הדפסה

בית הדין האזורי לעבודה תל אביב ב"ל 8795-08-16

לפני:

כב' הנשיאה הדס יהלום
נציג ציבור (עובדים) מר משה כהנא
נציגת ציבור ( מעסיקים) גב' אורה נורי

התובעת
מימי מאיה ביינה
ע"י ב"כ עו"ד טל נוי (הלשכה לסיוע משפטי)
-
הנתבע
המוסד לביטוח לאומי
ע"י ב"כ: עו"ד צ'רניקר

מתייצבים בהליך 1. עמותת ידיד

2. מרכז רקמן לקידום מעמד האשה

3. היועץ המשפטי לממשלה

פסק דין

1. בהליך שבפנינו מתבררת תביעה שעניינה החלטת המוסד לביטוח לאומי, להפסקת תשלום על פי חוק המזונות (הבטחת תשלום) תשל"ב – 1972 בשל כך שההכנסות של התובעת, גבוהות מהסכום המזכה אותה בתשלום.

התובעת טוענת כי הוראות חוק הביטוח הלאומי והתקנות, הקובעות כי יש להחשיב את הכנסתה מעבודה, בחישוב הכנסותיה לשם קביעת זכאותה למזונות, פגומות מיסודן, אינן סבירות, מפלות לרעה ואינן ממלאות אחר תכלית החקיקה.

הסעד שהתבקש בכתב התביעה, הוא כי בית הדין יורה לנתבע לחשב מחדש את דמי המזונות, ללא הבאת הכנסה מעבודה, בחישוב הכנסותיה.

2. העובדות בעניינה של התובעת אינן שנויות במחלוקת ויפורטו להלן.

א. התובעת, בת 31 במועד הגשת התביעה, רווקה, המתגוררת עם הוריה.

ב. ביום 2/8/11 נולדה לתובעת ילדה מקשר עם אבי הילדה ללא נישואין.

ג. ביום 24/4/13 ניתנה החלטת בית המשפט לענייני משפחה לפיה על אבי הילדה לשלם לתובעת מזונות זמניים עבור הקטינה בסך של 1,200 ₪ לחודש החל מ-12/9/12 ואילך (תמ"ש 32022-09-12).

ד. המוסד לביטוח לאומי שילם לתובעת מזונות בהתאם לחוק המזונות.

ה. ביום 1/6/13 החלה התובעת לעבוד כעובדת שכירה. התובעת צירפה לתביעתה תלושי שכר לחודשים ינואר 2015 עד מאי 2016.

ו. ביום 21/2/16 קיבלה התובעת מכתב מהנתבע, המודיע לה על הפסקת תשלום המזונות וכן כי עליה להשיב לנתבע סך 1,528 ₪ בגין חוב.
במכתב נכתב כך:

"הנדון: הפסקת תשלום מזונות

אנו מביאים לידיעתך, כי הפסקנו את התשלום עפ"י חוק המזונות (הבטחת תשלום) מ – 01/12/2015.
התשלום הופסק כיוון שהכנסותיך גבוהות מהסכום המזכה אותך בתשלום.
יתרת חובך נכון ל- 21/2/2016 עומדת על סך של 1,528.00 ₪ כולל הצמדה".

3. ההליכים בתיק
לאחר הגשת כתב התביעה צורפו להליך על פי בקשתם – "עמותת ידיד - מרכזי זכויות בקהילה (ע"ר)" (להלן – עמותת ידיד) וכן "המרכז לקידום מעמד האישה על שם רות ועמנואל רקמן" (להלן – מרכז רקמן).

4. הנתבע הגיש בקשה לסילוק התביעה על הסף מחמת היעדר סמכות עניינית, היעדר יריבות והיעדר עילה. ביום 13/6/17 ניתנה החלטה הדוחה את הבקשה.
כן הורינו על צירוף היועץ המשפטי לממשלה כצד להליך.

5. ביום 1/4/18 הוגשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה.

6. ביום 31/7/18 הוגשה תעודת עובד ציבור מטעם היועץ המשפטי לממשלה, על ידי גב' יעל אגמון מאגף התקציבים במשרד האוצר.

7. בדיון שהתקיים ביום 28/10/18 הסכימו הצדדים כי העובדות המפורטות בתצהיר התובעת מהוות תשתית עובדתית מוסכמת. עוד הוסכם כי מוסרת תעודת עובד הציבור לא תחקר על תצהירה, בכפוף להצהרת הצדדים כי אינם מסכימים לעובדות המפורטות בתעודת עובד הציבור.

8. בהתאם נקבעו מועדים להגשת סיכומי הצדדים.

9. ביום 29/10/18 ניתנה החלטה המורה על עיכוב הליכים ב- 11 תיקים תלויים ועומדים, בהם מתבררת סוגיה זהה, עד למתן פסק דין חלוט בתיק זה.

10. סיכומי התובעת הוגשו ביום 10/12/18.
לאחר הגשת סיכומי התובעת, ביקשה התובעת להוסיף לסיכומים חוות דעת מאת ד"ר יואב מזא"ה. בקשתה התקבלה , תוך מתן זכות תגובה ליתר הצדדים.

11. בהמשך, הגישו הצדדים כולם, לרבות המתייצבים בהליך, סיכומים בכתב.

12. ההסדר הנורמטיבי בחוק המזונות ובתקנות
בתאריך 1/10/1972 נכנס לתוקף חוק המזונות (הבטחה תשלום), תשל"ב – 1972.

13. על פי סעיף 2 לחוק - "זוכה" זכאי לתשלום חודשי מאת המוסד לביטוח לאומי.
"זוכה" כהגדרתו בסעיף 1 לחוק המזונות הוא –

"מי שפסק דין למזונות ניתן לזכותו ואינו מתגורר עם החייב, לרבות הורה שאינו מתגורר עם החייב שפסק דין למזונות ניתן לזכות ילדו הקטין הנמצא בהחזקתו אף אם אינו עמו".

סעיף 3 לחוק המזונות קובע:

"שיעורי התשלום הם כפי שנקבעו בפסק הדין למזונות או בתקנות, הכל לפי השיעור הקטן יותר."

14. בסעיף 20 לחוק המזונות נקבעו סמכויות ביצוע לשר המשפטים:

"(א) שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה, והוא רשאי, בכפוף לאמור בסעיפים קטנים (ב) ו-(ג), להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו, לרבות קביעת שיעורי תשלום לפי חוק זה, ובלבד שתקנות לענין סעיף 3 יותקנו בהתייעצות עם שר האוצר.
(ב) שר העבודה רשאי, בהתייעצות עם שר המשפטים, להתקין תקנות בכל הנוגע לביצוע התפקידים המוטלים לפי חוק זה על המוסד.
(ג) תקנות על פי סעיפים 3, 9(ד), 21 ו-22 יותקנו באישור ועדת העבודה של הכנסת."

15. בסעיף 21 לחוק המזונות נקבעו "הוראות מעבר לעניין הפעלת החוק":

"על אף האמור בחוק זה, יוחל בהפעלתו בהדרגה, והוא יחול על סוגי הזוכים ולפי התנאים ששר המשפטים, בהתייעצות עם שר האוצר, קבע מזמן לזמן בתקנות."

16. מכח הסמכות שבסעיף 20, ביום 1/10/1972 נכנסו לתוקפן תקנות המזונות (הבטחת תשלום), תשל"ג – 1972 (להלן – תקנות המזונות).

17. בתקנה 2 לתקנות המזונות נקבע כי חוק המזונות יחול על "סוגי הזוכים הזכאים לתשלום לפי תקנות אלה".

בתקנה 3 נקבעו סוגי הזכאים לתשלום:
"סוגי הזוכים הזכאים לבקש תשלום מאת המוסד הם –
(1) אשה שמלאו לה 60 שנה וכן אשה שבהחזקתה לפחות ילד אחד, בין אם פסק הדין למזונות ניתן לזכותה, בין אם ניתן לזכות הילד בלבד ובין אם ניתן לזכות שניהם;
(2) אשה שפסק דין למזונות ניתן לזכותה ואינה מסוגלת לכלכל את עצמה, אף שאין בהחזקתה ילד;
(3) ילד שפסק דין למזונות ניתן לזכותו ואינו בהחזקתה של אמו ואף אינו עמה, למעט ילד שעיקר פרנסתו על חשבון אוצר המדינה או רשות מקומית".

בתקנה 4 נקבעו שיעורי התשלום. תקנה 4 תוקנה מספר פעמים ובתאריך 1/1/1982 תוקנה התקנה לנוסחה העדכני, כדלקמן:
מיום 24.4.1977
תק' תשל"ז- 1977
ק"ת תשל"ז מס' 3700 מיום 24.4.1977 עמ' 1467
(1) אשה שמלאו לה 60 שנה וכן אשה שבהחזקתה לפחות ילד אחד, בין אם פסק הדין למזונות ניתן לזכותה, בין אם ניתן לזכות הילד בלבד ובין אם ניתן לזכות שניהם;
"4.(א) בכפוף לתקנה 6, שיעורי התשלום הם כשיעור הסכומים המחושבים לפי השיעור המוגדל שבתוספת לחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 (להלן – התוספת), כדלקמן:
(1) לאשה שאין בהחזקתה ילד – לפי פרט 1 לתוספת;
(2) לאשה שבהחזקתה ילד אחד – לפי פרט 7 לתוספת;
(3) לאשה שבהחזקתה שני ילדים לפחות – לפי פרט 8 לתוספת;
(4) לאשה הנשואה למי שאינו החייב ושבהחזקתה ילד אחד – לפי תקנה 8(ב)(1) לתקנות הבטחת הכנסה, התשמ"ב-1982 (להלן – תקנות הבטחת הכנסה);
(5) לאשה הנשואה למי שאינו החייב ושבהחזקתה שני ילדים לפחות – לפי תקנה 8(ב)(2) לתקנות הבטחת הכנסה;
(6) לילד כאמור בתקנה 3(3) – לפי תקנה 8(ב) לתקנות הבטחת הכנסה.

(ב) ..."

תקנה 6 לתקנות המזונות עוסקת ב"תשלום לזוכה שיש לו הכנסה". תקנה 6 אף היא תוקנה בתאריך 1/1/1982 לנוסחה העדכני, כדלקמן:

"(א) בתקנה זו, "הכנסה" – הכנסה המחושבת לפי סעיפים 9, 10 ו-12 לחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980.
(ב) התשלום לזוכה שיש לו הכנסה יהיה בסכום השווה להפרש שבין שיעור התשלום החל לגביו לפי תקנה 4 לולא ההכנסה, לבין ההכנסה.
(ג) היה סכום התשלום המגיע לזוכה לפי תקנת משנה (ב) פחות מעשרה שקלים, לא ישולם לו כל תשלום לפי תקנות אלה."

18. סעיף 9 לחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א – 1980 קובע כי "הכנסה" היא הכנסה מהמקורות המפורטים בסעיף 2 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש], לרבות "השתכרות או ריווח מעבודה" כמפורט בסעיף 2(2)(א) לפקודת מס הכנסה.

19. התוספת לחוק הבטחת הכנסה, המפרטת את טבלאות ההרכב המשפחתי של סוגי הזוכים ושיעורי תשלום הקצבה על פי רמת ההכנסה , תוקנ ה מעת לעת.
במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003) התשס"ג 2002, הוסף תיקון מספר 5 לחוק המזונות, אשר עיגן בסעיף 21 לחוק ההסדרים את סכומי הגמלה וכן את רובם המכריע של מבחני ההכנסה הנוגעים להכנסת עבודה.

