הדפסה

בית הדין האזורי לעבודה ירושלים ב"ל 49244-02-20

13 ספטמבר 2021

לפני:

כב' השופטת רחל בר"ג-הירשברג – דן יחיד

התובעת
אמנה סויטי
ע"י ב"כ: עו"ד אסף עזרא מנע

-
הנתבע
המוסד לביטוח לאומי
ע"י ב"כ: עו"ד ויויאן קליין-בנימין
פסק דין
1. התובעת, גב' אמנה סויטי, תושבת הרשות הפלסטינית, נישאה לתושב ישראל ומכוח נישואיה ניתנה לה אשרת שהייה להתגורר עם בן זוגה בירושלים. לדאבון הלב נפטר בן הזוג. בחלוף חצי שנה מפטירתו פגה גם אשרת השהייה של התובעת בישראל. על כן היא עברה להתגורר בבית הוריה סמוך לחברון. או אז קבע פקיד התביעות כי היא אינה זכאית עוד לקצבת שאירים ועל כך תביעתה.
עיקר המחלוקת בין הצדדים היא בשאלת סבירותן של הנחיות פנימיות שקבע המוסד לביטוח לאומי לשם הפעלת שיקול דעתו בנוגע לזכאות לקצבת שאירים למי שנמצאת מחוץ לישראל תקופה העולה על 3 חודשים .
2. לאחר ישיבתו המקדמית של בית הדין (אשר נשמעה לפני חברי, השופט עמי רוטמן), הודיעו הצדדים כי לא נותרה ביניהם מחלוקת עובדתית. על כן גיבשו רשימת מוסכמות (ופלוגתא) וביקשו להשלים טיעוניהם במחלוקת המשפטית בכתב, ולכך נעתרתי. פסק הדין ניתן אפוא על יסוד כל החומר המצוי בתיק.
3. בטרם אביא את התשתית העובדתית המוסכמת וכדי שגם יריעת המחלוקת תהא ברורה אבהיר כבר כאן כי הפלוגתא בין הצדדים נוגעת ליישומו של סעיף 324(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה - 1995 שהוראותיו קוראות כך:
"הנמצא בחוץ לארץ למעלה משלושה חודשים, לא תשולם לו קצבה בעד הזמן שלמעלה משלושת החודשים הראשונים, אלא בהסכמת המוסד; ואולם רשאי המוסד לשלם את הקצבה, כולה או מקצתה, לתלויים בו".
התשתית העובדתית המוסכמת
4. התובעת ילידת 3.7.1969 היא תושבת הרשות הפלסטינית. התובעת נישאה למר מאגר סויטי ז"ל, שהיה תושב ישראל וזכויותיו בוטחו במוסד לביטוח לאומי (להלן: המוסד). מר מאגר סויטי נפטר ביום 28.6.2018 (להלן: המנוח). יוער, כי מועד נישואיהם של בני הזוג והמועד המדויק בו החלה התובעת להתגורר בירושלים לא פורטו על ידי הצדדים.
5. התובעת הגישה למוסד תביעה לקצבת שארים בעת שהייתה ברשותה אשרת שהייה בישראל בתוקף עד ליום 29.1.2019. בבקשתה למוסד הצהירה התובעת על מגורים בישראל.
6. תביעת התובעת לקצבת שארים אושרה עד לחודש 3/2019. על פי החלטת המוסד מיום 25.2.2019 הופסק תשלום הקצבה לתובעת החל מיום 1.4.2019 לפי סעיף 324ב לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ב-1995 (להלן: החוק), מהטעם שבמועד זה שהייתה בישראל נעשית שלא כדין וללא היתר שהייה. מלכתחילה הוגשה התביעה כנגד החלטה זו.
7. במהלך בירור ההליך התברר כי התובעת יצאה מישראל עם פקיעת תוקפה של אשרת השהייה שלה בסמוך ליום 29.1.2019 ומאז היא מתגוררת בבית הוריה בחברון שברשות הפלסטינית. בנסיבות אלה הודיע המוסד כי יבחן מחדש את זכאותה לקצבת שארים מחודש 4/2019 ואילך.
