הדפסה

בית דין אזורי לעבודה בירושלים ס"ע 29519-05-12

לפני:

השופטת דיתה פרוז'ינין
נציגת ציבור (עובדים) גב' נחמה אנג'ל
נציג ציבור (מעסיקים) מר נתי ביאליסטוק כהן
התובע
שמואל אבאיוב ת ז. 016479057

ע"י ב"כ: עו"ד אביגדור פלדמן
-
הנתבעים
1.משטרת ישראל – חוליית דירוג ושכר
2.משרד החינוך – הגף להערכת תארים אקדמיים ודיפלומות מחו"ל

ע"י ב"כ עו"ד אבי זיידנברג, עו"ד ענבל וילנר
פסק דין

1. תביעה זו נמנית עם כ-300 תביעות שאוחדו בבית דין זה. מדובר בתובעים שקיבלו תואר משלוחת אוניברסיטת לטביה בישראל והנתבע 2 ( להלן – המדינה או הגף) סירב ליתן להם אישור שקילות לתואר לצורך הענקת הטבות שכר. התובע בענייננו טוען כי הנתבע 2 מסרב, שלא בצדק, ליתן לו אישור שקילות אף שהליך לימודיו היה תקין.

2. זוהי השתלשלות העניינים שקדמה להגשת הליך זה:
א. בשנת 1996 הוקמה בישראל שלוחה של אוניברסיטת לטביה ( להלן – השלוחה), אשר אפשרה לימודים לקבלת תואר אקדמי באוניברסיטת לטביה בשיטת למידה מרחוק.
ב. הנתבע 2 ( להלן – הגף או המדינה) מעניק לבעלי תארים אקדמאיים מחו"ל " אישורי שקילות" על פיהם התארים שניתנו על ידי מוסדות אקדמאיים בחו"ל ( בענייננו - השלוחה) שקולים לתארים מקבילים ממוסדות ישראליים מוכרים, לצורך דירוג שכר והטבות אחרות של עובדים בשירות המדינה, לרבות אנשי צה"ל, משטרה ושב"ס.
ג. במועד פתיחתה של השלוחה, לא נדרש אישור המועצה להשכלה גבוהה לקיום פעילות אקדמית של אוניברסיטאות זרות מחו"ל בישראל. עם פתיחתה קיבלה השלוחה אישור של המועצה להשכלה גבוהה להפעיל לימודים מרחוק. יש לאבחן בין אישור ללימודים מרחוק לבין הפעלת שלוחה בהיתר המועצה להשכלה גבוהה או באישור משרד החינוך. האישור שקיבלה השלוחה סייג את פעילותה כדלקמן:
"במודעות שתפרסם אוניברסיטת לטביה בישראל לא תציין אוניברסיטת לטביה, בשום הזדמנות, כי התוכנית שלה פועלת בהיתר המועצה להשכלה גבוהה או באישור של משרד החינוך והתרבות בישראל, אולם אוניברסיטת לטביה רשאית לציין בפרסומיה כי היא נבדקה על ידי ועדת ה"שלוחות" של המועצה להשכלה גבוהה ונמצאה כמקיימת תוכניות לימודים בשיטת " למידה מרחוק"" (ההדגשה הוספה ד.פ.).
ביום 2.3.1998 נתן משרד החינוך לשלוחה אישור פעולה ללימודים מרחוק.
ד. ביום 16.2.1998 נכנס לתוקף תיקון 11 לחוק המועצה להשכלה גבוהה לפיו מוסד אקדמי זר המבקש להפעיל שלוחה בישראל נדרש לקבל רישיון מהמועצה להשכלה גבוהה. בלא רישיון כאמור לא ניתן לקיים בארץ פעילות לימודית ולהעניק בסופה תואר אקדמי. בהתאם, ביום 20.4.1999 הגישה השלוחה למועצה להשכלה גבוהה בקשה לקבלת רישיון כנדרש. בתגובה לבקשתה לקבל רישיון ובהתאם להוראות החוק, פנתה המועצה להשכלה גבוהה לשלוחה בחודש נובמבר 1999 בבקשה לקיים ביקורת בשלוחה. אוניברסיטת לטביה סירבה לאפשר קיומה של ביקורת, והשלוחה משכה את בקשתה לקבלת רישיון על פי תיקון 11 לחוק המועצה להשכלה גבוהה. לפיכך אסרה המועצה להשכלה גבוהה על השלוחה לרשום סטודנטים חדשים ללימודים, אך אישרה לסטודנטים שכבר החלו בלימודיהם, לסיימם.
ה. במהלך שנת 2001 החלו חקירות משטרה בעקבות חשד כי תארים אקדמיים הוענקו לבוגרי השלוחה שלא כדין. בשל כך הוחלט להקפיא את מתן אישורי השקילות לבוגרי השלוחה עד לסיום החקירה. על החלטה זו הוגשה עתירה לבית המשפט העליון בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק ( בג"צ ( עליון) 4512/02 הארגון הארצי לקידום מעמד השוטר והסוהר ו-8 אח' נ' משרד החינוך הגף להערכת תארים אקדמיים ודיפלומות מחו"ל ואח'). בפסק הדין שניתן ביום 26.8.2002 נפסק כי על המדינה לקבל החלטה באשר לאופן התנהלותה בהיבט המנהלי ובמישור יחסי העבודה בכל הבקשות התלויות ועומדות למתן אישורי שקילות לתארים שניתנו בשלוחה עד ליום 1.10.02.
ו. בינתיים הוגשו כתבי אישום נגד מספר גורמים בשלוחה וכן נגד עובדי ציבור שקיבלו תארים מהשלוחה, ובעקבות זאת החליטה המדינה, ביום 20.3.03, שלא להכיר באופן גורף בתארים שניתנו כאמור. על החלטה זו הוגשה עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק ( בג"צ 3379/03 אביבה מוסטקי נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נח(3) 865; להלן – בג"ץ מוסטקי הראשון). בפסק דין זה נקבע כי על המדינה לבדוק כל מקרה לגופו, שכן לא ניתן לקבוע באופן גורף כי כלל הסטודנטים בשלוחה אינם זכאים לתואר.
ו. בעקבות פסיקת בג"צ החלו הנתבעים בהליכים לבדיקה פרטנית של כל מקרה לגופו, בין היתר באמצעות ראיונות לבוגרי השלוחה במטרה לבחון האם הם זכאים לקבל אישור שקילות. הליכים אלה נדונו בבג"צ 4573/05 מוסטקי נ' משרד החינוך והתרבות ואח' (ניתן ביום 27.5.2007, להלן – בג"צ מוסטקי השני) וכן בבג"צ 973/08 סימה בן שמעון ואח' נ' משרד החינוך ( ניתן ביום 15.9.09, להלן – עניין בן שמעון). שם נפסק כי הליכי הבדיקה שבהם נקטה המדינה מתנהלים באופן ראוי וכי העותרים לא הצביעו על טעמים מיוחדים המצדיקים קיום ביקורת שיפוטית נוספת לגבי מתכונתם של הליכים אלה. עוד נפסק כי ככלל בית המשפט אינו מתערב בשיקול הדעת שהפעילה המדינה לגבי כל בקשה ובקשה, כי אין מקום לשוב ולהידרש לטענה כי על המדינה לערוך לעותרים ראיון חוזר, וכי אין כל פגם בכך שהמדינה כללה בראיונות שאלות לגבי חומר הלימודים.
ז. לאחר מתן ההחלטות הנ"ל ובעקבות החלטת המדינה שלא להכיר בתאריהם של עובדים רבים, הוגשו תביעות לבתי הדין האזוריים ברחבי הארץ. בהוראת בית הדין הארצי, אוחדו כלל התביעות שהוגשו בנוגע לאוניברסיטת לטביה בבית דין זה ( ראו למשל בהמ"ד 41664-10-11).
ח. ביום 6.9.11 ניתנה החלטה, שאושרה לאחר מכן על ידי בית הדין הארצי ( בר"ע 44860-09-11 מיום 24.1.12) כי התביעות ידונו על פי סיכומים בכתב.

