הדפסה

בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב סע"ש 44570-11-15

05 פברואר 2020

לפני:

כב' השופט תומר סילורה
נציג ציבור (עובדים) מר י הונתן דקל
נציג ציבור (מעסיקים) מר אברהם גלאי

התובעים

  1. אילה קדוש
  2. האיגוד המקצועי של הפועל המזרחי

ע"י ב"כ: עו"ד יפה צור ז"ל
-
הנתבעים
1. עיריית פתח תקווה
ע"י ב"כ: עו"ד ליאת קינן
3. מדינת ישראל – משרד הפנים
ע"י ב"כ: עו"ד תמי דקל

פסק דין

1. לפנינו מונחת תביעתה העיקרית של גב' קדוש להמשיך את עבודתה כמבקרת העירייה תמורת שכר מבקרת על פי הוראות פקודת העיריות (נוסח חדש), התשכ"ד-1964 (להלן: "פקודת העיריות") ותנאי המכרז, לשלם לה הפרשי שכר בגין התקופה בה לא קיבלה שכר מתאים ועוד כפי שיתואר להלן בפירוט.
הרקע לתביעה והעובדות הצריכות לעניין
2. התובעת 1, גב' אילה קדוש (להלן: "גב' קדוש") הינה עובדת העירייה מאז שנת 2008, בעלת תואר ראשון בכלכלה ובחשבונאות (רואת חשבון במקצועה) ותואר שני במדיניות ציבורית, ובעלת ניסיון רב בעבודת ביקורת. בתפקידה הקודם בעירייה הייתה מנהלת אגף משק (להלן גם: "תפקידה הקודם").
התובעת 2, האיגוד המקצועי של הפועל המזרחי, היא הסתדרות העובדים בה חברה גב' קדוש (להלן: "האיגוד המקצועי").
הנתבעת 1 היא רשות מקומית הפועלת מכוח פקודת העיריות, חקיקת המשנה, חוזרי מנכ"ל והוראות הדין המנהלי (להלן גם: "העירייה").
הנתבעת 2 היא משרד ממשלתי שצורף להליך לבקשתו, מכח החלטת בית הדין מיום 1.3.16 (להלן: "משרד הפנים").
3. בתאריך 31.7.14 התפרסם מכרז פנימי וחיצוני לתפקיד מבקר העירייה. גב' קדוש התמודדה על תפקיד זה, בהתאם לתוספת החמישית של פקודת העיריות וחוזרי המנכ"ל השונים. במהלך הליך המכרז, עלתה שאלת ניגוד העניינים בין תפקידה הקודם כמנהלת אגף המשק לתפקיד מבקרת העירייה, אך הוועדה שוכנעה כי זה אינו מתקיים ובחרה בה כמועמדת הטובה ביותר ביום 23.10.14.
המינוי אושר פה אחד במליאת העירייה והגב' קדוש החלה לכהן כמבקרת העירייה ביום 30.11.14.
נוכח תוצאה זו ובהתאם להוראות המכרז, חתמה העירייה על חוזה העבודה האישי של גב' קדוש, וזה נשלח לאישור משרד הפנים.
4. ביום 1.12.14 פנו ממשרד הפנים לעירייה בעקבות תלונה אנונימית-סודית, בה נטען כי הגב' קדוש אינה עומדת בתנאי הסף לתפקיד מאחר ואין לה ניסיון קודם בעבודת ביקורת, כנדרש. טענה זו נדחתה על ידי משרד הפנים ומשרד המשפטים. למחרת הגיבה העירייה וטענה כי גב' קדוש עמדה בכל תנאי הסף שנדרשו לתפקיד.
ביום 28.12.14 התקבלה פנייה נוספת ממשרד הפנים, בה נטען כי לתלונה המדוברת צורפו מסמכים המעידים על מעורבות פוליטית של הגב' קדוש. בנוסף, צויין לראשונה כי נבחן חשש לניגוד עניינים מוסדי. באותו היום, יצא גם מכתבה של ממונה באגף הייעוץ המשפטי, עו"ד מרגלית בוטרמן (להלן: "עו"ד בוטרמן"), אל היועצת המשפטית של העירייה, עו"ד שרית גרינבאום (להלן: "היועצת המשפטית של העירייה").
ביום 31.12.14 הגיבה העירייה, תוך הפניה לתגובתה של גב' קדוש עצמה באשר לחשש לניגוד עניינים, בה היא מציינת כי אינה חברת מפלגה מזה שנים ומצרפת מסמך לפיו ביקשה לבטל חברותה במפלגה וועדותיה ביום 10.11.13.
ביום 25.1.15 נשלחה תשובת היועצת המשפטית של העירייה, לפיה לא מתקיים ניגוד עניינים מוסדי, ואף אילו היה קיים ניתן היה לנטרלו.
5. ביום 11.2.15, בו ביום שהודיע מנכ"ל משרד הפנים על איוש משרתה הקודמת של הגב' קדוש, התקבלה החלטת משרד הפנים, עליה חתומה גב' אורטל בן אהרן (להלן: "גב' בן אהרן"), לפיה מינוי הגב' קדוש לתפקיד לא אושר בשל ניגוד עניינים מוסדי.
בתגובת העירייה מיום 17.2.15 נכתב כי החלטה זו חסרת כל תוקף, בין היתר בשל חוסר סמכותו של משרד הפנים להורות על ביטול מינוי עובדי עירייה ובנוסף בשל אי קיום שימוע והיעדר נימוקים להחלטה. לתגובה זו צורפה גם חוות דעת משפטית של איגוד המבקרים הפנימיים בישראל, בה נקבע חד משמעית שגב' קדוש אינה נגועה בניגוד עניינים מוסדי (להלן גם: "חוות דעת איגוד המבקרים").
6. ביום 2.3.15 נחתם הסדר למניעת ניגוד עניינים לפיו גב' קדוש תימנע מביצוע פעולות ומטיפול בתלונות שיש להן זיקה לתפקידה הקודם (להלן: "הסדר ניגוד העניינים").
עוד באותו היום, ביקשה גב' בן אהרן את תגובתה של גב' קדוש לטענות שהועלו, בטרם מתן מענה סופי בעניין כשירותה. למחרת נשלח מכתב מנכ"ל העירייה, בו טען שבהתאם לחוות דעת איגוד המבקרים לא מתקיים ניגוד עניינים מוסדי, כי גב' קדוש עומדת בתנאי הסף ואינה חברה פעילה במפלגה כלשהי וכי התנהלות משרד הפנים בעניין מדיפה ריח רע של רדיפה פוליטית. כמו כן, ביקש מנכ"ל העירייה לקבל את מלוא התשתית המשפטית והעובדתית עליה מבוססות טענות משרד הפנים.
אם לא די בכך, פנתה העירייה ליועץ משפטי חיצוני, וגם חוות דעתו קבעה כי אין תוקף להחלטת משרד הפנים והביעה פליאה על התנהלותו בהקשר זה. לאחר שלא התקבלה תגובת משרד הפנים למסמכים אלה, ביום 18.3.15 נשלחה פנייה נוספת.
7. בפנייתו מיום 24.3.15, טען משרד הפנים כי הוצג בפניו מידע חדש, לפיו גב' קדוש הינה פעילה פוליטית ושימשה בתפקיד משמעותי במטה הבחירות של ראש העיר. ביום 15.4.15 נשלחה תשובת ב"כ גב' קדוש, בה נטען כי לא היו דברים מעולם. במענה, נשלח מייל מעו"ד בוטרמן בדרישה כי גב' קדוש תיתן תצהיר בנושא.
כתגובה, נשלח מכתב זועם בו הובהר כי גב' קדוש אינה מוכנה לתת יד למסע ההכפשות שמתנהל נגדה תוך העלאת טענות מופרכות ומשתנות, ונדרש כי במידה ויש בידי משרד הפנים ראיות כלשהן, שישכיל לעשות בהן שימוש בדרכים המקובלות (שימוע).
ראש העיר, היועצת המשפטית של העירייה ודמויות פוליטיות נוספות אישרו את דברי גב' קדוש כי לא היו דברים מעולם. מנכ"ל העירייה ובא כוחה הבהירו כי גם בחלוף חצי שנה ממינויה - טרם התקבלה עמדה מנומקת המבססת הצדקה לפסילת המינוי.
8. בתאריך 6.5.15 שלחה עו"ד בוטרמן ליועצת המשפטית של העירייה מכתב, במסגרתו התבקשה העירייה לבחון שוב את הליך בחירתה של גב' קדוש למשרה. ביום 18.5.15 השיבה היועצת המשפטית של העירייה למכתב זה, לפיו טרם ניתנה התייחסות משרד הפנים לטענות שהעלתה ביום 25.1.15 וכי טרם הוצג כל הסבר או נימוק מטעם המחלקה המשפטית להחלטה.
בחודש יוני 2015 הודיעה העירייה למשרד הפנים כי נוכח התמהמהותו בהעברת חוות דעת בסוגיית ניגוד העניינים ובשל הנזק שנגרם לעבודת העירייה, יאויש תפקידה הקודם של גב' קדוש על ידי העובד שנבחר לתפקיד במכרז כדין עוד ביום 14.1.15. תשובת משרד הפנים הייתה כי טרם הושלמה חוות הדעת המשפטית, אך היות שמינויה של גב' קדוש טרם אושר, אין למנותה לתפקיד מבקרת העירייה ואת העובד האחר לתפקידה הקודם.
9. ביום 5.8.15, 10 חודשים לאחר מינויה של גב' קדוש ובעקבות דרישתה המפורשת של העירייה לנימוקים - שלחה הלשכה המשפטית של משרד הפנים מכתב עמדה בעניין המינוי. במכתב זה נטען כלפי גב' קדוש ניגוד עניינים מוסדי בשל תפקידה הקודם וניגוד עניינים פרטי בשל פעילותה במטה הבחירות של ראש העיר.
כתגובה, ביום 2.9.15 נשלחה חוות דעת ב"כ העירייה במסגרתה הובהרו בהרחבה הטעויות שנפלו בעמדת משרד הפנים בסוגיית ניגוד העניינים המוסדי.
ביום 9.8.15 התקבל מכתבו של מר מעתוק, ראש אגף כ"א ושכר לשלטון המקומי במשרד הפנים (להלן: "מר מעתוק"), לפיו העירייה אינה רשאית לבצע את סבב המינויים ולא ניתן אישור לחוזים אישיים אלה (של גב' קדוש, של מחליפה בתפקיד הקודם ושל עוזרת מנכ"ל העירייה).
10. נוכח הדברים, ולשם קיום הליך של יישוב סכסוך בין העירייה למשרד הפנים בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה, סברה היועצת משפטית של העירייה כי יש להפנות את המחלוקת ליועץ המשפטי לממשלה ופנתה אליו בנושא ביום 3.9.15. זה הודיע כי הוא מנוע מלהתערב לאור היוועצות קודמת שנערכה עימו בעניין.
על אף האמור, חזר בו מהתנגדותו וזימן את הצדדים לדיון בעניינה של גב' קדוש ביום 11.10.15. ביום 26.10.15 התקבל מסמך ממשרדו, נושא כותרת "סיכום ישיבה מיום 11.10.15", בו מוסבר כי נדרשה תקופת צינון בין תפקידה הקודם של גב' קדוש כמנהלת רכש לתפקידה הנוכחי, למרות שגב' קדוש כלל לא כיהנה כמנהלת רכש.
11. ביום 2.11.15 קיבל מנכ"ל העירייה מכתב ממשרד הפנים, עליו חתום מר מעתוק, בו הודגש כי ככל שגב' קדוש קיבלה שכר בכירים בתקופת העסקתה כמבקרת הרי שמדובר בחריגת שכר ועל הרשות לפעול לאלתר להשבת הכספים ולהדחתה מהתפקיד בהתאם להנחיית משרד הפנים, תוף הנפת דגל איום החיוב האישי כלפיו.
עוד באותו יום הוציא מנכ"ל העירייה מכתב לגב' קדוש, במסגרתו הודיע כי בהתאם למכתב היועץ המשפטי לממשלה - בכוונת העירייה ליישם את הנחיית משרד הפנים. בהתאם, הזמין את הגב' קדוש לשימוע בתאריך 11.11.15.
12. הגב' קדוש וב"כ התייצבו לשימוע בתאריך הנקוב, בו הובהר להם כי למעשה אין מדובר בשימוע אלא בהצגת החלטת משרד הפנים, שכן כבר התקבלה החלטה ליישם את אותה הנחייה בשל האיום בחיוב האישי להשבת הכספים ששולמו לגב' קדוש משך העסקתה בתפקיד, ולכן אין טעם להשמיע את טענות גב' קדוש בנושא.
13. ביום 22.11.15 הוצא לגב' קדוש מכתבו של מנכ"ל העירייה בו הודע לה כי עליה לשוב לתפקידה הקודם.
טענות גב' קדוש
14. התובעת הינה בעלת כל הכישורים והדרישות לתפקיד מבקרת העירייה, בדין נבחרה לתפקיד, ועדת המינויים שקלה את כל השיקולים הרלבנטיים וקיבלה החלטות שאינן חורגות מגדר סמכותה או שיקול דעתה ואין כל פגם במינויה.
שאלת ניגוד העניינים בו נטען שהיא מצויה, נתונה להכרעתה של היועצת המשפטית של העירייה, אשר הכריעה כי אינו מתקיים - והחלטה זו מחייבת את העירייה.
15. עמדת משרד הפנים היא על בסיס אישי, שכן לפחות 33 מינויים של מבקרי פנים בשנים האחרונות היו של עובדי הרשות ובאישור משרד הפנים ללא ציון החשש לניגוד עניינים. משרד הפנים בחר להגדיר לתפקיד זה הנחיות למניעת ניגוד עניינים שאינן כוללות תקופת צינון.
16. אין כל תוקף להוראת משרד הפנים לסכל הליך בחירה חוקי של עובד ברשות המקומית, נוכח אחריותה ומחויבותה של הרשות כציבורית. סמכויות משרד הפנים בנושא העסקתם ופיטוריהם של עובדים בעיריות מוסדרות במספר הוראות בפקודת העיריות, בהקשרים שונים, אך אין למשרד הפנים סמכות להורות לעירייה למנות עובד מסויים לתפקיד, להימנע ממינויו או לבטל את מינויו, אלא בעניינים ספציפיים שאינם רלבנטיים לענייננו.
יתרה מזו, אין מדובר בענייננו במינוי שאינו עומד בתנאי הכשירות ובהינתן שמשרד הפנים לא קבע הוראה ספציפית מפורשת האוסרת למנות עובד עירייה שכיהן בתפקיד מסויים לתפקיד מבקר העירייה - אין לו סמכות להורות לעירייה לבטל מינוי של עובד שנבחר בוועדת המכרזים ו/או להורות להחזיר את העובד לתפקידו הקודם ובכך למנוע את איוש התפקיד בידי עובד אחר שנבחר אף הוא במכרז תקין - והכל מחמת טענה מופרכת ולא מוכחת לניגוד עניינים (עת"מ 40662-08-15 עו"ד מוניר רמאל נ' מועצה מקומית ירכא ואח', 16.9.15, להלן: "עניין ירכא").
17. במקרה שלפנינו אין מדובר על חוזה אישי חדש, כי אם על עדכון שכרה של גב' קדוש מ- 65% ל- 90%, ולכן הוראות חוזר מנכ"ל 1/2011 אינן חלות. ככל שמדובר בתנאי שכר שאינם חורגים מאלו המובלים לגבי עובדים בחוזים אישיים - אין למשרד הפנים סמכות התערבות.
הסכמתו של משרד הפנים לחוזה העסקתה של גב' קדוש היה אמור להסתיים לאחר בדיקה כלכלית גרידא לעמידה במסגרת התקציבית של העיריה ולא להמשיך לבדיקה מהותית בשאלת המינוי.
18. משרד הפנים למעשה כופף ידם של בעלי התפקידים לקבל את חוות דעתו בניגוד לכל האמור לעיל, באמצעות איום בחיוב אישי בגין שכרה של הגב' קדוש שהוא אינו מכיר בו, ובכך השפיע שלא כדין על שיקול הדעת שהפעילו אותם בעלי תפקידים : בניגוד לכלל הפעלת שיקול הדעת באופן עצמאי, הכריזו מנכ"ל העירייה והיועצת משפטית לעירייה כי על אף שההחלטה מוטעית - אין להם שיקול דעת וחובה עליהם לקיים את מצוות הרגולטור, זאת לאור האיום בחיוב אישי - הכרזה זו היא בלתי חוקית ובלתי מנהלית.
יישום הנחיית משרד משמעותה מניעה גורפת מנושאי משרה בכירים לכהן כמבקרי הרשות ופגיעה משמעותית בביטחון התעסוקתי של עובדי הרשויות - ואין להשלים עם פגיעה זו בכל עובד, זוטר או בכיר.
19. הלכה למעשה, משרד הפנים הפר חוזה בין גב' קדוש לעירייה ו/או גרם להפרתו ובכך הוביל את העירייה להפרת חוקי העבודה.
20. משזכתה במכרז והתקבלה לתפקיד מבקרת העירייה, היה על גב' קדוש לקבל את תנאי החוזה האישי באופן מיידי, גם בהיעדר אישור משרד הפנים, שכן עובד זכאי לקבל שכר ראוי עבור עבודתו.
הסמכות הייחודית והבלעדית בכל הנוגע למינויים היא של הממונה על המחוז ושלו בלבד, היות שהוא מהווה גוף ניטראלי, א-פוליטי ומקצועי, והשר לא רשאי להאציל את הסמכות הזו. גם התערבותו של הממונה אפשרית במקרים מאוד ספציפיים, שכלל אינם רלבנטיים לעניין שלפנינו. מר מעתוק אישר בעדותו כי הממונה כלל לא היה מעורב בעניינה של גב' קדוש.
21. משרד הפנים, במעשיו, פעל להכפיש את שמה של גב' קדוש בכדי לפגוע במשרתה, תוך הטחת האשמות שווא והוציא דיבתה תוך הפצת שמועות שהגיעו לעיתונות הכתובה ומנעו תפקוד של חברי ועדת הביקורת בעירייה, תוך יצירת אי ודאות כלפי כשירותה של גב' קדוש לתפקידה.