8. לאחר בחינה מחודשת של תביעת התובעת הודיע המוסד כי תביעת התובעת נדחית בהתאם לסעיף 324(א) לחוק והנוהל שהותקן על פיו, שלפיו הגמלה תאושר לאלמנה שאינה תושבת ישראל בתנאי שמלאו לה חמישים שנה בעת יציאתה מישראל. תנאי זה לא התקיים בתובעת שיצאה מישראל בטרם מלאו לה חמישים שנה ועתה סבה התביעה כנגד החלטה זו של המוסד.
דיון והכרעה
9. המסד הנורמטיבי: הוראות סעיף 324(א) שהובאו בראשית הדברים קובעות את העיקרון שלפיו זכאותו של אדם לקצבה נמשכת גם בתקופת שהייתו מחוץ לישראל במשך שלושת החודשים הראשונים לאותה שהייה. לאחר מכן המשך הזכאות לקצבה מותנה בהסכמת המוסד. עיקרון זה משקף את עיקרון הטריטוריאליות של הביטוח הסוציאלי שלפיו נדרשת זיקה של מקבל הקצבה לישראל. ככל שלזכאי יש תלויים רשאי המוסד לשלם את הקצבה – כולה או מקצתה – לתלויים בו. החוק אינו קובע את גדרי שיקול הדעת של המוסד, ובאילו מקרים עליו להסכים להמשיך לשלם את הקצבה לזכאי שנמצא מחוץ לישראל.
אומר כבר כאן כי בשים לב לרוחב שיקול הדעת שהעונק למוסד ספק אם מדובר במנגנון רצוי. דומה שנכון היה לו הוסדר ו אמות המידה להפעלת שיקול דעת המוסד בחוק ולמצער, בחקיק ת משנה ויש לקרוא למחוקק להסדיר זאת . ובכל אופן ברור הוא שהנחת המוצא היא ששיקול דעת המוסד צריך להיות מופעל באופן שוויוני ומשיקולים סבירים (עב"ל (ארצי) 59583-06-15 רוחם – המוסד לביטוח לאומי (10.6.2018)).
10. במצב הדברים הנוכחי הכלי שבאמצעותו יכול המוסד לקבוע כללים מנחים להפעלת שיקול דעתו הוא הכלי של הנחיות פנימיות שהן "כללים גמישים שהמנהל הציבורי קובע כדי להדריך את עצמו במילוי תפקידו" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 773 (מהדורה ראשונה, תשנ"ו) (להלן: הסמכות המינהלית); ראו גם: יואב דותן הנחיות מינהליות 28 (1996) להלן: (הנחיות מנהליות)). המשותף לכל ההנחיות המנהליות הוא שהן נוצרות במקום בו ניתן לרשות המנהלית שיקול דעת כיצד לפעול, אולם אין כללים פורמאליים דוגמת חוקים ותקנות המסדירים את אופן הפעלת שיקול הדעת (הנחיות מינהליות, בעמ' 22). זמיר הגדיר את ההנחיות כהוראות להפעלת שיקול דעת קיבוצי (הסמכות המינהלית, 778). ההנחיות מבטיחות אפוא שהכרעות הרשות המנהלית לגבי סוג מוגדר של מקרים תהיינה עקביות.
בפסיקת בית הדין נקבע כי המוסד, בדומה לכל רשות מנהלית, רשאי לקבוע הנחיות מנהליות לשם הפעלת סמכויותיו החוקיות (עב"ל (ארצי) 1109/01 משולם – המוסד לביטוח לאומי (8.12.2002)). על פי פסיקת בית המשפט העליון מן העת האחרונה המשקל שינתן לעמדה הפרשנית של מאסדר תלויה בכל מקרה לגופו בהתאם לנסיבותיו, שיבחנו בהתאם לשיקולים היחודיים שהתווה (דנ"א 4960/18 זליגמן – הפניקס חברה לביטוח בע"מ (4.7.2021)).
