הדפסה

בית הדין האזורי לעבודה תל אביב ס"ק 12605-03-19

לפני:

כב' השופטת דגית ויסמן
נציגת ציבור (עובדים) , גב' אורית הרצוג
נציג ציבור (מעסיקים), מר אבי ענתבי

המבקשת
ההסתדרות הרפואית בישראל
ע"י ב"כ עו"ד אורנה לין
-
המשיבה
מדינת ישראל (משרד האוצר ומשרד הבריאות)
ע"י ב"כ עו"ד תמר שריאל

פסק דין
1. הסכסוך שבפנינו עוסק בהחלטת המשיבה כי בשנת 2018 ישולמו מענקים למתמחים ולמומחים ברפואה , רק לתקופה שמיום 1.9.18 ועד יום 31.12.18, היינו לא לכל השנה הקלנדרית, אלא רק לארבעה חודשים מתוכה. זאת למרות שמאז שנת 2011 מענקים לרופאים מתמחים ומומחים שולמו לאורך כל השנה הקלנדרית וכך הוחלט גם לגבי שנת 2019.

החלטה זו פורסמה ביום 28.8.18, בחוזר עליו חתום המשנה לממונה על השכר באוצר ויו"ר ועדת המענקים, מר יוסי כהן, והוא מופנה למנהלי בתי החולים וקופות החולים (נספח 33 לבקשת הצד), בו נקבעה מסגרת עלות המענקים לתקופה 1.9.18 עד 31.12.19 וכן הקריטריונים למענקים (להלן – חוזר 2018).

2. חוזר 2018 הוא החלטה אחת משורת החלטות שנתקבלו על ידי המדינה, לאורך השנים החל משנת 2011, בנושא מענקים לרופאים בפריפריה ובמקצועות במצוקה. הרקע להחלטות אלה הובא בפסק דינו של בית הדין הארצי – עס"ק 31504-01-18 מדינת ישראל - ההסתדרות הרפואית בישראל, 16.6.19, (להלן – פרשת המומחים).

(בפרשת המומחים נדון סכסוך אחר בין הצדדים, בנושא "זכאותם של מומחים שעברו לפריפריה למענקים בגין השנים 2011 – 2014" - סעיף 7 לפסק הדין).