20. טענות התובעת מתמקדות בסעיף 3 לחוק המזונות ובתקנה 6 לתקנות המזונות.

21. להלן תמצית טענותיה של התובעת.

א. הוראות החוק והתקנות מהוות תמריץ שלילי ליציאה לעבודה
נטען כי במקום לצאת לעבודה, להתפתח מקצועית ולמצות את פוטנציאל ההשתכרות שלהן, נשים רבות מעדיפות שלא לעבוד ולקבל תשלום נמוך אך קבוע על פי חוק המזונות, על פני האפשרות שיאבדו את הזכות לקבלת התשלום אם יצאו לעבוד וכך נקלעות הן ל"מלכודת עוני".
בנוסף, נשים רבות מעדיפות לעבוד בעבודה לא מוצהרת, נטולת זכויות סוציאליות וכך נפגע עתידן הכלכלי.

ב. ההוראה מפלה את התובעת לרעה
נטען כי התקנה, לפיה מופחת תשלום המזונות ביחס להכנסת האם, מפלה את התובעת לרעה על פני אשה נשואה המגדלת את ילדיה ביחד עם בעלה, שכן, יציאתה של אשה נשואה לעבודה, אינה מפחיתה ממחויבותו של האב לתמוך בילדים.

התובעת מופלית לרעה גם ביחס לזכאים לקצבת נכות כללית, שכן תקרת ההכנסות הקבועה בחוק המזונות ובתקנות המזונות נמוכה באופן משמעותי מתקרת ההכנסות הקבועה בחוק לעניין קצבת נכות כללית.

התובעת מופלית לרעה גם בהשוואה להוראה הקובעת כי ילדיו של אסיר, הזכאי לקצבת נכות כללית, זכאים לתוספת תלויים למשך תקופת מאסרו, ללא קשר להכנסות האם.

ג. התקנה פוגעת בתכלית חוק המזונות
בעוד שתכלית חוק המזונות היא להבטיח את תשלום מזונות האישה והילדים כאשר בן הזוג מתחמק מתשלומם, ההוראות המגבילות את האם ביציאה לעבודה מהחשש שיופחתו מזונות ילדיה, מביאות למצב פסול שבו המשפחה מתקיימת למעשה מהסכום המועט של המזונות, בניגוד גמור לתכליתם של המזונות ובכך מתדרדרת המשפחה לעוני.

22. עמדת עמותת ידיד
במסגרת בקשת ההצטרפות של עמותת ידיד, חזרה היא על חלק מטענות התובעת, והוסיפה טענות נוספות:

א. הוראות החוק גורמות לפגיעה בזכות החוקתית לקיום בכבוד
החלטת הנתבע ביחס לתובעת, מהווה פגיעה בזכותה של התובעת ובזכותם החוקתית של ילדיה לקיום מינימלי בכבוד ופוגעת בטובת הילדים.

הסמכות לקביעת דמי המזונות נתונה בידי בתי המשפט, המביאים בחשבון את כל הנתונים הרלוונטים. בפסיקת מזונות האשה בית המשפט קובע מהו הסכום שהאב היה מכניס למשק הבית, לולא הגירושין, תוך קיזוז חלקו בהוצאות ולוקח בחשבון גם את הכנסות האם וחלקה במשק הבית.
לאחר שבית המשפט המוסמך לקח בחשבון את כל השיקולים והנתונים הרלוונטיים, לרבות הכנסות שני ההורים ובהתחשב בהם קבע את סכום המזונות, המשיב מחסר פעם שניה את הכנסות האם מהתשלום המגיעה לה ולילדיה ובכך חוטא למטרת המחוקק ופוגע בזכויות הילדים למחייה בכבוד.
מטרת חוק המזונות הינה להבטיח את תשלום המזונות לאשה ולילדים במקרים בהם בן הזוג מתחמק מתשלום. סכומים אלה נועדו לזון את הילדים ולשמש תחליף להכנסת האב והם לא נועדו להחליף את תמיכתה של האם בילדים.
בדו"ח הוועדה לבחינת תכנית פירעון בהליך פשיטת רגל בראשות פרופ' רון חריס, הכירה המדינה במדדים אובייקטיבים לבחינת האמצעים הדרושים למחייה בכבוד. בהתאם למדדים אלה, התובעת זקוקה לכ- 7,000 ₪ על מנת להתקיים בכבוד אלא שהנתבע בהתנהלותו מוביל לכך שהיא ושכמותה נאלצות להתקיים ממשכורת בסך 5,000 ₪ בחודש בלבד.
על כן סעיפי החוק הרלוונטיים ובפרט תקנה 6(ב) פוגעים בזכות האם והילד למחיה בכבוד, מעבר לנדרש ובניגוד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הם אינם עומדים בפסקת ההגבלה ויש לבטלם או לכל הפחות לפרשם באופן שאינו פוגע בזכות האם והילד לקיום בכבוד.

מטרת המחוקק היתה כי השר יתקין תקנות לקביעת תקרה לשיעור המזונות שישולמו על ידי המשיב, אך בפועל , התקנות מהוות חסם עבור אמהות חד הוריות בהיכנסן לשוק העבודה ומדרדרת את ילדיהן לעוני משום שלשון התקנות מובילה למצב בו משק הבית שהתבסס על הכנסות שני ההורים נאלץ להתבסס על הכנסה של הורה אחד.

לפי דוח מימדי העוני לשנת 2013, 25% מהמשפחות החד הוריות חיו מתחת לקו העוני.
בשנת 2003 הועברה חקיקה אשר בין השאר הפחיתה את סכומי הדיסריגארד (הסכום שאינו מובא בחשבון מהכנסה של האם לחישוב הקצבה) והפחיתה את סכומי המזונות. לפי נתוני המשיב חקיקה זו צמצמה את מספר מקבלות המזונות מהמשיב ובמקביל לכך נרשמה עלייה בשיעור העוני בקרב מקבלות המזונות.

ב. אי החרגת הכנסות מעבודה מהווה תמריץ שלילי ליציאה לעבודה
מנתוני המוסד לביטוח לאומי עולה כי בשנת 2015 כ-44% מכלל הנשים שקיבלו דמי מזונות עבדו וכ- 56% לא עבדו, על פי הצהרתן. זאת בעוד ש – 64% מהנשים הנשואות עבדו. לפי נתוני מרכז המחקר ומידע בכנסת, ישנם מספר חסמים עיקריים העומדים בפני השתלבותן של אמהות עצמאיות בשוק העבודה וביניהם גם רמת ה"דיסריגארד" - הסכום שאינו מובא בחשבון בהכנסתה של האם לחישוב דמי המזונות על ידי המוסד לביטוח לאומי.

23. עמדת מרכז רקמן
מרכז רקמן חזר על הטענה כי הוראות החוק והתקנות יוצרות תמריץ שלילי ליציאה לעבודה ובכך ומובילות ל"מלכודת עוני". כמו כן, התייחס בהרחבה לתכלית חוק המזונות, כדלקמן:

א. על פי נוסח חוק המזונות, דברי ההסבר להצעת החוק, הדיונים לקראת חקיקתו ופסיקת בי המשפט העליון, לחוק המזונות שתי תכליות:
האחת - להבטיח אמצעי קיום לזוכים בפסק דין למזונות.
השניה - לשחרר את כלל הזוכים בפסקי דין למזונות מהליכי ההוצאה לפועל.

ב. המחוקק לא ראה בחוק המזונות כלי שנועד לספק גמלת קיום לקטינים אלא תכליתו של החוק נרחבת בהרבה- יצירת מנגנון אלטרנטיבי לגביית מזונות ילדים.
ליצירת מנגנון אלטרנטיבי לקבלת מזונות בפועל, במקום פניה להוצאה לפועל , יש יתרונות רבים:
(1) יצירת גורם חוצץ ומתווך בין האם לחייב והקטנת חשיפת הילדים לקונפליקט ההורי.
(2) אפשרות מימון זמני עד להצלחת הליכי הגבייה בפועל.
(3) תשלום סדיר מדי חודש באופן המאפשר הסתמכות של האם על קבלתו במועד מסוים.
(4) מניעת מצבים של אי גבייה בשל חשש של הזוכה מאלימות מצד החייב.
(5) עמידה של המדינה על חובתו של האב לזון את ילדיו.

נטען כי סעיף 21 לחוק המזונות, המסמיך את שר המשפטים לקבוע תקנות לביצועו, לא התכוון לשנות את תכלית חוק המזונות.

ג. תכלית החוק ולשונו המפורשת קובעים כי יש להחילו ביחס לכלל הנשים, אך בצורה הדרגתית. בפועל, יישום החוק לא נעשה בצורה הדרגתית אלא נעצר במדרגה הנמוכה ביותר, על פי מבחן הכנסה חמור אשר גורם בפועל לכך שחוק המזונות חל על קבוצת זוכים מצומצמת ביותר.
בהתאם למסמך המוסד לביטוח לאומי שכותרתו "סקרים תקופתיים 297" מחודש מאי 2018 שצורף כנספח א' לסיכומי מרכז רקמן, כמות הנשים שמצליחות להסתייע בחוק המזונות לצורך קבלת מזונות ילדיהם הולכת ופוחתת מדי שנה בשיעור שבין 3% ל – 4%, משמע החוק מיושם באופן שמקטין את מעגל הזכאיות.

נטען כי התנערותו של המחוקק מחובה שהוגדרה בחקיקה הראשית, דורשת את התערבות בית הדין.

ד. חוסר הסבירות באופן יישום החוק מובילה למלכודת עוני ויוצרת תמריץ שלילי ליציאה לעבודה.

ה. יש לשנות את יישום החוק ביישום חליפי, שייקבע כך שמעגל הזכאיות יתרחב ויותאם לתכליתו המקורית של החוק.
יכול שיישום חליפי ישנה לא רק את מבחני הזכאות אלא גם את גובה הסכומים וככל שהסכומים יהיו נמוכים יותר מאלה המשולמים כגמלת הבטחת הכנסה, יוכלו הנזקקות לקבל הבטחת הכנסה להשלמת הסכום.

24. להלן תמצית טענות המוסד לביטוח לאומי.

א. דין התביעה להידחות על הסף בהיעדר סמכות עניינית
מערכת היחסים בין התובעת לבין המוסד לביטוח לאומי היא סטטוטורית. החוק בלבד מכתיב את מערכת הזכויות והחובות של הגורמים במערך הביטחון הסוציאלי, ובית הדין אינו רשאי להעניק למבוטח יותר ממה שהוענק בחוק.

סעיף 391 לחוק הביטוח הלאומי מונה רשימה סגורה של תובענות שהסמכות העניינית הייחודית לדון בהן מסורה לבית הדין לעבודה. תובענה זו אינה נופלת בגדרן.

לב לבה של התביעה הינו תקיפת חוקיות סעיף 3 לחוק המזונות ותקנה 6 לתקנות המזונות. הסעד המבוקש הוא ביטול הסדר המעוגן בחוק . לאור זאת,על התובעת לפנות לבג"ץ או לתיקון החוק באמצעות פניה לרשות המחוקקת.
ככל שהתביעה תתקבל, מדובר בחקיקה שיפוטית, המשנה את המצב המשפטי הקיים אשר הרשות המחוקקת לא מצאה לנכון לשנות, כפי העולה מהצעות חוק שהונחו בפני הכנסת, ונדחו.

קבלת התביעה תהא בניגוד גמור לכוונת המחוקק, לתכלית החוק ולפסיקת בית הדין הארצי ובג"ץ, תטיל הוצאות עצומות על קופת המדינה. יהא בכך משום פריצת גבולות האיפוק והריסון השיפוטי המתחייב.

