הדפסה

בית הדין הארצי לעבודה ע"ע 28016-10-16

ניתן ביום 08 פברואר 2018

חליל קאסם
המערער
-
עיריית טירה
המשיבה

לפני: השופטת לאה גליקסמן, השופט אילן איטח, השופטת חני אופק גנדלר
נציג ציבור ( עובדים) מר נתן מאיר, נציג ציבור ( מעסיקים) מר עצמון ליפשיץ

ב"כ המערער - עו"ד אלי לנדאו
ב"כ המשיבה - עו"ד יובל דמול

פסק דין

השופטת חני אופק גנדלר

בפנינו ערעור על פסק דינו של בית הדין האיזורי בתל אביב – יפו ( השופטת אופירה דגן-טוכמכר; ונציגות הציבור גב' אורית הרצוג וגב' הילנה ערד שטיינבך; סע"ש 30165-09-14), שבו נדחתה תביעתו של מר חליל קאסם ( להלן: המערער) להפרשים בגין תשלומים חסרים לקרן פנסיה מחמת התיישנות. נציין כי תביעת המערער לתשלום פידיון ימי חופשה נתקבלה, לכן לא נרחיב עליה.

תמצית הרקע העובדתי

2. מר חליל קאסם ( להלן: המערער) כיהן כראש עירית טירה ( להלן: המשיבה) בין השנים 1998-2008. לטענתו, בעשרת חודשי כהונתו הראשונים (מחודש דצמבר 1998 עד חודש ספטמבר 1999) לא הופקדו בקרן פנסיה תשלומים בעד גמל ופיצויי פיטורים, ולפיכך הוא תבע את שווים בסכום מצטבר של 28,980 ₪, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית.

3. טרם הגשת התובענה פנה המערער בכתב למשיבה ביום 5.4.12 וביום 4.8.12 וטען כי בחודשי עבודתו הראשונים לא בוצעו עבורו הפרשות לקרן פנסיה. ביום 28.6.13 כתב מבקר העיריה בכתב ידו על גבי מכתבו של המערער תרשומת המופנית לגזבר העירייה מר יוסף חאסקייה, שבה נאמר כך:

"ליוסף,
על העיריה לשלם לנ"ל הפרש פיצויים מתחילת הקדנציה הראשונה עד 31/8/1999 כולל תגמולים לפי שכר ראש עיר מוצמד להיום ו/או לחילופין לפי שכר ראש העיר תחשיב להיום".

בעקבות תרשומת זו פנו ביום 8.10.13 גזבר העירייה והיועץ המשפטי של העיריה למשרד הפנים, ובקשו את אישור הגורמים המוסמכים לביצוע התשלום למערער בהקשר להפקדות הפנסיוניות ( וכן בהקשר לפידיון ימי חופשה). בפנייה למשרד הפנים צוין, בין היתר, כך:

"4. מבדיקתם הראשונית של הגורמים לרבות מבקר העיריה נמצא כי לקאסם מגיעים כספים בגין התקופה שבגינה לא הופרשו כספים לביטוח המנהלים.

.....

6. בהמשך לפניותיו של קאסם, נערך חישוב על ידי חשב השכר בעירייה אשר בחן את טענות קאסם והציג בפני הגורמים שתי חלופות להתחשבנות שנערך על ידו.

.....

7.סוגית אי התשלום כאמור לעיל הועלתה בפני החשב המלווה מר זאב רקנטי אשר הנחה את הח"מ לפנות אליכם על מנת לקבל את אישורכם לרבות שיטת ההתחשבנות".

4. במאמר מוסגר, ולמען שלמות התמונה, ובהקשר לסעיף 7 למכתב האמור, נציין כי בהתאם להוראות פקודת העיריות מוסמך משרד הפנים למנות לרשויות גירעוניות חשב מלווה, וזאת מכוח סעיף 142 ב לפקודה. בסעיף 142 ג(5) לפקודה נקבע כי אין תוקף להתחייבות העיריה אלא אם נחתמה גם על ידי החשב המלווה. וכך נאמר:

"התחייבות כספית מטעם העיריה לא תחייב את העיריה אלא אם כן חתם עליה, נוסף על החתימות הנדרשות לפי פקודה זו, גם החשב המלווה; על כל התחייבות כספית יצוין בכתב כי מונה לעיריה חשב מלווה וכי זו תחייב את העיריה רק אם נחתמה על ידו כאמור; התחייבות כספית שלא נחתמה כאמור – בטלה".

5. בנסיבות העניין, כפי שעולה מסעיף 7 למכתב, בקש החשב המלווה את אישור משרד הפנים, ולכן נערכה הפניה למר אברהם אמונה מנהל תחום ( נבחרים ברשויות המקומיות) במשרד הפנים.

בו ביום, השיב מר אברהם אמונה בהודעת מייל כדלקמן " אבקש לסכם לי סכום ההפרשות שטרם שולמו לפי התקופה הרלוונטית להמשך התייחסותנו". פרטי השתלשלות העניינים מאז אינה ברורה. ביום 3.9.14 השיב היועץ המשפטי של העיריה לב"כ המערער, בין היתר, כך:

"טענות מרשך, שהועלו בפנייתכם הנ"ל, התיישנו זה מכבר.
יש לקזז סך של 19,842 ₪ש"ח ששולם למערער בטעות בחודש 1/04 שעה שכיהן כראש העיר".

6. בעקבות מענה זו הוגשה התובענה נשוא ערעור זה.

המשיבה טענה כי התביעה, שהוגשה בשנת 2014, בגין אי ביצוע הפקדות לקרן פנסיה נוצרה לכל המאוחר בספטמבר 1999. משכך, ובחלוף לכל הפחות חמש עשרה שנים מאז היווצר העילה, זו התיישנה, ולפיכך דינה להידחות. המשיבה ציינה כי חלוף הזמן מקשה על בירור העובדות לאשורן, ואיננו מאפשר לה להתגונן בתיק וכי לגופו של עניין המערער לא הוכיח את טענתו בדבר העדר הפרשות, ולחילופין, כי יש לקזז מסכום התביעה את ההפרשות שנעשו ביתר ( לקרן פנסיה ולקרן השתלמות) בשנת 2004 בסך 19,842 ₪ ( סכום אשר בצירוף הפרשי ריבית והצמדה עד הגשת התביעה עומד על סך 32,609 ש"ח).

המערער טען כי אין מקום שרשות ציבורית תבקש להדוף תובענה באמצעות טענת התיישנות ולחילופין כי תקופת ההתיישנות לא תמה נוכח הוראת סעיף 9 לחוק ההתיישנות, תשי"ח – 1958 ( להלן: החוק), המורה על " איתחול" מחדש של מירוץ ההתיישנות כאשר הנתבע מודה בקיומה של זכות. על התרשומת שערך מבקר העיריה וכן על הפניה למשרד הפנים יש להשקיף כעל הודאה בקיומה של הזכות.

במסגרת בירור התובענה הגיש משרד הפנים את עמדתו לפיה:

"3. ככלל – חובתה של הרשות להפריש לנבחר ציבור את זכויותיו לקופת גמל כמשמעותה בחוק נקבעה בסעיף 2 א לחוק הרשויות המקומיות ( גימלאות לראש רשות וסגניו) וחלה על נבחרים שהחלו את כהונתם. ראש הרשות דאז המערער היה אחראי על כך כי הרשות תפעל כדין ותפריש במועד. במידה והרשות לא הפרישה את הכספים האמורים למערער, הרי שעל בית הדין לשקול את כלל נסיבות הענין, השיהוי הרב שעבר, נסיבות אי ההפרשה במועד, ואחריות ראש הרשות למחדל בטרם קביעה לגבי מחוייבות הרשות בעניין זה כיום.

4. ככל שבית הדין מכריע כי למרות האמור יש לתקן את הפגם הרי שקיימים [ כך במקור] כמה אפשרויות ... ".

7. נציין כבר עתה כי בתמיכה לטענת המועצה בדבר ביצוע ההפרשות העודפות בשנת 2004 הוגש במהלך שמיעת ההוכחות העתק תלוש שכר ממנו ניתן ללמוד לכאורה כי בינואר 2004 בוצעה הפרשה ביתר לקרן השתלמות בגין פדיון החופשה. בסעיף 19 לפסק דינו ציין בית הדין קמא כי " סבר כי מן הראוי לאפשר לתובע לסתור את הטענה המפורטת בכתב ההגנה, בשים לב למועד המאוחר בו הומצא תלוש השכר, וזאת באמצעות הגשת דו"ח הפרשות לקרן הפנסיה, אלא שלמרבה הצער ב"כ התובע התנגד להגשת מסמכים נוספים לצורך בירור התמונה העובדתית ( ראה עמדתו כפי שנסרקה לתיק ביום 11/9/16)".

פסק דינו של בית הדין קמא

8. בית הדין קמא דחה את התובענה מחמת התיישנות. בפסק הדין נקבע כי קיימת הצדקה עניינית להעלאת טענת ההתיישנות. וכך נאמר ( סעיפים 21 ו- 22 לפסק הדין):

"21. בנסיבות שנוצרו, ועל רקע חילופי הגברי בתפקיד גזבר העירייה, השיהוי הכבד בהעלאת הטענה בחלוף שנים כה רבות, והאינדיקציות לכך שהעניין היה בידיעת הצדדים ואפשר שטופל בשנת 2004, איננו מאפשר לקיים בירור של ממש ביחס לאפשרות כי התובע פוצה בגין החוב במהלך שנות כהונתו בדרך כזו או אחרת.
22.  לנוכח האמור לעיל אנו קובעות כי שיהוי כה כבד פגע בהגנת הנתבעת ולפיכך יש הצדקה עניינית בהעלאת טענת ההתיישנות".

בהמשך פסק דינו קבע בית הדין כי אין מקום להחיל את סעיף 9 לחוק. אשר לתרשומת שערך מבקר העיריה נאמר שאין לראות בה הודאה מטעם המשיבה בזכותו של המערער. וכך נאמר:

"25. זה המקום לציין, כי לא ברור כיצד תרשומת זו של מבקר העיריה, אשר לא הייתה מיועדת לתובע הגיעה לידיו. המדובר בתכתובת פנימית, שאפשר שניתן ללמוד ממנה לכאורה כי בשנת 2013 העיריה בדקה את טענות התובע לעניין אי ביצוע הפרשת הכספים בתחילת הכהונה, ומצאה שיש בהן ממש. עם זאת לא ברור מהתרשומת האם מעבר לבדיקת הטענה בדבר אי ביצוע ההפרשות לפני ספטמבר 1999, נבדקה גם האפשרות כי נערכה התחשבנות בעניין החוסר בהפרשות במהלך הכהונה של התובע ושמא הנושא הוסדר ברבות השנים.
26.  לדידנו, ומבלי להביע עמדה לעניין טיב הבדיקה שבוצעה, יש לקבוע כי מבקר העיריה מוסמך לכל היותר ליתן המלצה לגורמים המוסמכים בעיריה, לאחר שיפרט את ממצאי בדיקתו, ואולם מבקר העיריה, אשר כלל לא טרח לפרט את מסקנות בדיקתו,  איננו הגורם שמוסמך להכריע בעניין ביצוע תשלום כזה או אחר כמו גם בעניין עצם הזכאות, ומכל מקום מכתבו הוא בגדר תכתובת פנימית וכלל לא הופנה לתובע".