3. ואלו העובדות הרלבנטיות לענייננו בתיק זה:
א. התובע, למד לתואר ראשון במנהל עסקים בשלוחה בתקופה 1999-2001 בעת ששירת במשמר הגבול בחברון.
ב. ביום 9.9.2001 הגיש התובע לגף בקשה להערכת התואר ( נספח א 1 לסיכומי המדינה). התובע, כמו יתר הסטודנטים, התבקש להעביר לגף תצהיר אודות אמיתות הפרטים והמסמכים שמסר במסגרת בקשתו להערכת התואר. התובע מילא את השאלון באופן חלקי וטען בראיון כי לא מצא את החומר הנדרש.
ג. ביום 23.1.2005 נערך לתובע ראיון, ובמהלכו הריאיון הוצגו לו שאלות על מהלך לימודיו, החומר שנלמד במהלך התואר, העבודות שהגיש ובכלל זה עבודת הגמר (תמליל הריאיון נספח א 2 לסיכומי המדינה).
לאחר הריאיון הודע לתובע כי בקשתו לאישור שקילות נדחית מאחר שעלה חשש כי עבודת הגמר שהגיש התובע לא הוכנה על ידו, משום שנמצאה עבודה אחרת הזהה לעבודה שהגיש או דומה לה במידה רבה, ואשר הוגשה בתאריך מוקדם יותר. כמו כן במסגרת הראיון התובע לא הראה ולו היכרות בסיסית עם הקורסים שלטענתו למד ( נספח א 5 לסיכומי המדינה).
ד. ביום 6.5.2009, 4 שנים לאחר החלטת הגף, השיג התובע על החלטת הגף באמצעות ב"כ. כמו כן ביקש התובע ראיון נוסף ( נספח א 6 לסיכומי המדינה).

