הדפסה

בית הדין הארצי לעבודה ע"ע 20849-02-17

ניתן ביום 11 מרץ 2019

  1. מרים שקד
  2. עזבון קריזה ארזה ז"ל ( נמחק)
  3. רחל עמר

המערערות
-

  1. הוועדה המקומית לתכנון ובניה " מצפה אפק"
  2. מדינת ישראל – משרד הפנים

המשיבות

לפני: סגן הנשיאה השופט אילן איטח, השופטת סיגל דוידוב-מוטולה, השופט רועי פוליאק
נציגת ציבור (עובדים) גב' מיכל בירון בן גרא, נציג ציבור (מעסיקים) מר גדעון צימרמן

בשם המערערות – עו"ד מרדכי לוין
בשם המשיבה 1 – עו"ד נאוה סנדר
בשם המשיבה 2 – עו"ד יאנה סימקין

פסק דין

השופט רועי פוליאק

ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי תל-אביב ( השופטת חנה טרכטינגוט ונציגי הציבור ה"ה משה כהנא ודוד פריד; ס"ע 30116-02-12, ס"ע 13973-04-12), אשר קיבל בחלקה את תביעת המערערות להחלת הסדר פנסיה תקציבית בגין כל תקופת עבודתן במשיבה. במוקד הערעור עומדת הסוגיה, האם הסדר ביטוח מנהלים שנערך למערערות משנת 1997 ועד לסיום עבודתן במשיבה, מהווה " הסדר פנסיה צוברת" כמשמעות המונח בהסכם המעבר לפנסיה צוברת במגזר הציבורי.

רקע

מיקוד המחלוקת ותמצית פסק הדין

המשיבה 1, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מצפה אפק, אשר נקראה בעבר " הוועדה המקומית לתכנון ובניה מרכז" (להלן – הוועדה), היא ועדה מקומית לבניה שמרחב התכנון שלה כולל יותר מרשות מקומית אחת וחלה עליה, לפיכך, הוראת סעיף 263 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן – חוק התכנון והבניה), לפיה היא רשאית להעסיק עובדים באישור שר הפנים, כאשר "תנאי העסקת העובדים יהיו כתנאי העסקת עובדים ברשויות המקומיות".

ארבע מעובדות הוועדה הגישו לבית הדין האזורי תביעה למתן פסק דין הצהרתי, לפיו הן זכאיות לפנסיה תקציבית בגין כל תקופת עבודתן בוועדה, חלף ההסדרים שהוחלו בגינן באמצעות קופות גמל שונות במרוצת שנות עבודתן ( העובדות שהגישו את התביעה בבית הדין האזורי תכוננה להלן – התובעות). אגב כך נטען על ידי התובעות, כי בשכר הקובע לצורך חישוב הפנסיה התקציבית שהן זכאיות לקבל, יש לכלול את הגמול הגלובלי בגין שעות נוספות ששולם להן.

העסקתן של שלוש מארבע התובעות, ובכללן המערערת 1 ( להלן – שקד), החלה בשנות השבעים המוקדמות של המאה הקודמת. העסקתה של המערערת 3 ( להלן – עמר) החלה בשנת 1984.

בית הדין האזורי חילק את תקופת ההעסקה הכוללת של התובעות, לעניין הסדרי הביטוח הפנסיוני בגינן, לשלוש תקופות שונות:

התקופה הראשונה, היא תקופת עבודתן של התובעות עד ליום 1.4.1980, בגדרה הועברו בגין עובדי הוועדה תשלומים לקופת הגמל לחיסכון " תעוז". בעקבות שינויים במרחב התכנון של הוועדה והכוונה לשלב את עובדי הוועדה בפנסיה תקציבית, הופסקה העברת התשלומים ל"תעוז" ושולמו לעובדי הוועדה פיצויי פיטורים בגין התקופה הראשונה.

התקופה השניה, היא התקופה שמיום 1.4.1980 ועד לחודש יולי 1997. בדיעבד, עובדי הוועדה לא צורפו להסדר פנסיה תקציבית ואף הניסיון לצרפם להסדר של פנסיה צוברת בקרן הפנסיה המקיפה של " מקפת" לא צלח. בנסיבות אלה, חתמו עובדי הוועדה ביום 2.7.1981 על מסמך לפיו הם מוותרים על פנסיה מקיפה ומבקשים להמשיך חברותם ב"תעוז" כנגד הגדלת שיעור ההפקדות לתגמולים ב – 0.2% ולפיצויים בשיעור של 2.3%. בגין עובדי הוועדה הועברו, לפיכך, כספים ל"תעוז" גם בגין תקופת העבודה השניה שראשיתה עם תום תקופת העבודה הראשונה ואחריתה בחודש יולי 1997.

התקופה השלישית, היא תקופת העבודה שהחלה בחודש אוגוסט 1997 והסתיימה עם סיום עבודתן של התובעות במועדים שונים לאחר הגשת התביעה ולפני מתן פסק הדין. בתקופה השלישית הועברו בגין התובעות תשלומים להסדרי ביטוח מנהלים בפוליסות מסוג " עתיד מנהלים" שהוצאו על ידי " המגן" חברה לביטוח בע"מ ( להלן – ביטוחי המנהלים או הפוליסות).

במוקד התביעה עמדה טענתן של התובעות לפיה לנוכח השוואת זכויותיהן, מכח חוק, לזכויות עובדי רשויות מקומיות, הן זכאיות להסדר של פנסיה תקציבית בגין שלוש תקופות עבודתן, כפי שהיו זכאיות לקבלת פנסיה תקציבית, לטענתן, אילו הועסקו ברשות מקומית.

הוועדה ציינה כי לגישתה צודקות התובעות באשר לתקופה השניה, אך יש לדחות את תביעתן באשר לתקופות הראשונה והשלישית. מכל מקום, הוועדה הבהירה כי היא כפופה להנחיות הממונה על השכר ומשרד הפנים ( שיכונו להלן – המדינה).

המדינה מצדה טענה להתיישנות עילת התביעה. לגוף התביעה נטען על ידי המדינה, כי יש ליתן תוקף להסכמת התובעות להעברת כספים בגינן ל"תעוז" וכי הסכם המעבר לפנסיה צוברת במגזר הציבורי נועד לצלם מצב קיים. משכך, בעריכת פוליסות ביטוח מנהלים יצאה הוועדה ידי חובתה. מטבע הדברים, טענות בעלי הדין מקיפות ומעמיקות יותר והן תפורטנה בהרחבה הנדרשת בפסק דיננו להלן.

נקדים את המאוחר ונציין, כי הגם שבית הדין האזורי סבר כי עילת התביעה אכן התיישנה, נדחתה טענת ההתיישנות בנימוק לפיו לא היה מקום להעלאתה על ידי המדינה, בנסיבות בהן בהתדיינויות קודמות - הן מול עובדים אחרים בוועדה והן במקרים אחרים של עובדים שצורפו להסדרים דומים - המדינה נמנעה מהעלאת הטענה, או ויתרה עליה. לגוף העניין נפסק, כי התובעות זכאיות לקבלת פנסיה תקציבית, כנגד השבת תשלומי הוועדה ל"תעוז", בגין התקופה השניה בלבד, כעמדת הוועדה, אך אין להן זכות לקבלת פנסיה תקציבית בגין תקופות העבודה הראשונה והשלישית. תביעת התובעות להכללת הגמול הגלובלי בגין עבודת שעות נוספות ( להלן – הגמול הגלובלי) נדחתה.

הליך הערעור, חזית הדיון והילוכו של פסק הדין

שתיים מהתובעות ועיזבונה של תובעת נוספת שנפטרה לפני מתן פסק הדין בבית הדין האזורי ערערו על פסק הדין. המדינה בחרה שלא לערער על פסק הדין, הגם שלגישתה הכרעת בית הדין האזורי אשר קיבל את התביעה באשר לתקופה השניה שגויה. אף הוועדה, שפסק הדין עלה בקנה אחד עם עמדתה בבית הדין האזורי, לא ערערה על פסק הדין. לאחר הדיון בערעור, הודיע עיזבונה של התובעת שנפטרה על חזרתו מהערעור וערעורו נמחק, בהסכמת הצדדים, ללא צו להוצאות. בהמשך, הודיעה שקד כי היא חוזרת בה מהערעור על אי צירופה לפנסיה תקציבית בתקופה הראשונה.

הנה כי כן, בפסק דיננו איננו נדרשים לקביעה בפסק דינו של בית הדין האזורי לפיה שקד אינה זכאית לפנסיה תקציבית בגין התקופה הראשונה ולקביעה לפיה המערערות זכאיות לפנסיה תקציבית בגין התקופה השניה. הדיון בפסק דיננו יצטמצם, אפוא, לסוגית זכאותן של המערערות לפנסיה תקציבית בגין התקופה השלישית שראשיתה בחודש אוגוסט 1997 ואחריתה עם פרישתן לגמלאות מעבודתן בוועדה, במהלכה בוטחו בפוליסות ביטוח מנהלים, ולסוגיה הנוספת של הכללת הגמול הגלובלי בחישוב השכר הקובע לפנסיה תקציבית בגין התקופה השניה או בגין התקופות השניה והשלישית ככל שיתקבל ערעור המערערות בסוגיה העיקרית.

בדיוננו להלן נבחן, אפוא, את השאלה, האם המערערות זכאיות לקבלת פנסיה תקציבית גם בגין תקופת העבודה השלישית, חרף ביטוחן בפוליסות ביטוח מנהלים, כפי שנפסק ביחס לתקופה השניה בה בוטחו בקופת הגמל " תעוז", או שמא צדק בית הדין האזורי עת קבע כי הוועדה יצאה ידי חובתה בביטוחן באמצעות הפוליסות. בחינתנו מחייבת, בנסיבות העניין, את סקירת המסגרת הנורמטיבית והפסיקה בסוגיה באריכות מסוימת עוד בטרם נתייחס לנימוקי פסק הדין ולטענות הצדדים. בהמשך הדברים נתייחס לסוגיה הנוספת של " השכר הקובע" לחישובי הפנסיה של התובעות.

האם זכאיות המערערות לקבלת פנסיה תקציבית בגין התקופה השלישית

המסגרת הנורמטיבית

חוקת העבודה

כמפורט בפתח הדברים, תנאי העסקת עובדי הוועדה, מכח הוראת סעיף 263 לחוק התכנון והבניה, יהיו "כתנאי העסקת עובדים ברשויות המקומיות". זכויות העובדים ברשויות המקומיות, למעט שלוש הערים הגדולות, מאוגדות ומעוגנות בחוקת העבודה לעובדים ברשויות המקומיות (להלן – חוקת העבודה), המהווה הסכם קיבוצי כללי. זכויות העובדים בהיבט הפנסיוני עוגנו בסעיפים 79 ו – 80 לחוקת העבודה, בהם נקבע, במועדים הרלוונטיים, לאמור:

"79. תשלום פנסיה
בעניין פנסיה לעת זקנה, לנכות, לאלמנה, וכיו"ב, תנהג הרשות לגבי העובדים על פי חוק הגמלאות של עובדי המדינה, עד לחקיקת חוק גמלאות מיוחד לעובדי הרשויות.

80. קופת תגמולים
הרשות והעובדים יקיימו קופת תגמולים של עובדי הרשות. העובדים יפרישו לקופה 2% (שני אחוזים) ממשכורתם המלאה, והרשות תפריש לקופה 1% (אחוז אחד) ממשכורתם המלאה של העובדים.
אין סעיף זה מונע מרשות זו או אחרת לקיים קופת תגמולים על מנת להבטיח לעובדים פנסיה מצטברת כפי שיוסכם בין הרשות המקומית וועד העובדים".

הנה כי כן, הכלל בהתאם לחוקת העבודה הוא כי עובדי הרשויות המקומיות ייהנו מהסדרי ביטוח פנסיוני מהם נהנים עובדי המדינה כמפורט בחוק שירות המדינה ( גמלאות), התש"ל - 1970 ( להלן - חוק הגמלאות). עם זאת, סייפת סעיף 80 לחוקת העבודה משקפת פרקטיקה שנהגה בחלק מהרשויות המקומיות, במאה הקודמת, לבטח את עובדיהן, או חלק מהם, בהסדרי פנסיה צוברת חלף ביטוחם בפנסיה תקציבית.

הסכם המעבר

ביום 3.3.1999 נחתם הסכם קיבוצי כללי בין מדינת ישראל, מרכז השלטון המקומי ומעסיקים נוספים במגזר הציבורי לבין הסתדרות העובדים הכללית החדשה " על שינוי שיטת הפנסיה הנהוגה אצל המעסיקים מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת" (להלן – הסכם המעבר). הסכם המעבר הוחל על הרשויות המקומיות ביום 1.11.2001 ( "המועד הקובע" המופיע בהגדרות שתבחנה להלן).

הסכם המעבר מבחין בין שלושה סוגי עובדים. "עובד קבוע", עובד המועסק ברשות במועד הקובע, אשר "יבוטח" במסלול של פנסיה תקציבית; "עובד קיים", עובד המועסק ברשות במועד הקובע, אשר במועד הקובע מבוטח בפנסיה צוברת, וימשיך להיות מבוטח בפנסיה צוברת אף לאחר החלת הסכם המעבר; "עובד חדש" אשר ייקלט לאחר כניסת הסכם המעבר לתוקף ויבוטח בפנסיה צוברת. נקדים ונציין, כי המחלוקת בין בעלי הדין היא, האם יש לסווג את המערערות כ"עובד קבוע", כטענתן, ואזי הן נמנות עם העובדים הזכאים לפנסיה תקציבית, או שמא יש לסווגן כ"עובד קיים" המבוטח בהסדר של פנסיה צוברת באמצעות פוליסות ביטוח מנהלים.

המונחים " עובד קבוע" ו"עובד קיים" במרכז השלטון המקומי, מוגדרים בהסכם המעבר כך:

"עובד קבוע" – עובד כהגדרתו לעיל המועסק במועד הקובע, על ידי רשות מקומית, למעט " עובד קיים" כהגדרתו להלן.
"עובד קיים" – עובד כהגדרתו לעיל, המועסק במועד הקובע על ידי רשות מקומית, וזכויותיו הפנסיוניות מבוטחות במועד הקובע בהסדר פנסיה צוברת...".

עיון בהגדרות דלעיל מלמד, אפוא, כי ההסדר השיורי הוא סיווגו של עובד המועסק במועד הקובע ברשות מקומית כ"עובד קבוע", הזכאי כמפורט לעיל לפנסיה תקציבית, אלא אם כן " זכויותיו הפנסיוניות מבוטחות במועד הקובע בהסדר פנסיה צוברת", כך שיש לסווגו כ"עובד קיים" שיש להמשיך ולבטחו בהסדר פנסיה צוברת ( השוו: ע"ע ( ארצי) 48964-12-16 עיריית רעננה – לוי-דים (22.10.2018)) .

נעבור, אפוא, להגדרת " הסדר פנסיה צוברת" המופיעה בסעיף 3 של פרק ב' בהסכם המעבר:

"(א) לגבי העובדים אשר חל עליהם הסכם זה, למעט עובדים כאמור בס"ק ב' שלהלן – קופת גמל לקצבה, כהגדרתה בתקנות מס הכנסה ( כללים לאישור ולניהול קופת גמל), התשכ"ד-1964, שאינה קופת ביטוח.

( ב) לגבי עובד קיים אשר ערב חתימת הסכם זה הינו מבוטח פעיל בקופת גמל לקצבה כהגדרתה בתקנות מס הכנסה ( כללים לאישור ולניהול קופת גמל), התשכ"ד-1964 שהינה קופת ביטוח ( להלן: "ביטוח מנהלים"), ולגבי עובד חדש אשר ערב כניסתו לשירות אצל מי מהמעסיקים היה מבוטח פעיל בביטוח מנהלים – קופת גמל לקצבה כהגדרתה בתקנות מס הכנסה ( כללים לאישור ולניהול קופת גמל), התשכ"ד-1964 שהינה קופת ביטוח או שאינה קופת ביטוח)".

