שמשמעות תשובתו השלילית של משרד הפנים היא שלא התקיים התנאי המתלה לכניסת ההסכם לתוקף (ע"ע (ארצי) 388/05 החברה הכלכלית לפיתוח מודיעין עיר העתיד בע"מ - אברהם עזר (6.9.07)). המערערת אינה זכאית לפיכך לתנאים שפורטו בטופס הבקשה, אך במקביל לכך יש לבחון, ככל שאכן דובר בהסכם פרישה המותנה בתנאי מתלה, שמא גם חלקה של המערערת בהסכם - הסכמתה לפרישה מוקדמת - לא אמור היה להיכנס לתוקף, ומה משמעות הסתרת העובדות הכרוכות בכך מצד המועצה.

הערה אחרונה זו מובילה לטענת המערערת בדבר הפרת חובות תום הלב כלפיה. נראה כי אין צורך להכביר מילים על כך שהחובה לנהוג בתום לב, וחובת הגילוי הכרוכה בה, מהווה חובה בסיסית ומשמעותית בכל חוזה עבודה, ודאי כאשר מדובר כבענייננו במעסיק ציבורי שמוטלות עליו גם חובות הגינות מכוח המשפט הציבורי. אף אין צורך להרחיב על כך שהופרו כלפי המערערת חובות תום הלב וההגינות כפי שעולה בבירור מהתשתית העובדתית, החל מהעדר בדיקה מספקת של זכויותיה; דרך מצג מטעה של זכויותיה; וכלה בהסתרה של תשובות משרד הפנים ממנה ותמרונה לצורך פרישה מוקדמת, לאחר שהיה ברור כי לא תוכל לקבל את הזכויות שהובטחו לה.

ככלל, הפרה של חובות תום הלב וההגינות עשויה להצדיק פיצוי כספי. עם זאת במרבית המקרים שנדונו בבתי הדין לעבודה ובמערכת הכללית נכשלו ניסיונות לחייב את המעסיק הציבורי - מכוח עילות חיצוניות - בפיצוי מסוג זה או אחר בגין הפסד הכרוך בזכויות עודפות שלא ניתן להן אישור כדין, שכן עילות אלה פורשו כ"מסלול עוקף" לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, שעלול לפגוע בתכליותיו ( וראו למשל: ע"ע ( ארצי) 683/06 ישראל אבן ספיר - עיריית תל אביב יפו (27.9.08), בסעיף 19 לפסק הדין; ע"א ( מחוזי ת"א) 45009-09-14 חברה לתרבות פנאי וספורט בת ים בע"מ נ' וינפלד (3.6.15); ת"א ( שלום ב"ש) 7159/04 זבונט נ' עיריית באר שבע (21.5.08); עב' (אזורי ת"א) 401/03 ניסים שרעבי - עיריית רחובות (1.8.05); עב' (אזורי ת"א) 2087/04 אבישי גמליאל - עיריית תל אביב יפו (28.8.06); עב' (אזורי י-ם) 1772/05 הלל צדוק - עיריית ירושלים (21.11.07)).

בעניין לארי אף ציינה השופטת דפנה ברק-ארז כי התוצאה אליה הגיעה ( בשאלת הסמכות העניינית) "מבטאת, במובן מסוים, תפיסה לפיה תביעה בנזיקין בגין פגיעה בתנאי שכר שלא אושרו על ידי משרד האוצר חותרת תחת ההסדר המהותי הקבוע בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב. התביעה שהוגשה כתביעת נזיקין מכוונת אף היא כלפי הרשות המקומית, אותה רשות שסעיף 29 לחוק יסודות התקציב קבע כי אין לחייב את תקציבה בתשלומים נוספים". עוד הדגישה שכאשר הוכרה בפסיקה אפשרות " לרכך" את תוצאות החלתו של סעיף 29 באמצעות כלל הבטלות היחסית ( בג"צ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4) 749 (1995)), תוקן החוק באופן שהבהיר כי אין מקום לכך ( סעיפים 29 א'-ב' לחוק יסודות התקציב; לפירוט ראו גם אצל דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי, כרך ג': משפט מינהלי כלכלי, בעמ' 284-286 (2013)).