התייחסות לטענות משרד הפנים
22. במכתבי משרד הפנים התייחסו לקבלת תלונות וראיות כנגד מינויה של גב' קדוש. לאורך כל הדרך, נתבקש משרד הפנים לחשוף את התלונות שהתקבלו, אך עד הגשת התביעה העיקרית הוא טרם עשה זאת.
23. במכתב מיום 24.3.15 (כמתואר לעיל), הועלתה טענה כי גב' קדוש שימשה בתפקיד משמעותי במטה הבחירות של מר ברוורמן, אולם במכתב מיום 5.8.15 כל שנטען הוא שישנה ראיה מנהלית המצביעה על היותה אחראית על הקשר שבין סיעת הבית היהודי למטה הבחירות - טענות שאין בהן ממש.
24. במכתב העמדה נקבע כממצא עובדתי שעובדי הרכש במנהלים השונים התנהלו באופן שוטף מול גב' קדוש, זאת ללא שום ביסוס ובניגוד לטענות העירייה.
25. ביחס להסדר ניגוד העניינים, קבע מכתב העמדה כי ההסדר שהוצע אינו מונע מגב' קדוש לבצע ביקורת על תהליכים שהיא ביצעה במסגרת תפקידה הקודם - ולכן ההסדר פגום. אולם - בהסדר עליו חתמה גב' קדוש, צוין מפורשות כי אינה רשאית לטפל בדוחות הביקורת הנוגעים לאגף המשק לשנת 2014 וכי בשנת עבודתה הראשונה יהיה עליה להימנע מכל ביקורת שהיא על אגף המשק.
26. אשר לשאלה כיצד גב' קדוש, כעובדת בכירה בעירייה, שימשה כמנהלת מטה יום הבחירות בשנת 2008, ייאמר כי בשנים אלו הייתה גב' קדוש עוזרת מ"מ ראש העיר וכלל לא כיהנה בתפקיד בכיר.
27. במכתב העמדה נטען כי בעת התמודדותה במכרז, הייתה גב' קדוש פעילה פוליטית, שעה שאין מחלוקת כי מדובר בסילוף העובדות, שכן אינה חברה במפלגה כלשהי ואינה חברה פעילה בהנהלה.
28. קביעות משרד הפנים שלא נבדקו על ידו כלל ועיקר, מהוות הוצאת לשון הרע כהוראות החוק, ונאמרו במכוון כדי להשפילה, לבזותה ולפגוע במשרתה. לא יכולה להיות מחלוקת כי משרד הפנים ידע (וזו אף הייתה כוונתו) כי הדברים שכתב מהווים איום ממשי לכהונת גב' קדוש בתפקידה ולפרנסתה העתידית.
29. הסעד הראוי הוא סעד האכיפה, זה שיותיר את גב' קדוש בתפקידה כמבקרת העירייה, ויורה לעירייה או למשרד הפנים להימנע מלהפריע לה בדרך כלשהי בעבודתה. לאור הליקויים המהותיים שהובררו בהליכי קבלת ההחלטות, אין די בסעד של פיצויים.
בנוסף, מבקשת גב' קדוש סעד הצהרתי לפיו היא הייתה ועודנה מבקרת העירייה ומינויה כדין; כי בהחלטת העירייה להפסיק עבודתה נפל פגם מהותי והיא נגועה בחוסר תום לב, בהיעדר שימוע ובפגיעה בסדרי המנהל התקינים, לכן היא בטלה ומבוטלת; כי היא זכאית למלוא שכרה על פי הוראות הפקודה, תנאי המכרז והחלטת העירייה (90% משכר מנכ"ל); כי משרד הפנים בהתנהלותו גרם להפרת חוזה העבודה עם גב' קדוש ו/או להפרת חובה חקוקה; וכי קביעותיו במכתביו אינן אמת ומהוות הוצאת לשון הרע.
לבסוף, מבקשת גב' קדוש צו מניעה קבוע המונע כל דיספוזיציה במעמדה ובשכרה כמבקרת העירייה וכן צו עשה המחייב את משרד הפנים לאשר את חוזה העסקתה האישי.
30. לחילופין, וככל שיסבור בית הדין כי אין מקום להורות על המשך תפקידה של גב' קדוש כמבקרת העירייה, מתבקש להורות על פיצויים בגין אי עריכת שימוע בסך 50,000 ₪ וכן פיצוי בגין נזקים לא ממוניים בסכום זהה.
31. זאת ועוד, יש לחייב את משרד הפנים לפי לחוק איסור לשון הרע, תשכ"ה-1959 בתשלום פיצוי ללא הוכחת נזק בסך 100,000 ₪, שכן הפרסום בוצע בכוונה כדי לפגוע בגב' קדוש, במשרתה ובשמה הטוב ואף לפרסם התנצלות.
דגשים מהסיכומים
32. לו משרד הפנים היה בוחן את התלונות שלכאורה קיבל בדיקה יסודית וטורח להיפגש עם גב' קדוש לשמוע גרסתה - היה מוצא שאין בהן ממש, ולו העירייה הייתה פועלת כנגד מי שניסה לחבל במינויה של גב' קדוש בהליכים משפטיים, מחול השדים סביב מינויה היה נפסק.
33. מר מעתוק אינו יכול לתמוך מידיעה אישית באף לא אחת מהעובדות או הטענות שנטענו במסגרת העמדה העובדתית, שכן מרבית ההתכתבות בעניינה של גב' קדוש היו מול עו"ד בוטרמן או גב' בן אהרון - ואלה לא זומנו למתן עדות. בנוסף, בחקירתו הנגדית נתלה על החלטת היועץ המשפטי לממשלה, חמק ממענה ישיר לשאלות והפנה לנספחי תצהירו.
הימנעות הבאת ראיות, ובכלל זה עדים לתמיכה בגרסתו של צד להליך, פועלת לרעתו (ע"א 465/88 הבנק למימון ולסחר בע"מ - סלימה מתיתיהו ואח', פ"ד מה(4) 651, 658; ע"א 795/99 פרנסואה - פוזיס, פ"ד נד (3) 107, 118; ע"א 548/78 פלונית ואח' - פלוני, פ"ד לה (1) 736, 760).
34. מעדותו של מר מעתוק עולה באופן חד משמעי שכל תהליך קבלת ההחלטות של משרד הפנים היה רקוב מיסודו - אין ראיות, אין החלטות, אין הסמכה ואין כלום. יש רק רדיפה פוליטית.
מר מעתוק אישר כי לא קיבל את התלונה לידיו ולא הוא שטיפל בה, כי מעולם לא נפגש עם המתלונן, כי לא קיבל את הראיה החסויה לידיו ולא הציג את אותה ראיה לגב' קדוש או זימן אותה לשימוע לבחינת גרסתה בנושא. עוד, הוא לא ראה את מכתביה של עו"ד בוטרמן טרם הוצאתם ולא ידע מה המידע שנטען שהובא לידיעת משרד הפנים (לאחר מכן שינה דעתו וטען שהמידע הוא אותה ראיה חסויה - מסמך הממסרים, להלן: "מסמך הממסרים"). בנוסף, אישר כי אין תיעוד להתייעצות טרם קבלת ההחלטה ואין הנמקות להחלטה טרם קבלתה, הובהר כי הממונה לא היה מעורב בקבלת ההחלטה המנהלית ולמעשה אין גורם מוסמך שקיבל אותה.
עוד בעדותו, אישר מר מעתוק כי ניהל מספר שיחות עם מר יובל מכפש (המקורב לאנשי האופוזיציה בעירייה) וכי כיתב אותו לכל מכתב מאיים שהוציא למנכ"ל העירייה בעניינה של גב' קדוש. עניין זה רק מדגיש את מעורבותם של גורמים פוליטיים בהחלטה המנהלית ומקורה.
אם אין די בכך, מר מעתוק כלל לא בחן את תפקידה הקודם של גב' קדוש, לא ידע לתת תשובות להשוואות למינויים במקומות אחרים, כמו גם בעניינו שלו עצמו.
35. לעומתו, עדותה של גב' קדוש הייתה סיסטמתית ואמינה. היא מוטטה את טענת ניגוד העניינים המוסדי או האישי, הוכיחה שלא הייתה פעילה בכל מפלגה וכי רישומה נבע ממעבר רישומים ישנים באופן אוטומטי.
36. במהלך חקירתה הנגדית, ניסה משרד הפנים להרחיב חזית ולטעון כנגד מקצועיותה של גב' קדוש וכי היו מועמדים טובים ממנה במכרז. טענה זו לא עלתה במכתביו של משרד הפנים לעירייה, לא בהחלטותיו, לא בהחלטת היועץ המשפטי לממשלה, לא במסגרת הצו הזמני ולא בתצהירים. זאת ועוד, בתכתובות שהוחלפו בין הצדדים בזמן אמת, אישר משרד הפנים כי גב' קדוש עומדת בכל תנאי הסף של המכרז ולא נטען כי היה מקום לקבל מועמד אחר תחתיה.
מדובר בהרחבת חזית אסורה שיש להתעלם ממנה.
37. מעדותו של מר בלנקט עולה באופן חד משמעי כי אינו אמין - התלונות שהוגשו נגדו, הזיוף, המרמה, הוצאת הכספים שלא כדין בשם אשת ראש העיר - כל אלו הבהירו כי מדובר באדם שמונע כולו ממניעים פוליטיים ואישיים. עוד עלה מעדותו, כי אינו מכיר את גב' קדוש באופן אישי, הוא סתר את עצמו באופן תכוף, לטענתו לא נתן את מסמך הממסרים למאן דהוא במשרד הפנים או במשרד האוצר, הודה שגורמי האופוזיציה ראו את מסמך הממסרים והתגלה כי מיד לאחר מתן עדותו בהליך זה, נסגר תיק החקירה כנגדו בעניין תלונת אשת ראש העיר (עליו המליצה המשטרה להגיש כתב אישום).

טענות העירייה
38. עניינה של תביעה זו בהחלטת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, שקדמה לה החלטת משרד הפנים, שלא לאשר את מינויה של גב' קדוש לתפקיד מבקרת העירייה בשל ניגוד עניינים מוסדי.
עמדת העירייה, בניגוד לעמדת משרד הפנים, היא שאין כל בסיס לסירוב אישור המינוי.
39. עמדת העירייה משך כל התהליך אל מול משרד הפנים, שהחל יום לאחר אישור מינוי גב' קדוש על ידי מועצת העיר וכלל הצגת חוות דעת מנומקות ומפורטות, הייתה ועודנה כי גב' קדוש עמדה בכל תנאי הסף למכרז, כי לא קיים בעניינה ניגוד עניינים מוסדי ו/או פרטי וכי לא נפלו פגמים במינויה לתפקיד מבקרת העירייה. זאת ועוד, אין למשרד הפנים סמכות לדון ולבטל את המינוי וההכרעה באשר לקיומו של ניגוד עניינים כלשהו, שכן זו הוענקה ליועצת משפטית לעירייה.
העירייה אף אינה מתנגדת למתן הסעדים המבוקשים, ודאי נוכח הסדר ניגוד העניינים עליו חתמה הגב' קדוש בהתאם להנחיות מנכ"ל משרד הפנים בחוזר 2/2011.
40. לאחר קבלת החלטת משרד הפנים, פנתה העירייה בתחילת ספטמבר 2014 להליך של יישוב סכסוכים במשרד המשפטים בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 6.1200. במסגרת הליך זה, התקבלה החלטת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה שאשררה את החלטת משרד הפנים. בכל ההחלטות הנ"ל לא ניתנה התייחסות לטענת העירייה בדבר חוסר סמכות משרד הפנים להתערב במינוי. יתרה מכך, חוזה העסקתה של גב' קדוש לא אושר על ידי משרד הפנים והעירייה מנועה מלשלם לה שכר בכירים בתפקידה כמבקרת העירייה, כמתחייב.
בטרם יישומה של ההחלטה דלעיל, זומנה גב' קדוש לישיבה אצל מנכ"ל העירייה, במסגרתה הוצגו בפניה ההחלטות שהתקבלו והודע לה כי תשוב ותמשיך לבצע את תפקידה הקודם בעירייה.
41. אין איסור חוקי שהוא למנות לתפקיד מבקר עירייה עובד ששימש בעבר בתפקיד אחר בעירייה, ומעבר לכך בעשרות רשויות מקומיות אחרות בישראל אושר על ידי משרד הפנים מינוי מבקר פנים ששימש קודם לכן בתפקיד בכיר באותה הרשות. בהתאם להלכה, הפיתרון הראוי במצב של ניגוד עניינים, המוכחש כאן, צריך להיגזר מהנסיבות הקונקרטיות, כאשר העדיפות תהא תמיד הסדר מתון לנטרול ניגוד העניינים על פני פסילה מוחלטת לתפקיד.

מבחינת נסיבות המקרה דנן, עולה כי בין תפקידה של גב' קדוש כמבקרת העירייה לבין תפקידה הקודם קיימות נקודות ממשק מועטות, רחוקות ביותר, ובוודאי שאין מדובר במצב דברים החולש על מכלול תפקידה כמבקרת העירייה וכזה המביא לפסילתה של גב' קדוש מלכהן בתפקידה.
בהתייחס לטענה בדבר ניגוד עניינם אישי שהועלתה על ידי משרד הפנים, זו לא הוכחה וגב' קדוש טוענת כי כלל לא הייתה פעילה במפלגה פוליטית בתקופה הרלבנטית. טענתה זו לא נסתרה.
42. במצב דברים זה, הסדר ניגוד העניינים עליו חתמה גב' קדוש מתוך כוונה למניעת חשש קל שבקלים לניגוד עניינים, הוא הפתרון הנכון, היעיל והצודק ביותר.
43. חוזר מנכ"ל 2/2011 מטיל את הסמכות לבחון את שאלת ניגוד העניינים על היועצת המשפטית לעירייה, ורק מקום בו נקבע על ידה כי קיים ניגוד עניינים וראש הרשות סבור כי היועצת המשפטית של העירייה טועה - ניתן לבקש את חוות דעתו של היועץ המשפטי למשרד הפנים, בבחינת חוות דעת נוספת. אלו אינן הנסיבות דנן: היועצת משפטית לעירייה נדרשה לעניין קיומו של ניגוד עניינים מוסדי וקבעה כי אין מניעה למנות את גב' קדוש לתפקיד המבקרת. במצב דברים זה, אין כל עדיפות לחוות דעתו של משרד הפנים על חוות דעתה זו, ואין לו סמכות לעקוף את ההחלטות שהתקבלו בהתאם להוראות.
44. לא היה זה בסמכותו של משרד הפנים להתערב במינוי מבקרת העירייה או להורות על ביטול המינוי. סמכויותיו הרגולטוריות אינן חלות במקרה דנן. בעשרות רשויות אחרות במדינת ישראל אושר על ידי משרד הפנים מינוי של מבקרי פנים ששימשו קודם לכן בתפקידים בכירים ברשות.
העירייה אף העלתה בפני המשנה ליועץ המשפטי לממשלה את האפשרות כי גורמים פוליטיים מנסים לפגוע בעירייה באמצעות מקרה זה.
45. בחודש מרץ 2014 תוקנה פקודת העיריות והוגדרו קריטריונים להכרה ברשות מקומית כרשות איתנה. אלו שקיבלו הכרה זו, קיבלו פטור מקבלת אישור משרד הפנים במספר תחומים. בחודש יולי 2016 ניתנה הקלה בכל הנוגע לנושאי העסקה, אישור וקידום בשכר של עובדים המועסקים בחוזים אישיים ברשויות איתנות. במסגרת הקלות אלה, קיבלו רשויות איתנות פטור מהצורך בקבלת אישור משרד הפנים להעסקת עובדים בחוזים אישיים (בכירים ודרוגיים), בלבד שהרשות פועלת בהתאם להנחיות שניתנו על ידי משרד הפנים.
משכך, כיום העירייה, כרשות איתנה, פטורה מהצורך לקבל את אישור משרד הפנים להעסקת עובדים בחוזה בכירים.
דגשים מהסיכומים
46. בכל החלטות משרד הפנים, מעולם לא ניתנה התייחסות כלשהי לטענת העירייה בדבר היעדר סמכותו להתערב במינוי מבקרת העירייה. כפי שהתברר במהלך דיון ההוכחות, אין ולא היה קיים כל בסיס עובדתי לקבלת ההחלטה לפסילת כהונתה של גב' קדוש מחמת ניגוד עניינים והסדר ניגוד העניינים הוא הפתרון הראוי, הנכון והצודק במקרה דנן.
47. תנאי הסף לבחירתו של מבקר עירייה נקבעו בסעיף 167 לפקודת העיריות, ובעניין ניסיון בעבודת ביקורת נקבעו כללים בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מספר 4/2009. גב' קדוש עומדת בכל תנאי הסף שנקבעו, זאת גם לשיטת משרד הפנים עצמו.
טענות משרד הפנים שהועלו במהלך דיון ההוכחות בדבר ניסיונה וכישוריה של גב' קדוש לתפקיד, נבדקו על ידי משרד הפנים בתחילת הדרך ונזנחו לאחר שהתברר שגב' קדוש עומדת בתנאי הסף (כך גם בקביעת עו"ד בוטרמן), ולכן מהוות הרחבת חזית אסורה.
עמדת משרד הפנים
48. גב' קדוש מבקשת בהליך זה לבטל את החלטת מנהל כח אדם ושכר במנהל השלטון המקומי שבמשרד הפנים, לפיה לא ניתן לאשר את מינויה לתפקיד מבקרת העירייה בשל ניגוד עניינים מוסדי (בשל תפקידה הקודם) ואישי (פעילה פוליטית במערכת הבחירות).
ההחלטה המנהלית צריכה להיבחן בכלים מנהליים : סבירות, מידתיות, פגמים היורדים לשורשו של עניין. לטענת משרד הפנים ההחלטה עומדת בכל אחד ממבחנים אלה. ההחלטה אומנם פוגעת באינטרס האישי של גב' קדוש, אך האינטרס הציבורי הוא האינטרס עליו יש להגן. בחינות נוספות היא שיקולי נראות ציבורית וטוהר המידות.
49. העירייה היא גוף ציבורי הפועל מכוח חוק, ואשר מתוקצב ונתמך, בין היתר, מכספי המדינה. בהתאם, העירייה כפופה להוראות החוק המסדירות את סמכויותיה ולכללי המשפט המנהלי, בכלל זה להוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985.
50. קבלת עובדים בעיריות נעשית מכוח סעיפים 167-170 לפקודת העיריות ותקנות העיריות (מכרזים וקבלת עובדים) התש"ם-1979. בנוסף, סעיף 173א לפקודה קובע כי השר רשאי לקבוע כשירות לכהונה לעובדי עירייה ולנושאי משרה בה. במסגרת סמכות זו, תנאי הסף למשרת מבקר העירייה נקבעו בחוזר מנכ"ל 4/2009.

51. בהקשר זה, סעיפים 233-234 לפקודת העיריות קובעים את סמכותו הכללית של שר הפנים והממונה ליתן הוראות באשר לעניינים שונים המצויים בגדר חובותיה וסמכויותיה של העירייה. בכל הנוגע לכח אדם, הואצלה סמכות זו למנהל אגף כח אדם ושכר ברשויות המקומיות במשרד הפנים.
"233. עירייה תעשה בתוך תחומה בעניינים המפורשים בסימן ב', וכל פעולה אחרת שעיריה מצווה לעשות לפי הפקודה או לפי כל דין אחר, והיא מוסמכת, בתחום העיריה או בשטח בנין עיר הכולל את תחום העיריה, לעשות בעניינים המפורשים בסימן ג' - והכל שאין הוראה אחרת מאת השר בעניינים אלה, כולם או מקצתם, ובכפוף להוראות הפקודה או כל דין אחר.
234. בכל העניינים הנזכרים בסעיף 233 תמלא העיריה אחר דרישותיו והוראותיו של הממונה, ובלבד שיהיו בהתחשבות עם חוקי העזר שאושרו ועם התקציב השוטף."

52. בפרק 12 לפקודה, נקבעו סייגים לחובות ולסמכויות העירייה, כאשר בכל הפעלת סמכותה, תמלא אחר דרישותיו והוראותיו של הממונה על המחוז ותתחשב בחוקי העזר והתקציב השוטף. אם כך, לשר הפנים ולממונה המחוזי הסמכות ליתן הוראות בעניינים שבתחום סמכותה של הרשות, בין היתר בענייני כ"א ושכר. משכך, למשרד הפנים סמכות ליתן הנחיות ולקבל החלטות ואלה יגברו על החלטות הרשות המקומית במידה ויש סתירה.
זאת ועוד, העסקת עובד על פי חוזה אישי מותנית בקבלת אישורו של משרד הפנים (האגף לכ"א ושכר), כאשר ללא קבלת אישור זה לחוזה לא יהיה כל תוקף (סעיף 1.4 לחוזר 1/2011 וסעיף 7(ב) לחוזה העבודה).
53. העירייה טוענת כי משרד הפנים נעדר סמכות לדון במינויה של הגב' קדוש לתפקיד מבקרת העירייה וכי ההכרעה בסוגיית ניגוד עניינים מוסדי נתונה ליועצת המשפטית לעירייה, אך היא מתעלמת מהוראות החוזר המעניקות למשרד הפנים סמכות שלא לאשר חוזה בכירים.
עוד מדגיש משרד הפנים, כי אין כל סתירה בין בחינת ניגוד העניינים על ידי היועצת המשפטית לעירייה, לה נדרשת העירייה לפי חוזר 3/2011, לבין סמכות משרד הפנים בבואו לבחון חוזה בכירים.
54. משרת מבקר העירייה היא משרה רגישה והוקנו למכהן בה סמכויות נרחבות מאוד לבדיקת פעולות כלל העובדים והנבחרים. משכך, עליו להיות עצמאי ובלתי תלוי ואל לו להיות בניגוד עניינים, ולו למראית עין.
אין כל חשיבות כי חלפה תקופת צינון נדרשת כדי למנוע ניגוד עניינים, שכן המדינה כלל אינה צריכה להוכיח בפועל ניגוד עניינים ומספיק להראות חשש שהוא קיים (בג"ץ 531/79 סיעת הליכוד בעיריית פתח תקוה - מועצת עיריית פתח תקווה, פ"ד לד, 566 (2), להלן: "עניין סיעת הליכוד").
55. מחד, טוענים גב' קדוש והעירייה כי אגף המשק בעיריית פתח תקווה הוא קטן וחסר משמעות וניהולו שולי ולא מהותי, כי הסמכויות של מנהל אגף המשק בעירייה הן מוגבלות וכי ישנה עצמאות תקציבית משמעותית לכל אגף ואגף. מאידך, הם רצים למנות את מר שגיא חן לתפקיד שכן נוצרו נזקים רבים באי איוש המשרה.
אם אכן מדובר באגף קטן ולא משמעותי עם תקציב זניח, מה הדחיפות לאייש את תפקיד העומד בראשו תוך קביעת עובדות בשטח מבלי שהעניין הגיע לכדי הכרעה?
56. גב' קדוש הייתה פעילה פוליטית במפלגת הבית היהודי ובמועצת הסניף בפתח תקווה בבחירות שנערכו בשנת 2013, מה שמעלה את החשש כי מינויה נוגד את פקודת העיריות ונוגד את רגישות תפקיד המבקר, הדורש כי לא תהיה לנושא בתפקיד זיקה פוליטית למי ממבוקריו.
גב' קדוש לא הכחישה את היותה פעילה פוליטית בתקופת העסקתה בתפקידה הקודם. היא אינה מוכנה להצהיר באופן ברור על היעדר מעורבות פוליטית בתקופת הבחירות של ראש העירייה הנוכחי. מסמך המסרונים, המוכיח הפעלת בוחרים על ידה, מציג הלכה למעשה עבירה על חוקים רבים ומעמיד אותה בניגוד עניינים פוליטי אישי.
57. מעבר לאמור, הנחיית משרד הפנים נשלחה לעירייה כבר ביום 11.2.15, מעט לאחר שהחלה ההתכתבות בין הצדדים. על פי ההלכה התכתבות זו אינה עוצרת את מרוץ ההתיישנות, ואין בהמשך העסקתה של גב' קדוש ושל מחליפה בתפקיד הקודם משך כל תקופה זו, כדי להכשיר את העסקתה כמבקרת העירייה שלא כדין:
"העובדה כי המשיב מועסק שלא כדין במשך 11 שנים אינה סיבה כי ימשיך לעשות כך גם להבא, אלא מן הראוי היה שהמועצה תנהג על פי מכתב שפיצר מ- 2007 ותבצע לאלתר את החלטתו לעניין קיום מכרז פומבי למשרה, מבלי לעכב עניין זה שלוש שנים." (ע"ע 7259-10-12 מדינת ישראל - מרואן אבו עראר, 1.4.14).