9. אשר לפניית הגזבר למשרד הפנים נקבע כי " לדידנו גם פניה זו למשרד הפנים, שבה מפורטת הערכה ראשונית, אשר טרם נבחנה במישור המשפטי, איננה יכולה לשמש בסיס להכרה בזכות, לא כל שכן כאשר מדובר בגוף ציבורי" ( סעיף 28)

10. בהמשך הודגש כי במכתבים לב"כ המערער הוכחש החוב ונטענה טענת התיישנות. וכך נאמר ( סעיף 30, ההדגשות במקור):

"לא ברור אילו מסמכים נשלחו למשרד הפנים, ואולם במכתב שהופנה לב"כ התובע ( ראה נספח ב' לכתב ההגנה) לא ניתן למצוא הודאה בזכות, אלא שצויין באופן מפורש כי בחודש ינואר 2004 שולם לתובע בטעות, סכום בסך 19,842 ₪ באמצעות הפרשות לביטוח מנהלים ( כך במקור) וקרן השתלמות כמפורט במכתב.

כך, למעשה, בתכתובת שיועדה לתובע ( להבדיל מהליכי בדיקה פנימית אשר אינם בגדר " הודאה" בזכות) קיימת הכחשה ביחס לעצם החוב ובנוסף אליה טענה בעניין התיישנות.

לפיכך אנו קובעות כי אין תחולת לסעיף 9 לחוק ההתיישנות".

11. מעבר לכך נאמר כי "עיון בתלוש השכר של התובע מעלה כי בינואר 2004 בסיום הקדנציה הראשונה שלו כראש רשות, שולם לתובע סכום בסך 90,000 ₪ בנסיבות העניין, בחלוף כ- 15 שנים מעת יצירת העילה ועד להגשת התביעה, כאשר  גם מאז התשלום משנת 2004 חלפו שנים רבות ולא ניתן לברר מה היו המניעים שעמדו מאחורי ההפרשות ביתר לקרן הפנסיה ולקרן השתלמות, לא ניתן לשלול כי היה זה על חשבון ההפרשות החסרות מראשית הכהונה. כן לא ניתן לשלול את האפשרות כי יתרת החוב, אשר היה בידיעת הצדדים, הוסדרה בדרך אחרת, באופן המסביר את הימנעותו של המערער מלהעלות טענות בעניין במשך שנים רבות, על אף שהדבר הובא לידיעתו, כך על פי עדותו, כבר בשנת 2004 ( עמ' 7 לפרוטוקול שורה 5). לנוכח השיהוי הכבד בו לוקה התביעה, ובתוספת האינדיקציה לתשלום עודף משנת 2004, לא ניתן לברר האם החוב בגין אי ביצוע הפרשות בראשית הכהונה נפרע, ובאיזו דרך, לפיכך אנו סבורות כי דין התביעה להידחות מחמת התיישנות" ( סעיפים 34-36 לפסק הדין).

טענות הצדדים בערעור

12. המערער טוען בערעור כי המשיבה העלתה את טענת ההתיישנות בחוסר תום לב, שכן זו טענת ההגנה היחידה שבפיה. האפשרות שבשנת 2004 הושבו ההפרשות שלא הופקדו לא הועלתה על ידי בעלי הדין. הא מוסיף וטוען כי התכתובת של מבקר העיריה מהווה הודאה בזכות, שכן לאורה אין ספק באשר לעובדות המקימות את הזכאות, והמסמך חדל מלהיות תרשומת פנימית מעת שניתן למערער. אמנם למבקר אין סמכות ליצור חיובים כספיים ואולם סמכותו לערוך חקירות ובירורים עובדתיים ביחס לתפקוד העיריה. עוד טען כי גם מכתב הפנייה למשרד הפנים מהוה הודאה, שכן אין בו משום הסתייגות מעצם החוב. גם המינוח " בדיקה ראשונית" אינו מעיד על ספק בנושא. גם לגביו טען המערער כי משניתן לו המסמך הרי שהוא אינו עוד תרשומת פנימית. אשר לתלוש מינואר 2004 טען המערער כי המדובר בתלוש שלא הוגש במסגרת תצהירי עדות ראשית, וכי הטענה כי הועברו תשלומים לקרן הפנסיה מהווה עדות כבושה. משכך, נטען כי בנסיבות העניין משקלו של המסמך נמוך ואינו יכול ליצור חזקה ההופכת את נטלי הראיות.