4. טענות התובע –
לתובע שני טיעונים מרכזיים – האחד, סמכותו של הגף לערוך לו ראיון במסגרת בקשתו לאישור שקילות התואר, והשני – חוסר סבירות ההחלטה בעניינו והפגמים שנפלו בה, כפי שיפורט להלן.
א. התובע טוען כי החל את לימודיו בשלוחה לפני 1.8.2000, ולפיכך על המדינה לבחון את עניינו בהתאם לכללים שנקבעו בחוזר הגף " כללים להערכת תואר" מיום 12.11.1997 ( נספח א' לסיכומי התובע), ועל פיהם יש לברר אם המוסד שבו התקיימו הלימודים הינו מוסד אקדמי מוכר בחו"ל והאם הלומד הצביע על סיום לימודיו בהצלחה. התובע טוען כי עמד בשני תנאים אלה ולפיכך הוא זכאי לאישור שקילות.
אין להחיל על התובע את כללי רכלבסקי משנת 2000 הקובעים כי הגף יכול לערוך מבחנים לבוגרי שלוחות מוסדות אקדמיים מחו"ל לצורך מתן אישור השקילות, שכן בחוזר נציבות שירות המדינה מיום 22.8.2004 הובהר כי מי שהחל את לימודיו לפני 1.8.2000 יחולו עליו הכללים להערכת תארים זרים מיום 12.11.1997 שאינם כוללים עריכת בחינה למבקשים אישור שקילות(נספח ב' לסיכומי התובע). המדינה איננה יכולה להחיל כללים אלו רטרואקטיבית על התובע, בפרט כאשר על בסיס בחינה זו דחתה המדינה את בקשתו לאישור שקילות. כמו כן אף בהתאם לבג"צ מוסטקי, יש לערוך ראיונות פרטניים אך ורק לבוגרי השלוחה שהחלו את לימודיהם לאחר 1.8.2000.
ב. כמו כן, המועצה להשכלה גבוהה והגף, היו שומרי הסף והיה עליהם להתריע בפני ציבור הסטודנטים על סירובה של השלוחה לקיים ביקורת ועל משיכת בקשתה לקבלת רישיון. כמו כן היה עליהם לבחון את המוסד ולהתריע על כשלים בהתנהלותו והם לא עשו כן. בכך מעלו בתפקידם, והם אינם יכולים עתה לגלגל את האחריות על התובע. גם מטעם זה, לא ניתן להחיל באופן רטרואקטיבי את כללי רכלבסקי על התובע, ויש לבחון את בקשתו לאישור שקילות בהתאם לכללים מיום 12.11.1997.
ג. בנוסף, התובע השקיע את מיטב כספו ומרצו בהתבסס על המידע שנמסר לו על ידי המעסיק והמדינה בתחילת הלימודים, לפיו בסיום לימודיו בשלוחה יקבל את אישור השקילות לצורך דירוג והטבות שכר. בהסתמך על מצג זה השקיע התובע ממיטב כספו וזמנו על מנת לרכוש תואר. על הנתבעים לכבד את המצג שהציגו וליתן לתובע אישור שקילות, משהתובע הסתמך עליו ושינה את מצבו לרעה. החלטת הנתבע פוגעת באינטרס ההסתמכות של התובע ובמצג שהוצג לו על ידי משטרת ישראל.
ד. זאת ועוד, ההחלטה לדחות את בקשת התובע לאישור שקילות אינה עומדת בקריטריונים שנדרשו לגבי החלטה מינהלית. לא נמצאו הוכחות ברורות וחד משמעיות כי התואר הושג במרמה, ודחיית הבקשה לא נעשתה על בסיס תשתית מוצקה. התובע הראה התמצאות בהליכי הרישום ובמהלך הלימודים וכן ידע להשיב על שאלות רבות בעבודת הגמר הן בצד הטכני והן בצד המהותי. אמנם נמצאו עבודות גמר זהות לעבודת הגמר שהוגשה בשם התובע אך מדובר במספר עמודים בודדים בלבד. התובע הכין ועמל על עבודתו בעצמו ועבודתו אינה זהה לעבודות האחרות שהוגשו.
ה. התובע לא קיבל הזדמנות לראיון נוסף בניגוד להבטחת המדינה בבית המשפט. בריאיון אחד אין די בכדי להוכיח כי התואר הושג שלא כדין.
ו. התובע עמד בכל המטלות והתמיד בלימודיו עד שקיבל את התואר הנכסף. שלילת אישור השקילות במקרה של התובע, והדרישה להוכיח את ידיעותיו בתחומים שלמד שנים רבות קודם לכן לצורך קבלת אישור השקילות, פוגעת בתובע פגיעה קשה ועל הגף לעשות שימוש באמצעי אשר פגיעתו פחותה.

5. הנתבעים טוענים מנגד כי:
א. התובע העלה בסיכומיו טענות ישנות וחדשות המרחיבות את חזית המחלוקת בין הצדדים, תוך העלאת טענות נגד המועצה להשכלה גבוהה אשר לא היתה כלל צד להליך. כמו כן הועלו טענות שכבר נדחו על ידי בג"צ תוך העלאת טענות חדשות שלא הועלו בעבר. אין מקום לאפשר עתה העלאת טענות בהתייחס לגוף שאינו צד להליך. המועצה להשכלה גבוהה הינה גוף סטטוטורי ואינה מהווה חלק ממשרד החינוך.
ב. המצג שמבקש התובע להציג לפיו השלוחה פעלה בהתאם להיתר שניתן לה עד לשנת 1999 אין לו כל אחיזה במציאות. השלוחה קיבלה רק אישור פעולה ללימודים מרחוק, ולא היה לה רישיון בהתאם לחוק המועצה להשכלה גבוהה ( נזכיר כי רישיון כזה לא נדרש טרם תיקון 11 לחוק המועצה להשכלה גבוהה ביום 16.2.1998) לפתוח ולקיים לימודים בשלוחה בארץ אלא אישור לשיטת הלמידה מרחוק. היה על הנהלת השלוחה לעדכן את תלמידיה באשר למעמד השלוחה. אין זו חובתו של הגף או של המועצה להשכלה גבוהה לעשות זאת.
ג. טענות התובע בדבר עצם קיום הראיונות ואופן קיומם הועלו בבג"צ ונדחו. בג"צ קבע כי אין פסול בקיום ראיונות לתלמידי השלוחה כתנאי לקבלת אישור שקילות. יתר על כן, לנוכח החשדות שעלו בעניין תקינות הלימודים בשלוחה, בוודאי שלגף היתה סמכות לבחון את לימודיו של מי שביקש אישור שקילות, בפרט כאשר נתבעו הטבות שכר בגין לימודים אלה.
ד. הנתבעים לא הציגו מצג כלשהו לתובע לפיה קבלת אישור השקילות ובעקבותיו קבלת הטבות שכר הינה אוטומטית. המצג היחיד שהוצג לתובע, כמו גם ליתר התובעים, הוא שאם יתקבל אישור שקילות, יוכר התואר לצרכי שכר והטבות לעובדים בשירות הציבורי. התובע התייחס בסיכומיו למכתבים ומזכרים שלא צורפו ומשכך אין המדינה יכולה להתייחס אליהם ולטענות העולות מהם. מכל מקום, המצג שהוצג לתובע, כמו גם ליתר התובעים הינו כי קבלת ההטבות מותנית במתן אישור השקילות ( נספח ח' לסיכומי המדינה).
ה. ההחלטה בעניינו של התובע עניינית מנומקת וסבירה ואין כל מקום להתערב בה. ההחלטה מבוססת על תשתית עובדתית המבוססת על הראיות המינהליות, כי התואר הושג בדרכים שאינן הולמות הליך של השגת תואר אקדמי ולא נדרש כל צורך להוכיח מעשה מרמה בפועל. על הבוגר להוכיח כי השתתף בהליך הלימודים ראוי ותקין על מנת לקבל אישור שקילות, וזו מטרת הראיונות. על כן נשאלו התובעים שאלות לגבי תוכן הלימודים כאמור בבג"צ מוסטקי הראשון ואין בכך כל פסול.
תמליל הראיון שנערך לתובע מלמד כי התובע לא למד את תוארו בהליך לימודים תקין ולא היו אלו לימודים אמיתיים. התובע לא הראה היכרות כללית עם הקורסים אותם למד וכי נמצאו מספר עבודות גמר זהות לעבודתו של התובע.
ו. התובע לא הציג כל תשתית או טעם לעריכת ראיון חוזר בעניינו. התובע השיב לגופו של עניין לשאלות שעליהן ידע להשיב ותשובות לא מספקות לשאלות שעליהן לא ידע להשיב.
ז. התובע הגיש את תביעתו בשיהוי ניכר.
בנסיבות אלו, החלטת הגף לדחות את בקשת התובע לאישור שקילות סבירה ואין מקום להתערב בה.