להלן תיאור עובדתי קצר של הרקע לתשלום המענקים למומחים ומתמחים, במקצועות במצוקה או בפריפריה וכן תיאור אופן תשלום המענקים בשנים הראשונות, לתקופה שעד שנת 2014, כפי שהובא במסגרת פסק הדין בפרשת המומחים:
"בשנת 2011 ניהלו המשיבה 1, ההסתדרות הרפואית בישראל (להלן: הר"י) והרופאים החברים בהר"י מאבק ארגוני, על רקע מחסור ברופאים העוסקים במקצועות במצוקה ומחסור ברופאים בפריפריה, שתוצאותיו שירותי רפואה ברמה נמוכה ביחס לשירותי הרפואה במרכז הארץ. במסגרת המאבק הכריזה הר"י על סכסוך עבודה, במהלכו התנהלו מספר הליכים משפטיים וננקטו צעדים ארגוניים נוספים.
במקביל למאבק הארגוני שהובילה הר"י, נקטו הרופאים המתמחים צעדי מחאה בלתי חוקיים על רקע התנגדותם למתווה ההסכם שהחל להתגבש בין הר"י לבין המעסיקים, במסגרתם שיבשו המתמחים את העבודה במחלקות בתי החולים ואף נטשו אותן (ראו: עס"ק (ארצי) 48472-06-11 מדינת ישראל – ההסתדרות הרפואית בישראל (21.7.2011). צעדי המחאה הגיעו לשיאם בכך שכ-1,000 רופאים מתמחים הגישו למעסיקיהם מכתבי התפטרות מעבודתם (סק"כ (ארצי) 722-09-11 מדינת ישראל – ההסתדרות הרפואית בישראל (4.9.2011).
ביום 25.8.2011, לאחר תקופה סוערת ביחסי העבודה בין הרופאים לבין המדינה, תקופה שכללה שביתה ממושכת, משא ומתן בחסות בית הדין ומחוצה לו, והליך גישור שהתקיים בהמלצת בג"ץ (בג"ץ 5627/11 עו"ד פורר נ' ראש הממשלה ושר הבריאות), חתמו ממשלת ישראל, שירותי בריאות כללית, ההסתדרות המדיצינית הדסה והר"י על הסכם קיבוצי מיוחד. הצדדים הסכימו, בין היתר, על הוספת 1,000 תקני רופאים ועל הקצאת תקציב בסך כולל של 75,000,000 ש"ח לטובת מענקים שמטרתם עידוד רופאים לעסוק במקצועות מצוקה וכן עידוד רופאים לעבור ולעבוד בפריפריה (להלן: הסכם 2011).
...
נושא המענקים לא הוסדר בהסכם הקיבוצי, אלא הוסדר במסמך נפרד (להלן: מסמך המענקים) ששלח הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר דאז, מר אילן לוין, ליושב ראש הר"י דאז, פרופ' אידלמן (להלן: פרופ' אידלמן או יו"ר הר"י). מסמך המענקים היווה בסיס לחוזרים שהפיץ הממונה על השכר בנושא המענקים, בהם פורטו מטרות המענקים, הסכומים שיועמדו לטובת המענקים, הקריטריונים לקבלת המענקים, שיעור המענקים, מועדי תשלומם, הגדרתם של פריפריה ו/או מקצועות במצוקה, ועוד;
מסמך המענקים הגדיר שתי קבוצות רופאים שהחברים בהן זכאים למענקים - רופאים במקצועות במצוקה (לפי רשימה שהוגדרה במסמך), ורופאים בפריפריה. ביחס לרופאים במקצועות במצוקה צוין כי הזכאות העקרונית היא למתמחים ולמתמחים בהתמחות-על בלבד, אולם תיתכן אפשרות למתן מענקים גם למנהלים. ביחס לרופאים בפריפריה - הם הרופאים שביחס אליהם ניטשה המחלוקת שבמוקד הליך זה - צוין כי המענק יינתן למתמחה, למתמחה בהתמחות-על ולמומחה אשר ייקלטו לעבודה בפריפריה. כן נקבע במסמך המענקים כי רופא במקצוע מצוקה שנקלט לעבודה בפריפריה – יהיה זכאי למענק מוגדל;
הנחיות לתשלום המענקים פורסמו גם באתר האינטרנט של משרד האוצר, וצוין בהן כי הזכאות למענק פריפריה נתונה למתמחים ולמומחים;
מכוח מסמך המענקים הוקמה ועדה שחבריה הם נציגי משרד האוצר, המעסיקים והר"י (להלן: הוועדה המשותפת). הוועדה הוסמכה לקבוע קריטריונים נוספים לזכאות מלבד הקריטריונים שנקבעו במסמך המענקים וכן לקבוע את חלוקת העלות שהוקצתה לתשלום המענקים. החלטות הוועדה התקבלו ברוב דעות ולאף צד להרכב הוועדה לא ניתנה זכות וטו;
בפועל, הוועדה המשותפת התקשתה בניסוח קריטריונים כאמור, כך שעד לחודש מאי 2013 לא עשתה שימוש בסמכותהּ לקביעת קריטריונים נוספים לאלו שנקבעו במסמך המענקים. כפועל יוצא מכך שולמו בשנים 2012-2011 מענקים למתמחים שעמדו בקריטריונים שנקבעו במסמך המענקים בלבד, אף מעבר לתקציב שהוקצה לשנים אלה, ועל חשבון תקציב המענקים שהוקצה לשנים הבאות.
...
ביום 10.7.2014 שלח מר כהן למנהלי בתי החולים מכתב שעניינו הנחיות ומועדים להגשת בקשות למענקי פריפריה ומקצועות במצוקה לשנת 2014 (נספח 26 לבקשת הצד בבית הדין האזורי). במכתב נקבע, בחלק הצריך לענייננו, שרק מתמחים ומתמחים בהתמחות-על זכאים להגיש בקשות למענק לשנה זו. כן נכתב כי מסגרת העלות לתשלום המענקים על פי מסמך המענקים נוצלה במלואה, לפיכך, עם תום תשלום המענקים לשנת 2014 לא יחולקו מענקים נוספים מכוח מסמך המענקים.
יוער, כי שר האוצר החליט להקצות לפנים משורת הדין סכום של 75,000,000 ש"ח נוספים לטובת מענקים שיחולקו על פי כללים שיגובשו בהמשך;
...
ביום 2.12.2014 אישר יו"ר הר"י, במכתב למר כהן, כי תשלום המענקים על פי הסכם 2011 יסתיים בסוף שנת 2014 (מוצג מ/5 למוצגי המדינה בבית הדין האזורי); "

3. במסגרת בקשת הצד שבפנינו, העוסקת בחוזר המענקים לשנים 2018 - 2019, התבקשו הסעדים הבאים:
א. להורות למשיבים לתת את המענקים על פי ההנחיות שנקבעו בחוזר המענקים מיום 28.8.2018 גם לרופאים שפתחו פנקס התמחות בתקופה 1.1.2018 עד 31.8.2018 (זאת בנוסף לתקופה בגינה נעשתה כבר ההקצאה, קרי 1.9.18 עד 31.12.18);
ב. לתת צו הצהרתי הקובע שתשלום המענקים בחוזר המענקים מיום 28.8.18 לתקופה שבין 1.9.18 עד 31.12.18, תוך הותרת התקופה 1.1.18 עד 31.8.18 מחוץ למסגרת הקצאת המענקים, אינה סבירה או בלתי הוגנת או מפלה;
ג. לתת צו הצהרתי הקובע שההחלטה שלא ליתן מענקים לתקופה 1.1.18 עד 31.8.18 היא שרירותית, בלתי סבירה, בלתי הוגנת ומפלה.
ד. לתת צו הצהרתי הקובע שההוראה בחוזר המענקים מיום 28.8.18 או ההחלטה שלא להקצות מענקים לתקופה 1.1.18 עד 31.8.18, אינה יכולה לעמוד והיא בטלה.