11. מטיעוני המוסד לפנינו עולה כי הוציא הנחיות מפורטות ב"תדריך שארים", ובו נקבע כי בכל הנוגע לקצבת שארים "אין לבחון תושבות של אלמן/ה, הם יכולים להיות זכאים לקצבת שאירים בכפוף לתנאים גם אם אינם תושבי ישראל ובלבד ששוהים כחוק בישראל". לפיכך ההנחיה קובעת כי ככל שמתקיים תנאי היסוד שלפיו המבוטח שמכוחו משולמת קצבת השארים היה תושב ישראל בעת שנפטר "יש לשלם קצבה במשך שלושה חודשים על פי הוראת החוק". כדי להיות זכאי להמשך תשלום מעבר לשלושה חודשים יש למלא אחר תנאים נוספים, שהרלוונטיים לעניינה של התובעת מפורטים תחת הכותרת תנאי לזכאות ללא הגבלת זמן לאלמנה (פרק 2.1.2 בסעיף א) והם: שהמנוח צבר תקופת ביטוח של 144 חודשים - שהיא על פי המוסד ארוכה יחסית לחלופות ה שונות שבסעיפים 246 ו – 253 לחוק - ושהאלמנה היא בגיל 50 שנה ומעלה בצאתה לחו"ל.
12. לטענת התובעת נפל פגם בהפעלת שיקול הדעת של המוסד ולכן דין ההחלטה להתבטל. בהתייחס לנוהל הפנימי שמכוחו נדחתה תביעתה טוענת התובעת כי נפל פגם בכך שהוא לא פורסם ברבים. שנית, נפל פגם בכך שהוא מקשיח יתר על המידה את התנאים להמשך תשלום קצבה לאלמנה. שלישית, בהפעילו את שיקול דעתו המוסד לא שקל אם לסטות מהנהלים שקבע בעצמו, בשים לב לנסיבות המיוחדות של המקרה, בהן מדובר במי שעזבה את ישראל חודשים ספורים לפני הגיעה לגיל 50, ובמי שהיציאה מישראל נכפתה עליה בעל כורחה.
המוסד מצדו סבור שנקודת המוצא שקבע המחוקק היא שלא תשולם קצבה למי שנמצא מחוץ לישראל למעלה משלושה חודשים, והסמכות לאשר את המשך תשלומה נתונה לשיקול דעתו. המוסד התקין נהלים המגדירים את אמות המידה להפעלת שיקול דעתו במקרה כזה. נהלים אלה אינם חורגים מגדריו של החוק המסמיך, או שוללים זכות שהקנה החוק. התנאים שנקבעו בנוהל עומדים במתחם הסבירות ונותנים ביטוי לצבירת הזכויות ולרמת הזכאות, אף אם לשיטת התובעת נכון היה לתת עדיפות לשיקולים אחרים. ההנחיות יושמו כהלכה בעניינה של התובעת.
הפרת זכות הטיעון
13. אשר לעמדתי. כפי שהראיתי סעיף 324(א) לחוק מקנה למוסד שיקול דעת רחב למדי לקביעת המקרים שבהם ימשיך בתשלום גמלה למי שיצא מישראל למשך למעלה משלושה חודשים. עם זאת וכידוע, מתוקף היותו רשות ציבורית המופקדת על ביצוע חוק שהוא סוציאלי מעצם טיבו, כפוף המוסד לביטוח לאומי לכללי המשפט המנהלי ולכללי הצדק הטבעי, ומתוקפם הוא חב חובה מוגברת של אמון ושקיפות, תום לב והגינות בהחלטותיו ובהתנהלותו כלפי המבוטחים (ראו מיני רבים: עב"ל (ארצי) 748/06 מסטר – המוסד לביטוח לאומי (24.6.2008)). ביטוי מובהק לעקרונות אלה הוא בהקפדה על זכות הטיעון של המבוטחת, שהיא חלק מכללי המשפט המנהלי. אלא שכאמור לעיל מטענות המוסד בסיכומיו עולה כי לשיטתו הוא יישם את נהליו הפנימיים כהלכה, ואין מקום להצדיק בחינה פרטנית של נסיבותיה האישיות של התובעת. מטענה זו משתמע בברור שהמוסד שלל מהתובעת את זכות הטיעון ולא שמע אותה באופן הוגן טרם מתן החלטתו.