13. המשיבה טענה כי לא הודתה בזכות המערער לרכיב פיצויים ופנסיה, והמסמכים עליהם ביקש המערער להשתית טענותיו מהווים תרשומת פנימית. במענה הראשון שנשלח לב"כ המערער ביום 3.9.14 נאמר כי חלה התיישנות על רכיב הפנסיה והפיצויים. מבקר העיריה אינו בר הסמכא לאשר תשלום אלא רק להמליץ, והתשתית לבדיקתו לא פורטה בתרשומת שערך. בנוסף, טענה מטעמי זהירות לגוף העניין כי המערער לא הוכיח את טענתו לחסר בהפקדות וכי לחילופין – ולאור האמור בתגובת משרד הפנים – הוא האחראי לחסר שנוצר. לחילופי חילופין, בקשה המשיבה להדגיש כי בינואר 2004, בעת שהמשיבה הייתה בגירעונות חמורים עד כדי חוסר יכולת לשלם לעובדיה משכורות כשמונה חודשים הפקידה עבורו שלא כדין מפדיון החופשה לקרן השתלמות ולביטוח המנהלים. לבסוף, בקשה כי ייקבע שעל המערער להשיב את הפרשי ההצמדה והריבית בגין פדיון ימי חופשה.

14. המערער הגיש בקשה לצירוף ראיה, כשהראיה היא כתב תביעה נוסף על נספחיו, הכולל דו"ח מחברת מגדל אודות הפקדות לביטוח המנהלים של המבקש. המשיבה התנגדה לבקשה לצירוף הראיה, שכן המקרה דנן אינו בא בגדר המקרים הנדירים בהם יותר צירוף ראיה בערעור. זאת, משהמבקש נמנע מלצרף דו"ח ההפקדות בבית הדין קמא מטעמיו ולמשיבה טענות כבדות משקל נגד מהימנות הדו"ח וממצאיו של המערער.

15. לאחר שמיעת טענות הצדדים, ולבקשת המערער, איפשרנו לצדדים להשלים בקצרה את טיעוניהם בנוגע לטענת השיהוי. המערער טען כי החלת דוקטרינת השיהוי מצריכה הצבעה על נזק או פגיעה ממשית באינטרס הנתבע וכי נזק כזה לא בוסס. המשיבה טענה כי השיהוי הסב לה נזק ראייתי כבד נוכח חילופי גברי בתפקיד הגזבר.

דיון והכרעה

16. טענתו המקדמית של המערער היא כי לא היה מקום שהמשיבה תעלה טענת התיישנות וכי העלאתה היתה בחוסר תום לב. בבג"צ 853/10 חברת שדמות בע"מ נ' פרקליט מחוז דרום (27.7.10) הותוותה המסגרת להעלאת טענת התיישנות על ידי המדינה, והדברים יפים בהיקש אף לענייננו. וכך נאמר:

"בהיות טענת התיישנות טענה מתחום המשפט הדיוני, רשאי בעל דין נתבע לוותר על העלאתה, ולהציל בכך את התביעה מדחייה על הסף, ולאפשר דיון בה לגופה. אולם, אין צריך לומר, כי שאלת הויתור על העלאת טענה דיונית מפי הנתבע, העשויה לייתר הליך שיפוטי כנגדו, נתונה לשיקול דעתו המלא של הנתבע, וויתורו עליה מוחזק כמעשה של חסד, ולא כמעשה של חובה, להוציא מצבים שבהם נסיבותיו המיוחדות של ענין, אפשר ומצדיקות ויתור כאמור מטעמי תום לב דיוני.  עקרונות יסוד אלה חלים על המדינה כבעלת דין, בדומה לכל בעל דין אחר. יתרה מזאת – המדינה, גם במעמדה כבעלת דין בהליך אזרחי, מייצגת את הציבור כולו. בעשותה כן, עליה לראות לנגד עיניה את האינטרס הציבורי, ולצורך ענייננו, את האינטרס הציבורי בהשתקפותו בהליך דיוני. מטרות דין ההתיישנות נועדו לא רק לחסום תביעות מושהות המוגשות כנגד פרטים, אלא למנוע דיון בתביעות אלה גם כנגד המדינה, בהינתן הנזק העלול להיגרם לפרט ולכלל מעיסוק בתביעות שעבר זמנן. ואכן, הנזק לציבור העלול להיגרם מויתור על טענת התיישנות כלפי תביעות נגד המדינה שהתיישנו עלול להיות ניכר, ולכן אין להתפלא על נוהל 16.8, שהוצא על ידי פרקליט המדינה, הקובע, ככלל, את חובת המדינה להעלות טענת התיישנות בתביעה ישנה המוגשת נגדה. במיוחד, מציין הנוהל את הצורך בכך כאשר נגרם למדינה נזק ראייתי בשל חלוף הזמן, או כאשר יש לה טיעונים נוספים להגנתה, וכאשר טענת ההתיישנות עשויה להועיל להקטנת הנזק שהמדינה עלולה לחוב בגינו. שיקולים אלה נעוצים כולם בעניינים שבאינטרס הציבור. הויתור על טענת התיישנות על פי הנוהל מוגבל לנסיבות מיוחדות שבהן " אין זה ראוי למדינה לטעון או לעמוד על טענת התיישנות" (פסקה ( ד) לנוהל). סייג אחרון זה מנוסח בכלליות, ולא בכדי. גמישות ניסוחו נועדה להבטיח את התפרשותו על מקרים שונים שבהם חובת ההגינות מצדיקה את בירור התביעה לגופה, בלא חסימתה על הסף בעילת התיישנות, בין היתר תוך התחשבות בעובדה כי היא מוגשת כנגד המדינה כבעלת דין, להבדיל מאשר כנגד פרט".