4. המבקשת תיארה במסגרת בקשת הצד את הרקע העובדתי להחלטות שניתנו במהלך השנים, מאז שנת 2011, בנושא המענקים למומחים ומתמחים. בפרק ה' לבקשת הצד, בה הוצג הטיעון המשפטי, נטען כך:
א. מתווה המענקים מהווה חלק מהסכמות קיבוציות. גם אם תוקפה של ההסכמה הקיבוצית תם בשנת 2014, המתווה יושם בכל שנה, כך שהלכה למעשה, המדינה הכריעה על מתן מענקים לכל השנים שלאחר מכן (למעט שמונת החודשים נשוא בקשה זו). על כן יש לקבוע כי המדינה יצרה מצב בו לא ניתן להפריד בין הסדר המענקים (שנהג עד שנת 2014) ובין המענקים שניתנו בין השנים 2015 – 2019, מבחינת הסתמכות הרופאים ומוסדות הבריאות על המענקים.

בטיעון זה נשזרו טענות להסתמכות על הסכמה קיבוצית וכן טענות לחוסר תום לב של המדינה, כלפיה נטען שיצרה מצג לפיו ניתן לצפות להקצאת מענקים כפי שהיה נהוג בשנים קודמות ומצד שני שינתה באורח חד צדדי את הזכאות לתשלום המענקים.

ב. קביעת מועד תחולה של חוזר המענקים לשנת 2018 רק החל מיום 1.9.18 מהווה אפליה והפרה של עקרון השוויון. תוצאת ההחלטה היא שהמתמחים שפתחו פנקסי התמחות במקצועות שהוגדרו כמקצועות במצוקה או מקצועות בחסר מקומי בפריפריה, בתקופה 1.9.18 עד 31.12.18, מופלים לרעה לעומת יתר הרופאים בכל אחת מהשנים 2011 עד 2017 ו – 2019, בכך שהם אינם זכאים למענקים רק משום שפתחו פנקס התמחות או נקלטו לעבודה בחודשים ינואר עד אוגוסט 2018.

כן נטען שמדובר בקביעה שאינה מתבססת על שיקול ענייני, היוצרת אבחנה בין שתי קבוצות רופאים, שבפועל אין ביניהן כל הבדל.

בנוסף, שינוי בדיעבד של הנוהג שחל מאז שנת 2011 עולה כדי חוסר הגינות כלפי ציבור רופאים שכל חטאם הוא שהתחילו להתמחות ולעבוד בפריפריה או במקצועות במצוקה במהלך ינואר עד אוגוסט 2018.

נטען עוד כי ההחלטה אינה משרתת את התכליות של פיתוח ושיקום הפריפריה. כן יש להניח שההחלטה עלולה לערער את אמון הרופאים במענקי העידוד ועלולה כפועל יוצא מכך לפגוע במוטיבציה של רופאים לבחור לעבוד בפריפריה או במקצועות במצוקה.

ג. ההחלטה לוקה בחוסר סבירות קיצוני, מאחר שהיא מתעלמת מההסתמכות של הרופאים על המענקים, לצורך כלכלתם ולצורך המעבר. אשר לשיקול התקציבי, נטען כי גם שיקול זה נתון למבחן הסבירות, ויש לתת לו משקל מתאים בהתחשב בנושא הנדון ובחיוניותו של האינטרס המושפע מן ההחלטה.

ד. לעניין סמכותו של בית הדין לעבודה, נטען כי לבית הדין סמכות לדון בנושאים מנהליים כרוכים וכי על פי הפסיקה, מקום בו מדובר בסכסוך אמיתי ובתביעה שהוגשה על ידי ארגון עובדים, במטרה לחייב מעסיק לקיים הסכם קיבוצי, קמה לבית הדין סמכות לדון בתקיפה עקיפה של הפעולה השלטונית. מאחר שההחלטה נשוא הבקשה מערבת בתוכה נושאים שבתחום משפט העבודה יחד עם נושאים של המשפט המנהלי, שמשמעותם פגיעה בזכויות של העובדים, הרי שבירור הבקשה על כל חלקיה נמצא בסמכות בית הדין לעבודה.

5. בתשובת הצד שהוגשה על ידי המדינה, זו ביקשה לסלק את ההליך על הסף.

6. יומיים לפני שהתקיים דיון בבקשת הצד, בו היו אמורות להתברר טענות הסף מטעם המדינה, ביום 16.6.19, ניתן על ידי בית הדין הארצי פסק הדין בפרשת המומחים, שהוזכר לעיל - עס"ק 31504-01-18.

7. בדיון שהתקיים במעמד הצדדים, הוסכם כי לאור פסיקת בית הדין הארצי בפרשת המומחים, הדיון יפוצל כך שתנתן תחילה החלטה בבקשת המדינה לסילוק על הסף, שהיא סוגיה משפטית שניתן להכריע בה על יסוד טיעונים בכתב.