ב. טענות התובעת עומדות בניגוד לתכלית החוק ולכוונת המחוקק
לטענת המוסד לביטוח לאומי, תכלית חוק המזונות (הבטחת תשלום), תשל"א – 1971 היא לאפשר לזוכה זכות קיום במקרה בו החייב במזונות לא עומד בתשלומים.

על פי תכלית החוק והתקנות שהותקנו מכוחו, המחוקק לא ביקש לפטור את ההורה מהאחריות לזון את ילדו. מסיבה זו נקבעו בתקנות שיעורי הכנסה מסוימים אשר לגביהם לא יהיה "זוכה הזכאי לתשלום" רשאי לקבל תשלומי מזונות מהנתבע ולא מהחייב במזונות.

במקרה שבו הכנסת הזכאי עולה על הקבוע בתקנות, אין צורך ב"הבטחת אמצעי המחייה" כפי שנאמר בהצעת החוק, ובמקרה כזה סלולה דרכו של הזכאי לגבות בעצמו את חוב המזונות, בין על ידי הוצאה לפועל ובין בדרכים אחרות.

על כן סעיפי החוק והתקנות שהותקנו מכוחן הינם חוקיים, מידתיים ואינם פוגעים בזכות התובעת לקיום בכבוד ועל כן אין מקום לשנות אותם.
כמו כן התובעת עשויה להיות זכאית לגמלת הבטחת הכנסה, ככל שתשלומי המזונות הינם בשיעור נמוך מהקבוע בהוראת חוק הבטחת הכנסה.

תכליתו הסופית של חוק המזונות הינה "לחסוך" מאת הזוכה את הפניה להוצאה לפועל כנגד החייב. אין מדובר ברשת בטחון סופית ואחרונה אותה מעמידה המדינה למעוטי אמצעים במובן הקיומי של המילה, אלא מדובר ברשת בטחון שנועדה לסייע בידי הזוכים לגבות את תשלומי המזונות.

הזכאות לתשלומי המזונות מהנתבע אינה מותנית במיצוי אפשרויות הגביה כנגד החייב והגמלה משולמת כל עוד עומדת היא בכללים הקבועים בחוק ובתקנות.

לאור כל אלה, המחוקק קבע משיקולים תקציביים כי החלת חוק המזונות תחל בהדרגה ובסעיף 21 לחוק המזונות הסמיך את שר המשפטים לקבוע בתקנות את סוגי הזוכים הזכאים לתשלום דמי מזונות באמצעות הנתבע ואת כללי המשנה לזכאות לגמלה הזהים ברובם לכללים שנקבעו ככללים לזכאות לגמלת הבטחת הכנסה.

הלכה למעשה תביעה זו תוקפת את סעיפים 20 ו-21 לחוק המזונות הקובעים כי הזכאות היא מותנית.

הקריטריונים שנקבעו על ידי המחוקק מתחשבים במכלול הנסיבות לבחינת מצבו של הפרט ומידת הנזקקות שלו לקצבה. בכלל זה נבדקת גובה ההכנסה. משמדובר בהכנסה של הורהו של הילד "הזוכה" גובה הכנסה זו רלוונטי בשל חובתו הטבעית והחוקית לזון את ילדו. הנתבע הפנה לפסק הדין שניתן בעב"ל 592/07 המוסד לביטוח לאומי – עאסי, מיום 11.06.09. ממנו עולה כי החובה לזון ילד היא בראש ובראשונה על הוריו ורק בהיעדר יכולת כאמור, בגבולות התנאים שקבע המחוקק, מתערבת המדינה ומסייעת, על מנת לאפשר קיום מינימאלי בכבוד.

משנקבע על פי התקנות כי התובעת משתכרת כדי מחייתה, אין מקום להכביד על הקופה הציבורית בתשלום מזונות על ידי המוסד ועל התובעת לגבות את המזונות באופן עצמאי.

ג. קבלת טענות התובעת תביא לפגיעה בעקרון השוויון
הרציונל העומד מאחורי חקיקת הביטחון הסוציאלי שחוק הבטחת הכנסה וחוק המזונות חלק ממנה, הוא לתת רשת ביטחון מינימאלית לאוכלוסייה חלשה. לשם כך נקבעו מבחני הכנסה כאשר הגמלאות השונות נועדו לסייע לאלו שהכנסתם נמוכה מזו הקבועה בתקנות.

התשלומים לפי חוק המזונות הם בעלי אופי של גמלאות קיום. זאת לאור הסמכות שהוקנתה לשר המשפטים לקבוע תשלום מרבי לזכאים לפי חוק המזונות ובמיוחד לאור הקביעה כי שיעורו של התשלום המרבי יהיה זהה לשיעורה של גמלת הכנסה לפי חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א – 1980.

חוק הבטחת הכנסה חוקק לאור עקרון השוויון ובמסגרת רפורמה שנערכה באותה עת. תקנות המזונות שאימצו את חוק הבטחת הכנסה חוקקו במסגרת אותה רפורמה.

ביטול או שינוי סעיף 3 לחוק המזונות ותקנה 6 לתקנות המזונות יגרום לחוסר שוויון בין הזכאיות למזונות לבין אוכלוסיות אחרות המצויות במצוקה, לרבות מקבלי הבטחת הכנסה , שכן ביטול תקנה 6 יגרום לתשלום מזונות גם לנשים בעלות אמצעים ולפיכך יגרום לחוסר שוויון בין מי שחל עליה חוק המזונות למי שחל עליה חוק הבטחת הכנסה.

ביטול תקנה 6 יוביל להרחבת תחולת החוק על זכאים נוספים, באופן שיגרום להרחבת העלות התקציבית ובשימוש בחוק באופן המנוגד לכוונת המחוקק.

כתוצאה מביטולה של תקנה 6 יזכו נשים בעלות אמצעים להנחות וההטבות הנלוות מכח חיקוקים והסדרים מנהליים אחרים המיועדים לאוכלוסיות נזקקות כגון הנחה של עד 70% בתשלום הארנונה ו/או פטור מדי ביטוח ו/או מענק לימודים.
נשים המסוגלות לגבות את חוב המזונות בעצמן יעדיפו לפנות לנתבע על מנת לקבל את ההטבות הנלוות.

חוק ההוצאה לפועל תוקן בשנת 2013 (תיקון מספר 42 והוראת שעה, התשע"ג – 2013) ויצר מסלול מיוחד למזונות במטרה להקל על נשים בגביית כספי המזונות.

שינוי חוק המזונות עשוי להוביל לשינוי ההסדרים הנוגעים להטבות האמורות, לביטולן או קביעת מבחני הכנסה באופן שיקשה על קבלת ההטבות ויפגע בנשים הנזקקות.

25. עמדת היועץ המשפטי לממשלה
היועץ המשפטי לממשלה הביע תמיכה בעמדת הנתבע. להלן עיקרי טענותיו.

א. לעניין סמכות בית הדין לדון בתביעה
מבחן ההכנסה בנוגע להכנסה מעבודה של בנות 18 עד 55 מעוגן בחקיקה ראשית. משכך, התערבות שיפוטית במבחן זה יכולה להתקיים רק כפועל יוצא מתקיפה חוקתית של החוק – בדרך של תקיפה ישירה ולא בדרך של תקיפה עקיפה.

עיגון מבחני ההכנסה לזכאים נעשה בחקיקה ראשית, במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003) התשס"ג – 2002.
במסגרת חוק ההסדרים חוקק המחוקק את תיקון מספר 5 לחוק המזונות ועיגן בסעיף 21 לחוק ההסדרים את סכומי הגמלה וכן את רובם המכריע של מבחני ההכנסה הנוגעים להכנסת עבודה.
כך עוגנו בחקיקה ראשית שני מרכיבי התשלום לפי חוק המזונות, ההופכים אותו לגמלת קיום:

  1. השוואת סכומי התשלום לפי חוק המזונות לסכומים המשולמים כגמלת הבטחת הכנסה.
  2. השוואת מבחני ההכנסה.

דרך המלך לשינוי מדיניות נוהגת בעניין בעל חשיבות כגון זה הוא לפנות לרשות המחוקקת. תקיפה משפטית של מבחני ההכנסה היא תקיפה של חקיקה ראשית ולא של תקנות. בתי המשפט מצווים לנקוט ריסון ואיפוק בבחינת חוקיותם של חוקי הכנסת. פסילת הוראת חוק תיעשה רק כמוצא אחרון וכאשר אין כל אפשרות אחרת.
הערכאה המתאימה לדון בביקורת חוקתית בעניינו של חוק כה רחב היקף בעל חשיבות משקית וחברתית כוללת היא בית המשפט העליון.

ב. תכלית חוק המזונות להבטיח גמלת קיום מינימ אלית
תכלית חוק המזונות היא להבטיח גמלת קיום מינימאלית לזכאים מכח החוק ולא לשמש מימון ביניים עד לגביית תשלומי החוב מהחייבים באמצעות ההוצאה לפועל.

כוונת המחוקק בחוקקו את סעיף 21 לחוק המזונות, הנלמדת מהצעת חוק המזונות ומלשון החוק , היתה לגדר את היקף מחויבותה של המדינה לתשלום מזונות באופן שיקדם את הנזקקים ביותר, תוך התחשבות בנתונים רלוונטיים כדוגמת מצבו הכספי של התא המשפחתי ומספר הילדים.
תקנות המזונות נועדו ליישם את תכליתה של הוראת סעיף 21 לחוק המזונות, ולהביא לכך שהחוק יופעל לכתחילה על סוגי הזוכים שיוגדרו בתקנות. תקנה 6 היא המחייבת את הזוכה במבחן ההכנסה לשם קבלת תשלומי המזונות.
קביעת מבחן הכנסה לקבלת קצבת מזונות מהנתבע עולה בקנה אחד עם תכליתו העיקרית של החוק - הבטחת אמצעי מחייה מינימאליים.
זכאים בעלי הכנסה גבוהה אינם נזקקים להבטחת אמצעי מחיה עד להכרעה המשפטית בתיק המזונות מול החייב.

הקצבה שומרת על איזון מידתי וסביר בין שתי תכליות חברתיות: פרישת רשת בטחון סוציאלית ותמרוץ יציאה לעבודה לצורך ביסוס עצמאות כלכלית. זאת, באמצעות מתודת קיזוז הנמצאת בקונצנזוס עולמי בתחום כלכלת העבודה ונהוגה במדינות רבות.

ג. לתכלית החקיקה נוסף היבט של שוויון
הדרך בה מוסדרת בחינת הזכאות מתיישבת עם ההלכה הפסוקה ועם תכלית החוק ומגשימה את עקרון השוויון בין כלל הזכאים לגמלת קיום באמצעות מבחני ההכנסה הקבועים בחוק המזונות ובתקנות, הזהים למבחנים לקבלת קצבאות מכח חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א – 1980.

תקנות המזונות תוקנו על מנת להתאים את הוראות התקנות לחוק הבטחת הכנסה והן נכנסו לתקפן במועד תחילתו של חוק הבטחת הכנסה (1.1.82). הצד השווה בין גמלת הבטחת הכנסה לבין התשלום לפי חוק המזונות הוא מבחן ההכנסה שהוא המרכיב שבעטיו נחשבים, הן גמלת הבטחת ההכנסה והן התשלום לפי חוק המזונות, כגמלאות קיום.
התאמת תקנות המזונות להוראות לפי חוק הבטחת הכנסה, בהיותן מארג אחד של גמלאות הקיום, מביאה ליצירת מערכת אוניברסלית אחידה של גמלאות קיום , הן מבחינת גובה הגמלה והן מבחינת מבחני ההכנסה, גם בהתייחס לאוכלוסיות החוות קשיים ייחודיים, גם בהשוואה למדיניות הזכאות באירופה וגם בהתחשב בנתוני הגבייה.