58. הנחיית משרד הפנים בדין יסודה, תוך עשיית שימוש ראוי ונכון בסמכות, וגב' קדוש לא השכילה להוכיח כי נפל פגם בהחלטה, כל שכן כזה היורד לשורש העניין המצדיק את התערבותו של בית הדין.
זאת ועוד, אין מדובר בצו להקפאת המצב הקיים אלא בצו לשינוי המצב בנוגע לתפקידה ושכרה של הגב' קדוש, שאינה זכאית לזכויות מכוח החוזה האישי שנחתם עמה, אשר לא אושר על ידי משרד הפנים כנדרש ולמעשה אין לו כל תוקף.
נראה כי העירייה וגב' קדוש ביקשו להעביר את הזמן על מנת לבסס את אחיזתה של גב' קדוש בתפקיד (כמו גם של הנבחר למשרתה הקודמת) - כדי שיוכלו לטעון בהמשך כי משך הזמן הוא הגורם בעטיו יש להותיר את ההחלטה על מינויה של גב' קדוש על כנה.
דגשים מהסיכומים
59. בניגוד לטענתה של גב' קדוש, לא הייתה נגדה לא הסתה ולא הכפשה, אלא ניסיון לקיום בירור ענייני באשר לניגוד עניינים מוסדי ואישי שבו היה חשש שהיא עלולה להימצא. מי שהסית והכפיש היה גב' קדוש עצמה, בבחינת ההגנה הכי טובה היא התקפה. במקום לפעול בשקיפות מלאה ולהביא כל מידע רלבנטי לבירור הסוגיה בפני הגורמים המוסמכים, בחרה גב' קדוש להסתיר מידע ולא לשתף פעולה. אם אין די בכך ועל מנת לבסס תביעתה, העלתה גב' קדוש ספקולציות בדבר קונספירציה פוליטית והטיחה האשמות שווא בגורמים השונים שהיו מעורבים בהליך קבלת ההחלטה בעניינה.
60. ההחלטה שלא לאשר את מינויה של גב' קדוש לתפקיד מבקרת העירייה התקבלה כדין ובסמכות מכח סמכותו הרגולטורית של משרד הפנים ולאחר הליך ארוך של התדיינות ובדיקה ומתן הזדמנות לכל הגורמים הרלבנטיים להשמיע את טענותיהם. גם היועץ המשפטי לממשלה קבע שלא נפל כל פגם בהתנהלות משרד הפנים ובפסילת מינויה של גב' קדוש ללא תקופת צינון משמעותית מתפקידה הקודם.
61. בעת בחינת החלטה המנהלית, בכלים המנהליים הנדרשים, יש להביא בחשבון את הקושי הראייתי האינהרנטי הקיים עת מדובר בניגוד עניינים על רקע קשרים פוליטיים. ניגוד עניינים מסוג זה הוא נסתר וקיים אינטרס ברור של הנוגעים בו להצניעו. בהתאם, במקרים מעין אלו ונוכח החומרה במינוי הנגוע בניגוד עניינים פוליטי, נקבע כי די בכך שתוצג תשתית ראייתית שיש בה כדי לעורר ספק מהותי או חשד סביר וממשי לקיומו של מניע פוליטי על מנת להעביר את נטל ההוכחה לגורם הממנה (ע"ע 12056-04-15 בן שימול - כניסה, 17.2.16).
חוסר שיתוף הפעולה של גב' קדוש והתמיכה הבלתי מסוייגת של העירייה במינויה - עומדים לגב' קדוש לרועץ בעניין זה.
62. גב' קדוש החלה עבודתה בעירייה בשנת 2007 כעוזרת ממלא מקום ראש העיר, משרת אמון הפטורה ממכרז. לאחר שנתיים בתפקידה זה, בשנת 2009, עברה לכהן כעוזרת מנכ"ל, אף הוא תפקיד א-פוליטי. במהלך אותה תקופה המשיכה גב' קדוש להיות פעילה פוליטית. בשנת 2011 קודמה גב' קדוש לתפקיד מנהלת אגף המשק והרכש בעירייה, תפקידה הקודם, שהוא תפקיד מנהל אגף לכל דבר אשר לצדו משולם שכר בכירים ותחתיו מצויה אחריות ניכרת ועובדים רבים.
הניסיון לצמצם את חשיבות תפקידה הקודם של גב' קדוש ולהציגו כזניח אינו תמים ותכליתו לצייר מציאות אלטרנטיבית בה לא יתכן מצב של ניגוד עניינים בין שני התפקידים. גם במהלך כהונתה בתפקיד זה, המשיכה גב' קדוש להיות פעילה פוליטית וחברת מועצה בסניף של מפלגת הבית היהודי בעיר פתח תקוה.
63. החשש מפני ניגוד עניינים מוסדי עלה בזמן אמת בוועדת הבוחנים. דווקא ההתעלמות מחשש זה מצד חלק גדול מחברי הוועדה היא שאומרת דרשני. העירייה הכשירה את בחירתה של גב' קדוש במכרז גם ללא הסדר לניגוד עניינים, ופתיחת הליך הבירור היה לחלוטין מתבקש וראוי בנסיבות אלה. בפירוש לא ניתן ללמוד ממנו על רדיפה פוליטית.
64. גב' קדוש טוענת לרדיפה פוליטית, אך טוענת גם שפעילותה הפוליטית בעברה הייתה מינורית - או שהייתה פעילה פוליטית ידועה ופעילותה זו משכה תשומת לב והביאה לרדיפתה, כטענתה, או שלא הייתה פעילה ואז לא ברור מהי המוטיבציה של מאן דהוא לרדוף אותה. כך או כך, גרסתה אינה מתיישבת עם הראיות בתיק.
65. ביום 11.2.15 נשלחה הודעה מטעם משרד הפנים למנכ"ל העירייה, שם נקבע מפורשות כי הוחלט שלא לאשר את מינויה של גב' קדוש לתפקיד מבקרת העירייה. אומנם חוות דעתה המשפטית של עו"ד בוטרמן ניתנה בשלב מאוחר יותר, אבל כבר עם מתן הודעה זו היה על העירייה לעצור את מינויה של גב' קדוש לתפקיד, לעצור את הוצאת המכרז לתפקידה הקודם ועוד. משום מה, אצה לעירייה הדרך ליישם עובדות בשטח, ככל הנראה כדי ליצור מצב קיים ועשוי ויש לקחת התנהלות זו בחשבון בעת בחינת שאלת חלוף הזמן.
66. אין מקום להישמע לטענות גב' קדוש כאילו טענותיה לא נשמעו בפני היועץ המשפטי לממשלה. ההתכתבות הענפה בין הצדדים הובאה בפניו, כמו גם התייחסותה לחששות שהעלה משרד הפנים בדבר קיומו של ניגוד עניינים. אין מדובר בהחלטה שנעשתה במחטף.
67. החלטתה של גב' קדוש להגיש את הבקשה לסעד זמני כנגד העירייה בלבד (שכלל אינה מתנגדת למינויה), ולאחר מכן אף להתנגד לצירופו של משרד הפנים - מדגישים את ניסיונה להחזיק בתפקידה בחוסר יושרה והעדר תום לב. מעבר לכך, משיחת השימוע שנערכה עם מנכ"ל העירייה עולה חשש כי מהלך זה היה צעד מתוכנן ומחושב.
68. בחירתו של מועמד בעל ניגוד עניינים מוסדי ואישי אינו פגם פרוצדורלי במכרז. זהו פגם מהותי שיש לו השלכות גם על מועמדים נוספים ועל הנראות הציבורית.
69. אומנם החל מחודש יולי 2016 רשויות איתנות על פי חוק, ביניהם העירייה, פטורה מקבלת אישור משרד הפנים להעסקה בחוזה אישי, אך במועד כניסתה של גב' קדוש לתפקיד מבקרת העירייה נדרש אישור משרד הפנים להסכם העסקתה - ואישור שלא ניתן. לפיכך, העסקתה במסגרת הסכם כאמור מהווה חריגת שכר על כל המשתמע מכך.
ההליכים בתיק
70. גב' קדוש הגישה את בקשתה לקבלת צו מניעה בתאריך 19.11.15. בתאריך 29.11.15 התקיים דיון מקדמי במסגרתו ניתן צו מניעה זמני בהתאם לבקשה. עוד, התבקשה התייחסות משרד הפנים לטענות גב' קדוש.
71. בתאריך 3.2.16 ולאחר שהוגשה התייחסות משרד הפנים (בתאריך 31.12.15), התקיים דיון מקדמי נוסף, בו ביקש משרד הפנים את צירופו כצד להליך. הגב' קדוש התנגדה והעירייה הותירה את ההחלטה לשיקול דעת בית הדין.
ביום 1.3.16 ניתנה החלטת בית הדין בה נעתר לבקשת משרד הפנים והורה לצרפו כצד להליך.
72. בהמשך הגיש גם מנהל אגף המשק החדש, מחליפה של הגב' קדוש, בקשה להצטרף להליך. בשל מועד הגשת הבקשה והשלב בו נמצא ההליך, ניתנה ביום 20.4.16 החלטת בית הדין כי אין מקום לקבל את בקשתו.
73. בתאריך 21.5.16 התקיים דיון ההוכחות בתיק לסעד הזמני . מטעם הגב' קדוש העידה היא בעצמה, מטעם העירייה העיד מנכ"ל העירייה, מר יעקב ממן (להלן: "מנכ"ל העירייה"), ומטעם משרד הפנים העיד מר מעתוק.
74. בתאריך 21.7.16 ניתנה החלטת בית הדין בבקשה לצו מניעה, במסגרתה נקבע (באופן לכאורי בלבד) כי גב' קדוש עמדה בתנאי הסף שנקבעו במכרז, כי בין תפקידה הקודם ותפקידה כמבקרת העירייה קיימות נקודות ממשק מועטות ורחוקות ביותר שאינן צריכות להביא לפסילתה וכי פעילותה הפוליטית הופסקה כבר בשנת 2013.
עוד צוין, כי גב' קדוש מכהנת בתפקיד מבקרת העירייה כבר תקופה ארוכה, על כן בפועל הסתיימה תקופת הצינון הנדרשת, וכי החזרתה של גב' קדוש לתפקידה הקודם משמעו פגיעה במחליפה בתפקיד, שנבחר כדין.
75. לאחר מתן ההחלטה בסעד הזמני, הגישו הצדדים את כתבי טענותיהם בתיק העיקרי.
76. דיון מקדמי התקיים בתאריך 26.2.17, במסגרתו ביקשו הצדדים להפנות את ההליך להוכחות. הצדדים הגישו תצהירי עדות ראשית מטעמם ודיון הוכחות התקיים בתאריך 25.2.18, במסגרתו העידו גב' קדוש, מנכ"ל העירייה, מר משה בלנקט ומר מעתוק.
77. הצדדים הגישו סיכומים בכתב.
השאלות שבמחלוקת
78. לטעמינו, יש להתייחס להליך זה במספר מישורים, כדלקמן:
א) האם משרד הפנים פעל בסמכות?
ב) האם גב' קדוש הייתה מצויה בניגוד עניינים?
ג) האם יש לנקוט בסעד אכיפת יחסי עבודה?
ד) האם הליך הפיטורים שביצעה העירייה היה כדין? האם זכאית גב' קדוש לפיצויים נוספים?
דיון והכרעה
פרק א' - סמכות משרד הפנים
טענות גב' קדוש
79. אין יחסי עבודה בין גב' קדוש ומשרד הפנים. יחד עם זאת, מאן דהוא במשרד הפנים החל לפעול, מטעמים פוליטיים לא ענייניים, על מנת לנגח את העירייה או נבחרים בה - על גבה של גב' קדוש.
80. הגם שלמשרד הפנים סמכויות רגולטוריות שונות בנושאי העסקת עובדים בעיריות, אין לו כל סמכות להורות לעירייה למנות עובד מסוים לתפקיד כלשהו, להימנע מלמנותו או לבטל את מינויו, אלא בעניינים ספציפיים שהוסדרו בפקודה ושאינם רלבנטיים לענייננו. בכל מקרה, אין למשרד הפנים סמכות להורות על ביטול מינוי עובד עירייה בניגוד לעמדת העירייה.
ככל שאין הוראה ספציפית ומפורשת האוסרת למנות עובד עירייה שכיהן בתפקיד מסוים לתפקיד מבקר העירייה - אין למשרד הפנים סמכות להורות על ביטול מינוי של עובד שנבחר בוועדת מכרזים מחמת טענה מופרכת ולא מוכחת לניגוד עניינים (עניין ירכא).

81. אם אין די בכך, סעיף 5א לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל"ו-1975 וסעיף 3.3 לחוזר מנכ"ל 2/2011 קובעים כי סמכות הקביעה בשאלת ניגוד העניינים היא של היועץ המשפטי של הרשות המקומית. אם כך, אין כל עדיפות לחוות דעתו של משרד הפנים בנושא זה ואין זה בסמכותו לעקוף החלטה שהתקבלה בהתאם לדין או להתערב בהחלטת ועדת הבחינה.
בנוסף, כחלק ממעמדו העצמאי של מבקר העירייה, מי שיכול לשנות ממעמדו זה רק רוב של 75% מחברי המועצה.
82. סמכותו של משרד הפנים במתן אישור לחוזה העסקתה של גב' קדוש היא בחינה כללית גרידא לעמידה במסגרת התקציבית, ואינה לעניין דיני המינויים הכלליים או בדיקה מהותית בשאלת מינוי גב' קדוש, אשר בסמכות העירייה בלבד.
83. יש לדחות את טענת משרד הפנים, לפיה לשר הפנים ולממונה יש סמכות כללית בעניינים שונים מכח סעיפים 233-234 לפקודת העיריות, וכי בכל הנוגע לתחום כח אדם ושכר הואצלה סמכות זו למנהל אגף כח אדם ושכר במשרד הפנים. סעיפים אלה כלל לא מתייחסים לענייני כח אדם ושכר אלא לעניינים המנויים בסימן ב-ג לפרק 12 לפקודת ואינם רלבנטיים למינוי מבקר העירייה, מה גם שלא הוצגה כל ראיה להאצלת סמכות כלשהי משר הפנים והממונה למנהל אגף כח אדם ושכר.
יש לדחות גם את טענת משרד הפנים כי למנהל אגף כח אדם ושכר יש סמכות לבטל מינוי למשרה פנויה. סמכות כזו אומנם הוענקה לראש מנהל שירות עובדים על פי סעיף 84 לצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), התשל"ז-1977, אך מדובר בגורם הקיים רק במועצות מקומיות וסמכות זו אינה רלבנטית לעיריות.
עוד, יש לדחות את טענת משרד הפנים כי דרישתו לביטול המינוי נובעת מהיותו מתקצב את הרשויות ומתפקידו כרגולטור לפקח על תקציבן, שכן עליו לבצע תפקידו זה במסגרת הסמכויות שניתנו לו בלבד.
84. הסכם העסקתה של גב' קדוש נחתם על ידי הצדדים לו - גב' קדוש והעירייה, שכרה קבוע בחוזר משרד הפנים עצמו ואינו ניתן להתניה. אין למשרד הפנים סמכות שלא לאשר הסכם זה, שכן האישור הנדרש הוא רק בהיבט עמידה בחוק יסודות התקציב. עניינה של גב' קדוש נופל לגדר הוראות המעבר (חוזר מעבר 2007) ועל כן ממילא לא נדרש אישור השר.
בעצם היציאה למכרז, ניתן אישור מראש למשרה ולשכר הקבוע.

טענות העירייה
85. אין למשרד הפנים סמכות לדון ולבטל את המינוי וההכרעה באשר לקיומו של ניגוד עניינים כלשהו, שכן זו הוענקה ליועצת משפטית לעירייה.
חוזר מנכ"ל 2/2011 מטיל את הסמכות לבחון את שאלת ניגוד העניינים על היועצת המשפטית לעירייה, ורק מקום בו נקבע על ידה כי קיים ניגוד עניינים וראש הרשות סבור כי היועצת המשפטית של העירייה טועה - ניתן לבקש את חוות דעתו של היועץ המשפטי למשרד הפנים, בבחינת חוות דעת נוספת. אלו אינן הנסיבות דנן: היועצת משפטית לעירייה נדרשה לעניין קיומו של ניגוד עניינים מוסדי וקבעה כי אין מניעה למנות את גב' קדוש לתפקיד המבקרת. במצב דברים זה, אין כל עדיפות לחוות דעתו של משרד הפנים על חוות דעתה זו, ואין לו סמכות לעקוף את ההחלטות שהתקבלו בהתאם להוראות.
86. לא היה זה בסמכותו של משרד הפנים להתערב במינוי מבקרת העירייה או להורות על ביטול המינוי. סמכויותיו הרגולטוריות אינן חלות במקרה דנן. בעשרות רשויות אחרות במדינת ישראל אושר על ידי משרד הפנים מינוי של מבקרי פנים ששימשו קודם לכן בתפקידים בכירים ברשות.
טענות משרד הפנים
87. משרד הפנים פועל כרגולטור, ותפקידו לפקח על פעילות הרשויות המקומיות בכל הנוגע לתקציבן ולמנהל תקין. למעשה, משרד הפנים מתפקד כ'גוף על', המפקח על פעולת הרשויות המקומיות, בין היתר בענייני כח אדם, ובאפשרותו ליתן הנחיות ולקבל החלטות אף אם הן אינן תואמות עם החלטת הרשות המקומית (ע"ע 67/07 עמאר - מדינת ישראל, 2.4.09, להלן: "עניין עמאר"; ע"ע 19152-09-16 דוד - המועצה המקומית גדרה, 10.3.19, להלן: "עניין דוד").
88. בניגוד לטענות גב' קדוש, מר מעתוק פעל במסגרת סמכותו כדין. החלטתו נבחנה על ידי היועץ המשפטי לממשלה, אשר קבע כי די בניגוד העניינים המוסדי המוצג בפניו כדי לפסול את המינוי.
הכרעה
89. סעיף 84 לצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), התשל"ז-1977 קובע כי "ראש מנהל השירות רשאי לדרוש ביטול מינוי למשרה פנויה שלא נעשה בהתאם לצו זה". על משמעות סמכותו של ראש מנהל השירות מכוח הוראה זו נפסק בעניין עמאר כך:
"מכוח 'אחריות העל' של המדינה, מגלמות סמכויות הפיקוח של ראש מינהל השירות ושל הממונה את האינטרס הציבורי של מינהל תקין, טוהר מידות ומניעת שימוש שלא כדין בכוחן של הרשויות המקומיות. לאור תכליתן של סמכויות הפיקוח הנתונות להם ובמסגרתן - יש ליתן לתיבה "רשאי לדרוש" משמעות של חובה...
כך נמצא כי, סמכות הפיקוח והבקרה של הממונה וראש מינהל השירות, דומה במהותה לסמכותו של הממונה על השכר מתוקף הוראתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985. פרשנות אחרת תסכל את אפשרות הפיקוח של השלטון המרכזי על השלטון המקומי ובכלל זה המועצה המקומית [עניין טאהא אמין].
לפיכך, בדין קבע בית הדין האזורי כי "השימוש בביטוי 'לדרוש' ביטול מינוי ולא 'לבטל' מינוי, באה משום כך שמעסיקם של העובדים הינה הרשות המקומית ולא המדינה וראש מנהל השירות מטעמה. ברם - מדובר בדרישה שהרשות המקומית כפופה לה ומחויבת לקיימה, ואינה יכולה ליטול דרור לעצמה ולשקול האם לפעול בהתאם לה אם לאו, וככל שסבורה היא שנפל בה פגם עליה לנקוט באמצעים שבדין להשגה עליה".

90. גב' קדוש טוענת כי אין הוראה דומה באשר לעיריות וצו המועצות המקומיות אינו חל בענייננו.
91. לטעמינו, העובדה שהמחוקק ראה לנכון לציין באופן מפורש בצו המועצות המקומיות את הסמכות המופיעה בסעיף 84 המוקנית לראש מנהל השירות לבטל מינוי שבוצע בניגוד לצו, יחד עם העובדה שבפקודת העיריות אין הוראה דומה - בבחינת היש מלמד על הלאו - מדגישה כי לא ראה ליתן סמכות זהה לגורם כלשהו לעניין עיריות.
92. יתרה מכך, משרד הפנים עצמו אינו מצביע על הוראה ספציפית המאפשרת לו לעשות את שעשה וטוען כי מכוח סמכויותיו הרגולטוריות ביכולתו לפקח על פעולות העירייה ולהחליט בשונה ממנה, כאשר החלטתו גוברת.
איננו יכולים לקבל טענה זו. לא יתכן כי המחוקק בחר ליתן למשרד הפנים אפשרות להתערב בהחלטות העירייה ללא סיבה מוצדקת וללא מתן הסבר, גם כאשר לא הוכח כי העירייה פעלה שלא כדין.

93. סמכותו של משרד הפנים לאשר את חוזה הבכירים היא איננה חותמת גומי, אך מטרתה בחינת הסדר השכר ועמידה בהוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, ואין מדובר בצורך בהתערבות מהותית בשיקול הדעת של הרשות בעצם המינוי וזהות הממונה, וודאי כאשר לא מצאנו שנפל בה כל פגם. ואכן, קריאת הפקודה מעלה כי סעיפים 233-234 אינם כוללים סמכויות בנושאי כ"א ושכר.
94. אם כך, בהתבסס על טענות הצדדים, פקודת העיריות, התקנות, חוזרי המנכ"ל והפסיקה, לא נותר לנו אלא לקבל את טענות גב' קדוש לפיהן משרד הפנים נעדר סמכות לבטל את מינויה, שכן המכרז בו נבחרה נוהל כראוי, היא עמדה בתנאי המכרז בהתאם לדין וההוראות.
יחד עם זאת, ובשל החשיבות הרבה, נפנה לבחינת שאלת קיומו של ניגוד עניינים, קרי - האם בכל זאת הייתה סיבה מוצדקת להתערבותו של משרד הפנים בהחלטה על מינויה של גב' קדוש לתפקיד מבקרת העירייה.
95. בטרם נמשיך, ראוי לציין את העובדה כי מיום שהפכה העירייה לרשות איתנה, אין לה עוד צורך באישור משרד הפנים למינויים בחוזים אישיים. אומנם מינויה של גב' קדוש התבצע כאשר העירייה עדיין הייתה זקוקה לאישור משרד הפנים, אך ניתן ללמוד מהשינוי על האמון שאמור לשרור בין משרד הפנים ובין רשות איתנה ועל חוסר סמכותו של משרד הפנים להתערב במינויים המבוצעים על ידי רשות כזו.
פרק ב' - ניגוד עניינים
טענות גב' קדוש
96. אין ולא היה ניגוד עניינים מוסדי בעניין שלפנינו - אין בפקודת העיריות או בכל חוק אחר מגבלה כלשהי על עובד עירייה בתפקיד בכיר או אחר, לכהן כמבקר עירייה; ניגוד עניינים מוסדי יכול להתקיים רק כאשר אותו עובד מכהן בשני תפקידים במקביל; הנחיית משרד הפנים ובהתאמה מסקנת היועץ המשפטי לממשלה, נשענת על הגדרת התפקיד והסמכויות המסורות בידי מנהל רכש וגב' קדוש כיהנה כמנהלת אגף משק בלבד (תפקיד בעל היקף שולי ביחס לפעילות העירייה); נחתם הסדר לניגוד עניינים.
97. גב' קדוש היא בעלת כל הכישורים והדרישות לתפקיד מבקר פנים ואין כל פגם במינויה - ועדת המינויים שקלה את כל השיקולים הרלבנטיים וקיבלה החלטות שאינן חורגות מגדר סמכותה או שיקול דעתה והיא נבחרה לתפקיד בדין.

98. עמדת משרד הפנים מנוגדת להחלטת היועצת המשפטית של העירייה, לה הסמכות בשאלות ניגוד עניינים, מנוגדת להסכמי העבודה של הרשויות המקומיות ולהגדרת התפקיד. בנוסף, העמדה היא על בסיס אישי שכן בשנים האחרונות אושרו לפחות 33 מינויים של מבקרי פנים שהיו קודם לכן עובדי הרשות. משרד הפנים בחר שלא להגביל מינוי מבקר פנים או תקופת צינון לתפקיד זה.
במקרה שלפנינו פעל משרד הפנים ממניעים זרים ופסולים ללא כל יסוד להחלטותיו ושם ללעג ולקלס את ועדת המכרזים.
99. וכך נקבע בבג"ץ 43/16 תנועת אומ"ץ אזרחים למען מינהל תקין וצדק חברתי ומשפטי נ' ממשלת ישראל, 1.3.16: בית המשפט יתערב רק בהחלטה החורגת באופן בולט וקיצוני ממתחם הסבירות; שאלת ניגוד העניינים הועלתה בפני הוועדה וזו הגיעה למסקנה כי אין צורך בתקופת צינון; העובדה שאין הסדר סטטוטורי המחייב תקופת צינון וזהו הסדר שלילי ולא לקונה; חוק הגבלות לאחר פרישה אינו רלבנטי למעבר בין שני תפקידים בשירות הציבורי; בהיעדר הוראה סטטוטורית, נותר הדבר להחלטת הוועדה לבחור את המועמד הכשיר והראוי; פסילת מוחלטת היא אמצעי קיצוני להתמודדות עם ניגוד עניינים ויש לחפש אמצעי מתון יותר, הסדר ניגוד עניינים הוא הפתרון המקובל; חשש תיאורטי לניגוד עניינים אינו מספיק ויש להניח תשתית עובדתית ברורה לכך.
100. כלל טענות משרד הפנים השונות והמתחלפות באשר לניגוד עניינים אישי - חברותה של גב' קדוש בהנהלה פעילה, כי נטלה חלק פעיל בבחירת מועמד כזה או אחר או כי הייתה חברה במזכירות ארצית של מפלגה כלשהי - נפלו.
איש לא תמך בתצהיר את הטענה כי לראש העיר היו קשרים פוליטיים עם גב' קדוש. עוד, נטען כי בחוות דעת משרד הפנים מיום 5.8.15 צוין שגב' קדוש הייתה פעילה במועצת ומזכירות סניף הבית היהודי, אלא שבחוות הדעת לא מצוין דבר בהקשר זה. בנוסף, אין כל מניעות שגב' קדוש שימשה כמנהלת מטה הבחירות בשנת 2008 שכן לא הייתה באחת מארבע הדרגות הבחירות בעירייה, ובמועד בחירתה לתפקיד מבקרת העירייה כבר לא הייתה חברה בהנהלה פעילה או בגוף פוליטי כלשהו ולא עסקה בכל פעילות שיכולה למנוע ממנה לשמש כמבקרת.
101. גב' קדוש סירבה לחתום על תצהיר שכן סירבה לציד המכשפות והרדיפה הפוליטית שניהלו כלפיה, אך השיבה לכל אחת מהטענות המתחלפות שהושמעו כלפיה.