דיון והכרעה
6. הגף להערכת תארים ודיפלומות מחו"ל
נציבות שירות המדינה פועלת מזה שנים רבות להעלאת אחוז בעלי ההשכלה הגבוהה בקרב עובדי המדינה, תוך התבססות על הנחת היסוד כי "ישנו מתאם מסוים בין רמת השכלתו של העובד או המועמד לתפקיד לבין ערך התפוקה שלו" (בג"צ מוסטקי הראשון, סעיף 12). מטעם זה הונהגו במסגרת הסכמי העבודה בשירות המדינה הטבות שכר לבעלי תארים אקדמיים. במהלך השנים נוצר צורך להעריך תארים אקדמיים שנלמדו בחו"ל לצורך הטבות שכר אלה. צורך זה התעורר בחלקו בשל גלי העליה ארצה. אישור השקילות נועד להעריך האם אותו תואר אקדמי שנלמד במוסד בחו"ל הינו שווה ערך לתואר אקדמי שניתן במוסד אקדמי מוכר בישראל.
בשנת 1977 נחתם הסכם קיבוצי שקבע כי בחינת התארים האקדמיים תעשה על ידי הגף להערכת תארים ודיפלומות אקדמיים מחוץ לארץ שליד משרד החינוך והתרבות. בתחילה דן הגף רק בבחינתם של תארים מתקדמים (תואר שני ושלישי). במהלך השנים התקבלה הפרקטיקה לפיה הגף דן גם בתואר ראשון.

7. על תפקידו של הגף, או בשמו האחר- ועדת השקילות - ונפקות החלטותיו עמד בית המשפט הגבוה לצדק, וכך קבע:
"במטרה לברר את טיב התארים הזרים מבחינת שקילותם לתארים בישראל הקימה נציבות שירות המדינה בשנת 1973 את הוועדה הנזכרת. ועדה זו פועלת זה שנים רבות, כשמטרתה הבלעדית היא בחינת התארים הזרים לצורך הכרתם במסגרת תנאי התעסוקה הנזכרים. כלומר, אין לוועדה מעמד כלשהו בהכרת התארים במישורים אחרים. כך, להכרת הוועדה אין כל משמעות בתחום האקדמי במובן הצר ( כגון לימודי המשך באוניברסיטה) או בתחום העיסוק המקצועי המותנה בקיום תארים כלשהם.
כאמור, בשנים האחרונות חלו שינויים מהפכניים בתחום ההשכלה הגבוהה בעקבות הפרטתה והתרחבות הפעילות של מוסדות פרטיים זרים בישראל מתוך מטרות מסחריות. אין להתפלא אפוא שידי הוועדה מלאו עבודה... ייאמר מיד, כי יש חשיבות גדולה לפעילותה של הוועדה, שאמנם אינה רשות סטטוטורית, אך מפעילה סמכות מינהלית כ'גוף לווייני'..." (בג"צ 6977/98 השכלה ותואר בע"מ נ' שר החינוך, התרבות והספורט, פדי נה (1) 316, בעמ' 320-319, ההדגשה הוספה- ד.פ.).
תפקידו של הגף מתמקד בתחום התעסוקה בלבד, והוא אמור לבחון האם התואר שנלמד הינו שווה ערך לתואר אקדמי שנלמד במוסד ישראלי מוכר. עקרון הפעולה המנחה את הגף הוא עקרון השוויון. מחד גיסא - השוואת תנאי השכר של מי שקיבל תואר אקדמי בחו"ל לאלו של מי שלמד בישראל ומקבל באופן אוטומטי את הטבות השכר; ומאידך גיסא - הבטחת שוויון בין הדרישות האקדמיות לצורך קבלת התואר בין מי שלמד בישראל לבין מי שלמד בחו"ל ( בג"צ 6977/98 הנ"ל).

8. בהקשר זה חשוב לציין כי התנאים לאישור שקילות כאמור לעיל מפורטים בחוזר משרד החינוך מיום 12.11.1997 ( נספח א' לסיכומי התובעת) שכותרתו " כללים להערכת תואר". חוזר זה אף פורסם באתר משרד החינוך במועד הרלוונטי. ביום 1.8.2000 פרסם משרד החינוך חוזר נוסף שכותרתו " כללים להערכת תארים אקדמיים ראשון ושני מחו"ל שהוענקו לבוגרי מוסדות להשכלה גבוהה בחו"ל ולבוגרי שלוחות בישראל של מוסדות להשכלה גבוהה בחו"ל לצורך דירוג ושכר". בהתאם לחוזר זה רשאיות הרשויות המוסמכות, בין יתר התנאים לקבלת אישור שקילות/הערכת תואר אקדמי, לדרוש עמידה במבחנים ו/או תנאים נוספים.
ביום 22.4.2004 פרסמה נציבות שירות המדינה הוראות המעבר למי שהחל את לימודיו לתואר ראשון או שני במוסד אקדמי זר לפני יום 1.8.2000 ( נספח ב' לסיכומי התובעת) לפיהן הכללים המפורטים בחוזר משרד החינוך מיום 12.11.1997 יחולו רק על מי שהחל את לימודיו לפני יום 1.8.2000.
9. לפיכך לכאורה, על בקשתו של התובע להיבחן בהתאם לכללים מיום 12.11.1997. אולם, באשר לאישור השקילות לבוגרי לטביה נפסק בבג"ץ מוסטקי הראשון כי לנוכח החשדות והממצאים שנתגלו ביחס לחלק מבוגרי השלוחה, על מנת לקבל אישור שקילות לתואר על מבקש אישור השקילות להוכיח כי הוא מחזיק תואר אקדמי כשר שניתן בעקבות הליך לימודים תקין וראוי:
"הנני סבור, על כן, ששקלול הולם של כל השיקולים הצריכים לעניין מצדיקים שלילת ההטבות ממי שהתואר האקדמי שקיבל אינו פרי לימודים כהלכתם, בין אם משום שאת מטלות הלימודים לא בצע כלל, או שהעבודות שהגיש נערכו על ידי אחרים, ולמעשה, קיבל את התואר האקדמי במרמה. ביסוד מתן ההטבות עמדה התכלית, שהכל ידעו עליה, שמי אשר מרבה השכלה וזוכה ביושר בתואר אקדמי מאוניברסיטה זרה המאושר על ידי ועדת השקילות, זכאי להטבות. כך ירבו בעלי השכלה גבוהה במסגרת עובדי המדינה והדבר יתן אותותיו ברמת השירות שתופק מהם. לעומת זאת, מי שקונה עבודות בכסף ובעצם אינו רוכש את אותה השכלה, אשר עמדה ביסוד מתן ההטבות, אינו זכאי להטבות. עמדה כזו מתיישבת גם עם ההסכמה שהתקבלה במסגרת יחסי העבודה בין המדינה ועובדיה. שלילת ההטבה ממי ש"קנה" תואר אקדמי, ובעצם אינו זכאי לו, הינה בודאי סבירה בנסיבות כאלה. במילים אחרות, החלטה על שלילת ההטבות ממי שהוכח לגביו שהוא מחזיק תואר אקדמי שאינו פרי לימודיו שלו, אלא שהוא רכשו בדרך לא דרך, הינה החלטה סבירה של הרשות, ובה, לדעתי, אין להתערב" (עמ' 909 סעיף 48 לפסק הדין).