היועץ המשפטי לממשלה תומך בטענת הנתבע, כי ביטול תקנה 6 יביא למעשה לחוסר שוויון בין מי שחל עליה חוק המזונות לבין מי שחל עליה חוק הבטחת הכנסה וזאת בניגוד לתכלית אליה התכוון המחוקק.

26. טענות נוספות של מרכז רקמן בסיכומי התשובה, בהתייחס לעמדת היועמ"ש

קבלת התביעה לא תוביל לחוסר שוויון בין מקבלי הקצבאות. חוק המזונות משרת תכליות ערכיות של אחריות הורית. תכלית זו לא בוטלה עת חוקק חוק הבטחת הכנסה. בניגוד לקצבאות אחרות, במקרה של קצבת המזונות, רוב עלות החוק נגבית חזרה על ידי המדינה מהחייבים באופן המביא לנטל קל בהרבה על המדינה, המצדיק יחס שונה.

ביחס לטענת היועמ"ש כי לא הובאה הוכחה אמפירית להשפעה שלילית של קיזוז הקצבה על שיעורי העסוקה של נשים חד הוריות, מרכז רקמן הפנה לסקר שנערך במרץ 2019 על ידי ידידות טורונטו ולמאמר נוסף מאת ג'וני גל ונטע אחדות "רשת בטחון סוציאלי וחורים גדולים בה: המדיניות כלפי תכניות הבטחת הכנסה, עיצוב מדיניות חברתית בישראל: מגמות וסוגיות" מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל, אוגוסט 2007.

ג. התובעת ומרכז רקמן אינם מבקשים ביטול מלא של כל מבחן הכנסה. התייחסות היועמ"ש מניחה אחת משתי ברירות: הותרת מבחן ההכנסה הנוכחי או ביטול מבחן ההכנסה. העמדה מתעלמת מהאפשרות לקבוע מבחן הכנסה אחר שיהלום את תכלית החקיקה ודרישת המחוקק להחלה הדרגתית של החוק.

27. לאחר שסקרנו את עמדות הצדדים, נדון בטענות כסידרן.
תחילה נבחן את סמכות בית הדין לעבודה לדון בתביעה.

28. סמכות בית הדין לעבודה
סעיף 391 (א)(1) לחוק הביטוח הלאומי קובע:

"(א) לבית דין אזורי כמשמעותו בחוק בית הדין לעבודה, תהיה סמכות ייחודית לדון ולפסוק בכל תובענה למעט בתובענה לפי פרק ח' –
(1) של הזכאי לגמלה, או של האדם אשר לידיו ניתנה הגמלה, הטוענים שקופחו בזכותם או שלא הוחלט תוך הזמן הקבוע בתקנות בתביעה שהגישו בהתאם לסימן א' של פרק י"ד;"

התובעת טוענת כי זכותה לתשלום קצבת המזונות, קופחה על פי החלטת הנתבע. על כן, התביעה נופלת בגדר סמכותו של בית הדין לעבודה. טענת הנתבע כי פעל בהתאם להוראת חוק המזונות והתקנה הרלוונטית, אינה גורעת מזכותה של התובעת להגיש תביעתה בבית הדין זה, אף אם אינה חולקת על כך שהנתבע פעל בהתאם לדין החל.

29. מרכז רקמן טוען כי נדרשת ביקורת שיפוטית על התנהלות המחוקק, שכן תכלית החקיקה הראשית במקרה דנן, שונתה על ידי חקיקה משנית.

לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, מדובר בתקיפה של חקיקה ראשית.

30. בין אם מדובר בתקיפה עקיפה של הוראת חקיקה ראשית או משנית, סמכותו של בית הדין לעבודה להיזקק לתקיפה עקיפה מצויה בסעיף 39 לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט-1969, המפנה לסעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 הקובע:

"הובא ענין כדין לפני בית משפט והתעוררה בו דרך אגב שאלה שהכרעתה דרושה לבירור הענין, רשאי בית המשפט להכריע בה לצורך אותו ענין אף אם הענין שבשאלה הוא בסמכותו הייחודית של בית משפט אחר או של בית דין אחר".

ראו בג"ץ 9134/12 משה גביש נ' הכנסת, מיום 21.4.16.

31. אמנם הסעד הנתבע, נוגע לשאלת חוקיותו של סעיף 3 לחוק המזונות והתקנות על פיו, אולם על פי פסיקת בית המשפט העליון –
"אין בקיומה של אפשרות של "תקיפה ישירה" כדי להביא בהכרח לכך שתבוטל הדרך של "תקיפה עקיפה". ואכן, ערכאות דיוניות מבצעות "תקיפה עקיפה", הגם שיש לבעל דין אפשרות עקרונית להגיש עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק."

בג"ץ 6090/08 ברגר נ' שר המשפטים, מיום 11.8.2008.

על פי הפסיקה, לבתי הדין לעבודה סמכות לדון בשאלת חוקיותם של סעיפי חוק. זאת כמובן , תוך נקיטה בגישה של איפוק וריסון שיפוטי.
עבל (ארצי) 25123-06-10‏‏ פלונית נ' המוסד לביטוח לאומי, פסק הדין המשלים מיום 8.10.13.

במסגרת זו, לבית הדין לעבודה סמכות לבחון תקפותם של דברי חקיקה על פי מבחן הסבירות.
עבל (ארצי) 661/05 יוסף תמר נ' המוסד לביטוח לאומי, מיום 4.12.07.

32. היקף הביקורת השיפוטית
התובעת תוקפת את הוראת סעיף 3 לחוק המזונות ואת תקנה 6 ב'.

33. הלכה פסוקה היא כי בבוא בית המשפט להפעיל ביקורת שיפוטית על חוקיותם של חוקים, ינקוט בדרך של איפוק וריסון מיוחדים.
"בטרם נבחן את שאלת התקיימות תנאי פיסקת ההגבלה, יש להדגיש כי, משעומדת לפנינו שאלת חוקתיות הוראת חוק של הכנסת, חייבים אנו בגישה של איפוק וריסון מיוחדים בביקורת שיפוטית חוקתית בענין זה; אכן, "ביישמו את המבחנים החוקתיים הקבועים בפסקת ההגבלה על חקיקת הכנסת, יפעל בית המשפט באיפוק שיפוטי, בזהירות ובריסון". (דברי השופטת ביניש, בבג"צ 4769/95 רון מנחם נ' שר התחבורה, פד"י נז(1) 235, 263).
לא הרי ביטול חוק בשל אי חוקתיות כהרי ביטול חקיקת מישנה בשל אי חוקתיות, שהרי ביטול חוק שקול כביטול "דבר חקיקה שנחקק על ידי גוף שנבחר על ידי העם. מכאן הגישה, כי נדרשת פגיעה בולטת ומשמעותית בזכות אדם חוקתית כדי להביא לאי חוקתיות החוק".
(בג"צ 1661/05 מועצה איזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פד"י נט(2) עמ' 481, פסקה 70; כן ראו בג"צ 7111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, פד"י נ(3) 485, 496; בג"צ 3434/96 הפנונג נ' יו"ר הכנסת, פד"י נ(3) 57, 68).
על רקע חובת הריסון השיפוטי בהתערבות בחקיקה ראשית של הכנסת, יש לבחון את ההיבט החוקתי של הוראת החוק הנדונה בענייננו."
בר"מ 696/06 זורב אלקנוב נ' בית הדין למשמורת, מיום 18.12.2006; עב"ל ( ארצי) 136/09 ‏ ‏ אלטורי קאיד נ' ביטוח לאומי – משרד ראשי‏, מיום 8.3.10.

34. עוד על פי הפסיקה, פסילתה של חקיקת משנה על ידי בית המשפט תיתכן רק בהתקיים חוסר סבירות קיצונית מהותית בהוראותיה.
"על פי המבחנים שהותוו מימים ימימה בהלכה הפסוקה, יהא בית המשפט ובית הדין לעבודה בכלל זה, נוטה להכשיר חקיקת משנה וליתן לה תוקף ולא לפסול אותה "שהרי יש להעמיד את מחוקק המשנה בחזקתו, כי הוא מבקש לפעול בגדר הסמכות שהוענקה לו. בית המשפט גם לא יהיה נוטה, דרך כלל, לצמצם את מרחב הסמכויות שהעניק המחוקק הראשי למחוקק המשנה על דרך פירוש מצמצם של סמכויותיו. ודאי שבית המשפט ינהג כך, כאשר קיים פירוש סביר ומתקבל על הדעת, אשר על פיו ניתן היה להקנות למחוקק המשנה את הסמכות על פיה פעל למעשה בהתקינו את תקנותיו..
... סמכותו של בית המשפט להכריז על בטלותן של תקנות סמכות צרה היא למדי" [בג"ץ 4157/98 "צוות" אגודת גימלאי שירות הקבע בצה"ל נ' שר האוצר, פ"ד נח(2) 769, 796] ו"בית המשפט לא ימהר לפסול חקיקת משנה בעילה של חוסר סבירות ולא ישים עצמו בנעליה של הרשות" [בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 841]. באשר, הלכה פסוקה ומבוססת היא, כי בית המשפט ובית דין זה בכללו, לא יפסול ולא יבטל חקיקת משנה "כל עוד אינה חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות" [עבל 94/03 ענת עמוס – המוסד לביטוח לאומי, ניתן ביום 8.6.04]. חקיקת משנה שאינה לוקה בחוסר סבירות מהותית היורדת לשורש העניין מבחינת תוכנה ומבחינת ההסדר שנקבע בה, אינה מקימה עילה עצמאית לביטול דבר חקיקת משנה ובית הדין לא יורה על ביטולה".

עב"ל (ארצי) 661/05 יוסף תמר נ' המוסד לביטוח לאומי, מיום 18.9.2007 .
35. בעניין שבפנינו, התובעת וידידי בית המשפט טוענים כי הוראות החוק והתקנות שהותקנו מכוחו פוגעות בזכות חוקתית, פגומות מיסודן, אינן סבירות, מפלות לרעה ואינן ממלאות אחר תכלית החקיקה.
נבחן טענות אלה, לאור העקרונות שנקבעו בפסיקה המובאת לעיל.

36. תכלית חוק המזונות
הצדדים חלוקים בשאלה מהי התכלית של חוק המזונות , אשר לאורה יש לבחון את הוראות החוק והתקנות.