102. בהמשך, נטען כי בידי משרד הפנים מסמך הממסרים, המלמד על פעילותה הפוליטית בבחירות 2013, דבר שאינו עולה עם מכתבה מיום 31.12.14. אין כל סתירה בין פעילות כלשהי בבחירות 2013, מוכחשת ככל שתהיה, ובין מכתבה מיום 31.12.14, שכן המכתבים בהם צוין שהתפטרה מחברותה בבית היהודי מיום 10.11.13 ו- 1.12.13 עולים בקנה אחד לכאורה עם ממסרים בנושא מיום 4.11.13.
103. לסיכום, מינויה של גב' קדוש נעשה במכרז פומבי, בהליך תקין ולפי כל הוראות הדין, כאשר עמדה בכל תנאי הסף לתפקיד ונבחרה כמועמדת המתאימה ביותר על ידי ועדת מכרזים. ככלל, יש להעדיף את העמדה המקיימת את המכרז על פני ביטולו, שכן ביטול מכרז הוא סעד קיצוני שיש להשתמש בו במקרים מצומצמים ובהיעדר אפשרות אחרת - ואין זה המקרה שלפנינו.
104. אשר לתקופת הצינון, טוענת גב' קדוש כי כזו כלל לא נדרשת ממנה שכן כלל לא הייתה בכירה בעירייה בתפקידה הקודם, שהיה תפקיד שולי בהיקפו ביחס לכל מנהלי אגפי ומחלקות העירייה (1.5% מכלל התקציב), כי ההנחיה של איגוד המבקרים היא שמבקר הרשות יימנע מלבקר את היחידה בה עבד קודם וכי אין הכרעה של משרד הפנים עצמו בדבר תקופת צינון.
נוסף על כך, בחלוף הזמנים תקופת הצינון הנדרשת לכאורה הסתיימה. היום גב' קדוש מכהנת בתפקידה כבר כ- 5 שנים ועבודתה נעשית בצורה מקצועית ללא כל ניגוד עניינים שהוא.
105. נוהל 6.1200 נועד לשם קיום בירור להסדרת מחלוקת בין רשות מקומית למשרד ממשלתי, כשהממונה על המחוז במשרד הפנים משמש כנציג הרשות המקומית ומנסה להסדיר את המחלוקת אל מול פרקליט המחוז, המשמש לנציג המשרד הממשלתי. במצב בו המחלוקת היא עם משרד הפנים עצמו, הממונה לא יכול עוד לשמש נציג הרשות המקומית ואין קיום לנוהל זה.
בכל מקרה, ליועץ המשפטי לממשלה אין כל מעמד במחלוקת שלפנינו, ודאי שלא כאשר היה שותף להחלטת משרד הפנים וכאשר הוצגו בפניו נתונים מטעים ולא נכונים, ואין בכך כדי למנוע מהרשות לפנות לבית הדין. בין כך וכך, כל שקובעת עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא שנדרשת תקופת צינון, שחלפה זה מכבר.
טענות העירייה
106. בין תפקידה הקודם של גב' קדוש כמנהלת אגף משק ובין תפקידה הנוכחי כמבקרת העירייה, קיימות נקודות ממשק מועטות, רחוקות ביותר ואין מדובר במצב המביא לפסילתה מלכהן בתפקידה.
107. גב' קדוש מילאה את תפקיד מנהלת אגף המשק, שהוא אגף אחד מתוך 60 אגפים בעירייה, השייך למנהל הכללי (מתוך 8 מנהלות בעירייה). במסגרת תפקידה הייתה אחראית על ניהול המחסן המרכזי ומחסן משרדי הרשות, ניהול האינוונטר, הפעלת שירותי הארכיב, ניקיון ואחזקה של משרדי הרשות, טיפול תפעולי באירועי ביטוח מול חברות הביטוח וטיפול בטלפונים נייחים וניידים - סך הכל 18 מיליון ₪ מתוך תקציב של כשני מיליארד ₪.
תפקידה כמבקרת העירייה חולש על תחומים רבים, מרכזיים ומקיפים, שכן עבודת הביקורת עוסקת בכלל האגפים בעירייה.
108. יש לזכור כי גב' קדוש מעולם לא אחזה בשני התפקידים במקביל וכי שימשה כמנהלת המשק 3 שנים בלבד, לכן גם אם הייתה זיקה כלשהי בין התפקידים - זו התרופפה זה מכבר.
109. אשר לטענה בדבר ניגוד עניינים אישי, כעולה מהעדויות שנשמעו בהרחבה לא הוכח כי היה קיים ניגוד עניינים אישי וגב' קדוש נבחרה במכרז כדין. היועצת המשפטית לעירייה הגישה חוות דעת מפורטת במסגרתה הועלו הנימוקים לכך שלא מתקיים ניגוד עניינים מוסדי, והטענה נבחנה גם במסגרת חוות דעת חיצונית ומפורטת שהוגשה.
טענות משרד הפנים
110. בחקירתה, ניסתה גב' קדוש להרחיק עצמה מכל קשר לפעילות פוליטית וטענה כי שמה נשאר ברשימות מועצת הסניף באופן אוטומטי. יש לדחות גרסתה זו, שכן חוסר מהימנותה עולה גם מתצהירו של מר בלנקט שהעיד מידיעה אישית על פעילותה הפוליטית של גב' קדוש והן מהתנהלותה של גב' קדוש עצמה שכלל לא דיווחה על חברותה במועצת הסניף, לא שיתפה פעולה עם הבירור שערך משרד הפנים ונמנעה ממתן תצהיר בו אמירה חד משמעית באשר להיעדר מעורבות פוליטית. בחודש נובמבר 2013, בסמוך לסיום הליך הבחירות המוניציפאליות ולהגשת מועמדותה לתפקיד מבקרת העירייה, נזכרה לפתע גב' קדוש לבטל את חברותה בוועידת המפלגה ובמועצת הסניף, כאשר לא הצביעה על דבר כלשהו נוסף שהתרחש בסמוך לכך והזכיר לה לעשות כן.
לא ניתן להסביר את היעדר השקיפות וחוסר שיתוף הפעולה של גב' קדוש, אלא בניסיון להסתיר את האמת בדבר פעילותה הפוליטית.
111. אין בניסיון של גב' קדוש לייחס למר בלנקט אינטרס פוליטי כדי להועיל לה, שכן המציאות היא שלא אחת תלונות מגיעות מאנשים בעלי אינטרס כזה או אחר, אך אין בעצם קיומו של אינטרס זה כדי לפסול את התלונה ויש לבדוק אותה לגופה. דבריו של מר בלנקט מגובים במסמכים, לרבות מסמך המסרונים, לעומת גב' קדוש שמסתפקת בהכחשה גורפת שאינה מגובה בכל ראיה שהיא.
גם הטענות שהועלו נגד מר בלנקט בדבר חקירה משטרתית או המלצה להגיש כתב אישום לא נתמכו בראיות והוכחשו מצדו. מר בלנקט הבהיר שוב ושוב כי אומנם נפתחה חקירה אך התיק נסגר ללא שנמצא נגדו דבר.
112. בסיכומיו, הציג משרד הפנים את פסיקותיו של בית הדין בנושא ניגוד העניינים. כך, הדגיש כי די יהיה בחשד סביר למשוא פנים כדי להצדיק פסילת מועמד (ע"ע 661/05 שלומי ירון - עיריית ירושלים, 23.8.07; ע" 583/06 רם - מט"ב עמותה לטיפולי שירות ורווחה, 6.3.07; עניין דוד). נוסף על כך, הדגיש משרד הפנים כי חשיבות משרת מבקר הפנים בעירייה מעצימה את סמכות החובה המוטלת עליו לבחון את האפשרות כי מועמד לתפקיד נגוע בניגוד עניינים כלשהו.
אשר לפעילות פוליטית, הלכה פסוקה היא כי על כל עובד ציבור לשמור על ניטראליות שאינה משועבדת להשקפה פוליטית מוגדרת. חל איסור פלילי קונקרטי על עובדי רשויות מקומיות שהינם בעלי סמכות מנהלית או תפקיד במגע עם קהל, להשתתף בתעמולת בחירות ברשות המקומית.
113. פקודת העיריות אינה מגדירה תקופת צינון לגבי בעלי תפקידים בעירייה המבקשים להתנות לתפקיד המבקר, אך שתיקה זו אינה מהווה הסדר שלילי. נושא מינוי בכירים ברשות המקומית ללא תקופת צינון נבחן על ידי איגוד המבקרים בשיתוף עם אגף הביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים, ובמסמך מיום 8.2.15 ציין יו"ר איגוד המבקרים שהינו סבור בצורך בשלוש שנות צינון לפחות.
משכך, גם אם גב' קדוש לא נשאה בתפקיד בכיר המצדיק 3 שנות צינון, לא יכולה להיות מחלוקת כי נדרשת תקופת צינון משמעותית כלשהי.
הכרעה
114. הכלל בדבר ניגוד עניינים הוא כלל יסוד במשפט הציבורי, הנגזר מחובת הנאמנות של עובד ציבור ותכליתו להבטיח מילוי התפקיד הציבורי מתוך שיקולים ענייניים בלבד. ניגוד עניינים מוסדי יתקיים כאשר אדם ממלא תפקיד ציבורי ותפקיד בגוף נוסף, כאשר הקשר בין שני הגופים או שני התפקידים עלול להשפיע על אופן מילוי תפקידו. יתכן גם מצב בו שני התפקידים אינם מבוצעים במקביל ועדיין יתעורר ניגוד עניינים מוסדי.
115. מבקר העירייה הוא במעמד של עובד עירייה ובתור שכזה מינויו טעון מכרז פומבי (סעיף 170(ב) לפקודה בצירוף סעיף 170ב1(1) לפקודה). על המבקר חלות הוראות מיוחדות, השונות מן הדין הכללי הנוגע לעובדי העיריה הרגילים : המועצה היא המוסמכת למנותו (סעיף 167(ב) לפקודה) והיא המוסמכת לאשר את פיטוריו (סעיף 170ב(2) לפקודה).
סעיף 170א(א) לפקודה מגדיר את תפקידי המבקר כדלקמן -
"170א. (א) ואלה תפקידי המבקר:
(1) לבדוק אם פעולות העיריה, לרבות פעולות לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, נעשו כדין, בידי המוסמך לעשותם, תוך שמירת טוהר המידות ועקרונות היעילות והחסכון;
(2) לבדוק את פעולות עובדי העיריה;
(3) לבדוק אם סדרי הבוחן והוראות הנוהל הנהוגים בעיריה מבטיחים קיום הוראות כל דין, טוהר המידות ועקרונות היעילות והחסכון;
(4) לבקר את הנהלת חשבונות העיריה ולבדוק אם דרכי החזקת כספי העיריה ושמירת רכושה והחזקתו מניחות את הדעת".

עיננו הרואות, כי מחובתו של המבקר לבדוק האם פעולות העיריה וכלל בעלי התפקידים בה נעשו בסמכות, כדין, ביעילות וחסכון.
116. סעיף 167(ג1) לפקודת העיריות קובע הוראות למניעת ניגוד עניינים למבקר פנים, לפיהן חל איסור על מי ששימש בתפקיד של חבר מועצה לכהן כמבקר אותה העירייה במשך 10 שנים לאחר תום תקופת כהונתו, ובמשך שנתיים במועצה גובלת.
אין כל הוראה המונעת מעובד עירייה בתפקיד אחר להתמנות לתפקיד מבקר העירייה. אין בכך, כמובן, כדי למנוע בחינה של עקרון ניגוד העניינים בכל מקרה לגופו.
117. על חשיבות אי התלות והעצמאות של מבקר גוף ציבורי עמד בית המשפט העליון בבג"צ 5682/02 פלוני - ראש ממשלת ישראל, פ"ד נז (3) 84, 31.3.03, להלן: "עניין פלוני")), בו נדונה עתירה כנגד מינויו של בכיר בשב"כ לתפקיד מבקר פנים, באומרו:
"לצד בחינת כישוריו של המועמד והיכרותו את הארגון, כורכת הפעלה ראויה של שיקול-הדעת גם הקפדה על מינויו של מבקר שיהיה עצמאי, בלתי תלוי ושאינו מצוי במצב של ניגוד עניינים. "יש לשמור, ככל האפשר, על עצמאותו ואי תלותו של העוסק בביקורת" (בג"ץ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח-תקוה נ' מועצת עיריית פתח-תקוה [4], בעמ' 579). אכן, יכולתו של המבקר למלא את תפקידו קשורה קשר הדוק ליכולתו לפעול תוך כדי אי-תלות וניטרליות".