תמצית טענות הצדדים בבקשה לסילוק על הסף
8. להלן תמצית טענות המדינה:
א. לאור פסיקת בית הדין הארצי בפרשת המומחים, תוכניות המענקים לשנים 2015 – 2019 אינן חלק מיחסי העבודה הקיבוציים. המדינה הפנתה לכך שאף הר"י היתה ערה לכך שאין מדובר בהסכמות קיבוציות. כך למשל, הפנתה למכתב מיום 2.12.14 שנשלח על ידי הר"י, בו הר"י אישרה שהמענקים על פי הסכם 2011 יסתיימו בשנת 2014. כן הפנתה לכך שהר"י פנתה לשרים ולחברי כנסת לשם קבלת הסכמת המדינה לתשלום המענקים לשנים הבאות. לאור התנהגות זו, טענה המדינה כי הגשת הבקשה לבית הדין, כאילו מדובר בנושא שהוא עניין לסכסוך קיבוצי והטענה לפיה המדינה היא שיצרה מצב בו לא ניתן להפריד בין הסכמות הסדר המענקים (משנת 2011) ובין המענקים שניתנו בשנים 2015 – 2019, מהווה התנהגות בחוסר תום לב.

ב. מכתביה של הר"י, מיום 2.12.14 ומיום 23.11.14, מהם עולה כי הר"י אינה מבקשת "להיות מעורבת בחלוקת המענקים שהם מעבר להסכם", מהווים השתק או מצג של הר"י לפיו חוזרי השנים 2015 – 2018 הם מחוץ לזירה הקיבוצית.

ג. חוסר תום לבה של הר"י מתבטא גם בשיהוי. זאת מאחר שחוזר 2018 פורסם ביום 28.8.18, ובשנים שקדמו לפרסומו, החל משנת 2015, הר"י שקטה על שמריה ולא העלתה כל טענה לפיה עצם המשך מתן המענקים יוצר לשיטתה מסגרת של הסכמות קיבוציות.

ד. המדינה ביקשה לדחות את הטענה כאילו מדובר בהסכמות קיבוציות וטענה כי מדובר בהליך שכל כולו תקיפה ישירה של מסמך מדיניות, בעילות מנהליות, שלבית הדין לעבודה לא נתונה הסמכות העניינית לדון בו.

ה. פסק הדין בפרשת המומחים שמט את הבסיס לבקשת הצד, המבוססת על הסכמות קיבוציות, משנקבע בו כי מסמך המענקים המכונן אינו הסכם קיבוצי או הסדר קיבוצי דו צדדי.

בהתאם לפסיקה זו, לכל היותר קיימת חובת היוועצות של המדינה עם הר"י, וזו קוימה, גם אם באיחור, בשיח בין גורמים במדינה ובין הר"י בחודשים שלאחר פרסום חוזר 2018. טענותיה של הר"י נשקלו והמדינה גם נימקה מדוע לא קיבלה את הטענות (נספח 36 לבקשת הצד). עוד נטען בהקשר זה, כי מכתביה של הר"י, לפיהם הקצאת עלות המענקים לשנת 2015 אינה חלק מפרק המענקים לפי הסכם 2011 (מכתב מיום 15.7.14 ומכתב מיום 2.12.14), מהווים ויתור על זכותה להיוועצות.

ו. יש לדחות כל טענה לנוהג קיבוצי בנושא קביעת הזכאות למענקים באופן רטרואקטיבי. המדינה הפנתה לכך שרק בשנתיים (2016 – 2017) ובקטגוריה אחת בשנת 2011 בוצע תשלום רטרואקטיבי.

ז. יש לסלק את בקשת הצד על הסף בשך העדר סמכות לבית הדין לעבודה לדון בה.

לפי מבחן זהות הצדדים, להליך לא צורפו כלל המעסיקים, אלא רק המדינה. זאת למרות שהמענקים אינם משולמים לרופאים מתוקף יחסי העבודה בין הרופאים למדינה, אלא הם פרי מדיניות הממשלה לתמרץ רופאים לבחור במקצועות במצוקה או בחסר מקומי ולעבור לעבוד בפריפריה.

מבחינת עילה הסכסוך – מאחר שנפסק כי מסמך המענקים המכונן אינו הסכם קיבוצי או הסדר קיבוצי, הר"י אינה צולחת את 'אכסדרת הכניסה' לסעיף 24(א)(2) לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט - 1969.

בבחינת מבחן הסמכות הרחב, פועלה של המדינה בתחום המענקים לרופאים הוא בכובעה השלטוני, כקובעת מדיניות, כפי שנקבע בפרשת המומחים. לא זו בלבד שמדובר במדיניות המעוגנת בהחלטת ממשלה, הועמד למימושה תקציב ייעודי, ואין מדובר בהוצאות שכר שהוציא מי מהמעסיקים. בהקשר זה אף הר"י טענה בפני רשויות המס כי המענקים מהווים הכנסה הונית שאין למסות כשכר.

ח. המדינה ביקשה לדחות את טענות ההסתמכות של הר"י, לאור הנפסק בעניין זה בפרשת המומחים.