להלן דברי ההסבר להצעת חוק המזונות:

"בעיה אנושית וחברתית מצויה היא קורותיה של אשה שבעלה זנח אותה ואת ילדיו, בלי לדאוג לצרכיהם. לאחר התדיינות ממושכת היא מקבלת, בדרך כלל, פסק דין למזונות נגד בעלה, אך במקרים רבים – הסטטיסטיקה מראה על כשלושת אלפים בקשות לשנה – אין כוחותיה עומדים לה בנסיבות החיים לגבות את המגיע לה על פי פסק הדין. החוק המוצע בא להבטיח אמצעי מחיה לאשה ולילדים שזכו בפסק דין למזונות ולשחרר אותם מהליכי הוצאה לפועל.
לפי המוצע, מי שזכה לפסק דין למזונות רשאי, אם אין ברצונו להוציא לפועל את פסק הדין בדרך הרגילה, להגישו למוסד לביטוח לאומי ולקבל מאותו מוסד תשלום חדשי קבוע. המוסד יעמוד במקום הזוכה לגבות מן החייב את מלוא הסכום המגיע ממנו בהתאם לפסק הדין. [...]
המטרה הסופית של החוק המוצע היא לאפשר לכל אשה שזכתה במזונות על פי פסק דין לקבל מהמוסד לביטוח לאומי תשלום חדשי; שהרי חזקה שהאשה זקוקה להגנת המחוקק, לפחות כדי למנוע ממנה בזיון הליכי הוצאה לפועל נגד אביהם של ילדיה. אולם עד שתושג המטרה הסופית, יש לפתור קודם כל את בעיית מעוטי היכולת, שהם הסובלים העיקריים. מכאן ההצעה להשלים את מטרת החוק בהדרגה, בהתחשב בעובדה שהפעלת החוק במלוא היקפו יש בה כדי להכביד במידה ניכרת על תקציב המדינה. על כן ניתנת הסמכות לשר המשפטים לקבוע בתקנות, בהתייעצות עם שר האוצר, את סוגי הזוכים הרשאים לקבל מהמוסד לביטוח לאומי תשלום חדשי ולקבוע את שיעור התשלום. שר המשפטים יוכל איפוא להגשים את מטרת החוק בשלבים" (ה"ח 94, תשל"א, עמוד 94).

37. לתכלית חוק המזונות ניתנה התייחסות במספר פסקי דין, בערכאות ובהקשרים שונים. נפרט אותם להלן.

בעניין א"ע 357/79 המוסד לביטוח לאומי – כונס הנכסים הרשמי, מיום 23.10.80, נקבע:

"מטרתו של חוק הבטחת תשלום הייתה להבטיח אמצעי מחיה לזוכה. לשם הגשמתה של מטרה זו נקבע, כי על המוסד לשלם לזוכה, שנתקיימו בו הוראות החוק והתקנות, תשלומים, אשר שיעורם הוא כפי שנקבע בפסק הדין למזונות. עם זאת, הזוכה אינו רשאי לקבל תשלום כפול. על-כן, אם קיבל הזוכה הן מהמוסד והן מהחייב, זכאי המוסד לנכות כל סכום שהזוכה קיבל מהחייב (סעיף 12(ב) ). זאת ועוד: מטרתו של חוק הבטחת תשלום לא הייתה להטיל את מלוא המעמסה הכספית הכרוכה בתשלומים על-פיו על שכם הציבור...

בעב"ל (ארצי) 23/03 המוסד לביטוח לאומי – חנה סוויסה, מיום 2.3.05 נקבע:

"ההסדר הקבוע בחוק נועד לאפשר לכל אישה אשר בעלה מפר את התחייבותו המעוגנת בפסק דין מוסמך לתשלום מזונות ילדיו, לפנות למוסד ביטוח לאומי בבקשה לתשלום חודשי במקום לנקוט הליכי הוצאה לפועל. הדבר עולה מדברי ההסבר להצעת החוק...
... נקודת המוצא לתשלום המזונות הוא סכום המזונות כפי שנפסק בפסק המזונות, בכפוף לתקרה הקבועה בתקנות. שיעור התשלום שנקבע בתקנות תואם היום את השיעור המוגדל שבתוספת התקנות לחוק הבטחת הכנסה, תשמ"א-1980 (תקנה 4 לתקנות המזונות (הבטחת תשלום) תשל"ג-1973). בכך ביקש המחוקק להבטיח לאישה ולזכאים האחרים למזונות, תשלום מזונות מאוצר המדינה, כדי להבטיח לציבור הזכאים למזונות קיום מינימלי ברמה מסויימת, בין השאר תוך התחשבות במגבלות ואילוצים תקציביים. אין צורך לאמר כי הגבלת תשלום המזונות מקופת המוסד (המדינה) אינה באה לפטור את החייב בתשלום המזונות מכל התחייבותו ושמורה לזכאים למזונות הזכות לתבוע מן החייב את יתרת חובו מעבר למה ששולם על ידי המוסד. כך, במסגרת הדיון בכנסת על הצעת החוק נאמר בועדת העבודה של הכנסת:

"ההצעה לחסוך מן האישה את סבלות הליכי ההוצאה לפועל ולתת לה באופן ממוסד וקבוע את סכום המזונות באמצעות המוסד לביטוח לאומי תבטיח לאישה את אמצעי המחיה המינימליים, לה ולילדיה, במועד... אומנם הצעת החוק איננה מקסימליסטית והמזונות שהאישה תקבל דרך המוסד לביטוח לאומי אינם באותו שיעור שנפסק לה על ידי בית המשפט, אך שמורה לאישה הזכות להיזקק להוצאה לפועל כדי להשיג את יתרת המזונות". (דברי ח"כ משה נסים בדיון מיום 18.5.1971).ו

אמור מעתה, חוק המזונות נועד לממש התחייבויות לתשלום מזונות המעוגנים בפסקי דין בגבולות מסוימים שנקבעו בתקנות. החוק אינו יוצר התאמה מלאה בין ההתחייבות בהסכם לתשלום המזונות או בפסק דין לתשלום המזונות לבין התשלום מקופת המדינה. ככל שההתחייבות בהסכם המזונות או בפסק דין לתשלום המזונות עולה על הסכום הקבוע בתקנות, יקבלו הזכאים למזונות תשלום מן המדינה בגבולות שנקבעו בתקנות ויוכלו לתבוע את יתרת הסכום מן החייב במישרין, במסגרת הליכי האכיפה הרגילים.נ"

בעב"ל 25123-06-10 מ' ג' נ' המוסד לביטוח לאומי, 17.10.12 דן בית הדין הארצי בערעור של שלוש נשים על החלטת המוסד לביטוח לאומי להפסיק את תשלום המזונות. לגבי שתיים מהן, הסיבה להפסקת התשלום היתה נעוצה בכך שהכנסותיהן עלו על התקרה הקבועה בחוק לעניין הזכאות לגמלה.
בית הדין דן בשאלה האם יש מקום על פי הוראות החוק, לבחון תנאי זכאות שאינם קשורים בקטין שלזכותו נפסקו המזונות, אלא בהורה שהקטין נמצא בהחזקתו. בכלל זאת, האם ראוי לבחון את הכנסות אמו של הקטין כשוללת זכאות לתשלום על פי החוק. כך נקבע:

"תכליתו הרחבה של ההסדר כפי שנקבע בחוק המזונות ובתקנות שהותקנו מכוחו, היא הבטחת גמלת קיום לקטין שנפסקו לזכותו מזונות. למימוש תכלית זו נכנס המוסד לביטוח לאומי בנעלי החייב, שאינו ממלא אחר פסק הדין בו חויב בתשלום מזונות ילדו. הבטחת גמלת הקיום לקטין כאמור, נבחנת בשים לב לחובת שני ההורים כאפוטרופסים טבעיים לזון את ילדם. מכאן הוראות החוק והתקנות, לפיהן המוסד אינו מחויב בתשלום מלוא סכום המזונות שנפסק לזכות הקטין כי אם אך עד גובה גמלת קיום, ששיעורה נקבע על פי תקרת הכנסה כקבוע בתקנות. בהתאמה לכך, מכוח חובת שני ההורים לזון את ילדם, מתחייבת בחינת רמת הכנסתו של ההורה שהקטין נמצא בהחזקתו".

ובהמשך פסק הדין -

"בקביעת כללים ותנאים לתשלום מזונות הקטין, המבוססים על שיעור הכנסת אימו של הקטין שבהחזקתה הוא נמצא, אין משום פגיעה בזכותו החוקתית של הקטין למזונותיו, והם עולים בקנה אחד עם תכלית חוק המזונות לספק גמלת קיום לקטין, תוך שמירה על העיקרון בדבר חובת שני הוריו של הקטין כאפוטרופסיו הטבעיים, לזון אותו.
תביעותיהן של המערערות 2 ו-3 כנגד המוסד לביטוח לאומי, לתשלום מזונות ילדיהן הקטינים, נדחו על ידי בית הדין האזורי נוכח שיעור הכנסתן, שעלה על התקרה הקבועה בתקנות. המערערות לא חלקו על התשתית העובדתית שעמדה ביסוד ההחלטה לדחות את תביעותיהן, וביקשו לתקוף את קביעת זכאות ילדיהן הקטינים לתשלום מזונותיהם, בזיקה לשיעור הכנסתן. משנמצא כי הזיקה כאמור מבוססת בעיקרון בדבר חובת שני ההורים לזון את ילדם, ונוכח תכלית החוק להבטיח גמלת קיום לקטין, אין מנוס מלהורות על דחיית ערעוריהן של המערערות 2 ו-3."

עתירה לבג"ץ נדחתה בהיעדר עילה להתערבות ( בג"ץ 3101/13‏‏ פלונית נ' בית הדין הארצי לעבודה, מיום 12.6.14).

38. מסקירת הפסיקה המובאת לעיל, עולה כי קיימת תמימות דעים לגבי התכלית העומדת בבסיס חוק המזונות - להבטיח גמלת קיום לזוכה האוחזת בפסק דין למזונות, ולקטינים שבחזקתה.

עוד עולה מהדברים, כי לשם הגשמת התכלית שבבסיס החוק, יש להתחשב במגבלות ובאילוצים תקציביים, וכי הגשמת התכלית תגודר בגבולות מסוימים שנקבעו בתקנות וכן בשים לב לחובת שני ההורים כאפוטרופסים טבעיים לזון את ילדם, משמע, גם בהתייחס ליכולתה הכלכלית של האם.

39. מקבלים אנו את עמדת מרכז רקמן לפיה לחוק המזונות תכלית נוספת - לשחרר את הזוכות מהליכי ההוצאה לפועל, זאת כפי העולה מדברי ההסבר להצעת החוק.
ראו גם עמ"מ (עליון) 4445/16 מעיין רקפת שני שטיין נ' משרד הבינוי והשיכון המשרד הראשי, מיום 4.12.17.

ואולם שחרור מהליכי הוצאה לפועל הינו ביחס לתשלום שנגבה על ידי המוסד לביטוח לאומי מהחייב. חוק המזונות קובע, בסעיף 10, כי ביחס לסכומים שלא נגבו על ידי המוסד לביטוח לאומי, רשאית התובעת לנקוט הליכי ביצוע ביחס ליתרת הסכומים, שלא נגבו.

40. משהתכלית העומדת בבסיסו של חוק המזונות היא להעניק תנאי מחיה מינימאליים, נושא התשלום על פי חוק המזונות אופי של גמלת קיום.

41. אופיים ומהותם של תשלומים על פי חוק המזונות כגמלת קיום, נלמדים גם מאימוץ מבחני ההכנסה שנקבעו בחוק הבטחת הכנסה.

42. תקנה 6 לתקנות המזונות תוקנה בתאריך 1/1/1982 לנוסחה העדכני, אשר מאמץ את מבחני ההכנסה שנקבעו בחוק הבטחת הכנסה.