14. אפשרות סטייה מנהלים פנימיים: מטיעוני המוסד עולה עוד כי לא ערך בחינה פרטנית של נסיבותיה האישיות של התובעת, ואם הן מצדיקות סטייה מהנהלים שקבע ו גם בכך יש כדי ללמד על הפרת הזכות להישמע. שכן על פי פסיקת בית הדין הארצי מקום בו הנחיות פנימיות באות בגדרי החוק המסמיך, הוא חוק הביטוח הלאומי, ואף אם הן סבירות וענייניות בהתחשב בנסיבת העניין, חובה על הרשות, במקרים מסוימים, לשקול לסטות מהן (עב"ל (ארצי) 35633-06-16 המוסד לביטוח לאומי – והיב (25.11.2018) להלן: ענין והיב). כאן לא נתן המוסד דעתו לטענת התובעת שבניגוד לזכאים אחרים לא נתונה לה הבחירה אם להישאר בישראל אם לאו, משום שרישיון השהייה שלה בישראל פג. כך וכפי שהצהירה אין כל טעם בפניה לחידוש הרישיון , שכן עם לכתו של בן זוגה לבית עולמו וכאשר לא נולדו לבני הזוג ילדים המתגוררים בישראל אין עוד עילה לכך (שכן אין עוד צורך 'באיחוד משפחות'). כמו גם לטענתה שאין לה כל הכנסה אחרת. ויודגש, אין באמור כדי לקבוע מהו המשקל שיש לתת לטענות אלה, ולמוסד נתון שיקול דעת רחב להכריע בהן. קביעתי היא ש אי מתן זכות טיעון ובכלל זה היעדר בחינה של נסיבותיה האישיות של התובעת וטענותיה האמורות, מהווה הפרה של כללי הצדק הטבעי ופגם באופן הפעלת שיקול הדעת של המוסד במקרה הקונקרטי. על כן מצדיק את קבלת התביעה באופן של השבת את עניינה של התובעת לבחינתו החוזרת של פקיד התביעות .
15. מעבר לדרוש אטעים, כי ספק בעיני אם נהלים פנימיים אשר אינם מאפשרים כל שיקול דעת פרטני הם גם נהלים סבירים. אין צריך להכביר מילים על כך שהחיים מזמנים מצבים מגוונים. ניטול לדוגמא מבוטחת אלמנה שבן זוגה המנוח צבר את תקופת הביטוח הדרושה ושבשל צורך רפואי חיוני ומציל חיים שלה עצמה היא נאלצת לצאת מגבולות המדינה, בהיות בת פחות מ – 50, ולשהות בחוץ לארץ תקופה העולה על 3 חודשים. והכל מבלי שאיבדה את זיקותיה היציבות לישראל. האם גם אז נאמר, כפי טענת המוסד, שאין הוא נדרש להפעיל שיקול דעת פרטני. הדעת נותנת שהתשובה לכך היא בשלילה.