ט. בהתייחס לנפסק בבג"צ 3000/16 בן אריה נ' שר האוצר ושר הבריאות (הוזכר על ידי המבקשת בדיון במעמד הצדדים), המדינה טענה ששם עמדה לדיון פרשנות הסכם 2011 ובית המשפט העליון לא קבע כי הוא נעדר סמכות, אלא שבית הדין לעבודה מהווה אכסניה חלופית לבירור הסכסוך. בבקשת הצד הנוכחית, אין מדובר על מעמד מסמך המענקים המכונן, אלא על חוזר 2018, ומשהמסגרת הנורמטיבית התבהרה בפרשת המומחים, התחוור כי גם בקשת הצד אינה ראויה להישמע בבית הדין ככזו, משאין מדובר בסכסוך קיבוצי.
9. להלן תמצית טענותיה של הר"י:
א. כל ההליכים בנושא המענקים נדונו בבתי הדין לעבודה. בעניין בן אריה המדינה היא שטענה כי דין העתירה סילוק על סף וכי ההליך העוסק בהסדר המענקים נטוע ביחסי עבודה קיבוציים. בהתחשב באופי ההליך ולאור העובדה שהרופאים שעברו לפריפריה או עוסקים במקצעות במצוקה זכאים לכספי המענקים, בית הדין לעבודה הוא הערכאה המתאימה לדון בנושא. גם אם הר"י תפנה לבית המשפט העליון, הרי שבדומה לעניין בן אריה, בית המשפט העליון יקבע שקיימת ערכאה חלופית, שהיא בית הדין לעבודה.

ב. המדינה היא צד לכל ההליכים הפרטניים שהוגשו על ידי רופאים בסוגיית המענקים וכולם מתבררים בבתי הדין לעבודה ברחבי הארץ. המדינה לא התכחשה לסמכות בית הדין ולא טענה דבר בעניין. בנסיבות אלה, אין מקום להבחין בין שאר ההליכים באותו נושא ובין הליך זה.

ג. הר"י ביקשה לדחות את הטענות לגבי תום לבה. כך למשל, נטען כי אין להסיק מהתנהלותה של הר"י בנושא המענקים לשנים 2011 – 2014 לגבי התנהלותה בנושא המענקים לשנים 2018 – 2019.

ד. המכתבים שאליה המדינה הפנתה אינם יוצרים השתק של הר"י. כל שנאמר בהם הוא שחוזרי המענקים לאחר שנת 2014 אינם חלק מתקציב המענקים ההסכמי. מעבר לכך לא ניתנה כל הבטחה של הר"י וממילא היא אינה מנועה או מושתקת להעלות טענות לגבי חוזר 2018. גם אין הוכחה להסתמכות של המדינה על פעולותיה של הר"י.

ה. לבית הדין לעבודה סמכות לדון בסכסוך, גם לאחר הנפסק בפרשת המומחים. זאת מאחר שהמחלוקת בין הצדדים היא נושא שמקורו ביחסי עבודה קיבוציים. בנוסף, חוזר 2018 מהווה יישום בלתי סביר של הסדר המענקים. במבחן הסמכות הצר, המדינה היא הצד הנכון מאחר שהיא הגורם שמולו נוהל המו"מ הקיבוצי. במבחן עילת הסכסוך, מדובר בהפרות של הסכמות קיבוציות, לרבות דין. במבחן הסמכות הרחב, נושא התביעה קשור ליחסי עבודה ומצוי בתחום מומחיות של בית הדין לעבודה. במקרה דנן, מדובר בתקיפה עקיפה של החלטה מנהלית.

ו. תשלום המענקים לכל שנה קלנדרית במלואה הפך לנוהג, מששולם כך משנת 2011 ולמעשה רק למעט התקופה שנקבעה בחוזר 2018. מעולם לא נוצר ריק של 8 חודשים בתשלום המענקים, גם בשנים בהן חוזרי המענקים פורסמו באיחור של מספר חודשים.

ז. סילוק על הסף ניתן במשורה, במיוחד במסגרת סכסוכים קיבוציים.

דיון והכרעה
10. לאחר ששקלנו את טיעוני הצדדים, הגענו למסקנה כי יש לקבל את בקשת המדינה ולסלק על הסף את בקשת הצד.

11. נדגיש כבר בפתח הדברים, כי המסקנה שנימוקיה יפורטו בסעיפים הבאים, התקבלה בהיותו ערים לפסיקה, לפיה סעד של דחיית תביעה על הסף יינתן ביד קמוצה ובמשורה, ובבתי הדין קצרה המשורה עוד יותר, כאשר פתרון המחלוקת לגופה הוא לעולם עדיף. כך במיוחד בסכסוכים קיבוציים. ר' לעניין זה הנפסק בדב"ע לח/ 4-11 ההסתדרות הכללית של העובדים בישראל – מדינת ישראל, פד"ע ט' 425 (1978):
"אין זה מקרה שבתקנות סדר הדין בסכסוך קיבוצי, לא תימצא זכר ל"מחיקה על הסף" ול"דחייה על הסף", באשר ברור שאין להעלות על הדעת שסכסוך עבודה קיבוצי שעניינו מימוש זכויות יבוא לקיצו וימצא פתרונו על ידי "מחיקה על הסף" או על ידי "דחייה על הסף", מבלי שיתקיים דיון לגופו של עניין ולצדדים תהיה הרגשה שעניינם זכה לדיון כזה".
ר' גם דב"ע מג/ 4-3 ההסתדרות הכללית של העובדים בישראל – מדינת ישראל, פד"ע יד 71 (1982) בעמ' 76-75; עס"ק (ארצי) 400094/97 הסתדרות העובדים הכללית החדשה – מדינת ישראל, ניתן ביום 6.9.2004; עא"ח (ארצי) 1025/02 ארגון הסגל האקדמי, אוניברסיטת חיפה - אורנים, בית הספר לחינוך של התנועה הקיבוצית (11.11.02); בר"ע (ארצי) 34531-03-11 אלקטרה מוצרי צריכה (1951) בע"מ - הסתדרת העובדים הכללית החדשה, 26.3.2011.

