הדפסה

בית הדין האזורי לעבודה באר שבע סע"ש 36249-11-19

לפני: כב' השופטת רחל גרוס
נציג ציבור (עובדים) מר אריק חדד
נציגת ציבור (מעסיקים) ג'ב אילנה מסד

התובעים:
תמר חיים
מוניק איפרח ממן
ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות
כולם ע"י ב"כ: עו"ד יפעת תבור ועו"ד אדר שורץ אביטל

-
הנתבעת:
מדינת ישראל- משרד החינוך התרבות והספורט
ע"י ב"כ: עו"ד שלומי ירדן- פרקליטות מחוז דרום (אזרחי)

פסק דין

1. לפנינו בקשת הנתבעת, מדינת ישראל - משרד החינוך (להלן גם : "המדינה" או "משרד החינוך", לפי העניין) לסילוק התובענה על הסף מחמת העדר סמכות עניינית (להלן: " בקשת הסילוק").
רקע
2. התובעות 1-2 (להלן: "התובעות") הינן עובדות הוראה המועסקות במוסדות חינוכיים המפוקחים על ידי משרד העבודה והרווחה (להלן: "משרד העבודה").
3. ביום 17.11.19 הוגשה התובענה דנן, שעניינה בהודעת משרד החינוך לתובעות, שלפיה הן אינן רשאיות להשתתף בתכנית להכשרת מנהלים עליה אחראי מכון אבני ראשה (להלן: "תכנית ההכשרה"), מהנימוק שהן אינן מועסקות בבתי ספר המפוקחים על ידי משרד החינוך, בעוד שתכנית ההכשרה מיועדת לעובדי הוראה המועסקים בבתי ספר רשמיים או מוכרים שאינם רשמיים בפיקוח משרד החינוך, והמבקשים לנהל בעתיד בתי ספר כאלה.
4. לטענת התובעות בכתב התביעה, ההחלטה המונעת מהן להשתתף בתכנית ההכשרה הינה החלטה מנהלית פסולה ובלתי חוקית, שהתקבלה בניגוד לכללי המשפט המנהלי, תוך שינוי מדיניות ובחריגה מסמכות, באופן הפוגע ומפלה את התובעות ועובדי הוראה אחרים המועסקים במוסדות שאינם מפוקחים על ידי משרד החינוך.
5. עוד נטען, כי לאחר שנים בהן משרד החינוך לא הבחין בין עובדי ההוראה השונים, כעת הוא עושה אבחנה בין בתי ספר המפוקחים על ידי משרד החינוך לבין אלה שלא, לעניין ההרשמה לתכנית ההכשרה.
6. עוד נטען, כי חוזר מנכ"ל משרד החינוך מיום 15.10.18, הודעה מס' 0127 "התוכנית להכשרת מנהלים לבתי הספר בשנת הלימודים התש"פ" (להלן: "חוזר המנכ"ל"), שותק ביחס לזהות המשרד הממשלתי שמפקח על בית הספר בו מועסק עובד ההוראה המגיש מועמדותו לתכנית ההכשרה, וממילא התכנית פתוחה לכל עובדי ההוראה העומדים בתנאי הסף שבחוזר המנכ"ל.
החלטת משרד החינוך להחריג את התובעות מתכנית ההכשרה התקבלה, אפוא, ללא מקור נורמטיבי.
טענות הצדדים בבקשת הסילוק
7. עיקר טענות המדינה
אין חולק כי התובעות אינן מועסקות על ידי משרד החינוך ואף אינן מועסקות במוסד חינוך מוכר שאינו רשמי שבפיקוח משרד החינוך, כך שמשרד החינוך אינו המעסיק של התובעות ואף אינו נכנס בגדר "חליפו" של המעסיק כאמור בסעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969 (להלן: "חוק בית הדין"). יתרה מזו, משרד החינוך אף אינו מפקח על מוסדות החינוך בהם מועסקות התובעות. כתב התביעה אף אינו מעוגן בחלופות האחרות של סעיף 24(א) לחוק בית הדין. מדובר בתביעה מנהלית, אשר אינה מצויה בגדר סמכותו העניינית של בית הדין האזורי לעבודה, ולפיכך דינה להידחות על הסף מחמת העדר סמכות עניינית.
8. בהחלטה מיום 15.3.21 הורה בית הדין כי בטרם תינתן החלטה בבקשת הסילוק, המדינה תתייעץ עם מחלקת הבג"צים והמחלקה לעתירות מנהליות בפרקליטות, ותגיש עמדה מפורטת ביחס לשאלה מיהי הערכאה המוסמכת לשיטתה לדון בהליך.
ביום 22.4.21 הוגשה עמדת המדינה ולפיה תכנית ההכשרה "מיועדת להכשרת עובדי הוראה שהם עובדי משרד החינוך וכן לעובדי הוראה, המועסקים במוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים שבפיקוח משרד החינוך – שלגביהם משרד החינוך הוא מפקח ורגולטור – אשר חפצים בבוא העת להגיש מועמדות לניהול ... בתי ספר רשמיים או מוכרים שאינם רשמיים שבפיקוח משרד החינוך". לפיכך, טוענת המדינה, "מדובר בעניין מינהלי ... ולא בעניין המצוי בגדר סמכותו העניינית של בית הדין האיזורי לעבודה לפי סעיף 24 לחוק" ביה"ד (סעיף 2 לעמדה).