כאסמכתא נוספת ניתן להפנות למקרה בו נפסק בבית הדין האזורי פיצוי בגין הפרת חובת תום הלב מצד רשות מקומית שלא הביאה לידיעת עובדת כי חלק מתנאי עבודתה לא אושרו על ידי הממונה, כאשר בבית דין זה בוטל הפיצוי ונקבע כי " הסכם בטל, כשלעצמו, מצמיח זכות להשבה... אך לא מצמיח זכות לפיצוי על הפרה שהרי הסכם בטל אינו הסכם מופר". עם זאת לא לובנה האפשרות לפסוק פיצוי בגין עילות אחרות, משלא נטענו כאלה באותו עניין ( ע"ע ( ארצי) 359/07 מדינת ישראל - עירית פנקס (2.8.08)).

במקרה אחר שנדון בבית דין זה הועלתה האפשרות לפסוק בכל זאת פיצוי בגין הפרת חובת תום הלב בסיטואציה בה הרשות הציבורית הסתירה מהעובד את הצורך לקבל את אישור הממונה על השכר ( עמדת השופט עמירם רבינוביץ' בעניין מוטהדה), וצוין כי פיצוי כאמור אינו נשען על החוזה הבטל ומשכך אינו מנוגד לתכליתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב ( יוער כי שאר המותב השאיר אפשרות זו ב"צריך עיון", משלא נטענה באותו מקרה; כן ראו את אמרת-האגב של השופט רבינוביץ' בקשר לכך גם בע"ע ( ארצי) 655/06 דוד אטיאס - עיריית באר שבע (3.6.07)). במקרה נוסף שנדון בבית הדין האזורי באר-שבע, בנסיבות דומות למדי לאלה שבפנינו, נקבע בין היתר כי " מנהל אגף משאבי אנוש בעירייה אמור לתת מידע אמין ומדויק והעובדים אמורים לסמוך ולהסתמך על הודעתו... מכח מעמדו ותפקידו, העובדים רשאי לבטוח בו בהבטחותיו ובהתחייבויותיו וחזקה על מנהל אגף משאבי אנוש שהוא בודק את כל הנתונים לפני שהוא נותן את תשובותיו לכל פנייה של עובד הנוגעת לזכויותיו", וכן כי " ההסתתרות של העירייה מאחורי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב יכולה להיחשב בנסיבות של תובענה זו כהתנהלות בחוסר תום לב". משכך, נפסק פיצוי בגין הפרת חובת תום הלב ( וכן בגין הפרת זכות הטיעון בנסיבות אותו מקרה) בסך של 60,000 ₪ ( ס"ע ( אזורי ב"ש) 45755-12-11 אברהם צבי האוזמן - עיריית אשדוד (11.3.15); ערעורים הדדיים לבית דין זה נמחקו בהסכמה בהמלצת בית הדין: ע"ע ( ארצי) 40470-04-15 מיום 18.1.17).
במקרה שלפנינו, המערערת לא עתרה לפיצוי כספי מסוג כלשהו, בין בכתב התביעה ובין בכתב התביעה המתוקן, וגם לא בהודעה מיום 21.6.15 בה פירטה את הרכיבים הכספיים מהם מורכבת דרישתה. תביעתה הייתה מכוונת לכל אורך הדרך ( לרבות בתצהיר עדותה הראשית) אך ורק לאכיפת תנאי הפרישה המועדפים שהובטחו לה ולחלופין להחזרתה לעבודה, ולא נתבע על ידה - גם לא באופן חלופי - פיצוי כספי, בין בגין הפרת החובה לנהוג בתום לב ובהגינות ובין מכל עילה אחרת. בנסיבות אלה, כאשר הטענה להפרת חובת תום הלב ודרישה לפיצוי כספי בגינה כלל לא עמדה על הפרק מבחינה דיונית ומהותית לאורך כל שנות ניהול תביעתה של המערערת בבית הדין האזורי, שוכנענו כי אין אפשרות לדון בה במסגרת הערעור שלפנינו.