10. הבחינה המינהלית
כאמור לעיל, הוגשו מספר עתירות לבית המשפט הגבוה לצדק שנגעו להחלטות הגף שלא ליתן אישור שקילות לבוגרי השלוחה. בעניין בן שמעון נקבע כי הסמכות לתת אישור שקילות נתונה לגף והחלטת הנתבעים תיבחן על ידי בתי המשפט רק במישור המינהלי. וכך נפסק:
"שיקול הדעת האם לאשר בקשה לאישור שקילות אם לאו הוא שיקול דעת מקצועי על פי טיבו. כך בדרך כלל וכך בייחוד בפרשה דנן. לפיכך ייטה בית המשפט כעניין שבמדיניות שלא להתערב בשיקול הדעת שהפעיל המשיב לגבי כל בקשה ובקשה וימנע מלהחליפו בשיקול דעתו שלו, אלא אם כן קיימת עילה מינהלית להתערבות כזו".

11. המבחן לקבלת ראיה מינהלית הינו מבחן הסבירות. רשות מינהלית, בענייננו הגף, רשאית לסמוך על נתונים שרשות סבירה הייתה מסתמכת עליהם לקבלת ההחלטה. הרשות רשאית להתבסס על ראיות שונות בעלות משקל שונה בהתאם לצורך ותוך איזון בין השיקולים השונים העומדים על הפרק. כאשר עלולה להיפגע זכות אדם, לא ניתן להסתמך על ראיות שהן בגדר שמועה בלבד הנעדרות כל ביסוס. על החלטת הרשות לאזן בין השיקולים השונים באופן סביר ומידתי (עע"ם 1758/10 לשכת עורכי הדין בישראל נ' שלום שגיא, ניתן ביום 15.8.11). בית הדין יתערב בהחלטת הרשות-
"רק כאשר בגדר האיזון לא ניתן משקל מספיק לשיקולים רלבנטיים, עד כי ההחלטה חורגת ממתחם הסבירות, או אם מדובר בפגיעה לא מידתית בפרט" (עע"ם 1758/10 הנ"ל).

12. סמכות המדינה לקיום הריאיון לבוגרי השלוחה
טענות התובע באשר לעצם קיום הריאיון לבוגרי השלוחה ולהיעדר סמכות המדינה לקיים ראיון עלו כבר בבג"צ בן שמעון ונדחו. כך נפסק שם:
"שני התנאים המרכזיים לצורך מתן אישור שקילות על פי הכללים הרלבנטיים לעניין זה הינם: היות המוסד בו למד המבקש מוכר על ידי המדינה בה הוא פועל כמוסד המוסמך ליתן תארים אקדמיים והצגת מסמכים המעידים על כך שהמבקש עמד בכל דרישותיו של אותו המוסד (ראו: הכללים להערכת תארים זרים מיום 12.11.1997; חוזר המשנה לנציב שירות המדינה מיום 22.8.2004; ופסקה 14 לפסק הדין בעתירות נגד החלטת הפסילה. ראו גם הכללים מיום 10.5.2005 להערכת תארים אקדמיים (ראשון או שני) שהוענקו על ידי מוסדות להשכלה גבוהה בחו"ל ואשר נלמדו בשיטת 'הלמידה מרחוק' ולתארים שלישיים זרים לצורכי דירוג ושכר, בהם התווספו תנאים נוספים וביניהם עמידה בבחינה). יחד עם זאת, הדעת נותנת כי מקום שבו מתעורר חשד כי המבקש אישור שקילות קיבל את התואר שלא כדין יש למשיב סמכות ואף חובה לבחון ולבדוק האם קיים בסיס לחשד זה טרם שיתן למבקש אישור שקילות, על כל ההטבות הכרוכות בכך. זאת ועוד. בפרשה דנן קבע בית המשפט בפסק הדין בעתירות נגד החלטת הפסילה כי על המדינה לערוך בדיקה פרטנית לצורך בירור החשדות נגד בוגרי נציגות אוניברסיטת לטביה (וראו גם ההחלטה מיום 11.1.2005 בבקשות למתן צו לפי פקודת בזיון בית המשפט), אשר במסגרתה ייערך לכל אחד מן הבוגרים שימוע כדין ותינתן לו הזדמנות הוגנת להוכיח את ניקיון כפיו. אשר על כן, בנסיבות המיוחדות של הפרשה שבפנינו לא נפל כל פסול בהתנהלות המשיב בהחליטו לבחון את הבקשות בדרך החורגת מן הכללים המנחים אותו דרך כלל בכגון דא" (עניין בן שמעון, סעיף 12 לפסק הדין, ההדגשות הוספו ד.פ.)