המדינה הודיעה, כי לאחר שערכה התייעצות נוספת עם מחלקת הבג"צים בפרקליטות ועם מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, היא עומדת על בקשת הסילוק. המדינה הפנתה לפרט 3 בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, תש"ס-2000 (להלן: "חוק בתי משפט לעניינים מנהליים"), וטענה כי "שאלת הסמכות תקבע לפי אופן ניסוח הסעד. כלומר, האם מדובר בסעד כללי ואז ניתן לראות זאת כעניין בעל תחולה ארצית שמוחרג מסמכות בית משפט לעניינים מינהליים; או שמדובר בסעד פרטני, והסמכות היא לבית המשפט לעניינים מינהליים" (סעיף 6 לעמדה).
אשר לסעדים הנתבעים טענה המדינה, כי בכתב התביעה מועלית סוגיה עקרונית-כללית הרלוונטית לכל המורים במוסדות החינוך שאינם מפוקחים על ידי משרד החינוך, ובהתאם לכך הסעדים בענייננו מכוונים לעובדי הוראה שאינם מועסקים בבתי ספר שבפיקוח משרד החינוך, ולא לתובעות בלבד (סעיף 10 לעמדה). לאור האמור, ומשהעניין מוחרג מסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים, הערכאה המוסמכת לדון בו, לטענת המדינה, היא בג"ץ, מכוח סמכותו השיורית.
9. עיקר טענות התובעים
בענייננו המדובר בתובענה שהוגשה על ידי עובדות הוראה אשר מועסקות בבתי ספר בפיקוח מדינת ישראל, קרי תובענה שבין עובד לבין מעסיק שעילתה יחסי העבודה בין הצדדים, כאמור בסעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין, ולפיכך נתונה לבית הדין לעבודה ס מכות עניינית לדון בה. אין כל שוני ממשי בין עובדי הוראה המועסקים בבתי ספר בפיקוח משרד החינוך לבין עובדי הוראה המועסקים בבתי ספר בפיקוח משרד העבודה, ואלה כפופים לאותו רגולטור בדיוק. לעניין זה, אין משמעות אמתית למשרד המפקח על בית הספר שכן מדובר בקביעה דינמית וטכנית של המדינה, המשתנה פעמים רבות.
התובעים ציינו כי בנושאים אחרים מתקיימת כפיפות למשרד החינוך – כך למשל, ועדת החריגים של משרד העבודה לעניין פיצויים מוגדלים או פדיון ימי מחלה כפופה למשרד החינוך; התלמידים בבתי הספר המפוקחים על ידי משרד העבודה ניגשים לבחינות בגרות של משרד החינוך; משרד החינוך הוא שקובע את דירוג עובדי ההוראה בו מצויות התובעות. למעשה, אין הבדל בין עובדי ההוראה; עניין הפיקוח על ידי משרד העבודה הינו טכני ואינו יכול להכשיר הפליה של עובדי הוראה במימוש זכויותיהם, לרבות השתתפותם בתכנית ההכשרה שהינה תנאי סף לקידומן המקצועי של התובעות כמנהלות בתי ספר.
התובעים הוסיפו וטענו על דרך השלילה, כי התביעה דנן אינה מצויה בסמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מנהליים, מהנימוק שסעיף 3(1)(ג) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, מחריג מסמכותו זו דיון ב"החלטה בעלת תחולה ארצית או מגזרית הקובעת כללים או הנחיות" בעניין "הכשרת עובדי הוראה", כדוגמת ההחלטה בענייננו.
לחלופין וככל שלא תתקבל עמדתם, מציינים התובעים כי הם מסכימים לתקן את כתב התביעה ולהוסיף את הבעלויות בהן מועסקות התובעות כנתבעות בכתב התביעה, שאז תוקנה לבית הדין סמכות עניינית לדון בתיק. עם זאת, התובעים מציינים, כי ברור וידוע כי הרגולטור הוא הנתבעת והיא זו המבצעת את האפליה והעוול כלפי התובעות.
בתגובת התובעים מיום 27.5.21 הודיעו התובעים כי הם מותירים את ההחלטה בבקשת הסילוק לשיקול דעת בית הדין.
המסגרת הנורמטיבית
10. סעיף 24(א)(1) לחוק ביה"ד קובע באלו תובענות תהיה לבית הדין לעבודה סמכות ייחודית לדון, כדלקמן:
"24. (א)  לבית דין אזורי תהא סמכות ייחודית לדון –
(1) בתובענות בין עובד או חליפו למעסיק או חליפו שעילתן ביחסי עבודה, לרבות השאלה בדבר עצם קיום יחסי עבודה ולמעט תובענה שעילתה בפקודת הנזיקין [נוסח חדש]".

11. בעניין רוחם נקבע, כי על מנת שתובענה תיכנס לגדר סמכותו של בית הדין לעבודה בהתאם לסעיף 24(א)(1) הנ"ל, צריכים להתקיים שלושה תנאים: זהות הצדדים (האם מדובר בתביעה שבין עובד למעסיק); עילתו של הסכסוך ביחסי עבודה (האם העילה נסובה על יחסי עבודה); וזיהויה של העילה ככזו שאינה בפקודת הנזיקין (האם התביעה מבוססת על עילות נזיקיות שאינן בסמכותו של בית הדין לעבודה) .

בפסיקת בית המשפט העליון הודגש, כי "סמכותו של בית הדין אינה נקנית איפוא על פי הסעד המבוקש, אלא על פי זהות הצדדים ועילת התביעה". ראו עוד בעניין רוחם:

"ככלל, בהליכים "רגילים" המוגשים לערכאות השיפוט האזרחיות, הסמכות העניינית של בתי המשפט נקבעת על-פי הסעד המבוקש בכתב התביעה ... שונים הם פני הדברים בכל הנוגע לסמכויותיו של בית הדין לעבודה ... סעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה קובע באלו תובענות תהיה לבית הדין לעבודה סמכות ייחודית לדון, והוא נוקט לשם כך מבחנים שבהם ניתן מעמד מרכזי לשאלת העילה – בחלק מהעניינים סמכותו של בית הדין לעבודה נקבעת על-פי עילת התביעה, ובעניינים אחרים היא נקבעת הן על-פי עילת התביעה והן על-פי זהות הצדדים ...
אם כן, על מנת שתובענה תיכנס לגדר סמכותו של בית הדין לעבודה לפי סעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה עליה לעמוד בשני מבחנים מצטברים בעלי יסוד "חיובי": ראשית, על הצדדים לתובענה להיות עובד ומעסיק, או מי ששררו ביניהם יחסי עובד ומעסיק בעבר ... שנית, עילת התביעה צריכה לנבוע מיחסי העבודה. עמידה בשני המבחנים האלו היא תנאי הכרחי, אך לא מספיק, מאחר שמצטרף אליהם מבחן שלישי, בעל יסוד שלילי – העילה אינה עוולה מפקודת הנזיקין" (ההדגשות במקור – ר.ג.).

12. הכלל המנחה לעניין סמכותו של בית הדין לעבודה הוא כי "מחד גיסא, עניינים המסורים לסמכותו הייחודית של בית הדין לעבודה יידונו אך ורק בבית הדין לעבודה, ומאידך גיסא, לא יידונו בבית הדין לעבודה אלא עניינים אלה" .

13. אשר לסמכות לדון בהחלטה מינהלית הנוגעת לענייני חינוך, סעיף 5(1) רישא לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים קובע כדלקמן:
"5. בית משפט לענינים מינהליים ידון באלה –
(1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה...".
סעיף 5(1) הנ"ל מפנה לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, אשר במסגרתה נמנים העניינים אשר הסמכות לדון בהם נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים. פרט 3(1) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, קובע כי אחד העניינים כאמור, הינו "החלטה של רשות בענייני חינוך ... ולמעט:
(1) החלטה בעלת תחולה ארצית או מגזרית הקובעת כללים או הנחיות בענינים האלה:
(א) תקצוב;
(ב) תכניות לימודים;
(ג) הכשרת עובדי הוראה" (ההדגשה שלי – ר.ג.).

14. לעניין זה, יש להבחין בין תקיפת עצם הקביעה המינהלית לבין תקיפת יישומה במקרה הקונקרטי על העותרים. כך למשל, בעניין עמותת מוסדות אוצרות החיים נדונה עתירתן של עמותות וחברות המפעילות מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, כנגד החלטת משרד החינוך לקזז מהתקציב השוטף המועבר להן על ידו, עקב אי תשלום שכר העובדים כנדרש, וזאת בהתאם לנוהל שכותרתו "תשלום שכר עובדי הוראה ועובדי שירות במוסדות חינוך" (להלן: " הנוהל") המאפשר למשרד החינוך להטיל סנקציה בדבר קיזוז הכספים שבהם תוקצבה הבעלות על מוסד החינוך המוכר שאינו רשמי, אשר לא שימשו לתשלום שכר עובדי הבעלות כנדרש.
מתיאור העתירה עולה, לכאורה, כי הסמכות העניינית לדון בה נתונה לבג"ץ מכוח סמכותו השיורית, בהיות ההחלטה מושא העתירה "בעלת תחולה ארצית ... הקובעת כללים או הנחיות" בענייני תקצוב, באופן המחריג אותה מסמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים מכוח פרט 3(1)(א) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט. יחד עם זאת, בית המשפט העליון (בשבתו כבג"ץ) קבע כי לאור העובדה שהעותרות אינן תוקפות את הוראות הנוהל עצמן, אלא את דרך יישומן במקרה הפרטני שלהן, עליהן להגיש את העתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים:
"נוהל השכר הוא החלטה בעלת תחולה ארצית הקובעת כללים בעניין תקצוב, ולכן לכאורה עתירה המכוונת נגדו אינה בסמכות בית המשפט לעניינים מינהליים. עם זאת, מעיון בעתירה שלפנינו, עולה כי טענות שמעלות העותרות אינן מכוונות – בעיקרן – להוראות הנוהל (ויוזכר כי האחרונות אף הדגישו כי כיום הן פועלות בהסתמך על הכללים שנקבעו בו), אלא לאופן שבו הופעלו הכללים שנקבעו בו ביחס לכל אחת ואחת מהן ... מדובר אפוא בשורה של החלטות פרטניות שונות, שכל אחת מהן התקבלה במסגרת הליך נפרד ועל יסוד תשתית עובדתית שונה. משעומד לעותרים סעד חלופי בדמות פניה לבית המשפט לעניינים מינהליים, דין העתירה להידחות על הסף".

15. למען שלמות התמונה נציין, כי בהתאם להלכה הפסוקה, ככל "שבית משפט מחליט כי עניין שהובא בפניו אינו בסמכותו אלא בסמכות בית המשפט הגבוה לצדק, עדיף שיסלק את התובענה על הסף ולא יורה על העברתה". עם זאת, הובהר בפסיקה כי אין בסילוק התובענה על הסף חלף העברתה, על מנת לאיין את הוראת סעיף 79(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984, לפיה בית המשפט שאליו הועבר העניין מחמת חוסר סמכות "לא יעבירנו עוד".

מן הכלל אל הפרט
16. לאחר עיון בטענות הצדדים ובכלל החומר המצוי בתיק בית הדין, באנו לכלל מסקנה כי דין הבקשה להתקבל.
17. אין חולק, כי בין התובעות לבין משרד החינוך לא מתקיימים יחסי עובד-מעסיק. התובעות הן עובדות הוראה המועסקות במוסדות חינוך הנתונים לפיקוחו של משרד העבודה והרווחה. די באמור עד כה, כדי לקבוע כי בהתאם לכתב התביעה כפי שהוגש, לא נתונה לבית הדין לעבודה סמכות עניינית לדון בתביעה לפי סעיף 24(א)(1) לחוק, שכן משרד החינוך אינו ה"מעסיק" או "חליפו" של המעסיק של התובעות. יובהר, כי התובעים לא טענו וממילא לא הוכיחו, כי מתקיימת חלופה אחרת מחלופות סעיף 24 לחוק ביה"ד בעניינם. לאור האמור, ובשים לב לתיחום סמכויותיו הדווקני של בית הדין לעבודה, יש לקבוע כי בית הדין נעדר סמכות לדון בהליך.
18. לאמור נוסיף, כי גם עיון בכתב התביעה מעלה כי מדובר בעניין מנהלי ולא בעניין המצוי בגדר סמכותו העניינית של בית הדין לעבודה בהתאם לסעיף 24 לחוק ביה"ד (לעניין זה ראו סעיפים 2, 50 ו-51-56 לכתב התביעה). בדומה, התובעים עצמם טענו בתגובה לבקשת הסילוק כי הם תובעים, למעשה, את מדינת ישראל כ"רגולטור" ולא כמעסיק (ראו סעיף 17 לתגובת התובעים). כך, גם בדיון מיום 15.3.21 טענו התובעים כי "למעסיק אין לנו שום טענה כי הטענה פה היא לרגולטור".
19. נציין, כי גם אם בית הדין יתיר לתובעים לתקן את כתב התביעה כך שיכיל אף את הבעלויות בהן מועסקות התובעות כנתבעות, לא יהא בכך כל תועלת שכן אין לתובעות עילה כנגד הבעלויות, אלא כנגד החלטת משרד החינוך שלא לאפשר להן להשתתף בתכנית ההכשרה. הוספת הבעלויות כנתבעות בנסיבות אלה תהא מלאכותית ולא יהיה בה, לכשעצמה, על מנת לתרום להליך בכלל, או להעניק לבית הדין סמכות עניינית לדון בהליך, בפרט.
עוד נציין בהקשר זה, כי אין בידנו לקבל את טענת התובעים בתגובתם לבקשה, שלפיה משמעסיקן של התובעות היא המדינה (ולעניין זה אין חשיבות למשרד הממשלתי הקונקרטי), הרי שמדובר בתובענה שבין עובד לבין מעסיקו. קבלת טענה זו משמעותה, שכל אימת שעובד מדינה יבקש לתקוף החלטה של רשות מינהלית כלשהי, אשר קיימת לה השלכה על עבודתו, הסמכות לדון בהליך תקיפת אותה החלטה תהא נתונה לבית הדין לעבודה. תוצאה זו אין לקבל, שכן המדינה איננה מקשה אחת; פעמים שהיא משמשת כמעסיקה, ופעמים – כמו בענייננו – שהיא משמשת כרגולטור, וככל שמבוקש לתקוף את החלטתה כרגולטור, הרי שערכאה מינהלית הינה האכסניה המתאימה לכך.
20. לא נעלם מעינינו, כי עילת התביעה בהליך דנן הינה ביחסי עבודה. אי קבלת עובד הוראה לתכנית להכשרת מנהלים הינה עניין הנוגע לקידומו של עובד ההוראה, עניין המצוי בליבת יחסי העבודה שבין עובד ההוראה לבין מעסיקו. עם זאת, ומשאין חולק שלא המעסיק (במובנו הצר) הוא זה שמנע מהתובעות להתמיין לתכנית ההכשרה, אלא משרד החינוך כרגולטור, הרי שלא מתקיימת בענייננו עילה כנגד המעסיק (מבחן "זהות הצדדים").
21. אין בידנו לקבל את רמיזת התובעים שלפיה ככל שחל החריג בפרט 3(1) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, ולבית המשפט לעניינים מנהליים אין סמכות לדון בהליך, הסמכות היא של בית הדין לעבודה . משמעות הקביעה שלפיה חל החריג האמור הינה כי הסמכות לדון בהליך נתונה לבג"ץ מכוח סמכותו השיורית, ולא לבית הדין לעבודה.
22. לאמור נוסיף, כי הננו סבורים שעמדת המדינה בדין יסודה, וכי היא נטועה בפסיקת בית המשפט העליון. כך, השאלה בדבר הערכאה המוסמכת לדון בהליך דנן תבוא על פתרונה בהתחשב בניסוח הסעד המבוקש - ככל שמדובר בתקיפת ההחלטה של משרד החינוך שלא לאפשר לאף מורה שאינו עובד במוסדות חינוך הנתונים לפיקוחו של משרד החינוך להשתתף בתכנית ההכשרה, הרי שחל החריג שבפרט 3(1)(ג) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט, והסמכות לדון בהליך היא של בג"ץ. עם זאת, ככל שמדובר בתקיפת יישום ההחלטה במקרה הקונקרטי של התובעות, הסמכות לדון בהליך היא של בית המשפט לעניינים מנהליים. החשוב לענייננו הוא, שבכל מקרה הסמכות העניינית אינה נתונה לבית הדין לעבודה.
23. עם זאת, ובהתחשב בכך שההלכה הפסוקה קבעה כי במצבים אלה, בהם בית הדין השתכנע כי לא נתונה לו סמכות לדון בהליך, קיימת עדיפות לסילוק התביעה על פני העברתה, אף אנו מצאנו לפעול כאמור והננו מורים על מחיקת התביעה מחמת העדר סמכות עניינית.
24. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.

25. זכות ערעור לבית הדין הארצי לעבודה, תוך 30 יום ממועד המצאת פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, ג' אב תשפ"א, (12 יולי 2021), בהעדר הצדדים וישלח אליהם.

מר אריק חדד
נציג ציבור (עובדים)

רחל גרוס
שופטת

גב' אילנה מסד
נציגת ציבור (מעסיקים)