נעיר כי נקודת המוצא בפסיקה עד כה, כפי העולה גם מדברי השופטת ברק-ארז שצוטטו לעיל, היא כי קיים קושי ממשי בחיובה של רשות מקומית לשלם לעובד פיצוי כספי בגין זכויות שהובטחו לו ולא זכו לאישור, שכן עלול להיווצר בדרך זו " מעקף" לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב תוך פגיעה אנושה בתכליתו. מאידך קיימת גם אי נוחות משמעותית במתן אפשרות גורפת לרשויות ציבור " להסתתר" מאחורי סמכותו של הממונה על השכר, תוך שימוש בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב כאל " מילת קסם" היוצרת להן חסינות אוטומטית. הדבר עלול להביא לפגיעה בלתי מידתית בעובדים אשר הסתמכו על מצגי שווא של מי שנחזה כבעל סמכות מטעם הרשות, ושינו מצבם לרעה ( כפי שנקבע עובדתית גם במקרה שלפנינו). אי הנוחות מתעצמת כאשר מדובר, כבמקרה זה, בעובדת שלפחות לכאורה היא עובדת מוחלשת ( להבדיל מבעלי התפקידים הבכירים שנדונו, למשל, בעניין אורפז שצוטט על ידי המדינה).

מדובר בסוגיה סבוכה שיש לבחון לעומק לאחר שמיעת טיעונים בקשר לכך, ובמסגרת זו לשקול גם את אמרת-האגב של השופט רבינוביץ' בעניין מוטהדה (שיושמה הלכה למעשה בעניין האוזמן שפורט לעיל) בדבר פתיחת הדלת לאפשרות של פסיקת פיצוי כספי בגין הפרת חובת תום הלב במקרים המתאימים. בין השאלות שניתן להעלות בקשר לכך ( ואין מדובר ברשימה ממצה) הן האם ניתן להבחין בין התנהלות הנוגעת ישירות לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב לבין התנהלות מחוסרת תום לב שהיא חיצונית לו; האם כל פיצוי כספי בגין הפרת חובת תום הלב - גם כזה שלא נועד לפצות על עצם הציפייה לתנאים עודפים שלא אושרו ואינו בסדר הגודל הכספי של תנאים אלה - אכן מתנגש, ובאותה מידה, בתכלית הציבורית של שמירה על התקציב, והאם ניתן לאזן זאת במקרים המתאימים מול תכליות אחרות שאף הן חשובות; האם מנגנון החיוב האישי ( הן מבחינה כספית והן משמעתית), שנועד להרתיע בעלי תפקידים ברשויות מלהפר את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, אכן מיושם באופן המגשים את מטרתו ( שאם לא כן, קיים לכאורה קושי בהותרת העובדים שנפגעו לשאת לבדם בהשלכות של יישום התכלית התקציבית); ובנוסף האם, ובאיזו מידה, חל שינוי בדרך התנהלותן התקציבית של הרשויות המקומיות נוכח הצלחת פעילותו החשובה של הממונה על השכר לאורך השנים, באופן המאפשר להסיט מעט את נקודת האיזון לכוון ערכים נוספים, ולמנוע היווצרות " מסלול עוקף" לחובת תום הלב המוגברת החלה על הרשויות הציבוריות.

הבחנה אפשרית נוספת היא בין מקרה בו נתבע מלכתחילה פיצוי כספי בלבד, לבין תביעה במסגרתה התבקש סעד עיקרי של החזרת המצב לקדמותו ( דוגמת ביטול הפרישה המוקדמת והחזרת המערערת לעבודתה במקרה שלפנינו). סעד כאמור - שלכאורה אינו פוגע בתכליותיו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב ויש בו כדי לתת מענה לשינוי המצב לרעה - הוא לכאורה דרך המלך בתיקים מעין אלה, ומשכך יש לבחון אם נתבע באופן אותנטי ומהם הטעמים בגינם לא נפסק, באופן שיתכן ומשליך על ההצדקה לפסוק פיצוי כספי. כאמור, מדובר בשאלות משפטיות מורכבות, שלא ניתן לדון בהן במסגרת הערעור שלפנינו כאשר הסעד של פיצוי כספי כלל לא היה חלק מכתב התביעה ( גם לאחר שתוקן). להסרת ספק נבהיר כי אין לראות בדברים לעיל כהבעת עמדה לכוון זה או אחר, וכלל הסוגיות יידונו במקרים המתאימים וככל שיועלו על ידי הצדדים.

