הדפסה

בית דין אזורי לעבודה בחיפה סע"ש 39419-04-19

02 דצמבר 2019

בפני: כב' השופט אסף הראל
נציגת ציבור (עובדים) גב' מלכה טל
נציג ציבור (מעסיקים) מר אבי פרלה

התובע:
יונתן דוד פרידלנד

-
הנתבעת:
ארצות הברית של אמריקה

החלטה

בקשת הנתבעת מיום 8.9.19 לדחית התביעה על הסף. לאחר עיון בבקשה, בתשובת התובע ובתגובת הנתבעת, אנו קובעים כך:

הנתבעת עותרת בבקשתה לדחות על הסף את התביעה. זאת, בשל חסינות לה טוענת הנתבעת מפני סמכות השיפוט של בית הדין מכח הוראות חוק חסינות מדינות זרות, התשס"ט – 2008 (להלן – חוק החסינות). את בקשתה משתיתה הנתבעת על ארבעה טעמים: טבעה הריבוני של החלטתה לסגור את הסוכנות הקונסולרית של הנתבעת בחיפה; אופיו השלטוני של תפקידו של התובע; תואר תפקידו השלטוני של התובע; ואי עמידת התובע בנטל ההוכחה הנדרש בתביעת פטור מחסינות למדינה זרה.

הוראת סעיף 4 לחוק החסינות
הנתבעת אינה טוענת כי בתביעה לא מתקיימים הוראות סעיף 4(א) לחוק החסינות. מעבר לדרוש יש לקבוע כי בתביעה מתקיימות הוראות סעיף 4(א) לחוק החסינות: מדובר בתביעה של מי שהועסק על ידי הנתבעת לתשלום זכויות כספיות שונות הנובעות מתקופת ההעסקה בתפקיד סוכן קונסולרי של הנתבעת בחיפה – ומשכך מדובר בעילת תביעה המצויה בסמכותו העניינית הייחודית של בית הדין; והעבודה בוצעה בישראל כאשר מקום מגוריו הרגיל של התובע היה בישראל.

אף כי תנאי הוראת סעיף 4(א) לחוק החסינות מתקיימים בתביעה, עדיין יש להמשיך ולבחון האם טענות הנתבעת מקימות לה חסינות מפני התביעה כאן מכח הוראות אחרות של חוק החסינות או מכח המשפט הבינלאומי המינהגי החל כפי שעוגן בפסיקה בישראל (ע"ע (ארצי) 1127-10-14 ארצות הברית של אמריקה - בחבח, פס' 38 (8.1.2016) (להלן – ענין בחבח)).

טבעה של החלטת הנתבעת לסגור את הסוכנות הקונסולרית שלה בחיפה
אין חולק כי הנתבעת החליטה לסגור את הסוכנות הקונסולרית שלה בחיפה, בה שימש התובע כסוכן קונסולרי. מקובלת עלינו טענת הנתבעת כי עצם החלטה כזו, והשיקולים שהביאו את הנתבעת לקבלה, היא החלטה שלטונית של הנתבעת. אין להגדירה כפעולה של הנתבעת שהיא בעלת אופי פרטי. משכך, החלטה זו של הנתבעת חסינה מפני סמכות שיפוטו של בית הדין (סעיף 2 לחוק החסינות; ענין בחבח בפס' 40).

אף כי מדובר בהחלטה שלטונית, אין בכך להביא למסקנה כי יש לדחות את התביעה על הסף. התובע לא עותר לסעד של פתיחת הסוכנות הקונסולרית בחיפה מחדש. הוא אינו עותר גם לסעד של השבתו לתפקיד הסוכן הקונסולרי של הנתבעת בחיפה. כל טענותיו מתמקדות באופן בו פוטר וכן בתביעה לסעדים כספיים הנובעים מתקופת ההעסקה וסיומה. אין מדובר בתביעה המחייבת את בחינת השיקולים שעמדו בבסיס החלטת הנתבעת לפטר את התובע. בתביעה כזו, גם אם הפיטורים קשורים קשר ישיר להחלטה השלטונית של הנתבעת בדבר סגירת הסוכנות הקונסולרית, אין לנתבעת חסינות מפני סמכות השיפוט של בית הדין (סעיף 4 לחוק החסינות; ענין בחבח בפס' 42).

אף כי עצם החלטת הנתבעת לסגור את הסוכנות הקונסולרית אינה מקימה לנתבעת חסינות גורפת מפני בירור התביעה, יש להטעים כי לא יהיה מקום לבחון במסגרת בירור התביעה את השיקולים שהביאו את הנתבעת להחליט על סגירת הסוכנות הקונסולרית בחיפה. זאת, על אף שהתובע מתייחס לכך בכתב התביעה (ראו למשל סעיפים 82-97 לכתב התביעה). מאחר ושאלת המניעים שהביאו את הנתבעת לסגור את הסוכנות הקונסולרית בחיפה לא תיבחן במסגרת בירור התביעה, יתכן ותהיה לכך השפעה גם באשר לאופן בו תיבחן טענת התובע כי הליך השימוע טרם פיטוריו לא היה תקין.

אופיו ותוארו של התפקיד שמילא התובע
התפקיד שמילא התובע היה סוכן קונסולרי בסוכנות הקונסולרית של הנתבעת בחיפה. על כך אין מחלוקת.