חוק הבטחת הכנסה, תשמ"א – 1980 התקבל בכנסת ביום 24.11.80.
להלן דברי ההסבר להצעת החוק:

"מטרת החוק המוצע היא להבטיח לכל אדם ומשפחה בישראל, שאין בכוחם לספק לעצמם הכנסה הדרושה לקיום, את המשאבים הדרושים לסיפוק צרכיהם החיוניים. גימלה לפי חוק זה תהיה הכנסתם היחידה של מי שאינם יכולים כלל לעבוד ולקיים עצמם, ותשלים הכנסה הנופלת מן הרמה הדרושה לקיום.
התכניות הקיימות כיום להבטחת הכנסה מפוזרות בין רשויות שונות, בעיקר- משרד העבודה והרווחה, הרשויות המקומיות והמוסד לביטוח לאומי המשלם הטבות סוציאליות לפי ההסכם שנחתם בינו לבין הממשלה.
רשויות אלה פועלות כיום בנפרד, לפי חוקים והסדרים שונים המאמצים קריטריונים שונים ורמות שונות של הבטחת הכנסה.
מגמת החוק המוצע היא להביא לאינטגרציה מלאה יותר, על בסיס מדיניות אחידה, של התכניות הקיימות בתחום זה, ולבסס את הזכות להבטחת הקיום וכללי הזכות לה בחוק שיבטא בצורה ברורה את האחריות הממלכתית להבטחת קיום לכל כדי למנוע מצוקה כלכלית בקרב קבוצות חלשות באוכלוסיה.
ביצוע החוק יבטיח ריכוז כל התשלומים של הבטחת הכנסה בידי המוסד לביטוח לאומי, יביא לידי מיצוי גבוה יותר של זכויות, ויאפשר ביקורת המערכת כולה המגמה למנוע תשלומי כפל ותשלומי יתר".

43. מדברי ההסבר הנ"ל עולה כי המחוקק התכוון להנהיג האחדת קריטריונים בכל הנוגע לתשלומי המדינה שנועדו להבטיח קיום.
תיקון תקנות המזונות, בד בבד עם חקיקת החוק, כחלק מהאחדת הקריטריונים, תומך במסקנה כי התשלום על פי חוק המזונות נושא אופי של גמלת קיום אליה התכוון המחוקק ואותה הסדיר במסגרת הכוללת של החקיקה הסוציאלית.

44. זאת ועוד. בשנת 2002 התקבל תיקון 5 לחוק המזונות, זאת במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג – 2002.
בסעיף 21 (א) לחוק ההסדרים שכותרתו "חוק המזונות (הבטחת תשלום) – הוראת מעבר והוראת שעה" קבע המחוקק כי סכומי התשלום המשולמים לזוכה כהגדרתו בחוק המזונות, יושוו לסכומי התשלום המשולמים לזכאים על פי חוק הבטחת הכנסה.

בסעיף 21 (ב) נקבע כי מבחני ההכנסה לעניין חוק הבטחת הכנסה יחולו על "זוכה" לפי חוק המזונות.

לטענת היועץ המשפטי לממשלה, בכך עיגן המחוקק בחקיקה ראשית את מבחני ההכנסה לזכאים לתשלום לפי חוק המזונות, בעוד שעד לחקיקת חוק ההסדרים , המקור הנורמטיבי להחלת מבחני ההכנסה הקבועים בחוק הבטחת הכנסה היה קבוע בסעיף 21 לחוק המזונות ובתקנה 6 שהותקנה מכוחו.

45. מרכז רקמן טען כי מדובר בהוראת מעבר עד להתקנת תקנות על ידי השר, אשר לא שולבה בחקיקה הראשית של חוק המזונות ושאינה נוגעת לסעיפים הקובעים את תכלית החקיקה , אלא אך ורק לאופן יישום החוק.

נטען כי בסעיף 21 (ב) לחוק ההסדרים יש עיגון לעובדה שיש להתחשב בהכנסה ואין כל פירוט באיזה אופן לעשות זאת. מרכז רקמן מבהיר בעניין זה כי אינו טוען שאין להביא כלל בחשבון גובה הכנסה של זוכה במסגרת יישום סביר של חוק המזונות.

מרכז רקמן הפנה לדיון בוועדת הכספים שהתקיים בנושא תיקון חוק המזונות וטען כי מהות התיקון היתה הסדרת אי בהירות שנוצרה כתוצאה משינוי חוק הבטחת הכנסה בחוק ההסדרים. ראו להלן:

אולם, מהדברים אליהם הפנה מרכז רקמן עולה כי מטרת התיקון היתה להמשיך ולהתאים את שיעורי התשלום וכן את מבחני ההכנסה, לחוק הבטחת הכנסה שתוקן במסגרת חוק ההסדרים.

27"גיא קריגר:
...
שר המשפטי קבע בתקנות המזונות (הבטחת תשלום) שהתשלומים יהיו לפי השיעור המוגדל בתוספת לחוק הבטחת הכנסה, בהתאם להרכב המשפחה של הזכאים למזונות.
בתיקון כאן אנחנו מבטלים את התוספת לחוק הבטחת הכנסה ומכניסים במקומה תוספות אחרות. אנחנו גם מבטלים את השיעור המוגדל. כלומר אם נשאיר את המצב כמות שהוא לא יהיה ברור מה הוא שיעור התשלום הנדרש לפי חוק המזונות. הביטוח הלאומי העיר בצדק שיש לעשות הוראת מעבר שתקבע את הכללים שיחולו בנוגע לתשלומים לפי חוק המזונות כל עוד שר המשפטים – שהוא המוסמך להתקין תקנות לפי חוק המזונות – לא שינה את התקנות הקיימות.
לכן הוספנו סעיף שקובע הוראות מעבר כאלה. בסעיף קטן (ג) נקבע שמדובר בהוראת מעבר שתעמוד בתוקפה "עד ליום תחילתן של תקנות שיתקין שר המשפטים לאחר תחילתו של חוק זה". כלומר הסמכות נותרת בידי שר המשפטים אך מפאת קוצר הזמן צריך לעשות הוראת מעבר. הוראת המעבר מפנה לשיעורים החדשים של חוק הבטחת הכנסה וקובעת שהם יהיו זהים.
..."

46. לאור האמור, לא שוכנענו כי תקנה 6ב' לתקנות המזונות מנוגדת לתכלית החוק או שאינה מגשימה אותו.
משתכלית חוק המזונות נועדה להבטיח גמלת קיום תוך התחשבות במגבלות ובשיקולים תקציביים, משקפים מבחני ההכנסה תכלית זו.

47. לאור הנפסק בעניין מ' ג' המובא לעיל ואשר קובע כי תכלית חוק המזונות היא לספק גמלת קיום לקטין, תוך שמירה על העיקרון בדבר חובת שני הוריו של הקטין כאפוטרופסיו הטבעיים, לזון אותו, יש לדחות את טענות התובעת וידידי בית המשפט הנוגעות לכך שאין להתחשב בהכנסותיה של האם מעבודה.

48. האם החוק מיושם באופן בלתי סביר
התובעת וידידי בית המשפט טוענים כי התקנות הקובעות כי יש להחשיב את הכנסתה של התובעת מעבודה בחישוב הכנסותיה לשם קביעת זכאותה למזונות, מהוות יישום בלתי סביר של חוק המזונות.

נטען כי במקום לצאת לעבודה, להתפתח מקצועית ולמצות את פוטנציאל ההשתכרות שלהן, נשים רבות מעדיפות שלא לעבוד ולקבל תשלום נמוך אך קבוע על פי חוק המזונות.

49. עמותת ידיד הפנתה לנתוני המוסד לביטוח לאומי (סקרים תקופתיים 276) על פיהם בשנת 2015 כ-44% מכלל הנשים שקיבלו דמי מזונות עבדו וכ- 56% לא עבדו, על פי הצהרתן. זאת בעוד ש – 64% מהנשים הנשואות עבדו.

ואולם, מעיון במסמך האמור עולים נתונים נוספים שתומכים במסקנה בדבר כדאיות היציאה לעבודה, תחת הסתפקות בדמי המזונות.

על פי המסמך, רק 19% מהנשים העובדות קיבלו תשלום דמי מזונות לפי שיעור מופחת, זאת כיוון שלרוב הנשים העובדות התשלום שנקבע בפסק הדין נמוך כל כך עד שלא היה צורך לעשות מבחן הכנסות, כנראה משום שעובדת היות ן עובד ות הובאה בחשבון כשנקבע גובה תשלום המזונות.

עוד עולה מהדו"ח כי התשלום הממוצע שקיבלו נשים עובדות הגיע לכ- 17% מהשכר הממוצע במשק ובצירוף הכנסותיהן מעבודה רמת ההכנסה הכוללת של נשים אלה עמדה על 46% מהשכר הממוצע במשק.
לעומתן, נשים שלא עבדו מחוץ למשק ביתן, קיבלו תשלום ממוצע בשיעור של כ-24% מהשכר הממוצע במשק ולרובן המוחלט הוא היה נמוך משיעור ההכנסה המינימ אלית על פי החוק להבטחת הכנסה.

50. משמע, מהנתונים עולה כי מיעוט הנשים העובדות (19%) מקבלות גמלה מופחתת עקב החלת מבחן ההכנסה, וכי שיעור ההכנסות של אישה עובדת המקבלת תשלום חלקי של דמי המזונות, גבוה בשיעור ניכר ביחס לאישה המתקיימת מדמי המזונות בלבד.

51. טענה נוספת שנטענה היא כי תכלית החוק ולשונו המפורשת קובעים כי יש להחילו ביחס לכלל הנשים, אך בצורה הדרגתית.

52. מדברי ההסבר לחוק המזונות, המובאים לעיל, משתמעת כוונה להשלים את מטרת החוק בהדרגה, זאת בהתחשב במגבלות תקציביות. לפיכך ניתנה סמכות לשר המשפטים לקבוע תקנות בדבר סוגי הזוכים ושיעור התשלום, בהתייעצות עם שר האוצר.

53. בסעיף 21 לחוק המזונות נקבע:

"על אף האמור בחוק זה, יוחל בהפעלתו בהדרגה, והוא יחול על סוגי הזוכים ולפני התנאים ששר המשפטים, בהתייעצות עם שר האוצר, קבע מזמן לזמן בתקנות".

54. תנאי הזכאות ושיעורי התשלום שונו במהלך השנים, באופן שהוחלו מבחני ההכנסה הקבועים בחוק הבטחת הכנסה במסגרת חקיקת חוק ההסדרים, אשר מטרתו כפי שנקבעה בסעיף 1 שבו היתה:

"חוק זה בא לתקן חוקים שונים, לדחות את תחילתם של חוקים ולקבוע הוראות נוספות במטרה לאפשר הגברת הצמיחה והתעסוקה, השגת יעדי התקציב, עמידה ביעד הגירעון לשנת הכספים 2003 והשגת יעדי המדיניות הכלכלית "

בהתאם לכך, הותאמו מבחני הזכאות לתשלומי המזונות על פי חוק המזונות.
אין חולק כי התקנות הקובעות כי יש להחשיב את הכנסותיהן של נשים חד הוריות מעבודה, בחישוב הכנסותיהן לשם קביעת זכאותה למזונות, מפחיתה ואף עשויה לבטל כליל את זכאותן לתשלומי המזונות.
בעניין זה הפנה מרכז רקמן למסמך המוסד לביטוח לאומי מחודש מאי 2018 (סקרים תקופתיים 297) לפיו כמות הנשים שמצליחות להסתייע בחוק המזונות פוחתת מדי שנה בשיעור שבין 3% ל – 4%.
ואולם, אין בכך כדי לקבוע כי הדבר נוגד את תכלית החקיקה.

לעניין זה יפים דבריו של כב' השופט א' לוי בעניין עמותת מחוייבות:

"איננו נדרשים, ואף אין הדבר מתפקידנו, לקבוע עמדה באשר להגיונה או לתבונתה של המדיניות הכלכלית שהממשלה מבקשת לקדם. לה לבדה נתונה הפררוגטיבה להחליט בסוגיות מתחום סדרי העדיפויות הלאומיים, חלוקת המשאבים החברתית ומדיניות הרווחה הרצויה. עמד על כך חברי הנשיא, בציינו:
"בית המשפט צריך לבחון את חוקתיות החוק, לא את תבונתו. השאלה אינה אם החוק הוא טוב, יעיל, מוצדק. השאלה היא אם החוק הוא חוקתי. מחוקק 'סוציאליסטי' ומחוקק 'קפיטליסטי' עשויים לחוקק חוקים שונים ומנוגדים, אשר כולם ימלאו את דרישותיה של פיסקת ההגבלה".