לא נעלם מעינינו כי בית הדין האזורי פסק פיצוי כספי מסוים בגין דרך התנהלותה של המועצה כלפי המערערת, וכי המדינה והמועצה לא ערערו על כך. אף לא נעלם מעינינו כי בתום דיון ההוכחות האחרון ביקש בית הדין מב"כ המערערת למקד את המחלוקת, ובמענה לכך ויתרה המערערת על חלק משמעותי מהסעדים שהתבקשו על ידה והוסיפה " פיצוי עבור התנהלות הנתבעת אשר גררה את סיום העסקתה של התובעת בנסיבות בהן הסתיימו". שקלנו אם ניתן לראות בכך, על אף השלב המאוחר בו נעשה הדבר, כתיקון של כתב התביעה, בפרט בהתחשב בכך שבאי כוח המועצה והמדינה לא התנגדו להוספת הסעד, בין במהלך אותה ישיבה ובין בסיכומיהם שהוגשו לאחר מכן. לבסוף החלטנו שלא ניתן להסיק משתיקה זו הסכמה להסדר דיוני ( ודאי לא כזה שפרטיו ברורים דיים), וכי בהעדר החלטה המשקפת מתן היתר לתקן את כתב התביעה - לא ניתן להתייחס למשפט יחיד זה של ב"כ המערערת כהרשאה להכניס לדיון מסכת שלמה של טענות בדבר הפרת חובת תום הלב והשלכותיה, כמו גם כהרשאה להוסיף סעד כספי בלתי מוגבל.

ייתכן כי אי הבהירות ביחס למשמעות הדברים שנרשמו מפי ב"כ המערערת, כמו גם היקף הפיצוי הכספי שנפסק, הובילו לאי הגשת ערעור בקשר לכך מצד המדינה והמועצה. עם זאת איננו סבורים כי ניתן להתייחס לכך בדיעבד כאל תיקון מוסכם של כתב התביעה. הדברים נכונים ביתר שאת בהתחשב בהעדר מסוימות מספקת לתיקון ( הן בהיבט של סוג הפיצוי המבוקש והן בנוגע לכימות הסעד), ובעיקר בהתחשב בדרך בה התייחס בית הדין האזורי עצמו לדרישת הפיצוי הכספי בפסק דינו ( כאל " הרחבת חזית בוטה ואסורה" ש"אין מקום לדון בה", כאשר ניתן להניח שלא היה בוחר במינוחים חריפים אלה ככל שרוח הדברים בדיון הייתה להסדר דיוני מוסכם של תיקון התביעה).

שוכנענו אם כך כי בהעדר דרישה לסעד של פיצוי כספי בכתבי הטענות ולאורך ההתדיינות בבית הדין האזורי - אין באפשרותנו להוסיף על הפיצוי שנפסק על ידי בית הדין האזורי ( מבלי שהוגש על כך ערעור כאמור). משמעות הדברים היא כי אין מנוס מדחיית הערעור, וזאת בכפוף לתשלום הוצאות לטובת המערערת כפי שיפורט להלן.

סוף דבר - הערעור נדחה. עם זאת, בהתחשב בהתנהלותה של המועצה כלפי המערערת כפי שפורטה לאורך פסק דיננו לעיל, התנהלות שלא רק גרמה למערערת לעוגמת נפש מרובה ולאובדן האפשרות לקבל החלטה עצמאית ומושכלת בדבר פרישה מוקדמת אלא גם להוצאות משמעותיות לצורך הגשת התביעה וניהולה, כאשר המערערת עמדה לאורך מרבית ההליך גם על סעד של החזרה לעבודה וזה הפך לא רלוונטי נוכח חלוף הזמן ומצבה הרפואי, המועצה תישא בהוצאות המערערת בשתי הערכאות בסך של 20,000 ₪. סכום זה ישולם תוך 30 יום, שאם לא כן יישא ריבית כדין והפרשי הצמדה מהיום ועד התשלום בפועל. אין צו להוצאות מול המדינה.

ניתן היום, ג' חשוון תשפ"א (21 אוקטובר 2020), בהעדר הצדדים וישלח אליהם.

לאה גליקסמן,
שופטת, אב"ד

סיגל דוידוב-מוטולה, שופטת

רועי פוליאק,
שופט

מר יוסי רחמים,
נציג ציבור (עובדים)

מר דורון קמפלר,
נציג ציבור (מעסיקים)