עוד נקבע בעניין בן שמעון כי בנסיבות דנן מדובר בהליכי בדיקה ראויים וסבירים:
"אשר לסבירותם של הליכי הבדיקה בהם נקט המשיב הרי שזו נבחנה על ידי בית המשפט במסגרת העתירות נגד ההליכים הפרטניים ובפסק הדין שניתן בהן אישר בית המשפט את מתכונת הראיונות הפרטניים לבוגרי הנציגות כהליכים ראויים וסבירים המקיימים את החובה לערוך לכל אחד מן הבוגרים שימוע טרם שתסורב בקשתו לאישור שקילות. בצדק טען אפוא המשיב כי אין מקום לשוב ולהידרש לטענות הכלליות שהעלות העותרים בהקשר זה שכבר נדונו והוכרעו על ידי בית המשפט. כך למשל טוענים העותרים כי הם נשאלו בראיונות שאלות הנוגעות לחומר הלימודים ולעבודת הגמר עניין ההופך את הראיונות לבחינה של ממש ופוגם בהם באופן המצדיק את פסילתם. ואולם, קיומם של ראיונות במתכונת הכוללת שאלות בנוגע לחומר הלימודים עמדה בפני בית המשפט במסגרת העתירה נגד ההליכים הפרטניים ואותה טענה עצמה הועלתה על ידי העותרים שם, אך בית המשפט קבע כי " ההליך נשוא העתירה מתנהל כיום באופן ראוי" וכי " לא עלה בידי העותרים להצביע על פגם בהליכים בהם נקטו המשיבים" (פסקה 12). משלא הצביעו העותרים, שרובם ככולם היו צד לעתירות הקודמות בפרשה, על טעמים מיוחדים המצדיקים קיום ביקורת שיפוטית נוספת לגבי מתכונתם של ההליכים הפרטניים, אין מקום לחזור ולהידרש לטענות אלה"(ההדגשות הוספה ד.פ).

הנה כי כן, בהתאם לפסיקת בג"צ, לא רק שאין פסול בעצם קיום הראיונות לבוגרי השלוחה במסגרת בחינת בקשתם לאישור שקילות, אלא מדובר בהליך ראוי והכרחי בנסיבות המקרה, ואף אין כל פסול בשאלות המתייחסות לחומר הלימודים במסגרת הריאיון. נדגיש, מדובר בנסיבות מיוחדות ויוצאות דופן המהוות סיבה מוצדקת לחריגה מן הכללים המנחים בדרך כלל.
על כן, מן הטעמים המפורטים לעיל, אף שהתובע החל את לימודי בשלוחה לפני 1.8.2000, יש לדחות את טענותיו לעניין עצם קיום הריאיון והשאלות שנשאלו במסגרתו.

13. אחריותם של הגף והמועצה להשכלה גבוהה
גם טענות התובע נגד המועצה להשכלה גבוהה דינן להידחות. בכלל התיקים המאוחדים נתבעו משרד החינוך, ובתוכו הגף, וכן משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר, מעסיקיהם של התובעים. כך גם בתביעת התובע. המועצה להשכלה גבוהה לא נתבעה ולא נטלה חלק בהליכים אלו בשום שלב. המועצה להשכלה גבוהה הינה תאגיד סטטוטורי ומהווה גוף נפרד ממשרד החינוך ( סעיפים 3-3 א לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח- 1958). אם סבר התובע כי מדובר בנתבע רלבנטי להליך, היה עליו לצרפו להליך לכתחילה או לבקש לצרפו בהתאם לתקנה 15 לתקנות בית הדין לעבודה ( סדרי דין), התשנ"ב-1991. משלא עשה כן, לא ניתן להעלות עתה, בשלב הסיכומים, טענות נגד התנהלות המועצה להשכלה גבוהה, מה גם שלא הייתה לה הזדמנות להתגונן מפניהן. לא זו אף זו, מדובר בטענות עובדתיות שיש לבררן לגופן, מה שלא נעשה בהליך זה בהסכמת הצדדים.

14. זאת ועוד, לגרסת התובע, הוא החל את לימודי בשלוחה בשנת 1998. במועד זה היה לשלוחה אישור ללימודים מרחוק בלבד ( ונציין כי במועד זה כבר נכנס לתוקף תיקון 11 לחוק המועצה להשכלה גבוהה לפיו מוסדות להשכלה גבוהה מחו”ל המבקשים לקיים פעילות אקדמית בישראל נדרשים לקבל רישיון לכך מהמועצה להשכלה גבוהה). השלוחה הגישה בקשה לקבלת רישיון כאמור רק בחודש 4/1999, ומשכה את בקשתה זו בחודש 11/1999. משמע, שהתובע החל ללמוד בשלוחה לפני שהיה לשלוחה רישיון כנדרש על פי חוק לקיים פעילות אקדמית והשלוחה משכה את בקשתה לקבלת רישיון ממש בסמוך לתחילת לימודיו של התובע. על כן תמוהה טענת התובע בדבר חובת הודעה המוטלת על הגף או המועצה להשכלה גבוהה.

15. גם אם קיימת חבות כלשהי של המועצה להשכלה גבוהה ושל הגף כלפי ציבור הסטודנטים, וחובה זו הופרה ( ואין אנו קובעים כך), לא היה בכך כדי לסייע לתובע. כאמור לעיל על פי פסיקת בג"צ בנסיבות דנן מוסמכת המדינה לבחון את הבקשות למתן אישור שקילות באופן פרטני ובאמצעות שאלונים וראיונות. לפיכך, ללא קשר להתנהלות הגף בעניין השלוחה, עדיין מוטלת החובה על התובע להוכיח כי הוא זכאי לאישור השקילות, היינו – כי קיבל את התואר כדין והוא משקף לימודים אקדמאיים אמיתיים. בכל מקרה אין לתובע, כמו גם ליתר התובעים כל זכות לקבלת אישור שקילות באופן אוטומטי.
לאור כל האמור לעיל, טענת התובע לפיה נוכח מחדלי הגף והמועצה להשכלה גבוהה לא היה מקום לערוך לו ראיון לצורך בחינת בקשתו לאישור שקילות - נדחית.