12. הצדדים הפנו לפסיקה עניפה בשאלת סמכותו של בית הדין לעבודה – למבחן הצדדים לסכסוך, למבחן העילה ולסמכותו הרחבה של בית הדין לעבודה, בנושאים שיש להם השפעה על תנאי העבודה או על מערך יחסי העבודה הקיבוציים.
איננו סבורים שיש צורך לחזור ולצטט מושכלות יסוד בפסיקה בנושא סמכות בית הדין, וזאת מאחר שבסכסוך שבפנינו שאלת סמכותו של בית הדין קשורה בטבורה לשאלת סיווגו של חוזר 2018 (באופן מצומצם) ולשאלת סיווג הסדר המענקים לרופאים (באופן רחב).
כך גם עולה מטיעוני הצדדים. היינו, שהכרעה לגבי מהותו של חוזר 2018 היא זו שבסופו של יום תכריע את השאלה אם האכסניה הנכונה, הטבעית והמתאימה לבירור המחלוקת בין הצדדים, לגבי חוזר זה, היא בית הדין לעבודה.
נזכיר בהקשר זה, כי ביסוד טיעונה של המבקשת עומדת ההנחה כי תשלום המענקים הוא חלק ממערכת הסכמות קיבוציות שיסודן בהסכם הקיבוצי שנחתם לאחר שביתת הרופאים בשנת 2011. בהתאם לטיעון זה, גם חוזר 2018 הוא חלק מאותה מערכת הסכמית קיבוצית.

13. התשובה לשאלה כיצד יש לסווג את חוזר 2018 נמצאת בפסק הדין בפרשת המומחים. בית הדין הארצי הקדיש חלק ניכר מפסק הדין לבחינת מעמדו של "מסמך המענקים" וקבע כי מסמך המענקים, הוא המסמך המכונן משנת 2011, אינו חלק מההסכמות הקיבוציות, אינו חלק מההסכם הקיבוצי שנחתם בשנת 2011 בסיומה של שביתת הרופאים והוא גם אינו מהווה הסדר קיבוצי.