בג"ץ 366/03 עמותת מחוייבות לשלום וצדק חברתי ואח' - שר האוצר והמוסד לביטוח לאומי, מיום 12.12.05.

55. התובעת הפנתה לשתי הצעות חוק שהועלו בכנסת בעניין שבנדון ונדחו. האחת בחודש פברואר 2016 והשניה בחודש מאי 2016 (נספחים ו'-ז' לכתב התביעה).

לאור כל אלה, שוכנענו כי התכלית העומדת בבסיס חוק המזונות מתקיימת ולא הוכח כי יישומה, בהתאם למדיניות הכלכלית שהותוותה על ידי הממשלה והמחוקק, מעת לעת, מהווה יישום בלתי סביר.

56. לטענת מרכז רקמן יש לשנות את יישום החוק ביישום חליפי, שייקבע כך שמעגל הזכאיות יתרחב ויותאם לתכליתו המקורית של החוק.
לכך נשיב כי לאור כל הנימוקים שהובאו לעיל, במסגרת הביקורת השיפוטית, אין בית הדין מוסמך לדון בהצעות לקביעת הסדרים חוקיים חדשים.
נציין כי הסעד שהתבקש בתיק זה הוא לחשב את דמי המזונות לתובעץ ללא הבאה בחשבון של הכנסתה מעבודה (ראו סעיף 29 לכתב התביעה).

57. פגיעה בזכות חוקתית לקיום בכבוד
עמותת ידיד טענה כי הוראות החוק והתקנות אינם מאפשרים לתובעת קיום בכבוד, שכן התובעת נאלצת להתקיים מסכום הנמוך מצרכיי מחייתה הבסיסיים.
עמותת ידיד מבססת טענתה על "דו"ח הוועדה לבחינת תכנית פירעון בהליך פשיטת רגל בראשות פרופ' רון חריס" ממנו עולה לטענתה כי לתובעת נדרשים 7,000 ₪ על מנת להתקיים בכבוד.

עיון בטענות עמותת ידיד מעלה כי המדדים האמורים אומצו בתחום חדלות הפירעון ולא אומצו בתחומים אחרים. ברי כי התכליות ומערכת האיזונים העומדים בבסיס חקיקת חדלות הפירעון אינן התכליות העומדות בבסיסו של חוק הביטוח הלאומי.
הטענה כי התובעת זקוקה לכ- 7,000 ₪ על מנת להתקיים בכבוד, מבוססת בין היתר על מדדים אינדיבידואלים כגון אמדן כושר השתכרות, אשר לא הוכח בעניינה של התובעת.

58. בבג"ץ עמותת מחוייבות נקבע כי הפגיעה בזכות לקיום בכבוד נבחנת בבחינה תוצאתית, ועל הטוען לה, להניח תשתית עובדתית שיהיה ניתן ללמוד ממנה על הפגיעה הנטענת.

בעניין שבפנינו, לא הונחה על ידי התובעת תשתית ראייתית המעידה על מצבה הכלכלי, ממנה ניתן ללמוד על פגיעה בזכות לקיום בכבוד.

בעניין עמותת מחוייבות דן בית המשפט העליון בסוגיית הזכות להתקיים בכבוד , במסגרת עתירה שהוגשה לאחר חקיקת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), תשס"ג-2002 בה נטען כי שיעורי הגמלאות המשולמות כהבטחת הכנסה בעקבות תיקונים שונים שהתקבלו במסגרת החוק, נמוכים מכדי לאפשר למקבליהן להתקיים בכבוד.

בית המשפט קבע כי אף אם הגימלאות מקדמות את התכלית של הגנה על כבודם של חלשים, הזכות לקיום בכבוד אינה מתמצה בתשלומן על ידי המדינה ויש לבחון אותה לאורם של הסדרים מערכתיים כוללים:

"הזכות לכבוד, ואף הזכות לקיום בכבוד, אינה הזכות לגמלה חודשית בסכום מסוים. זו הזכות לכך שבהינתן כל מערכות התמיכה והסיוע יישמר – בבחינה תוצאתית – כבודו של האדם. אכן, אין ספק שלחוק הבטחת הכנסה נועד תפקיד נכבד בהשגת תוצאה זו, כלומר במימוש חובתה של המדינה להבטיח קיום בכבוד לחסרי האמצעים החיים בה. זהו חוק שמעיקרו עוסק ב"מינימום", וככזה יש בו לקדם את התכלית של הגנה על כבודם של החלשים. אך חוק הבטחת הכנסה, ומערך הגמלאות הנקבע בו, אינו ערובה להבטחת כבוד האדם. אין הוא תנאי הכרחי; ככל הנראה אף אין הוא תנאי מספיק. זהו אמצעי אפשרי מני חלופות שונות המשתלב במערך רחב של אמצעי סיוע ותמיכה, מדינתיים ואחרים."

59. דברים אלה יפים גם לעניינו. זאת במיוחד בשל כך שהתובעת במקרה שבפנינו עובדת ומשתכרת למחייתה.
אין מדובר במקבלת גמלת הבטחת הכנסה שהיא האמצעי המרכזי באמצעותו מממשת המדינה את חובתה להגשת קיום בסיסי בכבוד.
בנוסף, הוראות חוק המזונות מאפשרות לזכאיות לנקוט בהליכי גבייה נוספים כנגד החייב על מנת לגבות ממנו את מלוא תשלום המזונות שנקבע לזכותן בפסק הדין.

לאור כל אלה, אנו קובעים כי לא הוכחה פגיעה בזכות חוקתית לקיום בכבוד, באופן המצדיק את בטלות ההוראות שבחוק ובתקנות המזונות.

60. טענת התובעת להפליה
התובעת טענה כי הוראות החוק והתקנות מפלות אותה לרעה ביחס לאשה נשואה, ביחס לזכאים לקצבת נכות כללית ואף בהשוואה להוראה הקובעת כי ילדיו של אסיר, הזכאי לקצבת נכות כללית, זכאים לתוספת תלויים למשך תקופת מאסרו, ללא קשר להכנסות האם.
61. בהתאם לפסיקה, הפליה היא מתן יחס שונה אל שווים ויחס בלתי-שווה למי שראויים לאותו יחס.
"השאלה מתי נפגעת הזכות לשוויון היא שאלה מורכבת. שוויון מהותי מוגדר כ"יחס שווה אל שווים, וכיחס שונה לשונים". הפליה פסולה משמעה יחס שונה אל שווים ויחס בלתי-שווה ובלתי-הוגן למי שראויים לאותו יחס (...). לא כל אבחנה בין אדם לאדם או בין הסדר להסדר מהווה הפליה; לעיתים, האבחנה ביניהם מוצדקת לאור השוני ביניהם. עקרון השוויון מבוסס על תפיסת הרלבנטיות, במובן זה שאין לאבחן בין אנשים או עניינים מטעמים לא ענייניים; בה בעת, ניתן לאבחן בין אדם לאדם או בין ענין לענין מטעמים רלבנטיים (ענין תל"י, בעמ' 898). כדי שתתקיים פגיעה בשוויון, יש להוכיח, אפוא, קיומן של קבוצות יחס אשר מקיימות ביניהן זהות או שוויון במאפיינים רלבנטיים, ואשר חרף הדמיון האמור הן זוכות ליחס שונה".
וכן –
השאלה האם חוק נתון פוגע בזכות החוקתית לשוויון מצריכה בחינה דו-שלבית: בשלב הראשון, יש לקבוע מהן קבוצות השוויון הרלבנטיות ולשאול האם הנורמה החקיקתית החלה על קבוצה אחת מפלה לרעה קבוצה אחרת או פרט אחר המצוי בקבוצת שוויון שמחוץ להסדר. עניינה של שאלה זו ב"שוויון חיצוני", ובגדרה נבחן האם הופר עקרון השוויון בין מי שהנורמה חלה עליו, לבין מי שהנורמה אינה חלה עליו, אף שהוא נכלל בקבוצת השוויון הרלבנטי; בשלב השני, לאחר שנקבעו קבוצות השוויון, יש לבחון האם נשמרת חובת השוויון כלפי כל מי שנכלל בקבוצה פנימה. זו שאלה של "שוויון פנימי", ובה נבחן האם הופר השוויון בין פרטים הנכללים בקבוצת השוויון שהנורמה חלה עליה (...).
בג"ץ 6304/09‏ לה"ב – לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, מיום 2.9.10 וההפניות שם.
62. לטענת התובעת, הפחתת תשלום המזונות ביחס להכנסתה, מפלה אותה לרעה על פני אשה נשואה המגדלת את ילדיה ביחד עם בעלה, שכן, יציאתה של אשה נשואה לעבודה, אינה מפחיתה ממחויבותו של האב לתמוך בילדים.

טענתה זו של התובעת מעוררת קושי שכן תכלית החוק לא היתה להשוות את מצבה של התובעת למצבה של אשה המנהלת משק בית משותף עם בן זוג, אלא להיטיב את מצבה כחד הורית הזכאית לדמי מזונות מאבי ילדה.

63. לטענת התובעת היא מופלית לרעה גם ביחס לזכאים לקצבת נכות כללית, שכן תקרת ההכנסות הקבועה בחוק המזונות ובתקנות המזונות נמוכה באופן משמעותי מתקרת ההכנסות הקבועה בחוק לעניין קצבת נכות כללית.

ואולם, אף במקרה זה אין מדובר באותן קבוצות שוויון שכן לעניין קצבת נכות כללית, מדובר במבוטחים עליהם חלים כללים שונים ומבחני זכאות שונים, לרבות כושר השתכרות.
מטעם זה אין לקבל גם את הטענה כי התובעת מופלית לרעה ביחס לילדיו של אסיר, המקבל קצבת נכות כללית, הזכאים לתוספת תלויים למשך תקופת מאסרו, ללא קשר להכנסות האם שכן קצבת נכות כללית נקבעת בין היתר, על פי הכנסת בן זוג.

לאור אלה, נדחות טענות התובעת לאפליה.

מנגד, מוצאים אנו לקבל את טענת הנתבע והיועץ המשפטי לממשלה, כי ביטול תקנה 6 יביא למעשה לחוסר שוויון בין מי שחל עליה חוק המזונות לבין מי שחל עליה חוק הבטחת הכנסה וזאת בניגוד לתכלית אליה התכוון המחוקק.

64. ההיבט התקציבי
לפי עמדת היועץ המשפטי לממשלה כפי שהובאה בתעודת עובד הציבור, הערכת העלות התקציבית של קבלת התביעה נעה בין 118 מליון ₪ ל-714 מליון ₪.

לתעודת עובד הציבור צורף מסמך "חישוב עלות – הצעת חוק מזונות (תיקון – תשלום מזונות לזוכה שיש לו הכנסות), התשע"ו – 2015" בו נכתב כך:

"בהנחה שמספר מקבלות מזונות יישאר כפי שהוא היום, העלות השנתית של ההצעה תעמוד על כ-22 מליון ₪. לכל 1,000 נשים נוספות שיעמדו בתנאי ההצעה, העלות השנתית תעמוד על כ-16 מליון ₪.