16. טענת ההסתמכות
יש לדחות גם את טענת ההסתמכות של התובע. על-מנת לבסס טענה זו, על התובע להציג תשתית ראייתית מספקת. בענייננו, לא עלה בידי התובע לעשות זאת. התובע טוען כי הסתמך על חוזרי שירות בתי הסוהר ומשטרת ישראל, ברם חוזרים אלה לא הובאו לפנינו, ולא ניתן לבחון את האמור בהם באופן ענייני. התובע מסתמך בטענתו גם על חוזר שהפיץ השב"ס ביום 21.4.1997 ( לא צורף לכתבי הטענות של התובע) ובסיכומיו ציטט התובע מהחוזר:
"א. לאחרונה החלו אוניברסיטאות מחו"ל ללמד בארץ באמצעות שלוחות.
ב. שוטרי משטרת ישראל הלומדים בשלוחות אלה אשר בסיום לימודיהם יקבלו אישור ממשרד החינוך המחלקה להערכת תארים ודיפלומות מחו"ל כי לימודיהם שקולים לצורך שכר לתואר ראשון או שני- יהיו זכאים לדירוג שכר אקדמאי" (סעיף 34 לסיכומים, ההדגשה הוספה- ד.פ.).
גם מן האמור בחוזר זה עולה כי אין די בלימודים בשלוחה של אוניברסיטה זרה ובקבלת התואר כדי לקבל הטבות שכר. אלה מותנות בקבלת אישור שקילות התואר מהגף ורק עובדים אשר בסיום לימודיהם יקבלו אישור שקילות יהיו זכאים להטבות שכר.
נזכיר כי הזכאות להטבות מבוססת על כך שהעובד רכש השכלה גבוהה, והתואר האקדמי מעיד על כך. לפיכך אם מתברר כי התואר אינו משקף לימודים אקדמיים אמיתיים, הוא אינו מצדיק מתן אישור שקילות וכפועל יוצא - מתן הטבות שכר. יתר על כן, על המדינה כנאמן הציבור למנוע תשלום כספי ציבור בנסיבות אלה, וכאשר לא התקבלה "התמורה" החוזית המוסכמת (תואר אקדמי אמיתי כנגד הטבות שכר ואחרות על פי ההסכמים המחייבים, ראו בבג"צ מוסטקי הראשון סעיף 48). לימודים אקדמיים שאינם משאירים שום חותם אצל הלומד אינם מגשימים את התכלית שבעידוד עובדים לרכוש תואר אקדמי.
דברים אלו יפים בין אם מדובר בבוגרי השלוחה ובין אם מדובר בבוגרי מוסדות אחרים.

17. הראיון
התובע נשאל בתחילה שאלות הקשורות להליך הרישום ולתקופת הלימודים, וציין כי נרשם בשלוחה באוקטובר 1998, אך ולא ידע להסביר מדוע ברישומי השלוחה נכתב ינואר 1999). התובע ציין את גובה שכר הלימוד ומהלך הלימודים ( למידה מרחוק), תדירות המפגשים ומיקומם, אופן הכנת העבודות והמטלות. כמו כן ציין התובע כי אשתו עזרה לו בכתיבת העבודות והמטלות, עריכתן והדפסתן. אולם לא עלה בידי התובע ליתן תיאור כלשהו של חומר הלימודים בקורסים המופיעים ברשימה שהגיש. הוא אף לו ידע איזו שפה זרה למד למרות שבגיליון הציונים מופיעה שפה זרה ולצידה ציון "מצויין" (מס' 19). על מנת לסבר את האוזן נצטט מקצת מתשובותיו:
"ש. ... תעיין בבקשה ברשימה, תגיד לי אם אתה מאשר שלמדת את כל הקורסים האלה.
ת. קשה לי לזכור את כולם, לפי מה שזכור לי כן.
ש. לא זה רק הדף הראשון. זכורים לך הקורסים האלה?
ת. כן
ש. אתה יכול לספר לי מה נלמד בתולדות התרבות המערבית?
ת. אם זכור לי בדיוק?
ש. בערך מה שאתה זוכר
ת. אה לא זכור לי
ש. לא זכור לך שום נושא שעלה במהלך הקורס הזה?
ת. לא" (עמ' 12 ש' 15-15)
"ש. לא למדת קורס שנקרא כתיבה אנגלית?
ת. לא
ש. אז מה למדת פה? שפה זרה 1 איזה שפה למדת?
ת. אה ידעתי קצת שפה רוסית
ש. מה למדת באוניברסיטת לטביה רוסית?
ת. לא
ש. אז על מה קיבלת כאן ציון 9 בשפה זרה, איזה שפה למדת?
ת. אני לא למדתי שום שפה שם
ש. לא למדת שום שפה?
ת. לא
ש. אוקי, זכור לך מה נלמד בקורס מתמטיקה?
ת. לא
ש. שום נושא שעלה במהלך הקורס?
ת. לא
ש. קורס ניהול עסקים קטנים? למדת קורס כזה?
ת. כן
ש. אתה זוכר מה נלמד בקורס?
ת. על המיקרו
ש. ניהול עסקים למדתם מיקרו?
ת. כן
ש. מיקרו זה קורס אחר, מיקרו כלכלה זה קורס אחר, יש מיקרו וניהול עסקים קטנים
ת. אני פשוט לא זוכר, כי זה עבר הרבה זמן" (עמ' 13-14).