ובלשונו של בית הדין הארצי (ההדגשות הוספו – ד.ו.):
"כאמור, השאלה הראשונה בה עלינו להכריע היא שאלת מעמדו הנורמטיבי של מסמך המענקים – האם הוא חלק מההסכם הקיבוצי שנחתם בשנת 2011, לחלופין האם הוא הסדר קיבוצי דו צדדי, כטענת הר"י וכפי שנפסק בבית הדין האזורי, או שמא דווקא מדובר במסמך מדיניות של הריבון, כטענת המדינה.
...
בענייננו, אין חולק כי הסכם המענקים לא הוגש לרישום כחלק מהסכם 2011. הלכה היא שחובת ההגשה לרישום אינה חובה פורמאלית גרידא, אלא תנאי קונסטיטוטיבי לקיומו של הסכם קיבוצי (השוו: דב"ע (ארצי) לג/7-4 אוניברסיטת ת"א ואח' - ארגון הסגל האקדמי באוניברסיטת ת"א ואח' פד"ע ה 85, 99 (1973)). מקובלת עלינו טענת המדינה, אותה טען מר כהן בעדותו, לפיה נושא המענקים אינו חלק מובנה ממערכת השכר של הרופאים, אלא מטרתו עידוד בחירה בתחומים מקצועיים או אזורים גיאוגרפיים בהתאם לצרכי המעסיק. כן מקובלים עלינו דבריו של מר כהן בעדותו כי נושא המענקים הופרד בכוונה תחילה מההסכם הקיבוצי על מנת לאפשר גמישות מירבית למעסיק בנוגע לאופן יישומו (עמ' 38-37 לפרוטוקול הדיון מיום 15.11.2016) מכאן כי מסמך המענקים אינו עוסק בעניין הכלול בהגדרת "הסכם קיבוצי" שלעיל. הסכם אשר לא התמלאו בו כל התנאים שבסעיף הנ"ל אינו "הסכם קיבוצי" וכללי הפרשנות המיוחדים להסכם קיבוצי אינם חלים עליו.
אשר על כן, מתחייבת המסקנה כי מסמך המענקים אינו בגדר הסכם קיבוצי ואינו חלק מההסכם הקיבוצי שנחתם בשנת 2011.
אם כן, האם מעמדו של מסמך המענקים הוא של הסדר קיבוצי דו-צדדי, כפי שנפסק בבית הדין האזורי? לטעמנו, התשובה לכך שלילית.
...
נכון הוא כי מסמך המענקים גובש בשיתוף עם הר"י כחלק מהמשא ומתן הקיבוצי. עם זאת אין בשיתופה של הר"י בגיבוש המסמך בלבד כדי להפוך את המסמך להסדר קיבוצי דו צדדי, המחייב את הסכמתה המפורשת של הר"י לכל שינוי כפי שקבע בית הדין האזורי.
...
אמנם, בראש מסמך המענקים נכתב שהוא מפורסם "בהמשך להסכמות הצדדים", שכן קודם לפרסומו של מסמך המענקים התקיימו התייעצויות בין המדינה לבין הר"י. ואמנם, מסמך המענקים נחתם באותו המועד כמו ההסכם הקיבוצי של שנת 2011. עם זאת, אין אנו סבורים כי המסקנה המתחייבת מכל זאת היא כי מדובר במסמך שמעגן הסכמות שהן תוצאת משא ומתן שהתקיים בין הצדדים.
...
הינה כי כן, מאפייניו של מסמך המענקים ומכלול הנסיבות עליהן עמדנו לעיל, מלמדים כי לא ניתן להתייחס למסמך המענקים כאל הסדר קיבוצי דו צדדי כפי שקבע בית הדין האזורי. משהגענו עד הלום, המסקנה המתבקשת היא כי מעמדו של מסמך המענקים הוא כשל מסמך מדיניות של הריבון. להלן נעמוד על משמעותה של ההכרה במסמך המענקים ככזה.
מסמך מדיניות הוא מסמך פורמלי המציג את הדרכים בהן מתכוונת הרשות לפעול בתחום מסוים או בנסיבות מסוימות. כך, ולשם הדוגמא, יכול שמסמך מדיניות יציג בעיה מעשית ואת הפתרון שנבחר עבורה, בצורה מנומקת. ונדייק: אף אם הדבר משתמע, לכאורה, משמו, אין למסמך מדיניות של רשות מעמד חוקי שונה מהנחיות מנהליות, שכן פעמים רבות קביעת מדיניות כללית נעשית על ידי הרשות המינהלית בדרך זו.
...
... מסמך המענקים אך התווה מדיניות של משרד הבריאות ומשרד האוצר, לפיה רצונה של המדינה הוא להעניק תמריצים לרופאים שיבחרו לעסוק במקצועות במצוקה או להיות מועסקים בבתי חולים בפריפריה.
לעניין זה יוער כי יכול ובמצב דברים מעין זה, בו המדינה כמעסיק וכצד ליחסי עבודה קיבוציים קובעת מדיניות אשר יש לה השפעה מסוימת על העובדים המאורגנים, ישנה חובה מצד המדינה לכל הפחות לקיים היוועצות בארגון העובדים, בטרם שינוי המדיניות. היוועצות אמרנו, מתוך מטרה להגיע להסכמות שיאפשרו יחסי עבודה תקינים, אך לא התניית שינוי מדיניות התמריצים והמענקים שנקבעו על ידי משרדי הבריאות והאוצר, בהסכמתה המפורשת של הר"י. עם זאת, שאלה זו אינה נצרכת לענייננו ולעת הזו אנו מותירים אותה בצריך עיון. "

מסקנה זו, שהתקבלה לגבי מסמך המענקים, העוסק במענקים לשנת 2011, יפה גם להחלטות נוספות באותו נושא, שהתקבלו במהלך השנים, לרבות ההחלטה נשוא הליך זה – חוזר 2018, העוסק במענקים מיום 1.9.18 ועד סוף שנת 2019.

לאור קביעות אלה של בית הדין הארצי, שאלת תקיפתו הישירה של חוזר 2018 אינה בסמכותו של בית הדין לעבודה. בהקשר זה נשוב ונפנה לסעדים שהתבקשו בהליך, שהם מתחום המשפט המנהלי ואינם כוללים סעדים מתחום משפט העבודה הקיבוצי, כגון היוועצות או ניהול מו"מ.

14. לאמור לעיל נוסיף, כי בפרשת המומחים ניתן למצוא גם תשובה לטענות נוספות של המבקשת. כך למשל, בהקשר של טענת ההסתמכות נקבע בסעיף 61 לפסק הדין:
"התרשמנו כי מלכתחילה הר"י עצמה לא סברה שמסמך המענקים מאפשר למאן דהוא להסתמך על כך שיקבל את המענק, וכי טענת ההסתמכות נולדה לצורך ההליך בלבד. זאת ועוד, בכל הפרסומים בנוגע למענקים הובהר מהו התקציב המוקצה לטובת המענקים, ומכאן שהיה ידוע לכל כי מדובר בזכות מותנית בתקציב. משמעות הדבר היא שגם אלו שהסתמכו על קבלת המענק משום שהם עומדים בקריטריונים לא יכלו להיות בטוחים שיהיה די תקציב לכך שהם יקבלו את המענק;
יתרה מכך, לכל ידוע היה שתקציב המענקים היה תקציב מוגבל, ועת ינוצל עד תום, תבוא תכנית המענקים לכדי סיום. אף הר"י בעצמה הייתה מודעת לכך שיש מגבלת תקציב."