118. חשיבות אי תלותו של מבקר הרשות המקומית באה לידי ביטוי גם בהוראות פקודת העיריות, החלות מכוח סעיף 13ה על מועצות מקומיות, כפי שהוסבר בהרחבה בע"ע (ארצי) 2146-04-12 איגוד מבקרי הרשויות המקומיות - הרציג ועיריית אילת, 30.6.13:
"המודל הסטטוטורי של הביקורת ברשויות המקומיות נועד להבטיח ביקורת מיטבית ויעילה. החיזוק הסטטוטורי של מעמד המבקר נעשה בחקיקה באמצעות עצם חובת המינוי של מבקר, קביעת דרכי מינויו וכשירותו, קביעת תקציבו ותקני כוח האדם שיועמד לרשותו, הבטחת גישתו למידע, הוראות מיוחדות הנוגעות לעובדי ביקורת, קביעת מנגנון פיטורים של מבקר כדי למנוע פיטורים שרירותיים, וכן מנגנון שימנע פיטוריהם של עובדיו, עצמאות כמעט מוחלטת בקביעת תכנית העבודה השנתית ועוד.
המבקר הוא אחד העובדים הסטטוטוריים, שהרשות המקומית חייבת בהעסקתם והוקנה לו בחקיקה מעמד מיוחד. מינויו טעון אישורם של רוב חברי מועצת הרשות, ופיטוריו טעונים אישורה של המועצה ברוב של שלושה רבעים מחבריה, לאחר שניתנה הודעה כדין לכל חברי המועצה שדבר הפיטורים ידון בישיבת המועצה. לא תתקבל במועצה החלטה על פיטורי המבקר, אלא לאחר שניתנה לו זכות לשאת לפני המועצה את דבריו בעניין הפיטורים.
על פי סעיף 45א(2) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן - חוק מבקר המדינה), מבקר פנימי רשאי לפנות בתלונה למבקר המדינה בתפקידו כנציב תלונות הציבור על העברתו מתפקידו או על מעשה החורג מהוראות חוק, תקנות, תקנון שירות המדינה, הסכם קיבוצי או מהסדרים כלליים שנקבעו מטעם נציבות שירות המדינה או מהסדרים כלליים דומים, הפוגע בו במישרין, או המונע ממנו טובת הנאה, שעשה מי שממונה עליו בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר. הוראה זו חלה גם על מבקרי הרשויות המקומיות. נציב תלונות הציבור רשאי ליתן כל צו שימצא לנכון ולצודק, לרבות צו זמני, כדי להגן על זכויות העובד, תוך כדי שימת לב לתפקודו הראוי של הגוף שהוא עובד בו (סעיפים 45 א' (2) ו- 45 ג' לחוק מבקר המדינה)."

119. ההלכה בשאלה מה הוא ניגוד עניינים נידונה בהרחבה רבה בבג"צ 6641/93 סיעת "צעירים למען חיפה" בעירית חיפה נ' מועצת העיר חיפה, פד"י מח 3, 555:
"העיקרון בדבר איסור ניגוד עניינים הפך לחלק ממשפטנו, ותחולתו היא כללית, אפילו באין הוראה סטטוטורית הקובעת זאת מפורשות לגבי נושאי תפקיד מסוימים... על-פי עיקרון זה, כשנמצא עובד ציבור במצב שבו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו השלטוני לבין אינטרס אחר שיש לו, אם כפרט ואם כנושא תפקיד ציבורי אחר, עליו למשוך את ידו מטיפול באותו עניין שלגביו מתקיימת אפשרות כזו (בג"צ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח-תקוה נ' מועצת עיריית פתח-תקוה ואח' [1]; בג"צ 595/89 שמעון ואח' נ' הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים ואח' [2]; בג"צ 3480/91 ברגמן נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז תל-אביב ואח' [3]).
אין די בחשש רחוק או תיאורטי בדבר ניגוד עניינים ואף לא בחשש סובייקטיבי של מאן דהוא (בג"צ 244/86 רביבו נ' ראש המועצה המקומית אופקים [4], בעמ' 185), אלא צריך שתתקיים אפשרות ממשית לניגוד עניינים. מאידך גיסא, אין צורך להשתכנע כי הלכה למעשה נוצר ניגוד עניינים כאמור. די בכך שמבחינת הנתונים האובייקטיביים, ועל סמך שיקולים המבוססים על ניסיון החיים והשכל הישר, עלול הנושא בשתי כהונות ציבוריות או המכהן בתפקיד ציבורי ובעיסוק פרטי להגיע למצב של ניגוד עניינים בין השניים (בג"צ 1[ 531/79] הנ"ל; בג"צ 589/86 שמעון נ' ראש המועצה המקומית קרית מלאכי [5], בעמ' 625, ובג"צ 4225/91 גודוביץ נ' ממשלת ישראל ואח' [6]).
המבחן הוא מבחן אובייקטיבי, מבחנו של האדם הסביר היודע את כל פרטי העניין: האם אדם כזה, המסתכל מבחוץ, היה רואה במילוי התפקיד הציבורי של פלוני מילוי ללא משוא פנים, על-אף תפקיד אחר שיש לו או על-אף עיסוקיו הפרטיים; או שמא עיסוקיו האחרונים מצביעים על כך, על-פי ניסיון החיים, שלא יוכל לפעול במסגרת תפקידו ללא דעה קדומה ומשוא פנים (ראו בג"צ 202/90 י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' משרד המשפטים ואח' [7]).6. המטרות שביסוד העיקרון בדבר איסור ניגוד עניינים ברורות וגלויות הן: ראשית, להבטיח מילוי התפקיד הציבורי מתוך שיקולים ענייניים של טובת הציבור בלבד וללא השפעות ושיקולים זרים; שנית, להבטיח שאמון הציבור ברשות הציבורית לא ייפגע כתוצאה מכך שפעולותיה עלולות להיראות כמושפעות משיקולים זרים. לפיכך, כל אימת שקיים ניגוד עניינים כאמור, יש לעשות למניעתו. הפתרון הפשוט, אך הקיצוני, הוא שנושא תפקיד ציבורי יחדל לעסוק בעיסוקו האחר, אם ציבורי ואם פרטי, כדי "לנטרל" את המצב של ניגוד עניינים. אך בנסיבות מתאימות ייתכנו גם פתרונות אחרים, פחות קיצוניים, שיהא בהם להקהות את חודו של ניגוד העניינים. פתרונות כאלה יכולים להיות, לדוגמה, הצרת סמכויותיו של נושא התפקיד או הטלת איסור עליו ליטול חלק בעניינים מסוימים, אשר ברגיל הם במסגרת תפקידו (ראה ט' שפניץ, ו' לוסטהויז, "ניגוד עניינים בשירות הציבורי" ספר אורי ידין - מאמרים לזכרו (בורסי, בעריכת א' ברק, ט' שפניץ, כרך ב, תש"ן) 315, 325-323).)"

גם בפסיקת בתי הדין לעבודה ניתן למצוא התייחסות נרחבת לחשיבות היעדרו של ניגוד עניינים -
"כאשר עניין עליו מופקד אדם עשוי להתנגש עם עניינו האישי או עם עניין אחר עליו הוא מופקד, הרי זה מצב של ניגוד עניינים. מצב של ניגוד עניינים אסור במיוחד כשמדובר בעובד ציבור המפעיל סמכויות מכוח חוק. ה"שרשרת" של ניגוד עניינים תקטע באותה חוליה ממנה ואילך שוב לא יעלה חשש אובייקטיבי לניגוד עניינים. בבסיס המבחן לקיומו של ניגוד עניינים נמצא החשש המקנן בליבו של האדם הסביר כי, במצב נתון, קיימת אפשרות סבירה לניגוד עניינים ולפגיעה בטוהר המידות העלולים לפגוע באמון הציבור בפעולות רשויות השלטון. מההיבט של מראית פני הדברים, יש צורך להראות לא רק שפעולת המינהל אינה נגועה בניגוד עניינים אלא גם שכלפי חוץ אין היא נראית ככזו" (ע"ע 583/06 שני רם - מט"ב עמותה לטיפולי שירות ורווחה, 6.3.07).

120. שאלת ניגוד העניינים נבחנת בראש ובראשונה על פי העובדות, ורק אם אלה מעלות חשש יש לבחון האם למשרד הפנים סמכות לבטל את המינוי או שמא ניתן להסדיר את אותו ניגוד עניינים בדרך אחרת. הפתרון הראוי למצב של ניגוד עניינים צריך להיגזר מהנסיבות הקונקרטיות, כאשר הגישה היא תמיד להעדיף הסדר מתון שיש בו כדי לנטרל את ניגוד העניינים על פני פסילה מוחלטת לתפקיד.
121. הכללים שגובשו בפסיקת בתי המשפט, באים לידי ביטוי בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 1.555 העוסקת בעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה, הקובעת כי יש לנקוט בגישה זהירה וכי במקרים בהם ניתן לערוך הסדר למניעת ניגוד עניינים - יש לבחור בדרך זו. עקרונות אלה אומצו במסגרת חוזר מנכ"ל משרד הפנים 2/2011.
122. על פי ההלכה, בבחינת ניגוד העניינים המוסדי יש לבחון ראשית האם קיים חשש כי מבקר העירייה יבקר את החלטותיו שלו, ובהמשך את מידת אי התלות על רקע קרבתו לבכירי השירות (עניין פלוני, עניין דוד).
123. בענייננו, האם יוכל מי שכיהן כראש אגף משק בעירייה ערב מינויו כמבקר למלא נאמנה תפקידיו וחובותיו בתחום הביקורת, או שמא קיים ניגוד עניינים בנסיבות אלה, ובמידה וקיים - האם ניתן הוא לגישור או לתיקון? לטעמינו התשובה לשתי שאלות אלה היא בחיוב.
124. כל סיפור המעשה החל מתלונה אנונימית שהגיעה, לכאורה, למשרד הפנים לאחר מינויה של גב' קדוש לתפקיד מבקרת העירייה. בהליך העיקרי עלו תהיות קשות בדבר אותה תלונה אנונימית, כאשר משרד הפנים מסרב עד היום לחשוף את זהות אותו מתלונן.
125. הראיה המנהלית עליה התבסס משרד הפנים היא אותו מסמך ממסרים מושחר. מחד, עולה כי מסמך זה נמצא בידי משרד הפנים מזה זמן רב, שכן התבסס עליה לעניין מעורבותה הפוליטית של גב' קדוש. מאידך, טוען מר בלנקט כי הראשון שפנה אליו הוא עו"ד עזיזיאן כחצי שנה לפני מועד ההוכחות, וכי הוא עצמו לא מסר את המסמך לאף אחד. נוכח מועד גילוי מסמך זה והדברים המצוינים לעיל, יש לתהות האם המסמך כלל עמד לנגד עיניהם של נציגי משרד הפנים (מר מעתוק ועו"ד בוטרמן) עם קבלת ההחלטה המנהלית וכיצד הגיע לידיהם.
126. לטעמינו, בהחלט עולים ספקות באשר לאמינות ומהימנות מסמך הממסרים והדרך בה הגיע למשרד הפנים - המכשיר ממנו הוצאו הממסרים מעולם לא הוצג כראיה; אין פלט שיחות; יש התכתבות בקבוצת ווטסאפ שלא הוצגה; אין כל הוכחה לאמיתות המסמך וההודעות שהכיל; גב' קדוש מכחישה בכל תוקף היכרות עם הודעות אלה וכי ההודעות נמצאות במכשירה.
במהלך חקירתו הנגדית של מר בלנקט עלה כי קיימת סבירות די גבוהה שמסמך זה נצפה על ידי גורמים אופוזיציונרים בעירייה - מה שמחזק, כך לטענת גב' קדוש, את החשד לרדיפה פוליטית וכי אותם גורמים אופוזיציונרים הם אלה שהגישו את אותה תלונה אנונימית נגדה.
עוד, מר בלנקט העיד כי תלונתה של גב' ברוורמן (אשת ראש העיר דאז) היא שהביאה לחשיפת מסמך הממסרים:
"אלמלא התלונה של דפנה, הדבר הזה לא היה יוצא החוצה. נקודה. זה הכל" (עמ' 97, ש' 21 לפרוטוקול הדיון)

127. הוועדה המקצועית דנה אף היא בשאלת ניגוד העניינים קיבלה החלטה מושכלת ומנומקת והמינוי אושר במועצת העירייה. יתרה מכך, היועצת המשפטית של העירייה, לה מוקנית הסמכות לקבוע בכל שאלה המתעוררת לגבי ניגוד עניינים, הכריעה אף היא במסמך מנומק מדוע אין לגב' קדוש ניגוד עניינים לבצע את התפקיד אליו נבחרה.