נבהיר לצורך הבנת הנוסח, ובהמשך נרחיב, כי במונח " קופת ביטוח" הכוונה היא לפוליסות המוכרות בשמן המסחרי " ביטוחי מנהלים" ומסווגות כ"קופת גמל" לפי תקנות מס הכנסה ( כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד-1964 (להלן – תקנות קופות הגמל), אשר היוו את המקור הנורמטיבי לפעילותן של קופות הגמל השונות עד לחקיקת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים ( קופות גמל), התשס"ה-2005 (להלן – חוק הגמל).

קופות הביטוח נחלקו בעת חתימת הסכם המעבר לקופות גמל לקצבה, המאפשרות למבוטח קבלת קצבה בעת הגעתו לגיל הפרישה ומאפשרות למוטבים לקבל קצבה אם המבוטח ילך לעולמו טרם הגיעו לגיל פרישה ולקופות ביטוח הוניות אשר סווגו בתקנות מס הכנסה, בדומה לקופות הגמל לחיסכון כגון " תעוז", כ"קופות גמל לתגמולים" (להלן נתייחס לקופות ביטוח אשר סווגו במועדים הרלוונטיים כ"קופת גמל לקצבה" כאל "פוליסות קצבה" וליתר קופות הביטוח אשר סווגו כ"קופת גמל לתגמולים" כאל "פוליסות הוניות"). בגדרן של הפוליסות ההוניות המבוטח אינו זכאי לקבלת קצבה בהגעתו לגיל פרישה אלא לקבלת סכום חד פעמי בלבד ואף מוטבי המבוטח זכאים לקבלת סכום חד פעמי, אך לא קצבה, בעת פטירתו ( ראו: שלמה ברכה העניין שבביטוח חלק שני 74 – 77 ( מהדורה חמישית, 2002)).

מקריאת פסקה ( א) בסעיף 3 של פרק ב' של הסכם המעבר עולה, לפיכך, כי במקרה הרגיל פוליסות ביטוח מנהלים (" קופות ביטוח") אינן מסווגות כ"הסדר פנסיה צוברת" לצורך הסכם המעבר (" קופת גמל לקצבה ... שאינה קופת ביטוח"). עם זאת, בהתאם לפסקה ( ב) של אותו סעיף, פוליסת ביטוח מנהלים שהיא " קופת גמל לקצבה" (פוליסות קצבה) תחשב כ"הסדר פנסיה צוברת" בגינו של עובד " אשר ערב חתימת הסכם זה הינו מבוטח פעיל בקופה".

סיכום ביניים מלמד, אפוא, כי על המעסיקה, הוועדה, הוטלה חובה מכח סעיף 79 לחוקת העבודה להחיל על עובדיה " בעניין פנסיה לעת זקנה, לנכות, לאלמנה, וכיו"ב" את הוראות חוק הגמלאות ולשלם להם פנסיה תקציבית לעת פרישה. עם זאת, סעיף 80 לחוקת העבודה אִפשר לוועדה לצרף את עובדיה ל"פנסיה מצטברת". עם כניסת הסכם המעבר לתוקף, ברירת המחדל ביחס לעובדים שהועסקו ב"מועד הקובע" (1.11.2001) היתה מסלול הפנסיה התקציבית אלא אם כן זכויותיו היו מבוטחות במועד הקובע ב"הסדר פנסיה צוברת".

בהערת אגב נבהיר, כי אין לייחס כל משמעות לשימוש במונח " פנסיה מצטברת", במובחן מהמונח " פנסיה צוברת", בחוקת העבודה. המונח " פנסיה צוברת" הוא המונח בו נעשה שימוש מזה שנים ארוכות והוא התייחס במקורו למוצרים של פנסית יסוד ופנסיה מקיפה. השימוש במילה " מצטברת" רווח קודם לכך, אך הכוונה היתה זהה.

פסיקה

יריעת המחלוקת בין בעלי הדין משתרעת, במידה רבה, בטווח שבין שני פסקי דין מנחים בסוגיה אשר ניתנו לאחר כניסת הסכם המעבר לתוקף.

המדינה משליכה יהבה על פסק הדין בעס"ק 21/06 הסתדרות העובדים הכללית החדשה – עיריית מודיעין (13.5.2007)), אשר אושר על ידי בית המשפט העליון בבג"ץ 5343/07 (22.2.2010), מכח הילכת אי ההתערבות של בג"ץ בהחלטות בתי הדין לעבודה ( להלן – עניין מודיעין). בעניין מודיעין פסק בית הדין הארצי, בדעת רוב מפי הנשיא ס' אדלר, כי בבסיס הסכם המעבר ( והסכם חריגות השכר שנחתם במקביל להסכם המעבר) עומד "עקרון 'שיקוף תמונת המצב הקיימת'. לפי הסכם המעבר, עובד שבוטח בפנסיה צוברת ב"מועד הקובע" ימשיך להיות מבוטח בפנסיה צוברת" (פסקה [8]).

לעומת זאת, המערערות משליכות את יהבן על פסק דינו של בית הדין הארצי, מפי השופטת [כתוארה אז] ו' וירט-ליבנה, בעס"ק 1007/01 הסתדרות העובדים החדשה – מדינת ישראל ( פד"ע לח 795 (2007). להלן – עניין מעלה חרמון). בעניין מעלה חרמון נפסק, כי ניתן היה לבטח עובדי רשויות מקומיות, וממילא גם עובדי ועדות מקומיות עליהם חלה חוקת העבודה מכח סעיף 263 לחוק התכנון והבניה, גם באמצעות הסדרי פנסיה צוברת מכח הוראת 80 לחוקת העבודה, אך לא ניתן לבטחם באמצעות קופת גמל לחיסכון או פוליסות ביטוח מנהלים:

" המצב שונה לגבי עובדי הוועדה מעלה חרמון. עובדים אלה לא הצטרפו לקרנות פנסיה צוברת ... העובדים הוותיקים בוועדה זו בוטחו במהלך השנים בפוליסת ביטוח מנהלים או קופת גמל לתגמולים ( תעוז או גדיש), ועמדת המדינה הינה כי די בהסדרים אלה על-מנת למלא את החובה לביטוח פנסיוני של העובדים.
השאלה המתעוררת לגבי עובדים אלה היא אם ניתן לראות בביטוחם במסגרת פוליסת ביטוח מנהלים ובחברותם בקופת גמל לתגמולים כמילוי אחר הוראת סעיף 80 לחוקת העבודה.
על-פי ההלכה הפסוקה אף אחד מהמסלולים שבהם בוטחו עובדי המשיבה 2 אינו שקול לחברות בקרן פנסיה צוברת. כך למשל נפסק כי ביטוח מנהלים אינו בא במקום ביטוח בקרן פנסיה, מאחר שקיים שוני רב בין המסלולים ...
הדברים יפים מקל וחומר לגבי קופות גמל בנקאיות אשר הן קופות חיסכון לטווח רחוק ואין בהן כל מרכיב פנסיוני, ואף הרכיב הביטוחי שבהן הינו זניח ... אלה ודאי שאינן יכולות לשמש תחליף לפנסיה – תקציבית או צוברת" (ע' 811– 812).

פסק הדין בעניין מעלה חרמון, ניתן אמנם כשנתיים לאחר כניסת הסכם המעבר לתוקף, אך המחלוקת שנדונה בו היתה בגין התקופה שקדמה להסכמי המעבר. המדינה גורסת, לפיכך, כי אין לו תחולה בעניינן של המערערות, אשר יחרץ בהתאם להוראות הסכם המעבר אשר בבסיסו, לפי פסק הדין בעניין מודיעין, שיקוף תמונת המצב הקיימת וממנו עולה כי יש לראות בכל אחת מהמערערות " עובד קיים". המערערות, לעומת זאת, גורסות, כי פסק הדין בעניין מעלה חרמון קובע, כי בכל מקרה אין לראות בפוליסות ביטוח מנהלים הסדר העולה בקנה אחד עם חוקת העבודה. המונח " הסדר פנסיה צוברת" בהסכם המעבר, מצטמצם, לגישת המערערות, להסדר של פנסיה צוברת שנערך באמצעות קרן פנסיה במתכונת הקבועה בסעיף 80 לחוקת העבודה ואשר אושרה בעניין מודיעין.