בהתייחס להערכה זו נטען בתע"צ כי מדובר בתחשיב שגוי ביסודו שכן התחשיב עשה שימוש בנתוני הביטוח הלאומי בנוגע למקבלות קצבת מזונות מופחתת ובדק את עלות העלאת קצבתן לרמת הקצבה הממוצעת בהינתן שמשכורתן לא תקזז מקצבתן.
ואולם, נשים אשר אינן זכאיות לקצבת מזונות כלל, לא נכללו בחישוב.

65. בתעודת עובד ציבור הנ"ל פורטו שתי דרכים להערכת העלות הנגזרת ממספרן של הנשים שאינן זכאיות לקצבה כלל בשל מבחני ההכנסה.
האחת - על פי הכפלת שיעור "סרבני תשלום" המזונות המוערך ב – 42.9% ממספר המשפחות החד הוריות על פי נתוני הלמ"ס בהפחתת מספר מקבלות התשלומי המזונות מהנתבע.

התוצאה המתקבלת היא כי מספר הנשים שאינן זכאיות לתשלום המזונות בשל מבחני ההכנסה הוא 26,661 נשים.

הכפלת המספר הנ"ל בסכום הקצבה השנתית הממוצעת לשנת 2017 ובתוספת העלות בסך 22,000,000 ₪ (של מקבלות קצבת המזונות) מביא לתוצאה לפיה העלות התקציבית של ביטול מבחני ההכנסה היא – 677,540,668 ₪ לשנה.

על פי חישוב אחר, הוערך שיעור "סרבני תשלום" המזונות ב – 27.68%.
לפי חישוב זה התוצאה המתקבלת היא כי מספר הנשים שאינן זכאיות לקצבת נכות בשל מבחני ההכנסה הוא 11,588 ₪.
לפי הערכה זו, עומדת העלות התקציבית על 306,940,352 ₪ לשנה.

הדרך השניה - לחשב את מספר הנשים שאינן זכאיות לקצבת מזונות בשל מבחני ההכנסה היא להתייחס אל תיקי המזונות בהוצאה לפועל שאינם מנוהלים על ידי המוסד לביטוח לאומי ומהם לבודד את מספר התיקים הרלוונטיים.
על פי דרך חישוב זו, מדובר בעלות תקציבית של 505,867,252 ₪.

נטען כי אחוזי הגבייה מחייבים, עמד בשנת 2017 עד 47.8% לכן הערכת העלות של קבלת התביעה נעה בין 118,000,000 ₪ ל – 377,000,000 ₪ לשנה.
ככל ששיעורי הגבייה ישובו לרמתם הקודמת של 37%, עלות קבלת התביעה תנוע בין 156,000,000 ₪ ל- 445,000,000 ₪.

הוסף כי הרחבת מעגל הזכאיות לקצבת המזונות צפויה להביא איתה קשיים בגביה, ולכן החשיפה לסיכון בשל שיעורי גביה נמוכים במיוחד עשויה להגיע עד 714,000,000 ₪.

66. התובעת טענה כי הערכת העלות התקציבית כפי שהובאה בתעודת עובד הציבור שגויה. נטען כי עורכת התע"צ מניחה כהנחת יסוד כי משמעות ביטול מבחן ההכנסות הינה כי הנתבעת יאלץ לשאת בדמי מזונות של כל הנשים שיש בידן פסק דין למזונות עבור ילדיהן והחייב אינו ממלא את חיובו, תוך התעלמות מטענות התובעת המתרכזות בתקנות , לפיהן נקבע גובהו הנמוך והבלתי סביר של הדיסריג ארד, קרי הסכום ממנו מתחיל הקיזוז בהתאם למצב המשפחתי וההכנסה מעבודה.
נקודת המוצא של עורכת התע"צ שגויה שכן היא אינה מפרידה בין מבחני ההכנסה מעבודה לבין הכנסות נוספות הכוללות הכנסה לא מעבודה, מגמלת מחליפת הכנסה והעברות קבועות לחשבון האישה.
עוד נטען כי אין בתע"צ התייחסות למאפיינים הכלכליים של ציבור המשפחות החד הוריות כעולה מדו"ח משפחות חד הוריות בישראל, מטעם מרכז מאקרו לכלכלה מדינית מחודש ינואר 2017 (נספח ז' לסיכומים) לפיו משפחות חד הוריות נמצאות בעמדה כלכלית נחותה, הצורכת יותר מהכנסתה ולהמלצת מחברי הדו"ח היא כי תוגדל תקרת השכר לקבלת הבטחת הכנסה.

נטען כי התע"צ לוקה בחסר משאינה מתייחסת לסכומים שייחסכו למדינה כתוצאה מהפחתת המענקים המשולמים להורה עצמאי לפי החוק להגדלת שיעור השתתפות בכוח העבודה ולצמצום פערים חברתיים (מענק עבודה), תשס"ח – 2007.

67. לטענת התובעת, גובה הדיסריגארד הקבוע בתקנות של היום, אינו סביר ופוגע מעבר לנדרש בזכאיות למזונות. עוד טוענת התובעת כי קיימות דרכים לתיקון המצב באופן מתון ו/או הדרגתי הכרוכות בעלויות תקציביות סבירות.

68. התובעת הגישה לתיק הפנתה התובעת לחוות דעת מטעם ד"ר עו"ד יואב מזא"ה .

עיקר חוות הדעת התרכזה בטענה כי הנתון שהוצג בתע"צ ולפיו 43% מכלל האבות החייבים במזונות, אינם משלמים את הסכום שנפסק , שגוי, שכן עצם פתיחת תיק בהוצל"פ אינה מהווה אינדיקציה לכך שהחייב אכן לא שילם את חובו, במקרים רבים פתוחים שני תיקי הוצל"פ לחייב עבור אותו חוב, כלפי האשה אחד כלפי המוסד לביטו ח לאומי.
בנוסף, לעיתים מוכיח החייב שפתיחת תיק ההוצל"פ היתה בטעות שכן שילם את המזונות.
ועוד, פעמים רבות האב משלם את החוב ישירות לאשה לאחר פתיחת תיק ההוצל"פ, אולם התיק אינו נסגר בפועל.
כן הובאו מקרים שבהם האב משלם את החוב במסגרת תיק ההוצל"פ, אך באופן חלקי, כך שמחד מרבית החוב שולמה אך מאידך תיק ההוצל"פ נותר פתוח בשל חוב נמוך.
עוד תקף עורך חוות הדעת את האמור בתע"צ, בדבר הנתון של מספר התיקים שנפתחו בשנת 2014-2015 ביחס למספר המתגרשים בשנה זו. ד"ר מאז"ה הסביר מדוע לטעמו ההשווואה אינה במקומה ואינה נותנת תוצאות נכונות.

69. תגובת מרכז רקמן לתעודת עובד ציבור היתה כי עלות תקציבית של חוק אינה יכולה להוות נימוק ליישומו באופן הפוגע באחת מתכליותיו היסודיות.
לגופו של החישוב נטען כי היא מכילה הנחות ועובדות שגויות.

70. לטענת מרכז רקמן, החישוב אינו רלוונטי היות והנחת הבסיס שלו היא ביטול כל מבחני ההכנסה לשם קבלת תשלומי מזונות בעוד שאין להסיק שלשיטת התובעת או מרכז רקמן, ההסדר שיש לקבוע בעת זו במקום ההסדר הנוכחי הוא ביטול של כל מבחן הכנסה.
נטען כי התחשיב המובא בתע"צ מבוסס על מעגל הזכאות הרחב ביותר האפשרי, בעוד ההערכה התקציבית של המוסד לביטוח לאומי מראה כי ניתן לשנות את התקנות באופן מבוקר ומדוד, הכוללת את מעגל הזכאיות הנוכחית בתוספת 1,000 נשים למעגל זה בעלות המוערכת ב-38,000,000 ₪.

71. אשר לעמדתנו:
טענות התובעת ומרכז רקמן, כי קיימות דרכים לתיקון המצב באופן מתון ו/או הדרגתי ושינוי גובה ה"דיסריגארד" הכרוכות בעלויות תקציביות סבירות נדונו לעיל, ונדחו.
זאת מהטעם שמשמעות הטענה היא כי נדרש שבית הדין יורה על שינוי מהותי בחוק או בתקנות.
בית הדין אינו מוסמך לשים עצמו בנעלי המחוקק או מחוקק המשנה ומכל מקום, אין בידנו לקבל את הפתרון המוצע בנוגע לשינוי גובה הדיסריגארד, או עריכת שינוי בתקנות ללא בחינה נרחבת של כלל ההשלכות על מערך החקיקה הסוציאלית.
יפים לעניין זה דבריו של כב' השופט לוי בעניין עמותת מחוייבות:

"לא עוד אלא שדרך קביעת גובהה של גמלת הבטחת הכנסה והתוויית הסדרים סוציאליים אחרים מערבים הכרעות ערכיות כמו גם הכרעות במומחיות: "...שיקולים סבוכים של מדיניות כלכלית או חברתית, אשר לעתים קרובות אף שנויים הם במחלוקת, הדורשים מומחיות ומידע, ואשר עשויים לחייב הנחת הנחות והיפותזות, שהן מצידן מחייבות הנחות נוספות, רצוי לו לשופט להיזהר מהפעלתם" (א' ברק שיקול דעת שיפוטי [45], בעמ' 255)."

72. מטעם זה אין אנו נדרשים להכריע בשאלה האם יש לקבל את האמור בתעודת עובד ציבור כלשונה. נציין כי מצאנו אכן בחוות הדעת שהגישה התובעת נתונים ושאלות שיש בהן כדי לסתור ולו חלק מההנחות שהובאו במסגרת תעודת עובד הציבור.

73. סיכום
על פי קביעותינו לעיל, אין מקום לקבל את התביעה כלשונה, דהיינו – אין מקום להורות למוסד לביטוח לאומי לחשב את תשלום המזונות לתובעת, בהתעלם מהכנסותיה.
כפי שעלה מטענות הצדדים כולם, מדובר בשיקולי רוחב בעלי משמעות תקציבית רחבת היקף.
אין חולק כי ביטול מבחן ההכנסה לצורך זכאות למזונות, יביא להגדלת היקף קצבת המזונות במסגרת כלל הקצבאות שמשלם המוסד לביטוח לאומי.
המוסד לביטוח לאומי הוא האמון על חלוקת עוגת התקציב בין כלל המבוטחים - קצבאות נכות, דמי אבטלה, הבטחת הכנסה ועוד.
החוק והתקנות הסמיכו את המוסד לביטוח לאומי לקבוע את אופן תשלום הגמלאות וכך אכן נעשה במסגרת התקנות.

74. הנתונים שהובאו בפנינו כמו גם טענות הצדדים, אינם עולים כדי אותו מקרה מיוחד המצדיק התערבות בהוראת חוק או תקנות, מכח תקיפה עקיפה.

75. מצוקתן של נשים הנזקקות לתשלום מזונות מאת המוסד לביטוח לאומי עומדת לנגד עינינו. לצערנו הרב, נתקלים אנו בסוגי קצבאות נוספות אשר אין בהן די כדי לאפשר למקבליהן לחיות באופן ראוי.
יחד עם זאת, כמובא לעיל, לא נמצאה במקרה הנדון הפליה בין קבוצת הייחוס לבין קבוצות אחרות.

76. סוף דבר
לאור כל האמור לעיל, התביעה נדחית.

לאור מכלול הנסיבות, אין צו להוצאות.

ניתן היום, 2/6/20, בהעדר הצדדים ויישלח אליהם .

נציג עובדים מר כהנא

הדס יהלום, נשיאה

נציגת מע סיקים גב' נורי