אמנם הדברים נאמרו לגבי תקופה שונה, אך מקל וחומר ניתן לקבוע כי אם בשנים קודמות היה ידוע למבקשת כי הזכות למענק מוגבלת ואין מקום להסתמך על זכות המותנית בתנאים ומוגבלת בתקציב שהוקצה לה, כך הם הדברים גם לגבי שנים מאוחרות יותר, כגון שנת 2018, היא השנה העומדת לדיון בהליך זה.

15. המבקשת ביקשה לקרוא את הנפסק בבג"צ בן אריה (3000/16 ד"ר בן אריה נ' שר האוצר, 7.7.16), כקביעה עקרונית לפיה סכסוכים בנושא המענקים יתבררו בבית הדין לעבודה. באותו עניין, התקבלה בקשת המדינה לדחות את העתירה בשל קיומו של סעד חלופי, לפיו על הנושא להתברר בבית הדין האזורי ואף ציינה כי בבית הדין בבאר שבע מתנהל הליך קיבוצי בקשר לקבוצה אחרת הטוענת לעניין המענקים. בפסק דין קצר בית המשפט העליון קיבל את בקשת המדינה וקבע כי -

"לטעמנו יש מקום כי הסכסוך יידון בבית הדין לעבודה ללא שנביע עתה דעה לנושא לגופו. במהות מדובר בפרשת אחת של פרשנות ההסכם מ – 2011 שיסודה בפועל יחסי עבודה, וזאת אף מבלי שנידרש לשאלה אם לא היה מקום לצירוף ההסתדרות הרפואית (או אף את המעסיק הישיר, שירותי בריאות כללית) לעתירה. עלינו לאחוז את השור בקרניו: המדובר בהסכם שהיה נטוע עמוק ביחסי העבודה, ועל כן מקומו הטבעי בבית הדין לעבודה. העתירה נמחקת איפוא תוך שמירת זכויות העותרים לתבוע בבית הדין האזורי לעבודה. בנסיבות איננו עושים צו להוצאות."

אנו סבורים כי אין לקרוא את הנפסק בעניין בן אריה כקביעה עקרונית לפיה כל התובענות וכל הסכסוכים בנושא המענקים לרופאים, יידונו בבית הדין לעבודה. את הנפסק שם יש לקרוא בתשובה לעמדת המדינה, לפיה באותה עת התנהל סכסוך אחר בבית הדין האזורי בבאר שבע, באותו עניין.

בנוסף - פסק הדין בענין בן אריה עמד בפני בית הדין הארצי, אשר התייחס לנפסק בו בסעיף 26 לפסק הדין בפרשת המומחים, וקבע:

"נוסיף כי הנפסק בבג"ץ בן אריה אינו מעלה ואינו מוריד לענייננו. באותו עניין נדונה שאלת סמכותו של בג"ץ לדון בנושא, בנסיבות בהן טענה המדינה כי קיים לעותרים סעד חלופי בדמות פנייה לבית הדין לעבודה. בג"ץ לא קיים דיון בשאלת מעמדו הנורמטיבי של מסמך המענקים ואף הבהיר כי הוא מוחק את העתירה מבלי להביע עמדה לנושא לגופו. קביעתו שמדובר " בהסכם שהיה נטוע עמוק ביחסי העבודה" נאמרה בהקשר של קביעת הסמכות העניינית של בית הדין לעבודה, ולא ניתן להסיק ממנה שמדובר בהסדר קיבוצי דו צדדי."

כלומר, גם בית הדין הארצי קרא את הנפסק בעניין בן אריה על רקע נסיבותיו הספציפיות ולא כקביעה עקרונית בנושא סמכות בית הדין.

להבנתנו, מקום בו בית הדין הארצי הכריע וקבע כי מסמך המענקים אינו מסמך המעגן הסכמות קיבוציות, וכאשר קביעה זו נתקבלה לאחר פסיקת בית המשפט העליון בעניין בן אריה ותוך התייחסת גם אליה, אין מקום לקביעה שונה על ידי בית הדין האזורי.

זאת מעבר לדברים שכבר נכתבו לעיל, לפיהם ההכרעה המהותית והמנומקת בשאלת אופיו המשפטי של מסמך המענקים (ובענייננו – חוזר 2018) התקבלה על ידי בית הדין הארצי.

16. סוף דבר – לאור הנפסק בפרשת המומחים, לפיה מסמך המענקים התווה מדיניות של המדינה ואינו חלק מההסכמות הקיבוציות, הרי שגם מחלוקת לגבי תחולה בזמן של חוזר 2018 אינה עולה כדי סכסוך בעניין הסכם קיבוצי, הסדר קיבוצי או סכסוך הנוגע להפרת כל דין (סעיף 24(א)(2) לחוק בית הדין לעבודה, תשכט – 1969) ועל כן הסכסוך אינו נמצא בגדר סמכות בית דין זה.

אשר על כן, דין בקשת המדינה לסלק את בקשת הצד על הסף, להתקבל.

ניתן היום, ל' ניסן תש"פ, (24 אפריל 2020), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם .

אורית הרצוג, נציגת ציבור (עובדים)

דגית ויסמן, שופטת

אבי ענתבי, נציג ציבור (מעסיקים)