במרוצת השנים התנהלו מספר הליכים משפטיים בעניינם של עובדי וועדות לתכנון ובניה ובעניינם של כבאים, אשר אף הם הועסקו באיגודים אזוריים עד לכניסת חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-2012 לתוקף, והוחלו בגינם חוקת העבודה והוראות הסכם המעבר החלות על עובדי הרשויות המקומיות. בהליכים אלה, בהם נדונה סוגית היחס בין הוראות הסכם המעבר המכשירות מצב קיים, לרבות ביטוחי מנהלים בפוליסות קצבה, לבין ההסדר הפנסיוני המקיף המפורט בחוקת העבודה, הושגו בין בעלי הדין הסכמות לאחר מתן פסק דין בבתי הדין האזוריים מבלי שהסוגיה נדונה לגופה בבית הדין הארצי.

כך, קיבל בית הדין האזורי בנצרת, מפי הנשיאה ו' שפר, את תביעתם של תשעה עשר כבאי איגוד עמק יזרעאל להצהיר על היותם " עובדים קבועים" הזכאים לפנסיה תקציבית, חרף צירופם להסדרי ביטוחי מנהלים " שמהותם לא הוכחה", בהסתמך על " רוח הדברים" בפרשת מעלה חרמון ( ע"ב ( נצ') 2513/07 מגדל חברה לביטוח בע"מ – איגוד ערים לשירותי כבאות אזור יזרעאל (2.1.2013)). בדיון שנערך בבית הדין הארצי הסכימה המדינה " בשים לב לנסיבות העניין הספציפיות, החוסרים העובדתיים שהובילו לקביעות העובדתיות של בית הדין האזורי והשינויים שחלו בהסדרי החיסכון של המשיבים" למשוך את הערעור ( ע"ע 14731-02-13, מיום 16.8.2013).

באופן דומה נתקבלה בבית הדין האזורי בתל אביב תביעת תברואן במועצה אזורית, אשר ביטוחו בפנסיה תקציבית הופסק לאחר שהחל ליתן במסגרת עבודתו שירותים לאיגוד ערים לתברואה והוא בוטח בביטוח מנהלים, כך שלמועצה האזורית התאפשר בעקבות ביטוחו בהסדר אליו הועברו תשלומים חודשיים – להבדיל מפנסיה תקציבית - לערוך התחשבנות עם איגוד הערים על עלויות ביטוחו הפנסיוני ( סע"ש ( ת"א) 13646-08-14 בנק – מועצה אזורית חוף השרון (29.2.2016). השופטת [כתוארה אז] א' גילצר-כץ). בערעור הגיעו הצדדים להסכמה, אשר תוכנה לא פורט, ופסק הדין בוטל מבלי שהסוגיה לובנה לגופה ( ע"ע 65822-03-16, מיום 22.6.2017)).

לאחר השלמת ההליכים בתביעת התובעות בבית הדין האזורי וטרם מתן פסק הדין בעניינן, ניתן פסק דין מקיף ומפורט של בית הדין האזורי בירושלים, מפי השופט ד' גולדברג, בתביעתם של ארבעים ושלושה כבאים באיגוד רשויות כבאות והצלה באיו"ש ( פ"ה ( י-ם) 20709-10-13 זורוחוב – מדינת ישראל רשות הכבאות וההצלה במשרד לביטחון פנים (15.8.2016). להלן – עניין הכבאים).

בעניין הכבאים נפרשה יריעה עובדתית רחבה אודות הסדרי ביטוח המנהלים שנערכו לכבאים והוצגה חוות דעת מומחה שניתחה את ההסדרים והכיסויים הכלולים בהם ביחס לזכויות מבוטחים בפנסיה תקציבית ובפנסיה צוברת. באותו מקרה הוכח כי לכבאים לא נרכש ביטוח לאבדן כושר עבודה ( ביטוח " נכות" כהגדרתו בסעיף 79 של חוקת העבודה), חלקן של הפוליסות היו פוליסות הוניות, שלא ניתן לקבל באמצעותן קצבה, הפוליסות היו " פוליסות נחותות, מוטות עמלת סוכן, דבר ששחק את החיסכון הפנסיוני שלהם" והיו פיגורים תכופים בתשלומים לפוליסות. בנסיבות אלה נקבע, כי ההסדרים שנערכו היו הסדרים נחותים שאינם עולים כדי " הסדר פנסיה צוברת" כמשמעות המונח בהסכם המעבר ואינם עומדים בתכלית סעיף 80 לחוקת העבודה. לפיכך, נפסק, כי אין לראות בכבאים " עובדים קיימים", בגינם ימשיכו לחול מכח הסכם המעבר ההסדרים הקיימים, אלא " עובדים קבועים" הזכאים לפנסיה תקציבית. על פסק דינו של בית הדין האזורי בעניין הכבאים לא הוגש ערעור.

במאמר מוסגר מצאנו לנכון להעיר למען שלמות התמונה, כי לא בכדי ההתדיינויות, הלא רבות, בסוגית עריכת ביטוחי מנהלים בתקופה שקדמה להסכמי המעבר, אינן סבות על עובדי הרשויות המקומיות אלא מתמקדות בעובדי גופים הפועלים לצד הרשויות ומאוגדים על בסיס אזורי. בעוד שעובדי הרשויות המקומיות צורפו עם קבלת כתב מינוי להסדרי פנסיה תקציבית, או במקרים מעטים, כמו בעניינה של עיריית מודיעין, צורפו לפנסיה צוברת, איגודי הערים למיניהם התנהלו באופן פחות מוסדר ואף נתקלו בקשיים יישומים באשר להעברתם של העובדים להסדרי פנסיה תקציבית ( ראו: סיכום דיון בין הסתדרות הפקידים לבין משרד הפנים על מחלוקת בנושא הביטוח הפנסיוני מיום 27.2.1997, אשר צורף כנספח מ/5 לתצהיר מטעם המדינה בבית הדין האזורי). עם זאת, במקרים יוצאי דופן צורפו אף עובדי רשויות מקומיות, לפי בחירתם, להסדרי ביטוח מנהלים ( ראו: ע"ב ( ת"א) 2127/02 כהן – מועצה מקומית רמת השרון (5.5.2005), בו נדון עניינו של עובד בכיר במועצה מקומית שצורף לדרישתו להסדר ביטוח מנהלים).

פסק הדין ותמצית טיעוני הצדדים בערעור

בפסק הדין קבע בית הדין האזורי, כי אלמלא הסכם המעבר היה מקום להחיל את הלכת מבואות חרמון ולקבוע כי ביטוחי המנהלים אינם עולים בקנה אחד עם חוקת העבודה. עם זאת נפסק, כי יש לראות בתובעות " עובד קיים" כמשמעות המונח בהסכם המעבר:

" אין חולק כי החל מאוגוסט 1997 מבוטחות התובעות בביטוח מנהלים, הסדר המעניק קצבה בתום תקופת העבודה ( או עם קרות אירוע מזכה חו"ח)...

על מנת שהתובעות יכנסו להגדרת " עובד קיים" עליהן להיות מבוטחות ערב הסכם המעבר בקופת גמל לקצבה כהגדרתה בתקנות מס הכנסה ( כללים לאישור ולניהול קופת גמל) התשכ"ד-1964.

ביטוח המנהלים של התובעות החל מחודש אוגוסט 1997 נכלל בהגדרת " קופת גמל לקצבה".

אשר על כן התובעות הינן בבחינת " עובד קיים" ולכן חל עליהן הסכם המעבר ממועד ביטוחן בביטוח המנהלים.

העובדה שביטוח זה אינו עומד בתנאי סעיף 80 לחוקת העבודה אינו מעלה ואינו מוריד מאחר והרציונל של הסכם המעבר הינו " צילום תמונת מצב" באופן שלא תהיה הכללת עובדים נוספים לפנסיה תקציבית אף אם במועד הקובע היו זכאים לפנסיה תקציבית, אם בוטחו בפועל בהסדר זה".
(סעיף 44 לפסק הדין).

בית הדין האזורי הוסיף ודחה את טענת התובעות לפיה אין מניעה לשלם להן פנסיה תקציבית בגין התקופה שעד ל"מועד הקובע" בו נכנסו הסכמי המעבר לתוקף, המנוגדת, כקביעתו, לרציונל של צילום מצב קיים כפי שנקבע בעניין מודיעין.

להשלמת התמונה נציין, בתמצית, כי בית הדין האזורי קיבל את תביעת התובעות באשר לתקופה השניה בה הועברו בגינן כספים לקופת הגמל " תעוז", בנימוק לפיו לא הוכח כי " תעוז" היא קופת גמל לקצבה. בית הדין דחה את טענת המדינה לפיה מאחר שבעקבות תיקון 3 לחוק הגמל סווגו כל קופות הגמל כ"קופות גמל לקצבה" לצרכי מס, וניתן לנייד כספים מקופה לקופה, עומדת בפני התובעות האפשרות לקבל קצבה גם בגין הכספים שנצברו ב"תעוז". בית הדין האזורי קבע כי הטענה היא טענה כללית ולא הוכח כי בהעברת הכספים בעיתוי הנוכחי יירפא הנזק מהיעדר הביטוח הפנסיוני.

המערערות ממקדות טענותיהן בקביעת בית הדין האזורי, לה הן מסכימות, לפיה פוליסות ביטוח המנהלים בהן בוטחו אינן בבחינת " פנסיה מצטברת" כמובנה בסעיף 80 לחוקת העבודה, כפי שאף נקבע בעניין מעלה חרמון. המערערות טוענות, לפיכך, כי " בהיעדר ביטוח פנסיוני חלופי, הרי שלא ניתן לראות במערערות כ'עובד קיים' שהסכם המעבר חל עליהן וכי אין מניעה לבטחן במסגרת הפנסיה התקציבית גם לאחר חודש אוגוסט 1997". המערערות מוסיפות ומפנות לנחיתותן של פוליסות ביטוח המנהלים לעומת הסדרי פנסיה צוברת כפי שנקבע בעניין הכבאים. לגישתן של המערערות, אם כן, כמי שבוטחו בפוליסות ביטוח מנהלים עניינן נופל לגדרה של הילכת מעלה חרמון ולא לגדרה של הילכת מודיעין החלה על מי שבוטח עובר למועד הקובע בקרן פנסיה.

המדינה, לעומת זאת, משליכה יהבה על הסכם המעבר. לגישת המדינה, הוראות הסכם המעבר קובעות כי עובד קיים שבמועד הקובע היה מבוטח בביטוח מנהלים, ימשיך להיות מבוטח בביטוח מנהלים, אלא אם בחר בהסדר פנסיה צוברת בקרן פנסיה, כך ש"הסכם המעבר גוזר גזירה שווה בין ביטוח מנהלים לבין קרן פנסיה צוברת, וכולל את שני הסדרי הביטוח תחת ההגדרה של ' הסדר פנסיה צוברת'". המדינה מדגישה כי פרשנותה עולה בקנה אחד עם תכלית הסכם המעבר להפסיק בהדרגה את צירופם של עובדים נוספים להסדר הפנסיה התקציבית בשל " החובות האקטואריים העצומים" שההסדר הביא עמו ומפנה לקביעה בעניין מודיעין, היפה גם לעניינן של המערערות, של צילום מצב קיים.

המדינה מוסיפה ומבחינה בין עניין הכבאים, אשר פסק הדין ניתן בו כמצוין לעיל לאחר הגשת כתבי הטענות ושמיעת העדויות בענייננו, לבין עניינן של המערערות. המדינה מציינת, כי בעניין הכבאים נבחנו, בדין, הוראות הסכם המעבר בלבד ובית הדין לא נדרש כלל לבחון את התאמת הפוליסות לחוקת העבודה. לגישת המדינה לא ניתן לקבוע קטגורית כי מצבן של פוליסות ביטוח מנהלים נחוּת מהסדר פנסיה צוברת. המדינה מוסיפה וטוענת כי תוצאת פסק הדין בעניין הכבאים נובעת מכך שפוליסות הביטוח של הכבאים לא עמדו בתנאי תקנות קופות הגמל. לעומת זאת בענייננו ובניגוד לעניינם של הכבאים, כך לטענת המדינה, נרכשו למערערות פוליסות קצבה אשר כללו גם כיסוי ביטוחי למקרה של אבדן כושר עבודה, כך שדין ההסדר כדין פנסיה צוברת כמשמעה בהסכם המעבר.

הוועדה טוענת כי יש לראות במערערות " עובד קיים" כהגדרת המונח בהסכם המעבר, מאחר שביטוח המנהלים בו בוטחו המערערות נכנס לגדר פנסיה צוברת. לפיכך, זכאיות המערערות להיות מבוטחות בפנסיה צוברת מעת צירופן לפנסיה צוברת בחודש אוגוסט 1997 ואין להן זכות להימנות עם מעגל הזכאים לפנסיה תקציבית.

דיון והכרעה

הדין

לאחר שבחנו את טענות הצדדים בכתב ובעל פה, הגענו לכלל מסקנה כי צדק בית הדין האזורי בקביעה העקרונית העומדת בבסיס פסק דינו, לפיה גם הסדרי ביטוח מנהלים שאינם מהווים " פנסיה מצטברת" כמשמעה בסעיף 80 לחוקת העבודה עשויים להיות " הסדר פנסיה צוברת" כמשמעו בהסכם המעבר, ובקביעה לפיה בנסיבות העניין יש לראות בכל אחת מהמערערות " עובד קיים" אשר בוטח במועד הקובע בהסדר פנסיה צוברת.

כפי שנפסק בהרחבה בעניין מודיעין, תכלית הסכם המעבר היא "המעבר לפנסיה צוברת. מעבר זה יש להבין, בין השאר, על רקע החוב הציבורי הלא ממומן והחבויות האקטואריות אדירות המימדים שנגרמו בשל הפנסיה התקציבית, כאשר הפנסיה הצוברת מפחיתה עלויות אלה ומאפשרת השקעת כספים בשוק ההון" (פסקה [6] לחוות דעת הנשיא אדלר). כפועל יוצא מכך נקבע עיקרון "שיקוף תמונת המצב הקיימת", כך שעובד שצורף למסלול הפנסיה התקציבית ימשיך להימנות עם המבוטחים בפנסיה תקציבית (" עובד קבוע") ועובד שבוטח בהסדרי פנסיה צוברת (" עובד קיים") ימשיך בביטוחו בהסדרים אלה.

לצד העובדים שהיו מבוטחים בפנסיה תקציבית ובפנסיה צוברת, היו במועד הקובע גם עובדים שלא צורפו, מחמת טעויות, להסדרי ביטוח פנסיוני כלשהם ( ראו: תע"א ( נצרת) 2745/04 בוצר – הוועדה המקומית לתכנון ובניה מעלה חרמון (6.12.2010); ע"ע ( ארצי) 83830-01-11 הוועדה המקומית – בוצר (8.2.2012). לעניין בוצר, שהסתיים על דרך הפשרה, אין השלכות בענייננו, הגם שבעלי הדין התייחסו אליו בטיעוניהם) ועובדים שבוטחו בהסדרי ביטוח פנסיוני שאינם מהווים " הסדר פנסיה צוברת" כמשמעות המונח בהסכם המעבר. עובדים אלה סווגו בהסכם המעבר כ"עובד קבוע" ואף הם זכאים להימנות עם מעגל הנהנים מפנסיה תקציבית. לכאורה, קביעת הפנסיה התקציבית כהסדר השיורי לעובדים אלה, אינה עולה בקנה אחד עם הכוונה לצמצם את מעגל המבוטחים בפנסיה תקציבית, אך העיקרון של שיקוף תמונת המצב הקיימת הוחל על עובדים שברשותם הסדר פנסיוני חלופי במתכונת ההסדר הפנסיוני שהוחל על העובדים החדשים בשירות המדינה, ואילו עובדים ללא הסדר כלל או עם הסדר נחוּת סווגו כ"עובדים קבועים" הזכאים לפנסיה תקציבית.

עד לחתימת הסכם המעבר, המונח " פנסיה צוברת" יוּחד לפנסיה באמצעות קרן פנסיה בלבד, כפי שנפסק בעניין מעלה חרמון, אך בהסכם המעבר נעשה במונח שימוש רחב יותר. המעיין בהגדרת המונח שצוטטה במלואה בסעיף 16 לעיל ימצא, כי לצד החלתו, כבעבר, על קרנות פנסיה (" קופת גמל לקצבה ... שאינה קופת ביטוח") הוא הוחל אף על מבוטח פעיל בפוליסות קצבה (" קופת גמל לקצבה ... שהינה קופת ביטוח"). עם זאת, פוליסות הוניות וקופות גמל לחיסכון כגון " תעוז" לה הועברו תשלומים בגין המערערות בתקופה השניה אינן מהוות " פנסיה צוברת" כמשמעה בהסכם המעבר. יצוין, כי התייחסות לפוליסות קצבה - להבדיל מפוליסות הוניות - הכוללות גם כיסוי ביטוחי לאבדן כושר עבודה, כמוצר תחליפי לקרן פנסיה, ניתן למצוא כבר בהסכם הקיבוצי הכללי בדבר הנהגת פנסיה מקיפה בתעשייה משנת 1979 ( ראו: סעיף ג. בנספח 2 להסכם שכותרתו " הסדר פנסיוני") ובאישור הכללי בדבר תשלומי מעבידים לקרן פנסיה ולקופת ביטוח במקום פיצויי פיטורים, שהוצא על ידי שר העבודה בשנת 1998.

הנה כי כן, הוראות הסכם המעבר קובעות, באופן מפורש, כי עובד אשר בוטח עובר למועד הקובע בקרן פנסיה או בפוליסת קצבה הוא " עובד קיים" אשר ימשיך להיות מבוטח ב"הסדר פנסיה צוברת" כאמור. מנגד עולה מהוראות הסכם המעבר כי עובד שלא בוטח כלל עובר למועד הקובע או בוטח בפוליסה הונית או בקופת גמל לחיסכון הוא " עובד קבוע" הנמנה עם הזכאים לפנסיה תקציבית. כפי שנפסק בעניין מודיעין, יראו עובד המבוטח ב"הסדר פנסיה צוברת" כ"עובד קיים" גם אם צירופו לפנסיה הצוברת לא עלה מלכתחילה בקנה אחד עם הוראות חוקת העבודה ( ראו: סיפת סעיף [7] לחוות דעתו של הנשיא אדלר).

מכל האמור לעיל עולה, אפוא, כי חרף העובדה שביטוחן של המערערות בהסדרי ביטוח מנהלים החל מחודש אוגוסט 1997 עמד בניגוד להוראות חוקת העבודה, כפי שנפסק בעניין מעלה חרמון, ניתן לראותן כ"עובד קיים" שאינו נמנה עם מעגל הזכאים לפנסיה תקציבית, אם המערערות היו במועד הקובע מבוטחות פעילות בפוליסות קצבה.

יישום

בבית הדין האזורי לא נדרשו הצדדים, לפי חזית טענותיהם, לאבחנה בין סוגי פוליסות ביטוח המנהלים. המערערות גרסו כי פוליסות ביטוח מנהלים לעולם אינן מהוות " פנסיה צוברת", לנוכח הקביעה בעניין מעלה חרמון, ואילו המדינה גרסה כי כל הסדרי הביטוח הפנסיוני, לרבות פוליסות ביטוח מנהלים וקופות גמל לחיסכון, מהווים הסדר פנסיוני אשר המשכתו עולה בקנה אחד עם העיקרון של צילום תמונת מצב קיימת כמתחייב מהלכת מודיעין. בנסיבות אלה, לא הוצגו ראיות מפורטות לעניין סוג ההסדר הפנסיוני, הכיסויים הכלולים בו וטיבו.

עם זאת, בהסתמך על התצהיר שהוגש מטעם המדינה, בו נכתב כי לתובעות פוליסות קצבה, מבלי שהתובעות ניסו לסתור את הדברים, פסק בית הדין האזורי כי אין חולק כי התובעות, ובכללן המערערות, היו מבוטחות בביטוח קצבה החל מחודש אוגוסט 19 97 (וכי, לעומת זאת, אין לסווג את " תעוז" לה בוצעו הפקדות עבור התובעות עד לאותו מועד כ"קופת גמל לקצבה"). המערערות אינן חולקות על הקביעה.

לבקשתנו ובהסכמת הצדדים, הומצאו לידנו על ידי המערערות לאחר הדיון בערעור מסמכים ( חלקיים) על תכניות הביטוח שנערכו להן בהמגן חברה לביטוח בע"מ ( להלן – המגן). מהמסמכים עולה, כי למערערות נערכו פוליסות ביטוח, אשר על פני הדברים הן פוליסות קצבה, הכוללות תנאים העולים באופן משמעותי על ההסדרים הפנסיוניים המקובלים. כך, נהנתה שקד מרכישת כיסוי ביטוחי לאבדן כושר עבודה בגין 150% מהשכר המבוטח ( ולא 100% מהשכר כמקובל) כנגד תשלום דמי ביטוח מוגדלים, על חשבון הוועדה, בשיעור 3.91% מהשכר (דמי הביטוח המרביים יעמדו, במקרה הרגיל, על 2.5% מהשכר). עבור עמר, חשבת הוועדה, שבוטחה מפני אבדן כושר עבודה בגין 129% מהשכר כנגד דמי ביטוח בשיעור 3.06% מהשכר, הופקד למרכיב התגמולים שיעור של 8.60% מהשכר על חשבון הוועדה ולא 5% מהשכר כמקובל (לעניין שיעורי ההפקדות בתקופה הרלוונטית, ראו: עמ' 172 לדו"ח הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון לשנת 1998. הדו"ח פורסם ב – (https://mof.gov.il/hon/Pages/ReportsandPublications.aspx.

נבהיר, כי המסמכים שהועברו לבחינתנו הם מסמכים שנמסרו למערערות עם עריכת פוליסות ביטוח המנהלים ולא מסמכים בגין המועד הקובע, אך יש בהם כדי לתמוך בקביעה בפסק הדין לפיה למערערות נערכו פוליסות קצבה וכי הפוליסות כללו מרכיב של אבדן כושר עבודה הממומן על ידי הוועדה. נוסיף ונבהיר כי מתלושי שכר שהוצגו בהליך עולה כי אכן המערערות בוטחו בהמגן גם בשנים שלאחר מכן.

בנסיבות אלה ומשלא נטען – ובוודאי לא הוכח - כי פוליסות ביטוח המנהלים של המערערות הן פוליסות הוניות, לא נסתרה הקביעה בפסק הדין כי ערב חתימת הסכם המעבר היו המערערות מבוטחות פעילות בפוליסות קצבה, שהן " קופת גמל לקצבה כהגדרתה בתקנות מס הכנסה ( כללים לאישור ולניהול קופת גמל), התשכ"ד-1964 שהינה קופת ביטוח ( להלן: "ביטוח מנהלים")", המסווגת בהסכם המעבר כ"הסדר פנסיה צוברת".

העולה מן המקובץ הוא, כי כל אחת מהמערערות היא " מבוטח קיים" בהתאם להסכם המעבר, אשר אינו נמנה עם הזכאים לפנסיה תקציבית, וכי בדין נדחתה תביעת המערערות לקבלת פנסיה תקציבית.

הערות טרם סיום

מלשון הסכם המעבר עולה, כי לעניין האבחנה בין " עובד קבוע" ל"עובד קיים" דין ביטוח בפוליסת קצבה כדין ביטוח בקרן פנסיה. בעוד שהכיסויים הביטוחיים בקרן פנסיה הם כיסויים מובנים, הכוללים ביטוח נכות ( אבדן כושר עבודה במינוח המקובל בפוליסות ביטוח) ושאירים, הכיסויים בפוליסות ביטוח ותנאיהם מגוונים. בעניין הכבאים נפסק, כי הגם שחלק מהכבאים בוטחו בפוליסות קצבה ( ולעיתים: בשני סוגי הפוליסות כאחד), מאפייני ההסדר הפנסיוני חייבים לכלול ביטוח אבדן כושר עבודה, שאלמלא כן אין לראות במוצר הביטוחי הסדר פנסיוני העונה לתכלית הסכם המעבר, ואף ניתן משקל לקיומה של זכות לפנסיה לשאירים ( במובחן מתשלום חד פעמי עקב פטירה למוטבים) ולאיכותן של פוליסות הביטוח. בנסיבות העניין, בהן על פני הדברים נהנו המערערות מפוליסות קצבה בתשלומי מעסיק מלאים ואף מעבר לכך והפוליסות כללו כיסוי ביטוחי לאבדן כושר עבודה על חשבון הוועדה (ומכל מקום - לא נטען אחרת), איננו נדרשים לסוגיה האם יש לבחון את פוליסת הקצבה לגופה ונותיר את הסוגיה לעת מצוא.

סקירתנו את המוצרים הפנסיוניים השונים והאבחנות בפסק דיננו בין סוגי הקופות נכונים לתקופה הרלוונטית לפסק דיננו. עם כניסתו לתוקף של חוק הגמל, הפכו כל המוצרים הפנסיוניים הנסקרים בפסק הדין למוצרים תחליפיים, תוך מתן זכות לעובד לבחור את המוצר או המוצרים המתאימים לצרכיו, והחל משנת 2008 , בה הוחל תיקון 3 לחוק הגמל, מסווגים כל המוצרים הפנסיוניים כ"קופות גמל לקצבה".

הכללת רכיב גמול שעות נוספות בשכר הקובע לקצבה בגין התקופה השניה

רקע עובדתי וטענות הצדדים

בית הדין האזורי פסק, כמתואר בפתח הדברים, כי המערערות זכאיות לפנסיה תקציבית בגין התקופה השניה. על הקביעה לא הוגש ערעור.

לאורך כל תקופת עבודתן של המערערות בוועדה שולם למערערות רכיב של שעות נוספות גלובליות, אשר כונה בתלוש השכר " שעות נוספות בלי ק.ג" [קופת גמל – ר.פ] ( להלן – הגמול הגלובלי). הגמול הגלובלי שולם ללא דיווח אף בעת חופשות והיעדרויות. בשנת 2006 פנו עובדים בוועדה, ובהן המערערות, בדרישה לבטח את רכיב הגמול הגלובלי. דרישת העובדים נענתה בחיוב. החל משנת 2007 הועברו בגין הגמול הגלובלי תשלומים להסדרי הביטוח הפנסיוני של המערערות בשיעור 14.33% מהגמול וכן שולם למערערות תשלום חד פעמי בגין שבע השנים שקמו לפנייתן, כנגד חתימתן על כתב ויתור, בו צוין, בין היתר, כי ידוע למערערת כי התשלום מבוצע " למרות קיומו של ספק בדבר זכאותי לביצוע הפרשות" (להלן – כתב הוויתור). עוד נכתב בכתב הוויתור כי "אני מצהיר כי אין ולא יהיו לי טענות בעניין זה כלפי הוועדה ו/או מי מטעמה".

המערערות טענו בבית הדין האזורי כי הגמול הגלובלי שולם ללא קשר לעבודת השעות הנוספות. כך, לטענתן, רק אחת מבין ארבע התובעות, עמר, עבדה מעת לעת בשעות נוספות ואף זאת בהיקף קטן באופן משמעותי משיעורו של הגמול הגלובלי ששולם לה. המערערות, הנסמכות לטענתן על עמדות משרד הפנים, הוועדה והיועץ המשפטי לוועדה, טוענות, אפוא, כי הגמול הוא חלק מהשכר הקובע לפנסיה בגין התקופה השניה.

המדינה התנגדה להכללת הגמול הגלובלי בשכר הקובע לפנסיה בגין התקופה השניה. לטענתה, הגמול הגלובלי שולם כרכיב שאינו כולל הפקדות לקופת גמל והוא מהווה מלכתחילה חריגת שכר, אשר הסכם קיבוצי שנחתם במקביל לחתימת הסכם המעבר על ידי אותם צדדים ( להלן – הסכם חריגות השכר) אינו בא לשנות את מעמדו כתוספת לא פנסיונית. המדינה הוסיפה וטענה כי הגמול הגלובלי אכן שולם בגין שעות נוספות ואין הוא רכיב פיקטיבי. תשלומו גם בעת היעדרויות, נובע ממתכונת התחשבנות קולקטיבית ולא פרטנית. לגישת המדינה, התכתובת ממנה למדות המערערות כי הגמול הגלובלי הוא רכיב פנסיוני כלל אינה עוסקת בתקופה השניה, אלא בזכות העובד לפי הסכם המעבר לביטוח כלל רכיבי שכרו לרבות רכיבים לא פנסיוניים.

הוועדה הצטרפה לעמדת המדינה והוסיפה וטענה לתוקפו המחייב של כתב הוויתור. בהקשר זה נציין, כי לגישת התובעות אין לכתב הוויתור תוקף, בהתאם למבחנים המקובלים ביחסי עבודה, ומכל מקום - תחולתו היא בגין התקופה שהחל מחודש ינואר 1999 עבורה שולם למערערות פיצוי.

פסק הדין בבית הדין האזורי וטענות הצדדים בערעור

בית הדין האזורי הציג בפתח הדיון את המסגרת הנורמטיבית לטענת המערערות לפיה הן זכאיות כי הגמול הגלובלי יחשב כחלק מהמשכורת הקובעת לפנסיה התקציבית בגין התקופה השניה. בית הדין הבהיר, כי מקורה של הזכאות לפנסיה תקציבית הוא בסעיף 79 לחוקת העבודה המפנה להוראות חוק הגמלאות. לפי חוק הגמלאות, רכיבי השכר הנכללים בחישוב המשכורת הקובעת הם המשכורת ללא תוספות שונות פרט לתוספות שהוכרו כ"תוספות קבועות". מאחר שהגמול הגלובלי לא הוכר כתוספת קבועה, על המערערות לשכנע כי הלכה ולמעשה אין הוא תוספת כי אם חלק מהשכר, כך שהגדרתו כגמול גלובלי עבור שעות נוספות אינה אלא פיקציה.

לאחר בחינה מדוקדקת הגיע בית הדין האזורי למסקנה כי זכות המערערות להכללת הגמול הגלובלי במשכורת הקובעת לא הוכחה.

במישור העובדתי נפסק כי ארבע התובעות בהליך שבפניו לא עמדו בנטל להוכיח כי התוספת פיקטיבית. בית הדין עמד על כך כי לכל תובעת שולם גמול שונה, אשר תחילת תשלומו אינה ידועה, וציין כי אחת התובעות, המערערת עמר, אכן הועסקה בהיקף משמעותי של שעות נוספות. כל התובעות דיווחו על שעות עבודתן ולא קיבלו גמול שעות נוספות ( גם אם היקף עבודתן בשעות נוספות היה מזערי).

במישור המשפטי היפנה בית הדין האזורי להסכם חריגות השכר, אשר נחתם במקביל להסכם המעבר ( ראו: עניין מודיעין. פסקה [8] לחוות דעת הנשיא אדלר), לפיו הוכשרו חריגות שכר שהיו בתוקף " ערב החתימה על הסכם זה" (3.3.1999) מבלי לשנות את אופן קביעת המשכורת הקובעת, כך ש"הכשרת" תשלום הגמול הגלובלי חרף היותו חריגת שכר, אין בה כדי להפוך אותו מרכיב לא פנסיוני לחלק מהמשכורת הקובעת. בית הדין האזורי הוסיף וציין, כי עצם ביטוחו הפנסיוני של הגמול הגלובלי משנת 2007 אין בה כדי להעיד על היותו לחלק מהשכר, לנוכח הוראות הסכם המעבר המחייבות גם ביטוחם של רכיבים לא פנסיוניים וציין, בהקשר זה, כי לא מצא קביעה במסמכים השונים עליהם הסתמכו המערערות כי הגמול הגלובלי הוא רכיב שכר לפנסיה תקציבית.

בשולי פסק הדין נדרש בית הדין האזורי גם לאומד דעת הצדדים, כעולה מאופן יישום הסכם קיבוצי מיום 4.8.2003 המעניק לעובדי השלטון המקומי " תוספת בלתי ייחודיים" בשיעור 22% מהשכר, ממנה תקוזזנה התוספות הקבועות המשולמות להם ( להלן – הסכם 2003 ). בענייננו, לא קוזז הגמול הגלובלי מהתוספת, עובדה המצביעה על אומד דעתם המשותף הן של הוועדה והן של המערערות עצמן. בית הדין האזורי דחה, אפוא, את עילת התביעה, מבלי שנדרש לבחון את תוקפו של כתב הוויתור.

הצדדים חזרו בהליך בפנינו על טענותיהם בפני בית הדין האזורי. נַפנה, לפיכך, רק לטענות המערערות בעקבות פסק הדין, מבלי שנידרש לכל הטענות שפורטו לעיל. המערערות הדגישו בסיכומיהן כי " ברי לכל" כי תשלום גמול גלובלי שאין בו הלימה למספר השעות הנוספות בפועל הוא פיקציה. המערערות הוסיפו וטענו, בין היתר, כי אם רואים בגמול הגלובלי רכיב פנסיוני לצורך הפנסיה הצוברת יש לראות בו רכיב פנסיוני גם לצורך הפנסיה התקציבית.

יצוין, כי לגישת המערערות קיימת טעות עובדתית בפסק הדין לעניין קיזוז הגמול הגלובלי מהתוספת ששולמה בעקבות הסכם 2003 והן טוענות כי בניגוד לקביעת בית הדין האזורי הגמול קוזז ומפנות לעניין זה לאחד מנספחי תצהיר מטעם המדינה ( נספח 14). על פני הדברים, נספח 14 אינו תומך בטענת המערערות ואין בו כל התייחסות לסוגית מתכונת חישוב התוספת. עם זאת, בהיעדר התייחסות מטעם המדינה והוועדה לטענה העובדתית, הגם שהמדינה חוזרת באופן כללי על טענתה לפיה הגמול הגלובלי לא קוזז, לא ניתן משקל בפסק דיננו לשאלת אופן יישום הסכם 2003.

דיון והכרעה

לאחר שבחנו את טענות הצדדים בכתב ובעל פה, הגענו לכלל מסקנה כי פסק דינו של בית הדין האזורי בעילת הגמול הגלובלי ראוי להתאשר, גם אם לא יינתן משקל לקביעה העובדתית בדבר אופן יישום הסכם 2003.

על מנת שתביעת המערערות בעילת הגמול הגלובלי תצלח, היה עליהן לכאורה להוכיח מספר טענות ( על הנטל הראייתי הרובץ על הטוען לפיקציה, ראו בין היתר: בג"ץ 5572/92 זכאי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מז(3) 602, 609 מול האות ג' (1993); להלן – בג"ץ זכאי), אשר די כי אחת מהן לא תוכח כדי לשמוט את הקרקע מתחת לתביעה: האחת, כי אכן הגמול הגלובלי מהווה פיקציה והוא אינו אלא חלק מהשכר הרגיל. השניה, כי אין תוקף להסכמה שבאה לידי ביטוי בכתב הוויתור לפיה הגמול הגלובלי בנסיבות העניין, ובהתחשב במכלול תנאי עבודתן של המערערות, לא היה רכיב פנסיוני בתקופה הרלוונטית כך שלא היווה חלק מהשכר הרגיל. השלישית, כי הכשרת חריגת השכר מכח הסכם חריגות השכר, מוסיף לרכיב שהוכשר זכויות שלא היו גלומות בו מלכתחילה, תוך הפיכתו לרכיב פנסיוני. הרביעית, היעדר תוקף של כתב הוויתור.

המערערות ממקדות טיעוניהן בעיקר בסוגית מהות הגמול הגלובלי. לגישתן, הן לנוכח טיבו והן לנוכח ההכרה המאוחרת בגמול הגלובלי כרכיב פנסיוני, יש לכללו במשכורת הקובעת.

בהיבט העובדתי סבר בית הדין האזורי, לאחר שהתרשם באופן בלתי אמצעי מעדות המערערות ומכלל החומר בפניו, כי המערערות כשלו בהרמת הנטל. לא מצאנו להתערב בקביעתו. נוסיף ונציין, כי גמול גלובלי בגין עבודת שעות נוספות עשוי להיות מוכר כתוספת, בנסיבות עובדתיות מסוימות, כאשר קיימת דרישה לעבודת שעות ללא קשר לשאלה האם כל העובדים נדרשו לעבודת השעות הנוספות ( דב"ע ( ארצי) מט/7-5 מדינת ישראל – מנצ'ל, פד"ע כא 75, 79 (1989). אושר בבג"ץ 862/89, פ"ד מד(2) 37 ; דב"ע נא/7-4 הממונה על הגמלאות – זכאי, פד"ע כד 193, 196 (1992). אושר בבג"ץ זכאי).

בהיבט המשפטי נפלו המערערות לכלל טעות. לפי סעיף 1( א)(2) לפרק ו' בהסכם המעבר, מוטלת חובת ביטוח פנסיוני בגין עובדים חדשים גם על כל רכיבי השכר שאינם רכיבי שכר למשכורת הקובעת לפנסיה למעט החזרי נסיעות. כעולה בבירור מהאישור לתשלומים בגין הגמול הגלובלי ( נספח נ/16 לתצהיר מטעם המדינה), בוטח לבסוף הרכיב כרכיב של גמול גלובלי ולא כחלק בלתי נפרד משכר היסוד.

בנסיבות אלה, לא מצאנו לנכון להתערב בקביעה העובדתית של בית הדין האזורי כי לא הוכחה פיקציה ומשכך דין התביעה בגין עילה זו להידחות.

לנוכח קביעותינו לעיל, איננו נדרשים לקביעת בית הדין האזורי לפיה לא היתה כל כוונה כי הסכם חריגות השכר יקנה לעובד זכויות נוספות מעבר לזכויות שהוקנו לו תוך חריגת שכר ( ראו: קביעות שונות בנסיבות עובדתיות שונות: ע"ע ( ארצי) 1089/02 ברנע – בזק, החברה הישראלית לתקשורת בע"מ. פסקה 10 יא. (13.10.2004) לעומת ע"ע ( ארצי) 35601-04-14 זאהר – מועצה מקומית עוספיה (17.1.2018). להלן – עניין זאהר) ולמשקלה של ההסכמה הנטענת לפיה התוספת היא " בלי ק.ג" שאף היא תלוית נסיבות ( השוו: ע"ע ( ארצי) 291/09 הממונה על השכר – זוהר. פסקה 24 (21.4.2010) לעומת עניין זאהר).

העולה מן המקובץ הוא כי דין הערעור בסוגית הגמול הגלובלי להידחות, לאור קביעתו העובדתית של בית הדין האזורי לפיה בנסיבות העניין לא הוכח כי התוספת היא תוספת פיקטיבית המהווה חלק בלתי נפרד משכרן של המערערות.

סוף דבר – ערעורן של המערערות נדחה. המערערות 1 ו- 3 תשאנה בהוצאות המדינה והוועדה ובשכר טרחת עורכי דינן בסכום מופחת, בהתחשב בהיותן גמלאיות, של 2,500 ₪ לכל אחת מהמשיבות ( וסך הכול חיוב לכל מערערת של 5,000 ₪), אשר ישולם בתוך 30 ימים מהיום.

ניתן היום, ד' אדר ב' תשע"ט (11 מרץ 2019), בהעדר הצדדים וישלח אליהם .

אילן איטח,
סגן נשיאה, אב"ד

סיגל דוידוב-מוטולה,
שופטת

רועי פוליאק,
שופט

גברת מיכל בירון בן גרא,
נציגת ציבור (עובדים)

מר גדעון צימרמן,
נציג ציבור (מעסיקים)