וכך העיד מנכ"ל העירייה:
"הוא אמר ואני שאלתי אותו שאלה כי הכרתי אותו אתה היית גזבר איך הזמינו אותך כמבקר, הוא היה גזבר של העירייה ובמסגרת שהיה גזבר בחרו אותו למבקר אז אמרתי לו ואז היועצת המשפטית שהייתה שרית שישבה בוועדה היא התחילה לבדוק את הנושא ואמרה שזה בסדר... ברגע שהזרוע הביצועית שהיא היועצת המשפטית של העירייה אומרת לי שזה בסדר, אז אני חייב לסמוך עליה כאשת מקצוי וכאחת שעבדתי איתה 4 שנים ולעולם לא נתקלתי בדבר שהכשילה אותנו... אם היא אומרת זה בסדר אז זה בסדר." (עמ' 117, ש' 1-10 לפרוטוקול הדיון)

128. לא הובאה בפנינו כל ראיה לסתור את טענת העירייה וגב' קדוש כי תפקידה כמנהלת אגף משק היה תפקיד די מצומצם בעירייה, וכי אילו היה ניגוד עניינים בין תפקידה הקודם לתפקיד מבקרת העירייה מדובר היה בניגוד עניינים מזערי שהסכם ניגוד עניינים, כפי שאכן נחתם, היא מנטרל ו/או מרפא אותו.
בנוסף, אשר לתקופת צינון, ככל שמשרד הפנים רואה לנכון כי נדרשת תקופת צינון קבועה בת אי אילו שנים בין תפקידים מסוימים לתפקיד מבקר העירייה, עליו לשנות את ההוראה או לכל הפחות לפרסם חוזר מנכ"ל בעניין. עד היום לא נעשה כן (למרות שנושא זה נבחן כאמור לעיל על ידי איגוד המבקרים בשנת 2015) והעובדה שצוינו בפנינו מקרים לא מעטים בהם מונו נושאי תפקידים (אף בכירים יותר) לתפקיד מבקר עירייה ברשויות נוספות ברחבי הארץ, מדגיש את השונות במקרה שלפנינו.
129. אשר לטענה בדבר ניגוד עניינים פרטי, היה על משרד הפנים לחזק טענותיו בראיות אובייקטיביות חיצוניות לפעילות ממשית של גב' קדוש לטובת ראש העיר ו/או מטעם מפלגה מסויימת - וזאת לא עשה. מסמך הממסרים אינה ראיה חזקה לעניין זה, שכן אמיתותו, נכונות התוכן המופיע בו לא או האינטרס של מי שהציגו - לא יכולה הייתה להיבחן כראוי. כך העידה גב' קדוש לעניין מסמך הממסרים:
"אני לא מכירה אותם, אני לא יודעת מי ערך את זה, מי יצר את זה, מי זייף את זה, מעבר לכך שאמרתי לך יש כאן דברים שבכלל לא מתאימים, לא לסגנון, לא לדברים, אני מעולם לא מכירה את המושג שנות הדרום, לא כיניתי כזאת, לא השתמשתי במושג כזה, לא מכירה את הרבנים, עניתי לך מספיק אני חושבת. מעבר לכך שהדפים המושחרים האלה מה אתה חושב שהם יכולים להעיד? לא מכירה את הבן אדם באופן אישי, אני חושבת שזה מספיק." (עמ' 80, ש' 18-22 לפרוטוקול הדיון)

לפיכך, השתכנענו בגרסת הגב' קדוש בעניין זה, באשר לאפשרות כי שיקולים אחרים של מר בלנקט הם שגרמו לחשיפת אותו מסמך ממסרים עלום וכי אין ודאות או אשרור כלשהו לגבי אמינות המסמך.
130. אומנם גב' קדוש לא ביטלה את חברותה עד נובמבר 2013, מסיבותיה שאינן רלבנטיות לענייננו, אך ככל שטרם התמודדותה במכרז לתפקיד מבקרת העירייה כן ראתה לנכון לבטל רישומה זה - אין כל משמעות בעובדה זו לעניין שלפנינו.
131. נוכח הדברים המובאים לעיל בפירוט ואריכות, החלטת משרד הפנים לפסילת בחירתה של גב' קדוש לתפקיד מבקרת העירייה היא לטעמינו היא החלטה החורגת ממתחם הסבירות, הנוקטת באמצעי קיצוני וחריג כאשר בהחלט ניתן היה לנקוט באמצעי אחר הפותר את כל החששות שהתעוררו לטענתו.
132. מעמד וסמכות היועץ המשפטי לממשלה הובאה אף היא לעיל, ואין לחוות דעתו מקום בכיר בעניין שלפנינו, מה גם שמלכתחילה כאשר הוא עצמו ראה לנכון שלא ליתן חוות דעתו במקרה בו משרד הפנים נועץ איתו טרם קבלת ההחלטה, לא היה מקום כי ישנה מהחלטתו זו וכן ייתן חוות דעת.
133. לעניין מינויים ופיטורים על רקע פוליטי - קבעו בתי המשפט כי אלה פסולים מעיקרם בהיותם נגועים מעצם טבעם בשיקולים זרים שאינם ממין העניין. היטיב לבטא את מורת הרוח מתופעה זו כבוד השופט רובנישטיין בבג"צ 4284/08 שמואל קלפנר - חברת דואר ישראל, פד"ע סג(3) 766:
"ישנם נושאים שלגבי טיבם אין צורך באסמכתאות, הם מעוררים פסלות מניה וביה. הפיטורים הפוליטיים הם אחד מהם... אשר למינויים הפוליטיים, אין צורך להכביר מלים על המיאוס בהם במקום שאינו מקומם".

134. ההלכה הפסוקה מורה כי שעה שנטען למעורבותם של שיקולים זרים בקבלת ההחלטה המנהלית והובאה ראשית ראיה לטענה זו - הנטל מועבר למעסיק להוכיח כי פעל כדין. אומנם הכלל הוא שאין להחמיר עם העובד בחוזקן של הראיות המצביעות על מניעים זרים בהתנהלות המעסיק, ודי בראשית ראיה מצד העובד לקיומם של שיקולים זרים כדי להעביר את הנטל אל המעביד לסתור את הדברים, אך יש לזכור כי הפן השני של קביעה שהעובד פוטר משיקולים זרים הוא האשמתם של בעלי התפקידים שהחליטו על פיטוריו בהתנהלות בלתי ראויה. לפיכך, הגם שיש לקחת בחשבון את הקשיים הראייתיים הניצבים לפני עובד המבקש להוכיח כי פוטר משיקולים זרים, יש לוודא קיומה של ראשית ראייה לכך.
לטעמינו, במקרה דנן אומנם העלתה גב' קדוש כל מיני ספקות באשר למניעים של גורמים שונים שפעלו, ככל הנראה, מאחורי הקלעים, אך לא עלה בידה להציג כל ראשית ראיה למניעים פוליטיים ממשיים בהתנהלות משרד הפנים או מי מטעמו. על כן, יש לדחות את טענותיה לעניין זה.
פרק ג' - אכיפת יחסי עבודה
135. לטענת גב' קדוש, פעולות העירייה ומשרד הפנים אינן עומדות בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד : כבוד האדם וחירותו ועם הוראות חוק יסוד : חופש העיסוק, או עם הערכים החוקתיים אותם באים חוקי היסוד לעגן.
מכלול הטענות שהועלו כנגד גב' קדוש הועלו בידיעה כי אינן נכונות - אין ולו בדל תלונה או ראיה כלשהי בדבר תלונה כנגד גב' קדוש פרט למעורבותם של גורמים זרים המבקשים לבטל את המינוי משיקולים זרים; גב' קדוש לא שימשה בתפקיד משמעותי במטה הבחירות של מר ברוורמן; עובדי הרכש במנהלים השונים לא התנהלו מולה באופן שוטף; הסדר ניגוד העניינים שהוצע מונע מגב' קדוש לבצע ביקורת על תהליכים שביצעה; מעולם גב' קדוש לא טענה כי המסמכים שצורפו אינם רלבנטיים לבחירות 2013, אלא חזרה וטענה שאינה חברה בהנהלה פעילה של מפלגה כלשהי; בשנת 2008 כלל לא הייתה עובדת בכירה; מעולם לא נתבקשה להתייחס לטענה כי שימשה פעילה מרכזית בסיעת הבית היהודי; מעולם לא הצהירה כי לא הייתה פעילה במערכת הבחירות של 2013; גב' קדוש לא הייתה פעילה פוליטית בזמן ההתמודדות למכרז; מינויה אינו נוגד את הוראות סעיף 167(ג)(6) לפקודת העיריות.
136. לכן, לטענת גב' קדוש ולאור הפגמים הרבים, הסעד הראוי הוא להורות לעירייה להימנע מלנקוט כל צעד כלפיה ולהימנע מלהפריע בדרך כלשהי להמשך עבודתה כמבקרת העירייה.
הכרעה
137. בהתאם להלכה, דרך המלך היא פסיקת פיצוי כספי ולא אכיפת יחסי עבודה, אולם בבג"צ 4485/08 רבקה אלישע נ' אוניברסיטת תל אביב, 5.1009, קבע ביהמ"ש העליון כי חלה הגמשה של הכלל בדבר אי אכיפת יחסי עבודה במקרים בהם מדובר בגוף ציבורי ו/או דו מהותי ובפיטורים שלא כדין הלוקים בפגמים משמעותיים, תוך התחשבות בזמן שחלף.
138. משקבענו כי התערבות משרד הפנים נעשתה ללא סמכות וכי לגב' קדוש אין ניגוד עניינים מוסדי או אישי - למעשה לא היה מקום לשנות מההחלטה לבחור בה במכרז לתפקיד מבקרת העירייה. על כן, סעד האכיפה הוא הסעד הרלבנטי בענייננו.
139. גם שיקול חלוף הזמנים מצביע על תוצאה זהה, שכן גב' קדוש מכהנת בתפקיד מבקרת העירייה בפועל מזה כ- 5 שנים.
140. לא נעלמה מעיננו הטענה כי גם במידה והחוזה לא מאושר על ידי משרד הפנים, ניתן להעסיק את הגב' קדוש בהתאם להסכם הקיבוצי. אומנם, במצב דברים זה, בו קבענו כי גב' קדוש מונתה לתפקיד מבקרת העירייה בזכות ולא בחסד, בהליך תקין בו למשרד הפנים לא הייתה סמכות להתערב - מן הראוי כי תקבל שכר כמבקרת מן המניין בהתאם לתנאי המכרז אליו ניגשה וכי עליה לקבל הפרשי שכר על כל תקופה בה לא קיבלה שכרה בהתאם (נובמבר 2014 עד נובמבר 2015).
אין מקום לטעמינו לפיצויי הלנה נוכח המחלוקת האמיתית והכנה בשאלת מינויה.
פרק ד' - הליך הפיטורים וסעדים נוספים
141. היות שמשרד הפנים פעל ללא סמכות בעניין זה, היה על העירייה להתעלם מעמדתו. החלטת מנכ"ל העירייה התקבלה שלא כדין, תוך פגיעה בעקרונות הצדק הטבעי ללא שימוע כדין ובניגוד להוראות החוק. הכרזת מנכ"ל העירייה והיועצת המשפטית לעירייה כי למרות שהם יודעים שההחלטה מוטעית ומונעת ממניעים פוליטיים, אין להם שיקול דעת והם חייבים לקיים את מצוות הרגולטור לאור האיום בחיוב אישי - היא בלתי חוקית ובלתי מנהלית.
משרד הפנים גרם לעירייה להפרת חוזה בניגוד להוראות הדין, להפרתם של דיני העבודה, לנהוג בחוסר תום לב קיצוני ולפעול מתוך חשש מחיוב אישי.
142. העירייה סברה (ועודנה סוברת) כי מינויה של גב' קדוש כשר בכל אספקט שהוא וכי משרד הפנים נוהג בחוסר סמכות המדיפה ריח רע של רדיפה פוליטית ובאופן המחליש את העירייה ועובדיה.
143. לטענת משרד הפנים, היה על העירייה לעצור את הליך בחירתה של גב' קדוש לתפקיד מבקרת העירייה מיד עם פתיחת הליך הבדיקה שלו, אך משזה לא נעשה היה עליו להחזירה לתפקידה הקודם מיד עם דרישתו לכך.
144. בהתאם לקביעתנו לעיל, לפיה גב' קדוש מונתה כדין לתפקיד מבקרת העירייה והחלטת משרד הפנים היא אשר שגויה - ומבלי לקבוע מסמרות באשר לשאלת ציות העירייה להחלטות משרד הפנים בנושאים כגון אלה - החלטת העירייה לפטר את גב' קדוש בטלה ומבוטלת.
היות שסעד הפיצוי בגין אי קיום שימוע כדין הינו סעד חלופי במקום בו יקבע בית הדין כי אין מקום להורות על המשך תפקידה של גב' קדוש כמבקרת - אין מקום לתתו במקרה זה.
145. אשר לפיצוי בגין לשון הרע, לטעמינו לא עמדה גב' קדוש בנטל ההוכחה כי משרד הפנים פרסם את הדברים בעצמו או בכוונה לפגוע בה, בשמה הטוב ובמשרתה, ולכן - תביעתה לסעד זה נדחית.
146. חמש השנים האחרונות שעברו על גב' קדוש, במצב בו היא עובדת תחת צו בית הדין ומשרד הפנים כלל לא מאשר את מינויה לתפקיד אותו היא מבצעת בפועל - בהחלט מזכה אותה בפיצוי בגין עוגמת נפש, לטעמינו יש להעמיד פיצוי זה על סך 25,000 ₪.
סוף דבר:
147. תביעתה של גב' קדוש מתקבלת, כדלקמן:
א) גב' קדוש הייתה ועודנה מבקרת העירייה מיום מינויה ואילך. החלטת העירייה על הפסקת עבודתה - בטלה ומבוטלת והיא זכאית למלוא שכרה בהתאם לתנאי המכרז והחלטת העירייה. משרד הפנים יפעל בהתאם ויאשר את מינויה של גב' קדוש ואת תנאי שכרה.
ב) הנתבעת 1 תשלם לגב' קדוש את הפרשי השכר המגיעים ל ה, ככל שמגיעים, החל ממועד מינוייה לתפקיד ועד היום .
ג) גב' קדוש זכאית לפיצוי בגין עוגמת הנפש שנגרמה לה בסך 25,000 ₪. סכום זה ישולם על ידי הנתבעת 2.
148. משרד הפנים יישא בהוצאות התובעת ושכ"ט עו"ד בסך 25,000 ₪ בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כדין ממועד מתן פסק הדין ועד לתשלום המלא בפועל.

ניתן היום, י' שבט תש"פ, (05 פברואר 2020), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם .

נציג ציבור עובדים
מר יהונתן דקל

תומר סילורה - שופט

נציג ציבור מעסיקים
מר אברהם גלאי