בע"א 9863/09 וויריאנט בע"מ נ' מדינת ישראל - האוצר, מנהל רשות המיסים / אגף המכס ומע"מ (16.3.11) נאמר כי " אכן, מרבית הרציונאלים העומדים בבסיס מוסד ההתיישנות, מתקיימים גם כשהמדינה היא שמעלה טענה זו. כך הוא הטעם הראייתי הקשור בקושי לשמר ראיות ועדים לאורך זמן; האינטרס הציבורי להקדיש את משאבי השיפוט לעניינים שבהווה ולא לשחת את הזמן על עניינים שאבד עליהם הכלח; וכן השפעת ההתדיינות במקרה ספציפי גם על צדדים שלישיים שאינם בעלי דין באותו תיק ( ראו רעא 901/07 מדינת ישראל - הועדה לאנרגיה אטומית נ' כהן). בצד זה, כבר עמדנו על האינטרסים בדבר ודאות ויכולת תכנון, המצביעים אף הם על סבירות העלאת טענה זו על-ידי המדינה, ואף ביתר שאת... "

17. על רקע הדברים לעיל, איננו סבורים כי המשיבה מנועה בנסיבות העניין מהעלאת טענת ההתיישנות. הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח כך שהמערער הודה שהיה ער לחסר הקיים לטענתו בשנת 2004, היינו טרם התיישנות התובענה ( ראו סעיפים 15 ו – 16 לפסק הדין, בהם מצוטט פרוטוקול הדיון). בנוסף, המערער היה במועדים הרלבנטיים בו נוצר החוב הנטען ראש רשות ובתוקף תפקידו היה אמון על כך שהרשות תעמוד בחובותיה. לבסוף, גם העובדה שהמשיבה במועדים הרלבנטיים – קרי למצער בעת בפנייתו המאוחרת של המערער בשנת 2012-2013 – הייתה בגירעונות, אשר הצדיקו מינוי חשב מלווה מכוח סעיף 142 ב לפקודת העיריות ( נוסח חדש) בעלת משקל. נוכח גרעוניות המשיבה הרי שאין מקום לקבוע חובה משפטית האוסרת עליה לתעדף חובות נטענים – העולים על סך מקורותיה - באמצעות העלאת טענת התיישנות. ממכלול טעמים אלה סבורים אנו כי המקרה דנן אינו בא בגדר המקרים המיוחדים בהם רשות ציבורית כבעלת דין בהליך משפטי מנועה מלהעלות טענת התיישנות.

18. מכאן נפנה לבחון אם בדין נדחתה התובענה מחמת התיישנות ונקבע כי סעיף 9 לחוק ההתיישנות אינו חל בנסיבות העניין. סעיף 9 לחוק קובע כך:

"הודה הנתבע, בכתב או בפני בית משפט, בין בתוך תקופת ההתיישנות ובין לאחריה, בקיום זכות התובע, תתחיל תקופת ההתיישנות מיום ההודאה; ומעשה שיש בו משום ביצוע מקצת הזכות, דינו כהודאה לעניין סעיף זה.
בסעיף זה, "הודאה" – למעט הודאה שהיה עמה טיעון התיישנות".

ברע"א 3453/12  ג'אפר חאלד נ' שריף סוקי (22.7.2012) ציין השופט דנציגר כי " העיקרון הבסיסי שמגולם בסעיף 9 לחוק הינו עיקרון מניעות, לפיו בעל דין מנוע מלטעון להתיישנות חוב מקום בו הודה באותו חוב קודם לכן באופן ברור ומפורש ( בין בכתב ובין בהליך משפטי)". לכך ניתן להוסיף כי ההודאה הברורה בקיומה של הזכות מאיינת את הקשיים הראייתים העשויים להתעורר עקב חלוף הזמן, שכן הזכות אינה שנויה עוד במחלוקת ( ראו טל חבקין, התיישנות (2014), עמ' 195-196). בפן היישומי נקבע כי " הדרישה העיקרית שמציב סעיף 9 לחוק ההתיישנות לשם חידוש מירוץ ההתיישנות היא כי הודאת הנתבע תכיר ' בקיום זכות התובע'. דרישה זו נדונה בפסק דינו של בית משפט זה בע"א 10117/91 משה נ' הכפר הירוק ע"ש לוי אשכול בע"מ, מפי השופט זמיר. בין היתר, נקבע באותה פרשה כי ההודאה חייבת לבוא מצד הנתבע וכי צורת המסמך המכיל לכאורה את ההודאה צריכה להעיד על היותו של המסמך ' הודאה'. כמו כן, נקבע כי תוכן המסמך צריך ללמד במפורש על הודאה בקיום הזכות הנתבעת בבית המשפט. לכל הפחות, כך נקבע, על המסמך להעיד על כך שהנתבע הודה בכל העובדות הנדרשות כדי לבסס באופן ברור זכות זאת, כך שניתן וצריך יהיה להסיק כי הנתבע מודה, לא רק בעובדות, אלא גם בקיום הזכות" (מתוך רע"א 9041/03 עבדו בטחיש נ' מדינת ישראל נ' משרד הביטחון (16.8.2005) ".

19. האם תכתובת פנימית או תרשומת של עובדי רשות ציבורית עשויה מבחינה מושגית להוות הודאה בזכות כאמור בסעיף 9 לחוק? לצורכי דיון זה תרשומת פנימית הינה תרשומת בין עובדי ציבור שונים במסגרת תהליך עיצוב עמדתה של הרשות הציבורית, אשר אינה מבטאת בהכרח את עמדתה הסופית של הרשות, שכן זו מצויה עודנה בתהליכי גיבוש. בדרך כלל, המדובר בתרשומת אשר אינה מיועדת להגיע לידי גורמים מחוץ למינהל הציבורי, אלא ההחלטה הסופית לכשתתגבש היא שתובא לידיעת הפונה. יחד עם זאת, לא מן הנמנע כי בפועל היא נמסרה בדרך זו או אחרת לגורמים חיצוניים לרשות הציבורית, ואין במסירה זו כדי למנוע סיווגה כתרשומת פנימית, שכן לאור התכליות שנפרט להלן המבחן הוא מהותה וייעודה של התרשומת בעת עריכתה.

20. השאלה אם תרשומת פנימית עשויה להוות הודאה כמשמעה בסעיף 9 לחוק נותרה בצריך עיון בע"א 1017/91 משה נ' הכפר הירוק ע"ש לוי אשכול (1.4.96). בע"א 8542/06 עיזבון המנוח יוסף שלומיאן ז"ל והגב' ויקטוריה שלומיאן נ' המועצה המקומית פרדס חנה - כרכור‏ (24.3.10) ( להלן: ענין שלומיאן) ציינה השופטת ( כתוארה אז) נאור כך:

"שאלה האם מסמכים פנימיים עשויים לקיים אחר דרישות החוק והפסיקה לצורך קיומה של הודאה בזכות, הושארה כאמור בצריך עיון בפרשת הכפר הירוק. מבלי להכריע בדבר, אציין כי נוטה אני לדעה לפיה מסמך פנימי אשר לא הובא לידיעת התובע, אינו יכול להוות הודאה בזכות. מכל מקום, גם בענייננו אין הכרח להכריע בשאלה זו, וזאת מן הטעם שבנסיבות המקרה הנוכחי ניתן לקבוע כי התרשומת הפנימית אינה מהווה הודאה בזכות – לא מבחינת צורתה ולא מבחינת תוכנה".

בהמשך ציינה השופטת נאור כי לטעמה את ההודאה הנטענת יש לבחון גם בראי מערכת ההסמכה לחייב את הרשות הציבורית על פי עקרונות המשפט המינהלי , וכלשונה:

"קיימות הוראות חקיקה נוספות המסדירות את עניין הפרוצדורה הנדרשת לשם חיובה של רשות מקומית (ובכלל זה מועצה מקומית) בהתחייבויות כאלה ואחרות, ורובן ככולן מדברות על דרישה לקבלת אישור מן הגורמים ברשות המקומית המוסמכים לכך על פי חוק; זאת לצד דרישות נוספות אשר נועדו להבטיח שמירה על כספי ציבור. בענייננו, לא ינר ולא פרח היו מוסמכים לחייב את המשיבה באופן שהיה בו כדי להבטיח את זכותו של המנוח במקרקעין כלשהם. כשם שאין השניים מוסמכים להקנות זכויות במקרקעין למערערת או לאדם אחר, כך אין הם מוסמכים "להחיות" – בדרך של מתן הודאה בזכות – חיוב קודם שהתיישן או שעשוי להתיישן, כאשר מדובר בהתחייבות של הרשות המקומית. התחייבות כזו, אפילו ניתנה על ידם – בטלה היא (והשוו: סעיף 61 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973). אכן, לעיתים, ראינו מקום לרכך את תוצאות הבטלות של חוזה בלתי חוקי או חוזה בטל שכרתה רשות מקומית, באמצעות הוראה על השבה הדדית (ע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים, פסקה 40 לפסק דיני,  22.1.2009) (להלן: עניין בית הרכב)). ואולם, ההליך שלפנינו איננו עוסק בתביעה כספית, אלא בתביעה להקצאת מקרקעין ונסיבות העניין שונות לחלוטין מן הנסיבות אשר תוארו בעניין בית הרכב. על כן, אפילו הייתה כאן – שלא כדעתי – הודאה בזכות, ממילא, מאחר שזו לא ניתנה על ידי הגורמים המוסמכים לכך, לא היה בה כדי לחייב את המשיבה".

השופט גרוניס הצטרף לפסק דינה של השופטת נאור, ואילו השופטת חיות בקשה להשאיר סוגיה זו בצריך עיון נוכח ספקותיה בדבר.

21. גם אנו נוטים לדעה – ומבלי שנזדקק להכריע – כי תכתובת פנימית אינה מהווה הודאה כמשמעותה בסעיף 9 לחוק ההתיישנות. לטעמינו, לא על נקלה, בלשון המעטה, ייקבע כי תכתובת פנימית מהווה הודאה, כמשמעותה בסעיף 9 לחוק, אף אם נמסרה בדרך זו או אחרת לידי הפונה, וזאת משלושה טעמים השלובים זה בזה:

22. ראשית, המחוקק העמיד את ההודאה " בכתב או בפני בית משפט" באותה מדרגה, כשהקבלה רעיונית זו מקרינה על פרשנות הרכיב " בכתב". כאמור, הפסיקה קבעה כי הודאה בכתב צריכה להיות מפורשת וברורה. ואילו, תרשומת פנימית, המהווה חלק מתהליך מחשבתי שאך בסיומו תעוצב ותתגבש עמדת הרשות, נערכת עוד בטרם נפרסו כלל הנתונים הנדרשים, טרם נתקבלה החלטה והיא ממילא אינה מנוסחת מעצם טיבה בצורה מוקפדת ומדויקת שממנה ניתן להסיק באופן ברור ומפורש " הודאה". משכך, רציונל המניעות, המונח ביסוד סעיף 9 לחוק, ביחס להודאה " בכתב" נחלש שעה שהמדובר בהתייעצות פנימית אף אם זו נעשתה בדרך של התכתבות.