16. עוד אוסיף כי לא מצאתי בסיכומי המוסד תשובה לטענת התובעת כי ההנחיות הפנימיות המדוברות אינן מפורסמות לציבור הרחב. ככל שזה הוא אכן מצב הדברים, הרי שגם בהיבט זה נפגעה זכות הטעון של התובעת ואסביר. זכותה של המבוטחת להישמע על ידי הרשות הציבורית המחליטה בעניינה כוללת שתי פנים המבססות אותה: חובת הגילוי מזה וזכות הטיעון מזה. לאמור: הרשות מחויבת כלפי האדם הבא בפניה שבעניינו היא דנה, לגלות לה את כל המידע שברשותה הנוגע ל ה או העלול להשפיע על החלטתה. ובהתאם – חייבת הרשות לתת לאדם את זכות התגובה לאותו מידע . על כן אם ההנחיות הרלבנטיות אינן מפורסמות ברבים לא הייתה לתובעת כל אפשרות לטעון בעניינם ומשכך נמנע המוסד מלמלא אחר חובותיו האמורות.
דיון בטענות נוספות
17. כאמור בפרק הנורמטיבי לשון החוק מדגישה שברירת המחדל היא שהקצבה תשולם לזכאי הנמצא מחוץ לישראל במשך שלושת החודשים הראשונים בלבד, והמשך תשלום הקצבה הוא המקרה החריג והוא נתון להסכמת המוסד ולשיקול דעתו. בהקשר זה טוענת התובעת כי התניית המשך הזכאות לקצבה בכך שהאלמנה תהיה בת 50 במועד צאתה מישראל היא שרירותית ולכן אינה סבירה. לעמדתי, לא עלה בידי התובעת לשכנע כי מדובר בתנאי שאינו עומד בגדריו של החוק המסמיך או שאינו סביר בנסיבות העניין. שהרי עצם הזכאות לקצבת שארים ושיעורה מותנים בגיל האלמנה-הזכאית (ראו: סעיף 252א) לחוק). רוצה לומר שגיל האלמנה-הזכאית לקצבה הוא קריטריון רלוונטי ואין לומר שאינו סביר, אף אם ניתן היה לחשוב על קריטריונים אחרים לקביעת הזכאות כפי שטוענת התובעת. יתר על כן לעולם קביעת 'גבול' יהיו לה שוליים של 'שרירות' באופן שככל שנתקרב אל קו הגבול יתחזקו הספקות והשאלות בנוגע לאותם מקרים גבוליים.
18. טענה נוספת הנשמעת מפי התובעת היא כי הסיפא לסעיף שבו נקבע כי "רשאי המוסד לשלם את הקצבה, כולה או מקצתה, לתלויים בו" צריך להתפרש באופן זה שהמוסד חייב לשלם לה את הקצבה בהיותה תלויה של המנוח. אלא שפרשנות זו יש לדחות, מהטעם שמדובר בחלק הקצבה הנוגע לתלוייו של מקבל הקצבה. בענייננו התובעת היא זו שמקבלת את הקצבה, ואינה מקבלת קצבה עבור התלויים בה (שכן אין לה כאלה היות ולה ולבן זוגה לא נולדו ילדים), ולכן הסיפא אינו רלוונטי.
19. סוף דבר: על יסוד כל האמור התביעה מתקבלת בחלקה ובמובן זה שעניינה של התובעת יושב לפתחו של פקיד התביעות על מנת ש תנתן לתובעת זכות טיעון ועל מנת שיערוך בדיקה פרטנית של נסיבותיה האישיות ויקבע האם הן מצדיקות סטייה מהנהלים שקבע. התובעת תהא רשאית להגיש לפקיד התביעות בתוך 30 ימים מיום שיומצא לה פסק דין זה השלמת טיעון בכתב וכן מסמכים נוספים, ככל הנדרש.
החלטת פקיד התביעות תנתן בכל ההקדם האפשרי ובתוך 60 ימים מיום שיומצאו לו טעוני התובעת.
בנסיבות העניין, קרי קבלת התביעה בחלקה, דעתי היא כי נכון יהיה שכל צד יישא בהוצאותיו וכך אני מורה.
20. זכות ערעור: על פסק דין זה ניתן להגיש ערעור לבית הדין הארצי בתוך 30 ימים מיום שיומצא לצד המבקש לערער.
ניתן היום, ז' תשרי תשפ"ב, (13 ספטמבר 2021), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם .