הדפסה

בית דין אזורי לעבודה בתל אביב - יפו סע"ש 28192-10-15

18 יוני 2019

לפני:
כב' השופטת חנה טרכטינגוט – שופטת בכירה

נציג ציבור (עובדים) גב' חנה קפלניקוב
נציג ציבור (מעסיקים) מר אבינועם בן יצחק

התובעת
קופ"ח מאוחדת
ע"י ב"כ עו"ד אסף ברנזון
-
הנתבע
שמואל מועלם
ע"י ב"כ עו"ד יוסי כץ

נתבעת פורמאלית
מדינת ישראל – הממונה על השכר במשרד האוצר
ע"י ב"כ עו"ד דנה מנחה

פסק דין
לפנינו תביעתה של קופת חולים מאוחדת (להלן – התובעת או קופת החולים) נגד מר שמואל מועלם (להלן – הנתבע), להשבת תשלומים ששילמה ביתר לנתבע, על פי החלטת משרד האוצר – הממונה על השכר והסכמי עבודה (להלן – הנתבעת הפורמאלית או הממונה על השכר).
התובעת מבקשת לחייב את הנתבע בסך של 522,647.83 ₪ בצירוף ריבית והצמדה בגין הפרשי שכר, הפרשי פיצויי פיטורים, הפרשי פדיון חופשה והפרשי מענק פיצוי בגין ימי מחלה לא מנוצלים.
על סמך כתבי הטענות וחומר הראיות שהובאו בפנינו, אלה הן העובדות שאינן שנויות במחלוקת:
התובעת הינה קופת חולים אשר הוקמה בשנת 1974 והפועלת לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד – 1994 (להלן – חוק ביטוח בריאות).
התובעת הוכרזה כ"גוף נתמך" על פי פירושו בחוק יסודות התקציב, תשמ"ה – 1985 (להלן – חוק יסודות התקציב) ביום 12.1.99. סעיף 32 לחוק יסודות התקציב מגדיר " גוף נתמך" כ"תאגיד שהממשלה משתתפת בתקציבו במישרין או בעקיפין, ושר האוצר קבע לגביו בהודעה ברשומות כי הינו גוף נתמך לענין חוק זה". לפיכך, חל על קופת החולים סעיף 29 לחוק יסודות התקציב.
הנתבע הועסק בקופה משך כ – 43 שנים, מיום 10.9.68 עד ליום 31.5.11. החל מיום 13.6.07 ועד למועד סיום העסקתו כיהן כמנכ"ל קופת החולים.
ביום 10.6.07 יצא חוזר מטעם הממונה על השכר באותה העת, מר אלי כהן ( להלן – הממונה כהן), שכותרתו "שכרם של עובדים בכירים בקופות החולים וחוזה אישי מיוחד להעסקת עובד בכיר בקופות החולים", הממוען ליו"ר הדירקטוריונים ולמנכ"לי ארבעת קופות החולים (נספח מ/1 לתצהיר מטעם הממונה על השכר). החוזר קבע תנאי שכר מקסימאליים לעובדים בכירים בקופות החולים, והתובעת בכללן ( להלן – חוזר הממונה 2007 ). בהתאם לסעיף 1 לחוזר, רמת השכר שנקבעה לבכירי קופת החולים הינה רמה ב' שעמדה בשעתו על שכר כולל של 55,000 ₪ למנכ"ל החל מיום 1.5.07. ביחס לעובדים קיימים/ותיקים נקבע כי "שכרם הנוכחי לא יפגע, כאשר לא תתאפשר עליה בשכרם מעבר לרמות השכר שנקבעו במסמך זה".
ביום 10.2.08 נערך דיון באוצר בעניין קופת החולים (נספח י"ז לתצהיר הנתבע), בנוכחות הממונה כהן, הנתבע ובעלי תפקידים נוספים באוצר, כמו גם עו"ד ברנזון מטעם קופת החולים, ובמסגרתו נדונו בין היתר תנאי שכרו של הנתבע כמנכ"ל ( על גבי המסמך שכותרתו " קופ"ח מאוחדת – סיכום דיון מיום 10.2.2008") מופיעים גם שני תאריכים נוספים, 18.2.08 ו – 20.2.08 בדפוס ובכתב, אולם למען הנוחות ומשאין הדבר משנה לענייננו יקרא מסמך זה להלן – פרוטוקול דיון באוצר מיום 10.2.08 ).
ביום 25.11.08 יצא מסמך מאת מר יוסי כהן, המשנה לממונה על השכר ( להלן – המשנה לממונה על השכר) שכותרתו "תנאי ונתוני השכר בקופ"ח מאוחדת סיכום בעקבות הדיונים מיום 21.5.2008, 3.7.2008, 17.8.2008, 25.9.2008 ו – 24.11.2008" (נספח י"ח לתצהיר הנתבע) ובמסגרתו צוין ביחס לנתבע כדלקמן:
"המנכל הנוכחי: סוכם כי קופ"ח מאוחדת תעביר לממונה על השכר שלושה תלושי משכורת של המנכ"ל הנוכחי: בגין חודש אפריל 2006, חודש אפריל 2007 וחודש אפריל 2008 ( התלושים הועברו אלינו)"
וכן:
"עובדים שמונו / ימונו לתפקיד בכיר כאמור מיום 10.6.2007 ואילך (...) – תנאי השכר והעסקה של כל עובד יהיו לפי האמור בחוזר הממונה על השכר מיום 10.6.2007, תוך ביצוע התאמות בין התפקידים האמורים בחוזר לבין מבנה הארגוני של קופ"ח מאוחדת, באישור הממונה על השכר. כל חוזה ההעסקה יועבר לצורך דיווח ובקרה לממונה על השכר."
ביום 17.2.09 יצא מכתב נוסף מאת המשנה לממונה על השכר, לידי הנתבע כמנכ"ל, אשר כותרתו "שכר בכירים בקופ"ח מאוחדת" (נספח מ/2 לתצהיר מטעם הממונה על השכר) ( להלן – מכתב ראשון 2009 ) ובו נכתב בין היתר:
"עובדים חדשים שמונו לתפקיד לאחר 10.6.2007 ושהיו מועסקים במאוחדת לפני מועד זה בתפקיד אחר, ניתן לשמר להם את תנאי השכר שלהם. יצוין כי אין באמור כדי להכשיר תנאי שכר חורגים במידה והם משולמים לעובדים אלו"
וכן:
"עובדים קיימים שמועסקים באחד התפקידים הבכירים ימשיכו לקבל את תנאי השכר הקיימים כיום. יצוין כי אין באמור כדי להכשיר תנאי שכר חורגים במידה והם משולמים לעובדים אלו."
ביום 19.10.09 יצא מכתב מאת הממונה על השכר באותה עת, מר אילן לוין ( להלן – הממונה לוין), הממוען לנתבע (נספח מ/3 לתצהיר מטעם הממונה על השכר) ( להלן – מכתב שני 2009 ), ובו נכתב כי "לאחר בחינת המבנה הארגוני ושכר העובדים הבכירים במאוחדת, הוחלט כי תנאי השכר של העובדים במאוחדת שמונו או ימונו לתפקיד בכיר לאחר 10.6.2007 יהיו בהתאם לטבלה המצ"ב", הטבלה מגדירה את שכר המנכ"ל בסך של 59,041 ₪.
עוד נקבע כי "עובד בקופה ( עובד קיים) שמונה לעובד בכיר ע"פ טבלת התפקידים המצ"ב יהא זכאי לבחור בין העסקה במתכונת חוזה הבכירים שבחוזר הממונה על השכר מיום 10.6.07 על תנאי העבודה והשכר הקבועים בו, לבין המשך העסקה ע"פ צורת העסקתו, תנאיה והשכר בגינה כפי שהייתה נהוגה לגביו עובר למינויו לתפקיד הבכיר. עובד שיבחר באפשרות השנייה, שכרו לא יפגע אך עדכונו יהא עפ"י השינוי בשיעור תוספת היוקר ועפ"י כללי תשלומה."
ביום 15.11.10 פורסם דו"ח מבקר המדינה אשר כלל ממצאים שונים בקשר לפעילות קופות החולים והתובעת בכללן ( להלן – דו"ח מבקר המדינה).
ביום 5.6.11 נשלח מכתב מטעם הממונה לוין לידי יו"ר הדירקטוריון ומנכ"ל קופת החולים בפועל באותה עת, בנוגע לתנאי פרישתו של הנתבע מקופת החולים (נספח מ/6 לכתב ההגנה מטעם הממונה על השכר).
ביום 14.11.13 שלחה גב' אתי גבאי מורלי, סגנית בכירה לממונה על השכר ( להלן – גב' מורלי) מכתב שימוע לנתבע, והעתק לקופת החולים (נספח מ/4 לתצהיר מטעם הממונה על השכר), במסגרתו התבקשה התייחסותם של הנתבע וקופת החולים לחריגות בשלושה רכיבי שכר: העלאת שכר שאינו כדין לאחר מינוי לעובד בכיר; פיצויים ותשלומים חד פעמיים שחושבו על בסיס שכר חורג; פירוט תוכניות על שמו של הנתבע בסך של 11,180,207 ₪ ( להלן – מכתב השימוע).
בשולי הדברים יצוין כי באותו יום ניתנה גם "החלטה בעניינו של מר שמואל מועלם, לשעבר מנכ"ל קופת חולים " מאוחדת" – פיצויי פיטורין מוגדלים וחודשי הסתגלות ( מענק פרישה)" (נספח ת/1 לתצהיר מטעם התובעת) ונשלחה ע"י הממונה על השכר, מר קובי אמסלם ( להלן – הממונה אמסלם), לידי מנכ"ל קופת החולים באותו מועד, מר זאב וורמברנד.
במכתב מיום 2.1.14 (נספח מ/5 לתצהיר מטעם הממונה על השכר) נמסרה תגובתו המפורטת של הנתבע למכתב מיום 14.11.13, וביום 27.1.14 נמסרה תגובתה של קופת החולים (נספח מ/6 לתצהיר מטעם הממונה על השכר).
ביום 2.9.2014 התקבלה החלטה בעניינו של הנתבע על ידי הממונה אמסלם (נספח מ/7 לתצהיר מטעם הממונה על השכר), במסגרתה נקבע כי תנאי ההעסקה ותנאי הפרישה של הנתבע הינם תנאים חורגים לפי חוק יסודות התקציב, ולפיכך, בהתאם לסמכות הממונה על השכר על פי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, מורה הוא לקופת החולים לתבוע מהנתבע את השבתם של כל הסכומים ששולמו לו ביתר במסגרת תנאי שכרו ופרישתו ( להלן – החלטת הממונה על השכר).
מכאן התביעה שלפנינו.
זה המקום לציין כי הסוגיה הנוגעת לתנאי הפרישה של הנתבע נדונה והוכרעה על ידי כב' השופטת עידית איצקוביץ' (ס"ע 60688-06-13), ומצויה כעת בערעור תלוי ועומד בפני בית הדין הארצי ( להלן גם – ההליך הקודם). עם זאת, לא נדונה הסוגיה העומדת לפתחנו בדבר דרישת קופת החולים להשבת סכומים ששולמו לנתבע במסגרת תנאי שכרו.
ביום 29.9.14 התקבל בקופת החולים מכתב התייחסות ראשונית ( הנושא תאריך יום 4.9.14) מטעם הנתבע. ביום 7.9.14 נשלח מכתב מטעם הנתבע לממונה אמסלם, המתייחס לגופה של ההחלטה (שני המכתבים צורפו כנספח ת/8 לתצהיר מטעם התובעת).
ביום 17.9.14 השיבה פרקליטות המדינה (נספח ת/9 לתצהיר מטעם התובעת) כי החלטת הממונה הינה סופית ומחייבת, שהתקבלה בהמשך למכתב השימוע מיום 14.11.13. לשם יישום ההחלטה פנתה קופת החולים לנתבע במכתב מיום 22.10.14 (נספח ת/11 לתצהיר מטעם התובעת). הנתבע השיב למכתב זה ביום 27.10.14 (נספח ת/12 לתצהיר מטעם התובעת) וחלק על סכומי ההשבה. בעקבות זאת ערכה קופת החולים חישוב מחדש תוך בדיקת הטענות ואכן ביום 16.12.14 פנתה לנתבע במכתב (נספח ת/13 לתצהיר מטעם התובעת), ובו תיקנה את סכומי החוב להשבה בגין שכר. לאחר מכן הוחלפו מס' תכתובות בנדון, אשר לא הובילו לשינויים נוספים.
ביום 1.5.18 התקיים בפנינו דיון הוכחות, במסגרתו העידו מר אורן בן דוד, מנהל מחלקת שכר מטעם התובעת; גב' מורלי מטעם הממונה על השכר; והנתבע מטעמו.
טרם שנעבור לטענות הצדדים, נקדים ונביא למען הנוחות את החלקים הרלוונטיים לענייננו מתוך סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, הקובע כדלקמן:
29. (א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר; ...
(ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן (א).
29א.(א) ראה שר האוצר כי הסכם או הסדר בגוף מתוקצב או בגוף נתמך נוגד לכאורה את הוראות סעיף 29(א), רשאי הוא –
(1) להודיע לצדדים להסכם או להסדר כי החליט לבדוק אותו, וכי קיים חשש שההסכם או ההסדר בטל, כאמור בסעיף 29(ב), במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף 29(א) (להלן – הסכם בבדיקה);
(2) ליתן לצדדים להסכם בבדיקה, לאחר ההודעה כאמור בפסקה (1), ולמשך תקופה שלא תעלה על חודש ימים, הזדמנות להביא את טענותיהם בכתב וכן כל מידע כתוב שימצאו לנכון.
...מיום 1.1.1998
תיקון מס' 24
ס"ח תשנ"ח מס' 1645 מיום 15.1.1998 עמ' 48 ( ה"ח 2650)
הוספת סעיף 29א
29ב.(א) הסכם או הסדר ששר האוצר ראה לגביו כי הוא נוגד את הוראות סעיף 29(א) וכי חלות עליו הוראות סעיף 29(ב), לא יחולו עליו הוראות סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973.
(ב) שר האוצר רשאי לפעול לגבי הסכם או הסדר כאמור בסעיף קטן (א) גם לפי כל אחד מאלה:
(1) להודיע לצדדים להסכם על בטלות ההסכם או ההסדר כאמור בסעיף 29(ב) (להלן - ההסכם הנוגד), ועל החובה של הגוף המתוקצב או הגוף הנתמך להפסיק לאלתר כל הטבה כספית הקשורה לעבודה שמקורה בהסכם הנוגד;
(2) בהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי, במידת החריגה של ההסכם הנוגד מן הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה, ומטעמים שבצדק -
(א) ...;
(ב) לקבוע הוראות אשר יחולו על הגוף המתוקצב או הנתמך אשר הינו צד להסכם הנוגד, בדבר חובתו לתבוע השבה של הטבה שהוענקה על פי ההסכם הנוגד, היקפה של ההשבה ומועדיה; פעולה לפי פסקה זו תינקט לאחר שניתנה לצדדים להסכם הנוגד הזדמנות להשמיע את טענותיהם, ואולם אם צד הביא את טענותיו לפי סעיף 29א(א)(2) תינתן לו הזדמנות להוסיף עליהן בלבד;
טענות קופת החולים
אין מחלוקת כי קופת החולים הינה גוף נתמך על פי סעיף 32 לחוק יסודות התקציב. בעניינו של הנתבע, עשה הממונה על השכר שימוש בסמכות שנאצלה לו משר האוצר לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התערב בתנאי שכרו ופרישתו של הנתבע, והורה לקופת החולים לתבוע מן הנתבע השבה של סכומים ששולמו לו. קופת החולים שהינה גוף נתמך פועלת על פי החלטת הממונה לפי סעיף 29 ב לחוק יסודות התקציב.
טענות הנתבע
לגישת הנתבע, המחלוקת המשפטית בין הצדדים הינה האם תוספות שכר ארציות שקיבל הנתבע כעובד בדירוג האחיד, לאחר 2007, יכולות להוות חריגת שכר והאם יש מקום להתערב בשיקול דעתו של הממונה על השכר ובהחלטתו לפסול תשלום תוספות אלה.
מתחילת עבודתו בתובעת היה הנתבע מדורג בדירוג דרגה ובהתאם קיבל את כל תוספות והפחתות השכר בדרוג האחיד. הללו נקבעו במועד נתינתן לנתבע כיתר עובדי הקופה והיו קבועות עד ליום פרישתו ללא שינוי או עדכון. חריגות השכר שהיו לטענת המדינה, נובעות מתוספות שכר ארציות שקיבל הנתבע מימים ימימה, בידיעת הממונה ובהסכמתו.
עד הגשת התביעה על ידי הנתבע בעניין תנאי פרישתו ביוני 2013, לא העלתה המדינה כל טענה לגבי חריגות משכרו ולגבי תשלום תוספות השכר הארציות שקיבלו יתר העובדים בדירוג האחיד. מכתב השימוע נשלח רק בנובמבר 2013. המשנה לממונה על השכר בדק בזמן אמת בין השנים 2006 – 2008 את תלושי שכרו של הנתבע, אחרי שנתקבלו מידי ב"כ הקופה, עו"ד ברנזון, על מנת לראות אם שכרו השתנה עם מינויו למנכ"ל, והמדינה ידעה בבירור שהנתבע מקבל את כל תוספות השכר הארציות ששולמו לעובדים בדירוג האחיד. כך עולה גם מפרוטוקול דיון באוצר מיום 10.2.08 ; מהמכתב הראשון 2009 בו נקבע לגישת הנתבע כי תנאי השכר של עובדים קיימים ישארו בעיניהם, וזאת לאחר שנבדקו תלושי שכרו של הנתבע על ידי הממונה על השכר; וממכתבו של עו"ד דניאל גולדברג מיום 7.2.06 ( יצוין כי בסיכומי הנתבע מצוין יום 7.2.09, אך ניכר כי מדובר בשגגה).
אילו סבור היה המשנה לממונה על השכר כי תוספות השכר הארציות ששולמו לנתבע בידיעתו, ולאחר בדיקת תלושי שכרו, מהוות חריגת שכר, הרי שלא היה מהסס לדרוש השבתם. אין ספק כי מדובר היה בבדיקה יסודית היות שהיתה זו תקופה של עימות בין הממונה על השכר לקופת החולים, בכל הנוגע לחריגות שכר שנטענו כלפיה, אך למרות שהמשנה לממונה על השכר בדק באופן אישי את שכרו של הנתבע הוא לא מצא כל פסול בתשלום התוספות הארציות שקיבל וששולמו לו כל השנים ברציפות בשקיפות מלאה, כשהן מצוינות בתלוש השכר, בין לפני ובין אחרי ה – 12.1.99. הנתבע שהיה בקיא בענייני שכר מתוקף תפקידו, הצהיר בפני הממונה על השכר כי הוא ממשיך לקבל את כל תוספות השכר המשולמות לעובדים בדירוג דרגה. לפיכך לגישת הנתבע מתחייבת המסקנה שהחלטת הממונה על השכר נועדה להתנקם בו. התנהגות זו היא בגדר שיקולים זרים הפוסלים את המעשה המנהלי.
המדינה כללה את הפרשי גילום הרכב בחריגות השכר, אולם לא מדובר בחריגה של שכר שכן הפרשי הגילום נובעים משינוי בהוראת נציבות מס הכנסה ומשינוי כלי הרכב ששימש את הנתבע. אין זה סביר ששינוי בנסיבות כאמור, ייחשב כתוספת שכר. הגדלת שכרו של הנתבע בגין שינויים שביצע המחוקק בכללי המיסוי, הנוגעים להחזקת רכב או החלפת סוג רכב, אינם יכולים או צריכים להכלל בחריגות השכר. משמעות דרישת הממונה להשבת שכר בגין החלפת רכב היא שעל כל מנכ"ל לבקש את אישורו הספציפי של ממונה השכר באוצר להחלפת רכב.
לפי סעיף 29( א) לגוף מתוקצב מותר להסכים ולהנהיג שינויים בשכר אשר הוסכמו או הונהגו לגבי כלל עובדי המדינה, ואין מניעה לשלמם לעובד קופת החולים, אם תשלום תוספות שכר אלה מהווה חלק בלתי נפרד מחוזה העבודה שנחתם עמו לפני שהממונה על השכר קנה סמכות בגוף הנתמך. היות שמדובר בתוספות שכר ששולמו לכל העובדים בדירוג האחיד, הרי ששיקול הדעת הופעל בחוסר סמכות [ תוך הפנייה ל - 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל - מדינת ישראל, מז (1) 397 (1991) ( להלן – עניין קופת חולים כללית)]. אף אם לממונה על השכר יש את הסמכות להתערב בתנאי שכר ופרישה שהוסכמו לפני 12.1.99, אין מקום להחיל עמדה זו על מצב בו מדובר אך ורק בתוספות שכר ארציות שהונהגו בשכרו של הנתבע זמן רב לפני 1999, שהרי לא בכל פעם שהוא מקבל את התוספת מדובר בהנהגה חדשה של אותה תוספת לצורך הוראות חוק יסודות התקציב. אילו היה הנתבע נהנה מתוספות שכר אחרות, מלבד הארציות, ניתן היה לבחון כל תוספת שכר ארצית המשולמת לו אחרי שהיא מונהגת ולהשוות את מכלול עליית השכר. אולם משהנתבע לא קיבל תוספות אחרות, אין מקום לבדיקה כזו. אין משמעות לבחירה בהמשך העסקה לפי דירוג דרגה, אם לא מדובר בהקניית מכלול תנאי השכר הכולל תוספות שכר ארציות.
לשון אחר, לטענת הנתבע מרגע שהוסכם עם הממונה על השכר שתנאי שכרו צמודים לתנאי שכרם של עובדי דירוג דרגה במדינה, אין להתייחס לכל תוספת ארצית בנפרד ולומר שבביטוי " הונהגו" הכוונה לכל אחוז ואחוז שנקבע בנפרד. תוספות אלו אינן מחייבות אישור נוסף מטעמו של הממונה על השכר.
בתנאי עבודתו ושכרו של הנתבע לא הוסכמו ולא הונהגו שינויים אחרי 12.1.99. במונח הונהגו והוסכמו, אין להתייחס אלא לעקרון שהוסכם והונהג לשלם לנתבע את כל תוספות השכר ששולמו בדירוג האחיד, אשר בהתאם לו בוצעו לנתבע העלאות והפחתות בשכר.
מדובר בתוספות שכר שאושרו על ידי הממונה על השכר בהיותן חלק בלתי נפרד מתנאי העסקתו ביוני 2007. תלוש השכר במועד הסיכום שהוציא הממונה על השכר ביוני 2007 כלל את כל תוספות השכר הארציות ששולמו לעובדי הדירוג האחיד. העובדה שבחוזר הממונה 2007 נקבע כי " אין באמור כדי להכשיר תנאי שכר חורגים במידה שהם משולמים לעובדים", אינה מצביעה על כך שהממונה שמר לעצמו זכות להכריז על תוספות שכר ארציות, המשולמות לכלל עובדי המדינה, כתוספות חריגות.
שיקול הדעת של הממונה על השכר היה לקוי, פגום ומושפע משיקולים זרים או מהבנה מוטית של הדברים. שיקול הדעת הופעל בחוסר סבירות קיצוני או חוסר מידתיות וחוסר תום לב. כל חוזר שמוציא הממונה על השכר, אשר אינו עומד בתנאי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, הינו חסר תוקף משפטי ואין ליישמו ביחס למי שעומד בכל כללי השינוי בשכרו בהתאם למה שהוסכם והונהג ביחס לכל עובדי המדינה. לכן אף אם התיימר חוזר הממונה 2007 לקבוע תקרת שכר, אין להחלטה תוקף ביחס למי שתנאי שכרו בקופה נקבעו לפני 1999 והשינויים בשכרו נעשו בהתאם לנקבע ביחס לכלל עובדי המדינה. לחוזר הממונה יש נפקות אך ורק לגבי מי ששכרו לא היה צמוד לשכר עובדי המדינה, לפני שהממונה קנה את סמכותו לפי חוק יסודות התקציב.
הממונה על השכר הכיר משך שנים ארוכות בכך שהנתבע זכאי לתוספות השכר הארציות לאחר שבחן את תלושי שכרו של הנתבע בדקדקנות, ולפיכך כעת מנוע מלשנות את מדיניותו כלפיו מטעמים של השתק [ תוך הפנייה לע"א 9657/03 מגן דוד אדום בישראל - הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, נח (6) 794 (2004)].
בשעתו נפסק כי מענק פיצויים מוגדלים הפך לנוהג מחייב [ עב' (ב"ש) 1621/00 שלמה לוריא - פמא ( פיתוח משאבי אנרגיה) בע"מ (3.7.05)], קל וחומר כאשר לא מדובר בתנאי פרישה, אלא בתוספות שכר ששולמו לנתבע מתחילת עבודתו בקופת החולים, מהווים תשלומי התוספות נוהג מחייב וחלק בלתי נפרד מחוזה עבודתו.
מבקר המדינה לא חסך ביקורתו מהתנהלות הנתבע וזו הסיבה שהחליט, בניגוד להחלטת הדירקטוריון, כי נוכח האחריות המוטלת עליו מן הראוי לשמור על קופת החולים מהמשך ביקורת ציבורית ותקשורתית ולכן עליו לסיים את תפקידו.
לטענת הנתבע מכלל האמור עולה כי ישנם נימוקים המצדיקים התערבות בשיקול דעתו של הממונה על השכר היות שהממונה חרג מהסמכות המוקנית לו בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב; פעל מתוך שיקולים זרים כדי לכופף את הנתבע לבל יתבע את הקופה; בחוסר תום לב מובהק בכך שהעלה טענותיו שנים לאחר פרישתו של הנתבע, ועל אף שידע הממונה על השכר שהנתבע מקבל את כל אותן תוספות שכר ארציות, כשאר עובדי המדינה; הנתבע שינה את מצבו לרעה בהסתמכו על התנהגות הממונה ועל כך ששכרו על כל רכיביו נבדק על ידי הממונה והוא נתן הסכמתו במפורש; ולבסוף השארת החלטת הממונה על השכר על כנה עלולה להשריש את פרשנותה הלקויה של הרשות המנהלית ולפגוע בעובדים נוספים ששכרם משתלם על פי הנהוג במדינה.
טענות המדינה
בהתאם לאמור במכתב השני 2009 , בחר הנתבע בהמשך העסקה לפי דרוג ודרגה. צורת העסקה זו, בה בחר, הינה צורת העסקתו כפי שהייתה לפני מינויו למנכ"ל. לפיכך, אמנם שכרו לא היה אמור להפגע בחודש יוני 2007, אולם מצד שני שכרו, שהיה בכל תקופת היותו מנכ"ל הקופה גבוה מהשכר המאושר למנכ"ל קופת חולים ברמה ב', לא יכול היה להתעדכן מעבר לעדכון בתוספת יוקר על פי כללי תשלומה, בהתאם לכללים שגובשו עם קופת החולים וכפי שבאו לידי ביטוי במכתב השני 2009 וסוכמו עם הנתבע.
"השכר המוכשר" של הנתבע הוא שכרו בפועל במונחי ברוטו, ערב מינויו למנכ"ל הקופה, היינו בחודש יוני 2007, תוך הפחתת התשלומים השנתיים כגון: מענק יובל, שכר י"ג, קצובת ביגוד וקצובת הבראה והוספת החלק ה – 12 של שכר י"ג ומענק יובל ( להלן – " השכר המוכשר"). מאחר שהנתבע בחר לא לחתום על חוזה בכירים, הרי ש"השכר המוכשר" הוא למעשה השכר הממוצע אותו היה זכאי הנתבע לקבל ממועד מינויו לתפקיד המנכ"ל ועד פרישתו. "השכר המוכשר" כולל את החלק ה – 12 של הרכיבים החד פעמיים אשר אינם משולמים לבכירים המועסקים בחוזה בכירים.
אופן עדכונו של " השכר המוכשר" נקבע על פי גובהו של " השכר המוכשר הנקי" של הנתבע, ביחס לתקרת שכר הבכירים המאושרת לחתומים על חוזה בכירים, כפי שאושרו על ידי הממונה על השכר. "השכר המוכשר הנקי" מתקבל לאחר שמן " השכר המוכשר" מפחיתים את החזרי ההוצאות כפי שמשולמים לעובדים בחוזי הבכירים המאושרים. זאת על מנת שניתן יהיה להשוות בין שכרו של עובד שממשיך להשתכר לפי דירוג דרגה לבין השכר המאושר בחוזה בכירים. יש לשים לב שלא מורידים את כל החזרי ההוצאות ( טלפון, דמי כלכלה, הוצאות רכב), וגילום רכב צמוד לא יקוזז במקרים שבהם אושר גילום רכב.
על פי החלטת הממונה על השכר, "שכרו המוכשר הנקי" של הנתבע נבדק ונמצא גבוה מתקרת שכר הבכירים המאושרת לאורך כל שנות כהונתו כמנכ"ל, לפיכך לא יכול היה להתעדכן מעבר לתוספת היוקר. עיקרה של ההחלטה בדבר גובה "השכר המוכשר הנקי" הוא הקביעה ששכרו של הנתבע לא יכול היה להתעדכן כיוון ששכרו עלה על תקרת השכר המאושרת לבכירים.
היות שקופת החולים הוכרזה כגוף נתמך החל מיום 12.1.99, תנאי שכר וגמלאות שהוסכמו או הונהגו לאחר מועד זה כפופים להוראות 29 לחוק יסודות התקציב. תכליתו של חוק יסודות התקציב היא לקבוע אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים המתוקצבים על ידה. הסעיף מבטא את האינטרס שבשמירה על מסגרת תקציב, באופן שההתקשרות בין גוף מתוקצב או נתמך לבין עובדיו תוגבל בתקרה הקיימת לגבי כלל עובדי המדינה, כפי שנקבעת במסגרת ההסכמים הקיבוציים והסכמי השכר. כריתתו והנהגתו של הסכם המנוגד לסעיף מסכלת את מדיניות השכר הכוללת במשק ופוגעת פגיעה של ממש בציבור כולו, המשלם למעשה את מחיר פריצת המסגרת התקציבית.
תנאי העסקתו של הנתבע היו תנאים חורגים בהתאם לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, בעוד שהחלטת הממונה התקבלה בהליך תקין, לאחר שנשקלו השיקולים הרלוונטיים והיא ראויה ומוצדקת, ולכל הפחות אינה חורגת ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות בה. הממונה על השכר הינו רשות מנהלית והחלטתו התקבלה במסגרת הסמכות שניתנה לו בחוק יסודות התקציב. הלכה היא כי על פעולתה של כל רשות מנהלית חלה חזקת החוקיות שמהותה כי הרשות פעלה בהתאם לחוק.
טענת הנתבע כי לא הוסכמו או הונהגו שינויים בשכרו מאז שנת 1999, הינה שגויה. בהתאם לפסיקה, סמכותו של הממונה על השכר חלה גם על תנאי שכר ופרישה שהוסכמו לפני תחולת החוק אך הונהגו לאחר מכן. כל עדכון שכר חורג חוסה בצלו של חוק יסודות התקציב, ונכנס תחת מטריית ביקורתו של הממונה על השכר. בהתאם לחוזר הממונה 2007, עדכון שכר של בכיר שבחר להיות מועסק על פי דירוג דרגה, ככל ששכרו גבוה מתקרת השכר בחוזר הממונה, יהיה לפי שיעור תוספת היוקר בלבד. ברור כי בכירים בקופה לא יוכלו להמשיך להיות מועסקים בתנאי שכר חורגים מטבלאות השכר שאושרו לבכירי הקופה, החורגים מתנאי השכר של עובדי המדינה, ולהמשיך לקבל עדכוני שכר שהוחלו לאחר חוזר הממונה 2007. בנסיבות אלה, גם תוספות שנהוגות במדינה נחשבות כחריגת שכר, היות שמכלול השכר של בכירי הקופה שבחרו בדירוג דרגה חרג ממכלול השכר המשולם לעובדים בכירים בתפקידים דומים בשירות המדינה. מתן משמעות אחרת להוראת עדכון השכר כפי שנקבעה בחוזרי הממונה על השכר שקבעו את טבלאות שכר הבכירים בקופה, תאיין את נסיון הסדרת חריגות השכר בקופת החולים ותאפשר למי שממילא נהנה משכר גבוה, להמשיך לקבל עדכוני שכר. בשכרו ובתנאי עבודתו של הנתבע היו גם חריגות שכר פרטניות שאינן נהוגות בשירות המדינה ואשר חלקן שולמו לו לפני 1999: תשלום בגין שעות נוספות גלובליות, תשלום תוספת קבועה של דמי ייצוג, גילום זקיפת שווי רכב (על אף שרכיב זה אף הוחרג מפורשות במכתב שני 2009) ופדיון ימי חופשה תוך כדי תקופת העבודה. רכיבים אשר חלקם גדל במשך תקופת העבודה למשל בשל תשלום תוספת שכר 2009 ו – 2011 והחלפת רכבו של הנתבע שהובילה להגדלת התשלום בגין גילום זקיפת שווי רכב.
הנתבע נהג בחוסר נקיון כפיים והתנהל בחוסר תום לב שאינו עולה בקנה אחד עם תפקידו.
יש לדחות את טענתו של הנתבע כי הממונה ידע ובחר שלא לפעול בעניין שכרו לאורך שנים, הן משום שהמגעים מול קופת החולים נמשכו שנים בשל היעדר שיתוף פעולה עם הממונה על השכר, הן משום שאישור הממונה על השכר צריך להיות מפורש וברור, ולא מכללא. אופן אישורו של הממונה על השכר בגוף מתוקצב, בהיותו קונסטיטוטיבי, צריך להיות בדרך כלל בכתב, ולפחות ברור, חד משמעי וספציפי. כאשר מדובר במי ששימש לאורך השנים בקופת החולים בתפקידים בכירים, ניתן היה לצפות כי יהיה ער לחריגותן של ההטבות הכספיות שנהגו שם, לרבות שלו עצמו, בפרט מששימש לטענתו החל משנת 1987 כמנהל אגף כוח אדם. לפיכך, אין לקבל את הטענה כי לא ידע ששכרו גבוה באלפי שקלים מהקבוע בדין, על אף שנשלחו מספר חוזרים ומכתבים בעניין שכר הבכירים לרבות בתקופת כהונתו של הנתבע כמנכ"ל. מי שכיהן כמנכ"ל מוחזק כמי שהיה עליו לדעת את משמעות היותה של קופת החולים גוף נתמך, במיוחד משעמדת הממונה על השכר הייתה עקבית ובהירה לאורך השנים.
כמו כן, נהג הנתבע בחוסר הגינות כשלא הסב את תשומת לבו של בית הדין לנסיבות סיום תפקידו, על רקע פרסום דו"ח מבקר המדינה בעניינו. לא מדובר בהתפטרות עם פרסום דו"ח מסקנות מבקר המדינה תוך לקיחת אחריות, כי אם גרירת רגליים, "השרדות אישית" והתערבות רגולטורית שרק היא הביאה לסיום העסקתו.
דיון והכרעה
בתי המשפט השונים, ובכללם בית המשפט העליון ובית הדין הארצי שבו ודנו לא אחת בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב ובתכליתו. באחד מפסקי הדין המנחים בנדון נקבע באשר לתכלית חקיקת הסעיף ומטרתו כדלקמן [ בג"ץ 6231/92 אלברט זגורי - בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, מט(4) 749 (1995)]:
"חוק יסודות התקציב בא לקבוע "ריסון תקציבי" (ראה תב"ע מח/6- 4 שירותי תחבורה ציבורית נ' מועצת פועלי באר-שבע ואח' [ 39], בעמ' כו). הוא מכוון כלפי המדינה ורשויותיה וכלפי גופים שאינם בגדר המדינה אך הניזונים מתקציבה. החשש הינו, כי אם אלה יסכימו להעלות שכר מעבר לרמה הקבועה, יגרור הדבר פריצת מסגרות השכר. דבר זה עשוי לגרום לדרישות להשתתפות כספית נוספת של המדינה. דבר זה עשוי להביא לחוסר יציבות במשק. למניעתן של מגמות אלה נועדו הוראות חוק יסודות התקציב.
עמד על כך הנשיא שמגר, בציינו:
'סעיף 24 ברור בנוסחו, ומגמתו אף היא מובנת. הוא הוחק על רקע אי היציבות במשק ועקב הסדרי שכר קודמים בסקטור הציבורי, אשר נערכו בין הצדדים העיקריים בתחום יחסי העבודה ושונו לאחר חתימת הסכם השכר הכללי בשירות הציבורי בשל לחצן של קבוצות מוגדרות של עובדים. ממילא הפך התקציב לבלתי מציאותי, שהרי התחייבו בו עקב ההסדרים הספציפיים שינויים ותוספות ונקיטת צעדים פיסקאליים, שלא צפו אותם מראש בעת הכנת התקציב וחוק התקציב. סעיף 24 בא על-כן כדי ליצור הסדרים, המעוגנים בהסכמה הכללית במשק או לחילופין באישורו של שר האוצר; הכוונה העולה מן הכתוב היתה לכך, ששר האוצר, בשקלו את מתן האישור, גם ייתן דעתו למשמעויות הכלכליות הכלליות, להשלכות העניין ולמקורות התקציביים, אשר באמצעותם ייפתרו הצרכים הנובעים מאישורו של הסכם מיוחד, אשר סוטה מן ההסדרים הכלליים במשק.
נראה, כי ההתניה של תוקפו של ההסדר באישורו של שר האוצר באה כדי לתרום ליציבות במשק, מאחר שידוע ומובן, כי כל הסדר מיוחד עם מיגזר של עובדים גורם לכך שמיגזרים אחרים, הרואים עצמם צמודים או המבקשים להיות צמודים להסדר המיוחד, רואים בכך עילה לפתיחה מחודשת של המשא ומתן, וסכסוכי העבודה מתחדשים כאילו לא נערך הסכם העבודה הכללי במשק כביטויו בהסכם העבודה הקיבוצי בשירות הציבורי' (בג"צ 539/85 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה [ 32], בעמ' 837).
אכן, התכלית המונחת ביסוד סעיף 29 לחוק יסודות תקציב היא 'להנהיג הסדר הקובע, באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה' (הנשיא שמגר ברע"א 2920/90 [17] הנ"ל, בעמ' 408). במהותה זו הוראה קוגנטית, שנועדה להתערב במערך החוזי כדי להבטיח יעדים לאומיים בתחום יציבות המשק (ראה ד' ברק, אחריות החוזית של רשויות המינהל (בורסי, תשנ"א) 147)."
[וראו גם: ע"ע ( ארצי) 1842-05-14 עיריית ירושלים - גלית קידר (28.12.2016); ע"ע 1381/01 זאב אורפז – עיריית בת ים ואח' (26.12.04) (להלן – עניין אורפז); עניין קופת חולים כללית]
בית הדין הארצי חיווה דעתו בעניין סמכותו של הממונה על השכר בעניינים אלו, והבהיר כי [ ע"ע ( ארצי) 1445/02 אמריק יהודה פרידמן - עיריית מגדל העמק (19.12.04)]:
"הוראות סעיף 29( א) ו- 29(ב) לחוק יסודות התקציב הן הליבה של מנגנון הפיקוח והמפתח להפעלת סמכויות הממונה על השכר. סעיף 29( א) קובע נורמה של רמת שכר, תנאי פרישה, גמלאות והטבות כספיות "... בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר..." וסעיף 29( ב) קובע שכל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את סעיף 29( א)."
ובהמשך:
"אכן, הסמכויות הקבועות בסעיפים 29 א ו-29ב המאפשרות לממונה על השכר להתערב בהסדרים חוזיים, לבטל הסדרים חריגים או לקבוע הסדרים חליפיים תחתם, הן סמכויות חריפות ומרחיקות לכת, אלא שסמכויות אלה נולדו על רקע מציאות מצערת של אנרכיה ברשויות השלטון המקומי, של איש הישר בעיניו יעשה ושל חריגות שלא ניתן להצדיקן המשפיעות על כלל עובדי השלטון המקומי ועל כלל המשק"
מן המסמכים והעדויות שנפרשו בפנינו, עולה כי הרצון לייצר אחידות בקופות החולים ולהבטיח השוואת תנאים ביניהם כגופים נתמכים לבין יתר המוסדות הממומנים על ידי המדינה, בדומה למניע להפקדת סמכויות ההתערבות שניתנו לממונה על השכר בחוק יסודות התקציב, הוא שעמד בבסיס חוזר הממונה 2007, אשר נפתח בפסקה כדלקמן ( ההדגשה אינה במקור – ח"ט):
"בהמשך לתהליך התייעצות עם קופות החולים שהחל עם פרסום טיוטת חוזר להסדרת שכר הבכירים שהועברה לקופות החולים בשנת 2004 ונמשך עד לאחרונה, גיבשנו כללים להסדרת שכר בכירים בארבע קופות החולים – שירותי בריאות כללית, קופת חולים לאומית, מכבי שירותי בריאות וקופת חולים מאוחדת ( להלן: קופות החולים). זאת תוך התייחסות לתגובות שהתקבלו מקופות החולים והמתחשבות בחלק מהערותיהן. מטרת מסמך זה לקבוע תנאי העסקה ושכר מקסימאליים לעובדים הבכירים בקופות החולים עפ"י כללים אחידים שיעמדו בדרישות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב..."
ניכר כי מטרת חוזר הממונה 2007 הייתה מימוש הכללים והתכליות העומדות בבסיס חוק יסודות התקציב לריסון התקציב, והסדרת תנאי השכר בקופות החולים, על מנת שהללו לא יחרגו מן המקובל והראוי בגוף נתמך.
בהתאם נקבעו בחוזר הממונה 2007 תנאי שכר מקסימאליים לעובדים הבכירים בקופת החולים ולפיו, באופן עקרוני אמור היה המנכ"ל להשתכר 55,000 ₪ בחודש.
הנתבע מונה לתפקיד מנכ"ל בסמוך לאחר מכן, ומשכורתו עמדה באותה עת על סך של 75,350.77 ₪.
במכתב 2009 השני בוצע תיקון קונקרטי ביחס לשכר בקופת החולים, ועודכן שכר הבכירים באופן ששכר המנכ"ל יעמוד באופן עקרוני על סך של 59,041 ₪ לחודש.
באותה עת עמד שכרו של הנתבע על סך של 73,271.61 ₪.
הן בחוזר הממונה 2007 והן במכתבי 2009 הראשון והשני הובהר בלשון כזו או אחרת כי שכרו של עובד קיים לא ייפגע, אך גם לא יעלה מעבר לרמות השכר שנקבעו בחוזר הממונה 2007 ( למעט עדכון על פי תוספת היוקר, אשר ממילא לא התרחשה בתקופה הרלוונטית). במסגרת מסמכים אלו אף הובהר כי הסכום המוגדר כשכר חודשי לבכירים כולל: שעות נוספות, כוננויות, פרמיות, קריאות פתע וכן כל הרכיבים והתשלומים השנתיים כגון גמול השתלמות, וכן כל תוספות השכר ותוספות לשכר מכוח הסכמים או הסדרים קיבוציים, למעט הוצאות טלפון, הוצאות אש"ל, קצובת ביגוד, הבראה והוצאות רכב, ולמעט גילום זקיפת שווי רכב.
במכתב 2009 השני ניתנה לנתבע כעובד בכיר הבחירה בין מתכונת העסקה על פי חוזה בכירים לבין המשך העסקה באופן בו הועסק עד לאותו מועד, היינו על פי דירוג דרגה.
אין מחלוקת כי הנתבע בחר באפשרות השנייה, אלא שהמחלוקת נעוצה בשאלה האם פירוש הדבר ששכרו אמור היה להתעדכן כעדכוני הרוחב, תוספות והפחתות, המאושרים על ידי הממונה על השכר ביחס לכלל העובדים בדירוג דרגה במדינה, או שמא מדובר בלכידת תמונת בזק לשימור שכר נתון מבלי להיות נתון לעדכונים. בהתאם, ניצבת בפנינו השאלה האם החלטתו של הממונה על השכר התקבלה כדין.
על רקע חוזר הממונה 2007, ובהתאם לסמכות אשר הוקנתה לממונה על השכר בחוק יסודות התקציב, ניתנה החלטת הממונה על השכר הניצבת במרכז ההליך בפנינו. ההחלטה נסמכת על המגעים שנוהלו מול קופת החולים, ועל הכללים וההסכמות אשר הותוו ביחס לשכר העובדים הבכירים בקופות החולים. ביסוד החלטת הממונה על השכר עומדת הקביעה כי שכרו של הנתבע בעת מינויו לתפקיד מנכ"ל הקופה בשנת 2007, לא אמור היה להפגע אך גם לא יכול היה להתעדכן מעבר לעדכון בתוספת היוקר, ולפיכך כל תשלום ששולם לנתבע בשנים העוקבות עד לסיום העסקתו, מעבר ל"שכר המוכשר" אשר "נלכד" בתמונת הבז ק בעת מינוי למנכ"ל , הינו בבחינת תשלום חורג שעל הנתבע להשיב.
נקדים אחרית לראשית ונאמר, כי מסקנתנו הינה שיש לקבל את עמדתה של המדינה ולקבוע כי על הנתבע להשיב את תוספות השכר שניתנו לו, ואשר הובילו לחריגות שכר משמעותיות ביחס לתקרת השכר שהתווה הממונה על השכר ביחס לבכירים בקופת החולים. לגישתנו, דרישת ההשבה במקרה זה מתיישבת עם הוראות חוק יסודות התקציב והמסמכים אשר הוחלפו בין הצדדים והוצגו בהליך בפנינו.
החלטת הממונה אינה מצדיקה התערבותו של בית הדין
התערבות בית הדין בשיקול דעתו של הממונה על השכר, כגוף מנהלי, כפופה על פי הפסיקה לכללי ההתערבות הנקוטים בערכאות השיפוט לגבי החלטות מנהליות. היינו, האם נפל פגם בהחלטה, מן הסוג שפוגם בהחלטה המנהלית באופן המצדיק התערבות שיפוטית, כגון: חוסר סמכות, שיקולים זרים, אפליה, חוסר סבירות או היעדר מידתיות. אין בסמכותו של בית הדין להחליף את שיקול דעתו בשיקול דעתה של הרשות המנהלית המוסמכת, אלא אך להעבירה תחת שבט ביקורתו על פי אותם כללים [ ע"ע ( ארצי) 1420/04 מדינת ישראל-הממונה על השכר במשרד האוצר - אירית אורון (2.1.06) ( להלן – עניין אורון)].
במקרה דנן ניצבת לפנינו החלטה מפורטת, מנומקת ומגובשת בדבר חריגות השכר בשכרו של הנתבע. התרשמנו כי הוראות מכתבי הממונה על השכר 2009 הראשון והשני, כמו גם יתר החוזרים והמכתבים שנשלחו, הינם ברורים על פי לשונם וכי כוונתם הייתה להעניק " שימור" או " לכידת תמונת בזק" של משכורתו של הנתבע בעת מינויו לתפקיד, היות שבמועד זה כבר חרג שכרו באופן משמעותי מתקרת השכר אותה ביקש הממונה על השכר להגדיר עבור בכירים בקופות החולים החל מיוני 2007. מקובלת עלינו הטענה כי הכוונה הייתה לשמר את השכר מבחינת עלותו לקופה הציבורית, על רכיביו, בשיעור בו שולם במועד המינוי ולא מעבר לכך. שינויים ותוספות שבוצעו בשכר, אף אם מדובר בהעלאות רוחביות לציבור העובדים בדירוג דרגה בשירות הציבורי, מהווים שינוי בשכר הכולל הכפוף להוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, ואשר הממונה על השכר רשאי לדרוש השבתו ככל שבוצע ללא אישור, אף בדיעבד.
למצער אנו סבורים כי מסקנת הממונה על השכר, לפיה תשלום תוספות השכר בסכומים ששולמו לנתבע לאחר 2007 מהווים שכר חורג אשר יש להורות על השבתו, הינה סבירה והגיונית בנסיבות העניין באופן שאינו מצדיק את התערבותנו.
לא שוכנענו כטענת הנתבע כי ההחלטה נתקבלה ממניעים זרים או בחוסר תום לב, היות שעד הגשת התביעה על ידו לא העלה הממונה על השכר טענה לגבי חריגות בשכר, ואיננו מקבלים את הטענה כי " המדינה ידעה" אודות תוספות השכר שהנתבע קיבל בתקופת העסקתו כמנכ"ל קופת החולים ולפיכך מנועה מלתבוע את השבתם . הנתבע תומך טענתו לידיעה ושתיקה מצד הממונה על השכר, בשלושה מסמכים, כדלקמן:
המסמך הראשון הינו מכתב מיום 7.2.06 מאת עו"ד דניאל גולדברג ( כתוארו דאז), כנציג משרד המשפטים לעו"ד ברנזון מטעם קופת החולים ( להלן – מכתבו של גולדברג), אשר עוסק בחובת הדיווח החלה על קופת החולים לפי סעיף 33 א לחוק הגנת השכר להעביר לממונה על השכר את נתוני השכר של עובדיה, שכן בהיעדרם אין לממונה על השכר יכולת לבחון שינויים שנעשו בשכר העובדים.
מן המסמך עולה כי הינו חלק מתכתובת ענפה שהתקיימה בין ב"כ המדינה לב"כ קופת החולים, אשר חלקים אחרים בה לא הוצגו בפנינו, ובו נכתב כך:
"אנו מאשרים ... את עמדת הרשויות המוסמכות לפי סעיפים 29, 29 א ו – 29 ב ולפי הסעיפים הרלוונטיים בפרק ה' לחוק יסודות התקציב. לפיכך הרינו לאשר כי פרט למקרים של הטבות שהוסכמו לפני 12.1.99, המועד שבו נקבעה הקופה כגוף נתמך, והונהגו לאחר מועד זה, הרשויות המוסמכות כאמור לא יתערבו בהטבות העסקה קודמות אצל מרשתכם, אשר גם הוסכמו וגם הונהגו מלפני התאריך הקובע, 12.1.99. עם זאת יובהר כי ייתכנו לדידנו מצבים בהם הטבות שכר המשולמות מכוח הסדרים שנעשו לראשונה, לפני מועד תחולתו של סעיף 29 על גוף נתמך, ובעניין מרשתכם לפני המועד 12.1.99, ייחשבו כמונהגות לגבי עובדים חדשים אף אם הן הונהגו ו/או הוסכמו כבר לגבי עובדים אחרים לפני מועד התחולה כאמור."
המסמך השני הינו פרוטוקול דיון באוצר מיום 10.2.08, אשר המופעים הנוגעים לנתבע בו, הם כדלקמן ( ההדגשות אינן במקור – ח"ט):
"מר יוסי כהן: ... מנכ"ל נוכחי – פנינו אליכם וביקשנו להעביר לאישורנו תנאי העסקתו של המנכ"ל. בנוסף הערנו בעניין צורת העסקתו של המנכ"ל. לא סביר שבקופת חולים לא יהיו כללים בנוגע לסיום העסקתו של המנכ"ל. חריגות שכר – בזמנו ניהלנו דיון עם מר מועלם בעניין פדיון ימי חופשה ודמי ייצוג. הגענו להסכמה בשני נושאים אלו. ...
...
מר שמואל מועלם: באשר לתנאי העסקה של המנכ"ל החדש, תביאו לי עוד מנכ"ל שהתמנה לתפקיד ללא שינוי בתנאי שכרו.
מר אלי כהן: אנו לא באים לפגוע. תעבירו לנו הסכם העסקה.
עו"ד אסף ברנזון: אין לו הסכם העסקה. הוא עובד קבוע אשר מקבל שכר לפי דירוג דרגה פלוס תוספות.
מר אלי כהן: תבדקו כיצד ניתן להסדיר את העסקתו של המנכ"ל באמצעות הסכם אישי ותחזרו אלינו עם התשובה.
...
מר יוסי כהן: נושא נוסף שאני רוצה להעלות זה שכר הבכירים. אתם הקופה היחידה שלא הגיבה בעניין הפעלת חוזרנו בעניין זה.
מר אלי כהן: אנו רוצים לקבל נתוני שכר במאוחדת גם באופן שותף (צ"ל – שוטף – ח"ט) אנו חייבים שתמנו איש קשר בקופה אליו נוכל לפנות בכל הנושאים שלנו."
עיננו הרואות כי ממסמכים אלו, לא משתמעת ידיעה של הממונה על שכרו של הנתבע בפועל, ולא התחייבות ביחס לתשלום תוספות לנתבע מעבר לשכר שקיבל במועד מינויו. אדרבה, המסמך הראשון משנת 2006 אינו עוסק במישרין בנתבע אשר לא כיהן כמנכ"ל באותה העת, וכלל אינו עוסק בשכר בכירים, אלא בחובתה של קופת החולים לשתף פעולה ולהעביר נתונים לידי האוצר, ובהוראותיו של חוק יסודות התקציב ביחס לקופת החולים. כמו כן, מדובר בתכתובת אשר למעלה משנה אחריה יצא חוזר הממונה 2007 העוסק קונקרטית בשכר הבכירים והמגדיר את מצבם של מי שמונו לאחריו;
מן המסמך השני, פרוטוקול הדיון באוצר מיום 10.2.08, ניכר כי הוצע לנתבע לעבור לחוזה אישי באופן מוסדר, הוסכם כי תנאי שכרו יבחנו וצוין כי הקופה לא הגיבה לחוזר הממונה 2007. לא ניתן להסיק ממנו ידיעה קונסטרוקטיבית ביחס לשכרו של הנתבע, ובפרט לעלויות ולתוספות השכר שהמשיך לקבל ברבות שנות כהונתו בתפקיד. הנתבע טען בהקשר זה כי העובדה שהוצע לו חוזה אישי על ידי המשנה לממונה על השכר בגובה 73,000 ₪ יש בה כדי להעיד על כך שהמטרה בהעברתו לחוזה אישי לא הייתה הגבלת שכרו, אלא החשש שלא ניתן יהיה להביא לסיום העסקתו. אין בידנו לקבל טענה זו. לטעמנו, העובדה כי המשנה לממונה על השכר ביקש מן התובע לעבור לחוזה אישי, במסגרתו הובטחה לו שמירת שכרו באותה העת, יש בה דווקא כדי לחזק את הטענה שמטרת הממונה על השכר הייתה לקבע תקרה מסוימת לשכר המנכ"ל;
המסמך השלישי הוא מכתב 2009 השני, אשר להתרשמותנו מטרתו הייתה דווקא להבהיר כי ניתן לשמר את שכרו של המנכ"ל בהיותו חורג מטבלת השכר כפי שנקבע בחוזר 2007, למעט תשלום תוספת יוקר ככל שתחול, אם כך יבחר. היות ששני המסמכים הראשונים קדמו למכתבי 2009 הראשון והשני, העוסקים בשכר הבכירים באופן מובהק, ואך לאחריהם הוסדר והוסכם כי הנתבע בוחר להישאר בדירוג דרגה, הרי שממילא אין בהם כדי לשנות ממסקנתנו.
זה המקום לציין כי לא הוכח כי תלושי השכר שהועברו על ידי עו"ד ברנזון לממונה על השכר ( כפי המתועד במסמך מיום 25.11.08) אכן נבדקו ונמצאו תקינים וממילא לא הוכח באיזו רמה נבדקו, והאם בכלל היו באותם תלושים שינויים שניתן היה להתייחס אליהם ולבקר אותם. זאת, בפרט בהתחשב בכך שתקרת השכר הוגדרה ונקבעה ביחס לנתבע רק לאחר מינויו, וברי כי הממונה על השכר לא יכול היה בשנת 2008, לתת דעתו לתוספות הארציות שניתנו לנתבע בשנים 2009 ו – 2011 משטרם ניתנו באותו מועד ( ראו גם פרוטוקול ע' 13 ש' 16 – 21). אמנם, אפשר שקיים טעם לפגם בכך שהממונה על השכר ביצע את הבדיקה רק בשנת 2013, אולם אין הדבר עולה כדי רשלנות או שיהוי הפוגמים בסבירות החלטתו.
יפים הדברים שנכתבו בהקשר זה, אם כי ביחס לגוף מפוקח אחר, הן הרשויות העירוניות, בעניין אורון:
"אשר לנימוק הנעוץ ב"איחור" פעולת הממונה – גם נימוק זה אינו מבוסס. הסדרי שכר המונהגים ברשויות מקומיות נעשות (צ"ל – נעשים – ח"ט), לעיתים – כמו בענייננו – בהסדרים אישיים שקשה לחשוף אותם ולהתחקות אל נכון על כל פרטיהם. לטעמי, אין לבוא חשבון עם הממונה אם – במסגרת פעולתו השגרתית – הוא מגלה חריגות שכר באיחור ונוקט צעדים לביטולן. אפשר שניתן, בנסיבות מסוימות, לטעון כלפי הממונה כי פעל באיחור בנסיבות בהן פעולותיו נגועות ברשלנות או בשיהוי חריג – כגון שחלף זמן ניכר בין המועד בו הגיע לידיו מידע לגבי חריגה במקרה מסוים לבין המועד בו פעל על פיו. איננו מבקשים לקבוע מסמרות לגבי מצב שכזה מן הטעם הפשוט שענייננו שונה ואין בפנינו כל תשתית של עובדה המצביעה על התנהגות לא ראויה או לא סבירה של הממונה כלפי העובדים."
להשלמת התמונה יש לציין, כי הדעת נותנת שהדברים נבדקו לעומק נוכח התביעה שהוגשה על ידי הנתבע בשנת 2013, וזה המועד בו התברר כל המידע בנוגע לשכרו של הנתבע. לגישתנו, לא ניתן להסיק מכך כי מדובר בשיקולים זרים, או " נקמנות" על עצם הגשת התביעה, אלא שמקום בו הובא לבחינה ולידיעה פוזיטיבית של הממונה על השכר אודות חריגות בשכר בדיעבד, אין לפנינו התנהלות חסרת תום לב אשר יש בה כדי להוביל לפסלות החלטת הממונה על השכר.
כך גם נכתב בעניין סומך [ ע"ע ( ארצי) 20260-06-14 דוד סומך - קופת חולים מאוחדת (13.9.18)], אשר נדונה בו שאלה דומה ביחס למבקר הפנים של קופת החולים באותה תקופה:
"טענות המערער שלפיהן בית הדין האזורי לא נתן את המשקל הראוי לכך שהממונה שקט על שמריו ולא העלה משך שנים טענה כלפי שכרו למרות שידע על חריגות השכר אף היא אינה מקובלת עלינו. במיוחד שעה שמקורה של טענה זו במבקר הפנים של הקופה אשר אמור לשמש כשומר הסף בכל הנוגע להתנהלות החוקית של הקופה."
הנתבע טען שלא ניתן לבצע היקש מפסק הדין בעניין סומך בענייננו, היות שבניגוד לסומך, הנתבע קיבל אך ורק את תוספות השכר הארציות ששולמו בדירוג דרגה, בעוד שסומך קיבל תוספות שכר כפולות, הן של עובדי הקופה בדירוג דרגה, הן של עובדי משרד מבקר מדינה. טענה זו דינה להידחות. ברי כי על הנתבע בתפקידו כמנכ"ל קופת החולים, וכמי שאמון בין היתר על קופתה, הניזונה מכספי הציבור, והמגדיר עצמו כבקיא בענייני שכר, חל אותו נימוק.
כמו כן, לא נעלם מעיננו כי הנתבע טען שלא בכדי נמנעה הנתבעת הפורמאלית מהבאת המשנה לממונה על השכר, שטיפל באופן שוטף בקופת החולים והיה בקשר רציף עם הנתבע בנוגע לשכרו. בהתאם, ביקש הנתבע כי בית הדין ידחה את גרסתה של גב' גבאי מורלי אשר לא הייתה שותפה בזמן אמת למשא ומתן שנוהל בין הממונה על השכר לבין קופת החולים. לאחר שבחנו את העדויות מן ההליך הקודם אשר הוצגו בפנינו, לרבות פסק הדין שניתן, איננו סבורים כי יש בהיעדר עדותו של המשנה על הממונה על השכר כדי להקים חזקה שהיה בה כדי לפעול לרעת הנתבעת הפורמאלית וטענות הממונה על השכר. מן הטעמים שהובאו לעיל, כאמור, אנו סבורים כי לא הוכחה ידיעה קונסטרוקטיבית של השכר, ואף אם הייתה ידיעה כזו בשנת 2008, הרי שהיא אינה מעלה או מורידה מסמכותו של הממונה על השכר להתערב בתנאי שכרו של התובע אשר נוספו לאחר מכן או אך התגלו בשלב מאוחר יותר.
הממונה על השכר בעל סמכות להתערב בתנאי שכר
הנתבע טען עוד כי אף אם לממונה על השכר יש את הסמכות להתערב בתנאי שכר, אין מקום להפעילה שכן מדובר בתוספות שכר שהונהגו עוד לפני ההכרזה על קופת החולים כגוף נתמך ביום 12.1.99 . אין מדובר בהנהגת תוספת חדשה או מחדש, אלא בעקרון שהוסכם והונהג לפני 99'. לטענת המדינה, יש להבחין בין מה שהוסכם ומה שהונהג, כשני איסורים נפרדים. סמכותו של הממונה על השכר חלה גם על תנאי שכר שהוסכמו לפני תחולת החוק אך הונהגו לאחר מכן, ולפיכך בהתאם לחוזר הממונה 2007, לא ניתן להעניק תוספות שכר חורגות שהונהגו לאחר מכן.
שאלה זו, הרובצת לפתחנו כעת כבר עלתה בעניין קופת חולים כללית, כדלקמן:
"ההסכם, אשר מכוחו שולמו על-ידי קופת החולים תוספות השכר הנ"ל, נכרת לפני... מועד תחילתו של תיקון לסעיף 29 הנ"ל אשר לפיו הוספה בו התייחסות לגוף נתמך, אך השינויים בהסדר התשלום, שגררו את הפנייה לבית המשפט, הופעלו, לפי הטענה, רק בחודש נובמבר 1988, היינו כאשר סעיף 29 המתוקן כבר היה בתוקף. טענת המדינה שנתקבלה על-ידי בית המשפט קמא הייתה, כי מתוך סעיף 29 הנ"ל עולים שני איסורים, האחד, שמהותו מתוארת במלים " לא יסכים", והאחר, שמהותו מולבשת בתיבות " לא ינהיג", וכי במקרה דנן חטאה קופת-חולים באי-קיום האיסור בדבר אי-הנהגת שינויים והטבות, כביטויו של האיסור במונח " לא ינהיג".
המחלוקת בבית המשפט קמא ולפנינו סבה בעיקרה סביב הביטוי " לא ינהיג". קופת החולים טענה, כי ביטוי זה מתייחס רק להנהגתם החד-צדדית של שינויים על-ידי המעביד, מבלי שיהיה לכך יסוד בהסכם קודם; דבר זה לא אירע כאן. המדינה גרסה, לעומת זאת, שכוונת המלים הללו וכוחן משתרעים גם על הנהגתו ( קרי הפעלתו) לאחר יום 29.3.88 של הסדר, שתוכנו נבע, למעשה, מהסכם, שנחתם לפני תחילתו של סעיף 29 המתוקן לחוק, היינו כי ההוראה המסייגת האמורה חלה גם על הנסיבות שלפנינו."
וכך הוכרעה זה מכבר באותו עניין ( ההדגשות אינן במקור – ח"ט):
"לדעתי, אין במלותיו של סעיף 29 כדי לכרוך את האיסור על הנהגת השינויים אך ורק בהסכם שקדם להם כביכול; כל אחד משני האיסורים (" לא יסכים" ו"לא ינהיג") עומד על רגליו הוא ויוצר איסור עצמאי, המשתרע על שני מישורים נפרדים. הווה אומר, הסעיף מבקש למנוע " הסכמה" והוא גם מבקש למנוע " הנהגה" בכל הנוגע לשינויים ולהטבות.
...
לדעתי, אין כל סיבה מדוע יפורש האיסור על אי הנהגת שינויים באופן מצמצם ומדוע ינותק ממשמעותו כפשוטו: מבחינה קונספטואלית מתייחס האיסור שבסעיף 29 הנ"ל תחילה לכריתת הסכם (" לא יסכים"), היינו לאקט חוזי המתאר שכלול של הסדר הבנוי על גמירת דעת בין שני צדדים. האיסור על הנהגת השינויים (" לא ינהיג") מתאר אקט מעשי, היינו הוא מתייחס לנתון עובדתי, שאינו כרוך בהסכמה דו צדדית.
אולם אין לגלות טעם לכך, מדוע לא יחבוק הביטוי " לא יסכים" גם הסכמה של הגוף הנתמך שטרם בשלה לכדי שכלולו של הסכם מחייב; במקביל, אין גם סיבה לכך מדוע לא יקיף הביטוי " לא ינהיג" כל פעולה מעשית של הפעלת שינויים, בין אם היא תולדה של הסכם שנערך במועד כלשהו בעבר ובין אם המדובר בפעולה חד צדדית טהורה ( ראה גם פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה דב"ע מח/31- 4 ההסתדרות הכללית ואח' נ' חברת כבלי ציון [5], בעמ 187, המגיע למסקנה זהה). האבחנה הבסיסית בין שני הביטויים היא, כאמור, בכך שמצד אחד מדובר על יסוד משפטי הסכמי, ומן הצד השני תואר אקט המבטא יסוד מעשי תיפעולי.
סיכומה של נקודה זו: "לא ינהיג" יכול להתייחס לביצועו, הלכה למעשה, של הסכם או הסדר מן העבר; הוא גם יכול לבטא הסדר חד צדדי טהור, שאין לו שורשים או זיקה להסכם שנכרת בעבר.
ניתן ללמוד מכפל האיסורים בהם אנו דנים, שהמחוקק ביקש לסתום כל פירצה והתייחס, על כן, לשני איסורים נפרדים ועצמאיים הניצבים כתמרורי איסור בפני הגוף הנתמך: אסור לו להסכים לשינויים אף ללא הפעלה מעשית, ואסור לו להנהיגם, הלכה למעשה, בין אם הבסיס להנהגת השינויים הוא בהסכמי העבר ובין אם המדובר על החלטה חד צדדית הצומחת אך ורק מהחלטתו של המעביד שאינה תלויה בהתחייבויות קודמות. הנוסח של סעיף 29 צריך להתפרש מתוך מגמה לתת למלותיו את משמעותן הפשוטה והברורה, והוא צריך לבטא את העובדה, שהציבו שני איסורים נפרדים ועצמאיים זה לצד זה ולא כרכו אותם זה בזה בצורה עניינית או הגיונית כלשהי.
עיקרו של דבר, ההוראה שבסעיף 29 צריכה להתפרש לפי מטרתה החקיקתית, הבאה להנהיג הסדר הקובע, באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה.
סמכויותיו של הממונה על השכר, כפי שנדון והוכרע לא אחת בפסיקה, ניתנו לו על מנת לפקח על הסדרי שכר חריגים, מתוך שאיפה לשמור על שכר אחיד לעובדים בשירות הציבורי ועל קופת הציבור. בעת שנקבעו תנאיו של הנתבע, לא פעלה קופת החולים בכפיפות למדיניות השכר באוצר, אולם שכרו החריג של הנתבע אושר נוכח וותקו ושכרו בפועל במועד מינויו לאחר חוזר הממונה 2007 . האישור הינו לשכר אשר שולם בפועל כאשר נקבע במפורש כי לא תתאפשר כל עליה בשכר למעט תוספת יוקר.
חוק יסודות התקציב, מקים על פי נוסחו, ופרשנותו הפסוקה, סמכות לממונה להתערב בתנאי שכר ככל שהוסכמו לפני 12.1.99, אך הונהגו בפועל לאחר מועד זה. לפיכך, כל עדכון רכיב שכר חורג אשר הונהג בשכרו של הנתבע לאחר מכן, כפוף לביקורתו של הממונה על השכר. לגישתנו האמור מתיישב אף אם האמור במכתבו של גולדברג.
בנסיבות אלו, אין בהפנייתו של הנתבע בסיכומיו לפסק הדין בעניין קופת חולים כללית, כדי לסייע לו. העובדה שמדובר בשינויים שהונהגו כלפי כלל העובדים בדירוג דרגה, אין בה כדי להעלות או להוריד ממסקנתנו ביחס לנתבע בהתחשב בהסדרים שנקבעו ביחס אליו, ואשר מורים על פי לשונם כי שכרו של הנתבע, באופן ספציפי, לא יוכל להתעדכן, נוכח היותו חורג מן התקרה שנקבעה לבכירים בקופות החולים.
אם באמור בעניין קופת חולים כללית לא סגי, נציין עוד כי בעניין אורון נדונה שאלה דומה בנוגע לשינוי והגדלה של תוספות קבועות במהלך השנים, אשר ניתן להקיש ממנה לענייננו – והיא – האם הוראת השריון חלה על רכיב שכר כלשהו שמקורו לפני המועד הקובע – יהא שיעורו אשר יהיה – או שניתן להבחין בין שיעורו המקורי של רכיב השכר כפי שהיה לפני המועד הקובע, המקביל בענייננו ליוני 2007, לבין תוספות שהוכנסו בו עצמו.
נקבע כי לשון ההסכם כמו גם תכליתו מלמדים שהוראת השריון מתייחסת לרכיבי שכר ששולמו לעובד לפני המועד הקובע בשיעור ששולם ולא מעבר לכך. רכיב שכר בסכום קבוע הוראת השריון תופסת אותו בשיעורו ההסטורי ולכל היותר ניתן לטעון כי יש לעדכן את הסכום הנומינאלי לערכו הריאלי, אך בכל מקרה הוראת השריון לא נועדה לחול על שינויים ריאליים שנעשו לאחר התאריך הקובע. שינויים אלו כמוהם כהסכם חדש ועליהם חלה תקרת השכר. כך גם ביחס לרכיב שכר הקבוע כאחוז שכר מסוים משכר הבסיס או תוספת אחוזית לשכר או תשלום המבוסס על הקצאת מכסה של ערך ידוע מראש כגון שעות עבודה או שעות נוספות . הוראת השריון תחול על שיעורם ההסטורי של אותם רכיבים ולא על תוספות שנולדו לאחר המועד הקובע.
אנו סבורים כי זו המסקנה המתחייבת אף מלשונם של ההסכמים והמכתבים אשר הוצגו לפנינו, ונוכח הפסיקה המפורשת בעניין קופת חולים כללית. למצער מדובר בפרשנות שהיא בבחינת למעלה מסבירה, המצדיקה אי התערבותנו בהחלטת הממונה על השכר, אף אם מדובר בביסוס דירוג דרגה לפני מועד הגדרת הקופה כגוף נתמך. תוספות השכר לא " הונהגו" ביחס לנתבע, אלא במועד שבו ניתנו לו בפועל, גם אם מקורם בהסכמות שקדמו לשנת 99'.
אין לפנינו נוהג מחייב
זה המקום לציין כי אף לא הוכח שמדובר בענייננו בנוהג מחייב המהווה חלק מחוזה העבודה של הנתבע. אין חולק כי מדובר בסכומים שניתנו כתוספות לכלל עובדי המדינה המצויים בדירוג דרגה. עם זאת, ניכר כי בעת שהנתבע בחר להישאר בדירוג, הסכים אגב כך לסיפא לפיה שכרו לא יעלה כל עוד הוא עולה על שכר הבכירים כפי שהוגדר בחוזר הממונה 2007, ובכלל זאת לכך שלא יונהגו שינויים בשכרו, אף אם הללו הנובעים מתוספות ארציות בהתאם לדירוג דרגה בו בחר. הנתבע לא הביא ראיה לנוהג לפיו גם עובדים אשר הוגבל שכרם כבכירים, המשיכו ליהנות מעלייה מתמדת ככל שדובר בשינויים רוחביים בדירוג דרגה.

הפרשי גילום רכב
לעניין הפרשי גילום הרכב, הרי שמקובל עלינו אותו נימוק כביתר הרכיבים. גילום שווי רכב שונה מהחזר הוצאות רכב, היות שמדובר למעשה בהטבה לעובד, בדמות השתתפות המעסיק במס החל על העובד בשל שווי הרכב העומד לרשותו. היות שבכל מקרה השכר אותו השתכר הנתבע בעת שמונה, עלה על השכר אותו ביקש הממונה על השכר להגביל לאדם הממלא את תפקיד מנכ"ל קופת החולים, נקבע על פי מכתבי 2009 הראשון והשני כי השכר ישמר כפי שהיה במועד המינוי, למעט תוספת יוקר, ובאופן מפורש כדקלמן (סעיף 4 למכתב שני 2009) (ההדגשות אינן במקור – ח"ט) :
"למען הסר ספק הסכומים המוצגים בטבלה הינם למשרה מלאה וכוללים את כל התשלומים שהעובד זכאי לקבלם, לרבות שעות נוספות, כוננויות, פרמיות, קריאות פתע וכל הרכיבים והתשלומים החודשיים והשנתיים כגון, גמול השתלמות וכל כל תוספות השכר ותוספות לשכר מכח הסכמים או הסדרים קיבוציים, למעט: הוצאות טלפון, הוצאות אש"ל, קצובת ביגוד, הבראה, הוצאות רכב (אין לגלם זקיפת שווי רכב)."
לטעמנו פירוש הדבר הינו אי ביצוע העלאות בשכרו של הנתבע, בין שמדובר בתוספות שניתנו לכלל העובדים בדירוג, ובין שמדובר בתוספות קונקרטיות הנובעות משינוי בהוראות נציבות מס הכנסה או מהחלפת הרכב. העובדה שחלו שינויים בתקנות מס הכנסה לגבי שווי רכב והעובדה שרכבו של הנתבע הוחלף ברכב המדורג גבוה יותר, אינה מהווה אישור אוטומטי להגדלת רכיב גילום שווי הרכב, בפרט משרכיב זה הוחרג במפורש במכתב שני 2009 כמובא לעיל.
אינטרס ההסתמכות של הנתבע ו השלכות אישור החלטת הממונה על השכר על עובדים אחרים
על מנת שלא יצא הנייר חסר נתייחס לטענת הנתבע כי הסתמך על התנהגות הממונה ועל כך ששכרו נבדק ונמצא תקין. ראשית, לא התרשמנו כי הנתבע שינה מצבו לרעה, וטענה זו לא נומקה כפי הצורך על מנת להוכיחה, אין כל אינדיקציה לכך שאילו היה הנתבע בוחר לעבור לסיווג אחר, כגון עבודה על פי חוזה בכירים, היה מצבו טוב יותר. שנית, הנתבע לא הוכיח כי הסתמך הלכה למעשה על התנהגות הממונה, לא ניכר כי הנתבע עשה מאמץ להבהיר את טיב ההסדר שהותווה עת בחר להמשיך בדירוג דרגה, בפרט נוכח מעמדו כמנכ"ל קופת החולים, כאשר ברור היה שהממונה על השכר מבקש לקדם הסדרה של שכר הבכירים בקופת החולים, ושכרו בפרט. שלישית, וזה העיקר, ממילא הסתמכות על הסדר הנוגד את הוראות חוק יסודות התקציב איננה הסתמכות שיש להכיר בה (ראו והשוו: עניין אורפז).
בהמשך לטענת ההסתמכות, העלה הנתבע אף את הטענה כי אשרורו של בית הדין את החלטת הממונה על השכר, עלולה לפגוע בעובדים נוספים, בהשרשת פרשנות לקויה. אין בידנו לקבל טענה זו.
מטרת ההסדרים הקבועים בחוק יסודות התקציב הייתה למנוע תשלומים חורגים שלא קיבלו את אישור הממונה על השכר מתוך רצון לברר ולפקח על השכר בשירות הציבורי בהתאם למדיניות הממשלה תוך שמירה על כספי הציבור. בהתאם לתכלית העומדת בבסיס החוק, וסעיף 29 בפרט, הרי שאין בפרשנותנו משום פגיעה בעובדים נוספים. כאמור, הסמכות הרחבה שבסעיף ניתנה לממונה על השכר, לא בכדי. ההקפדה על הוראות החוק היא המסייעת לקידום תכליתו, על מנת שיחששו גופים נתמכים להעניק תנאי שכר חורגים, בידיעה כי אם ייחשפו תנאים אלו על ידי הממונה על השכר, תדרש השבת הכספים, לטובת הקופה הציבורית [ראו והשוו: תע"א (ת"א) 3885-05 גיל וינפלד - חברה כלכלית עירונית לפיתוח בת ים בע"מ (13.12.10); ס"ע (ת"א) 6799-04-11 דוד סומך – קופת חולים מאוחדת (19.5.14)].
טרם סיום נעיר כי התובע לא חלק על סכום התביעה הנדרש לגופו, ולא הציג תחשיב נגדי, אלא אך על עקרון ההשבה והחלטת הממונה .
סוף דבר
נוכח האמור והמבואר לעיל, התביעה מתקבלת.
הנתבע ישיב לתובעת את הסכום הנתבע בסך 522,647.83 ₪ בצירוף הפרשי ריבית והצמדה מיום הגשת התביעה 15.10.15.
חרף התוצאה אליה הגענו, בהתחשב בכך שהתביעה הוגשה לאחר פרישתו של הנתבע המצוי כיום בגמלאות, ולאור העובדה שניתן היה לקיים הליך זה במסגרת תביעה שכנגד בהליך הקודם אין צו להוצאות .
זכות ערעור על פסק דין זה לבית הדין הארצי לעבודה תוך 30 יום מהמצאתו.

ניתן היום, ט"ו סיוון תשע"ט, (18 יוני 2019), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם .

נ.צ.ע. חנה קפלניקוב

חנה טרכטינגוט, שופטת

נ.צ.מ. אבינועם בן יצחק