18. עבודת הגמר
עבודה הגמר של התובע הינה על חברת החשמל. מתשובותיו בראיון אנו למדים כי התובע אמנם קרא את העבודה ומכיר אותה. המראיינים התרשמו כי התובע גילה התמצאות בהליכים הטכניים של עבודת הגמר ובתוכנה. עם זאת ספק אם הכין בעצמו את העבודה. ראשית לדברי התובע הוא לא קרא אף לא ספר אחד מתוך 29 המקורות המופיעים ברשימה הביבליוגרפית שצורפה לעבודה (עמ' 15-16). הוא גם לא ידע להסביר את המודלים המופיעים בעבודה (ע' 16). בנוסף לכל אלה נמצאו עבודות על חברת החשמל שהן זהות לחלוטין לעבודה שהגיש התובע, ואחת מהן הוגשה לפני שהתובע הגיש את עבודתו. במהלך הראיון עומת התובע עם עובדה זו תוך שהמראיין משווה בין העבודות, ומפנה את תשומת לבו של התובע לכך שעבודה אחרת זהה מילה במילה לעבודת התובע. לא עלה בידי התובע ליתן הסבר מניח את הדעת לכך. התובע אמנם טען כי בידיו טיוטות של העבודה אולם אלה לא הוצגו לפנינו (ע' 18-19).
העדר התמצאות בסיסית ביותר בחומר הנלמד והספק המתעורר בנוגע לעבודת הגמר של התובע מבססים את החלטת הגף לדחות את בקשתו למתן אישור שקילות. כמודגש לעיל מדובר בהחלטה מנהלית הנבחנת על פי אמות המידה הנדרשות לכך במשפט המנהלי, וההחלטה עומדת בכל אמות מידה אלה כנדרש.

19. התובע טוען כי לא קיבל הזדמנות לראיון נוסף. בעניין זה נפסק בבג"צ מוסטקי השני כי המדינה אינה חייבת לערוך למי שבקשתם לאישור שקילות נדחתה ראיון נוסף:
"כעולה מתיאור ההשתלשלות לעיל, המשיבים הודיעו כי הם מוכנים לערוך ראיונות חוזרים לבוגרים אשר בקשתם נדחתה בשל סירובם לשתף פעולה במהלך הראיון המקורי. לטענת העותרים מן הראוי לאפשר קיומו של ראיון חוזר לכלל הבוגרים שבקשתם נדחתה, בין אם הבקשה נדחתה בשל חוסר שיתוף פעולה ובין אם מטעמים פרטניים ( כגון חוסר התמצאות בנושאי הקורסים או עבודת הגמר, חשד להעתקת עבודות וכיוצא באלה). איני רואה כי יש מקום לקבל את טענתם הגורפת של העותרים. לכלל הבוגרים נערך ראיון אישי, בו נבחן אופן השגת התואר האקדמי על-ידי הבוגר. העובדה שכמחצית מהבוגרים נמצאו זכאים לאישור שקילות, מבלי שעומדת כנגדם טענה פרטנית כלשהי, מעידה על כך שאין בסיס לניסיונם של העותרים להציג את הראיונות כבלתי סבירים. זאת ועוד; גם לבוגרים אשר בקשותיהם נדחו בשל טענות פרטניות שונות עמדה האפשרות להשיג על ההחלטה, והשגות אלה נבחנו כולן על ידי המשיבים. מהדיון שנערך בפנינו עלה כי חלק מהשגות אלה התקבל, עובדה אשר יש בה כדי להעיד על כך שההשגות נבחנו בכובד ראש ובלב פתוח, ולא על מנת לצאת ידי חובה. משהגיעו המשיבים למסקנה כי קיימות בעניינם של חלק מהבוגרים ראיות מנהליות המצדיקות מסקנה כי תואריהם הושגו במרמה, וזאת חרף ההזדמנות שניתנה לבוגרים לשכנע את המשיבים כי התארים הושגו בדרכים כשרות, אין מקום לחייב את המשיבים לערוך ראיונות אלה פעם נוספת".

20. לנוכח חוסר הבקיאות שהפגין התובע במהלך הריאיון, לא מצאנו כי המדינה טעתה בכך שלא הזמינה את התובע לריאיון נוסף. התובע ענה על השאלות שנשאל וחזר ואמר כי אינו זוכר פרטים רבים לנוכח הזמן הרב שחלף. לא ברור כיצד ראיון נוסף היה מרענן את זכרונו של התובע.

21. התובע טוען כי ניתן לשלול את אישור השקילות אך ורק אם הוכח כי התואר הושג במרמה ( ראו למשל סעיפים 93-94 לסיכומיו), וכי אין בידי המדינה ראיות המבססות מסקנה מעין זו. ואולם לא כך היא. בבג"צ מוסטקי הראשון נפסק כי שקלול הולם של כל השיקולים הצריכים לעניין מצדיק סירוב למתן אישור שקילות ממי שהתואר האקדמי שקיבל אינו פרי לימודים כהלכתם בין משום שלא ביצע את המטלות הנדרשות לצורך קבלת התואר, ובין משום שהעבודות שהגיש נעשו על-ידי אחרים, ולמעשה קיבל את התואר האקדמי במרמה ( סעיף 48 לפסק הדין).
תשובותיו של התובע בראיון, והעובדה שלא ידע דבר וחצי דבר על חומר הלימודים שנלמד במהלך התואר, והתהיות העולות לנוכח תשובותיו בנוגע לעבודת הגמר, מבססים את המסקנה כי התובע לא השתתף בהליך לימודים תקין, ולימודיו " אינם אמיתיים". לפיכך, יש לדחות טענה זו של התובע.
אילו הגף היה מתרשם שהתובע למד בהליך תקין, סביר להניח כי התובע היה מקבל אישור שקילות, כפי שקיבלו בוגרים אחרים.

סוף דבר - התביעה נדחית.

התובע ישלם הוצאות הנתבע בסך של 2,500 ₪.

ערעור על פסק-דין זה, ניתן להגיש תוך 30 יום מיום שיומצא לצדדים, לבית-הדין הארצי לעבודה.

ניתן היום, ה' אב תשע"ו, 9 באוגוסט 2016, בהעדר הצדדים ויישלח אליהם .

"ההחלטה נחתמה בידי נציגי הציבור ועותק נמצא בתיק בבית הדין. לצדדים מופץ עותק בחתימה אלקטרונית של השופט לבדו".

נציגת עובדים
גב' נחמה אנג'ל

נציג מעסיקים
מר נתי ביאליסטוק כהן

ד. פרוז'ינין - שופטת
אב"ד