23. שנית, מדיניות משפטית ראויה היא להגן, ככל הניתן, על השיח החופשי בתוך הרשות המנהלית, וזאת על מנת לעודד מיצויו. מטעם זה נקבע, למשל, בסעיף 9( ב)(4) חופש המידע, תשנ"ח – 1998, כי רשות ציבורית רשאית – אך אינה חייבת - למסור " מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין". חופשיות השיח הפנימי עלולה להיפגע אם ייקבע שהאמור בו עתיד להתפרש כהודאה המקימה טענת מניעות בהליך משפטי עתידי. במילים אחרות, קביעה מעין זו עלולה להביא להחלפת השיח החופשי בין עובדי ציבור בשיח המנוהל במשקפיים של תובענה אזרחית פוטנציאלית תוך שאיפה לשימור מלוא טענות ההגנה ונקיטת משנה זהירות ממיצוי הבירור לגוף העניין, פן התרשומת שנערכת במהלך גיבוש העמדה תהפוך להודאה. תמורה שכזו בשיח המינהלי הפנימי אינה רצויה, שכן בראיה כוללת היא לא תתרום, בלשון המעטה, להשבחתו. משכך, לא על נקלה תהווה תכתובת פנימית הודאה כמשמעה בסעיף 9 לחוק.

24. שלישית, המחוקק קבע בסעיף 9 סייג לפיו הודאה שיש עימה טענת התיישנות - אינה מהווה הודאה " המאתחלת" את מירוץ ההתיישנות. משמע, אם העמיד הנתבע את התובע על כך שהוא עומד על טענת ההתיישנות בד בבד עם הודאתו ( שכן ההודאה וטענת ההתיישנות נטענו בצוותא חדא) אזי לא יהא הנתבע מנוע מלטעון אותה. קביעה כי גם תרשומת פנימית מהווה " הודאה" אינה נותנת ביטוי לכך שבשלב זה השיח הוא פנימי בלבד, שלא נועד להיות ממוען לגורמים חיצוניים, ולכן אין זה מתבקש כי עובדי הרשויות הציבוריות יבהירו לעצמם כי הוא נערך מבלי שיוותרו על טענת התיישנות. במילים אחרות, החלת סעיף 9 על התייעצויות פנימיות עלולה להביא שלא מדעת לאובדן הסייג הקבוע בסעיף 9 לחוק לפיו הודאה שיש עימה טענת התיישנות אינה " מאתחלת" את מירוץ ההתיישנות.

25. משלושת טעמים אלו, השלובים זה בזה, נוטים אף אנו לדעה כי תרשומת פנימית, אשר לא נועדה בעת עריכתה להיות ממוענת לגורמים חיצוניים, אינה מהווה " הודאה" כמשמעה בסעיף 9 לחוק. זאת, אף אם בדיעבד הגיעו לידי התובע תרשומות פנימיות מהשיח הפנימי ברשות הציבורית, אשר קדם לתהליך עיצוב העמדה על ידה.

26. ואולם, בנסיבות העניין סבורים אנו כי הכרעה בשאלה זו אינה הכרחית. הטעם לכך הוא שאף אם נסבור שמבחינה מושגית תרשומת פנימית עשויה להוות הודאה הרי שבענייננו קיימים שני טעמים המצדיקים הימנעות מהחלת סעיף 9 לחוק. ואלה הם:

27. ראשית, עיון בשני המסמכים הנטענים מעלה כי אלה אינם בבחינת הודאה " מפורשת וברורה" כנדרש בהלכה הפסוקה.

אשר למכתבם של הגזבר והיועץ המשפטי של העיריה למשרד הפנים על מנת לקבל הנחיותיו, הרי שנאמר בו כי המדובר בבדיקה ראשונית וכי בנסיבות העניין הפנייה למשרד הפנים נעשתה לבקשת החשב המלווה. נזכיר כי בהתאם לדין תוקף ההתחייבות לשלם מותנה באישור החשב המלווה. במצב דברים זה, בו עולה בבירור מגוף התכתובת הפנימית כי החשב המלווה ביקש את אישור משרד הפנים הרי שאין להשקיף על התכתובת כעל הודאה ברורה ומפורשת כמשמעותה בסעיף 9 לחוק. למעשה, אף קשה להלום על יסודה של תכתובת כזו ציפיה סבירה להימנעות מהעלאת טענת התיישנות.

גם הניסיון להסתמך על מסמך מוקדם יותר, היא התרשומת שערך מבקר העיריה, מעורר קושי. בחינת ההודאה צריכה להיעשות בראיה כוללת, ולא להעמיד מסמך זה או אחר בגפו, ולכן אין לנתק מסמך זה ממכתבם של היועץ המשפטי של העיריה והגזבר שבא בעקבותיו. זאת ועוד. על אף לשונה הברורה של התרשומת הרי שמבחינה צורנית המדובר בתרשומת לקונית בכתב יד. נוכח השילוב בין הלקוניות, קרי היעדר פירוט הבדיקות שנערכו ותוצאותיהן, וצורת המסמך - ספק אם זו אכן מהווה הודאה ברורה ומפורשת, כמשמעה בפסיקה. ונחדד, במצב דברים רגיל אף אם המבקר אינו מחייב את הרשות הרי שעקרונות מינהל ציבורי תקין מצריכים כיבוד המלצותיו בכובד ראש מעצם תפקידו. ואולם, בהינתן לקוניות התרשומת – כפי שעולה ממבט בה - הרי שלא מן הנמנע שזו הייתה מצריכה הבהרות והתייחסות משלימה באשר למסד העומד להנחיה זו, ובכלל זה התייחסות למשמעות ההמלצה בהינתן חלוף הזמן, גרעונותיה של הרשות המקומית, המתקשה בתשלום חובותיה שטרם התיישנו, ובשים לב להשלכות תשלום כזה נוכח כך שהבעיה הנטענת על ידו אינה ייחודית לו, אלא משותפת לעוד עובדים רבים ( בעניין זה ראו דברי המערער בעמ' 7 לפרוטוקול שורות 5-8). לבסוף, נציין – מבלי להכריע שכן הצדדים לא טענו לכך – כי בהתאם לסעיף 170 ג1 לפקודת העיריות " דוחות המבקר, חוות דעת או כל מסמך אחר שהוציא או שהכין מבקר העיריה במילוי תפקידו, לא ישמשו ראיה בכל הליך משפטי, אך לא יהיו פסולים בשל כך לשמש ראיה בהליך משמעתי". אמנם, בענייננו הוגש המסמך ללא התנגדות המשיבה, ואולם ספק רב אם מסמך זה יכול להוות " הודאה" כמשמעה בסעיף 9 לחוק ההתיישנות. משהצדדים לא טענו לכך בפנינו לא נכריע בהיבט זה.

מטעמים אלה קשה לומר כי שתי התרשומות שנערכו מהוות הודאה מפורשת וברורה " המאתחלת" את מירוץ ההתיישנות, כמשמעותה בסעיף 9 לפקודת העיריות.

28. שנית, בעניין שלומיאן קבעה דעת הרוב כי תרשומת של עובד ציבור – אשר אינו הסמכות לחייב ולזכות את הרשות הציבורית בגפו - אינה יכולה להוות הודאה בקיומה של זכות באופן " המאתחל" את מירוץ ההתיישנות. נסיבות המקרה דנן מובהקות עוד יותר מעניין שלומיאן, שכן נוכח גרעונות המשיבה מונה לה חשב מלווה מכוח סעיף 142 ב לפקודת העיריות. בסעיף 142 ג(5) לפקודה נקבע כי אין תוקף להתחייבות העיריה אלא אם נחתמה גם על ידי החשב המלווה. מכאן כי הדין שלל מעובדי הציבור ברשות מקומית שמונה לה חשב מלווה את הכוח להתחייב בשמה, אלא אם הדבר אושר על ידי החשב המלווה. נוכח הסדר מיוחד זה הרי שתרשומת, שתוכן המחוייבות הגלום בה לא אושר על ידי החשב המלווה, אינה אוצרת את הכוח ל"אתחל" את מירוץ ההתיישנות. בענייננו, כעולה ממכתבם של גזבר העיריה והיועץ המשפטי של העיריה, החשב המלווה ביקש כי משרד הפנים ייתן את אישורו לתשלום. בנסיבות אלה, אין לראות בהתייעצות הפנימית, המהווה נדבך בהליך המינהלי הפנימי, משום הודאה " המאתחלת" את מירוץ ההתיישנות.

29. סיכומם של דברים: אנו סבורים כי בנסיבות העניין לא חל סעיף 9 לחוק ההתיישנות, "המאתחל" את מירוץ ההתיישנות, ולכן בדין נדחתה התובענה מחמת התיישנותה. משהגענו למסקנה זו מתייתר הצורך להכריע בשאלה אם התשלום משנת 2004 ניתן בהקשר לזכויות נשוא התובענה או שניתן לזקוף את חלקו על חשבונן. משכך, גם מתייתר הצורך להכריע בבקשה לצירוף ראיה.

30. בשולי הדברים נציין בהקשר של הסמכות העניינית להדרש לתובענה כי חוק הרשויות המקומיות ( גמלאות לראש הרשות וסגניו), תשל"ז – 1977, מעגן בסעיף 2 א את ביטוח זכויותיו של ראש הרשות בפנסיה צוברת. בסעיף 5 ב לחוק האמור נקבע כי:

א)  הרואה עצמו מקופח בהחלטה בדבר זכותו לגמלה ושיעורה או לתשלומים אחרים ושיעוריהם לפי חוק זה, למעט החלטה לפי סעיף 5 א, רשאי לערער עליה לפני בית המשפט המחוזי.
(ב)  שר המשפטים רשאי לקבוע בתקנות את המועד להגשת ערעור לפי סעיף זה ואת סדרי הדין בו".

בתיקים מסוג זה עשויה להתעורר שאלה פרשנית אם חל סעיף 5 ב לחוק האמור רק על תשלומים המוסדרים בהחלטת הרשויות המקומיות ( גמלאות לראש רשות וסגניו), תשל"ז – 1977, או אף על תשלומים בהקשר לביטוח בפנסיה צוברת מכוח סעיף 2 א לחוק, וזאת בכל הנוגע לדיות הפקדותיה של הרשות המקומית. ואולם משטענה זו לא הועלתה על ידי הצדדים, ולא לובנה לא מצאנו למקום להכריע בה, ונותירה לעת מצוא.

סוף דבר

31. דין הערעור להידחות, והמערער יישא בהוצאות המשיבה בסך 10,000 ₪.

ניתן היום, כ"ג שבט תשע"ח (08 פברואר 2018) בהעדר הצדדים ו יישלח אליהם.

לאה גליקסמן,
שופטת, אב"ד

אילן איטח,
שופט

חני אופק-גנדלר, שופטת

מר נתן מאיר,
נציג ציבור (עובדים)

מר עצמון ליפשיץ,
נציג ציבור (מעסיקים)