בבקשתה, לא חולקת הנתבעת על תיאור התפקיד כפי שמופיע בכתב התביעה (סעיף 12 לבקשה; סעיפים 7-8 לכתב התביעה). על פי הנטען בכתב התביעה, תפקידו של התובע כלל, בין היתר, מתן שירותי מידע אודות פעילות שגרירות הנתבעת; ביצוע פעולות קונסולריות כגון רישום לידות של אזרחי ארה"ב, חידוש דרכונים של אזרחים אלו, מתן אישורים קונסולריים, מתן שירותים נוטריונים; ביקורים של התובע אצל אזרחי ארה"ב ששהו בבתי כלא, בתי מעצר ובתי חולים על סוגיהם השונים; וליווי נציגי השגרירות בעת ביקוריהם באזור חיפה. נטען כי הכל נעשה לשם שמירה על האינטרסים של הנתבעת. כעולה מהתביעה, התובע אף גבה כספים מאזרחי ארה"ב כנגד השירותים שסיפק להם, וכספים אלו הועברו במלואם לנתבעת (סעיפים 11-12 לכתב התביעה).

מקובלת עלינו טענת הנתבעת כי תפקידו של התובע – כסוכן הקונסולרי שלה בחיפה – היה תפקיד בעל אופי שלטוני. מדובר בתפקידים שהם ייחודיים למי שעומד בראש סוכנות קונסולרית ואינם מבוצעים על ידי המגזר הפרטי. הטעם לכך הוא שהסוכנות הקונסולרית של הנתבעת בחיפה שימשה נציגות רשמית - בעלת סמכויות מוגבלות – של מדינה, היינו של הנתבעת. מכאן אופיה השלטוני המובהק של הסוכנות הקונסולרית, המשמשת כזרוע של הנתבעת. מכאן גם האופי השלטוני של תפקידו של התובע, אשר עמד בראש אותה סוכנות קונסולרית. זאת ועוד. על טיבו השלטוני המובהק של תפקידו של התובע ניתן ללמוד מהוראות אמנת וינה משנת 1963 בדבר יחסים קונסולאריים (להלן – אמנת וינה) (נוסח האמנה באנגלית מצוי באתר האינטרנט של האו"ם). מדובר באמנה המשקפת את המשפט הבינלאומי המינהגי (דנ"מ 6673/12 עטרת בנות נ' משרד הפנים, פס' 9 לחוות דעתו של השופט דנציגר (23.3.2015)). כך, למשל, פתיחת סוכנות קונסולרית של מדינה זרה וקביעת מיקומה אינם יכולים להיעשות אלא בהסכמת המדינה המקבלת (סעיף 4 לאמנת וינה). כך, למשל, מינויו של ראש נציגות קונסולרית – לרבות מינויו של סוכן קונסולרי העומד בראש נציגות קונסולרית – מחייב הסכמת המדינה המקבלת (סעיפים 10 ו- 20 לאמנת וינה). כך, למשל, המדינה המקבלת מוגבלת ביכולתה לעצור מי שממלא תפקידים קונסולריים (סעיף 41 לאמנת וינה) ומוגבלת ביכולתה להיכנס למתחם הקונסוליה (סעיף 31 לאמנת וינה). אמנת וינה גם מפרטת את התפקידים הקונסולריים, ואלה כוללים, בין היתר, הגנה על אינטרסים של המדינה השולחת; סיוע לאזרחים ולתאגידים של המדינה השולחת; ביצוע תפקידי מרשם אזרחי; והושטת סיוע לכלי שיט ומטוסים הרשומים במדינה השולחת (סעיף 5 לאמנת וינה). סיום תפקידו של מי שעומד בראשות נציגות קונסולרית, מחייב מתן הודעה למדינה המקבלת, דבר שנעשה במקרהו של התובע (סעיף 25 לאמנת וינה; סעיף 14 ונספח 1 לבקשה). כל אלה הם סממנים מובהקים של תפקיד שלטוני של הנתבעת. העובדה כי אותו תפקיד בוצע מחוץ לארצות הברית, אינה גורעת מהמסקנה כי מדובר בתפקיד שלטוני כאמור. גם העובדה שהתובע לא נכלל ברשימת הדיפלומטים של שגרירות ארה"ב בישראל, כפי שמופיעה ברשימה הדיפלומטית שעורכת מחלקת הפרוטוקול של משרד החוץ הישראלי (סעיף 47 לתשובה), אינה גורעת מהמסקנה כי מדובר בתפקיד שלטוני.

אלא שעצם העובדה כי התובע מילא תפקיד בעל אופי שלטוני, לא די בה כדי שלנתבעת תקום בהליך כאן חסינות מפני סמכותו של בית הדין מכח המשפט הבינלאומי המינהגי. על מנת שחסינות כזו תקום, על הנתבעת להוסיף ולהראות כי פרט לתפקיד התובע הכרוך בביצוע משימות הקשורות קשר ישיר והדוק למשימותיה הריבוניות של הנתבעת כמדינה זרה – וקבענו כבר כי זה היה אופי תפקידו של התובע – מתקיימים בתביעה גם התנאים המצטברים הבאים: מדובר בעילת תביעה המחייבת את בחינת השיקולים שעמדו בבסיס פיטורי התובע (במובחן מדרך פיטוריו או הזכויות הסוציאליות אשר נטען כי מגיעות לו בשל תקופת העסקתו); וכי בבסיס שיקולי הפסקת העסקת התובע עמדו שיקולים אמיתיים של בטחון לאומי של הנתבעת (ענין בחבח בפס' 42). הנתבעת לא הראתה כי תנאים מצטברים אלה מתקיימים כולם במקרה כאן. כך, קבענו כבר כי בהליך כאן אין צורך לבחון את השיקולים העומדים בבסיס סגירת הסוכנות הקונסולרית. כך, אין טענה כי בבסיס ההחלטה לסיים את העסקת התובע עמדו שיקולים אמיתיים של בטחון לאומי. לאור זאת, יש לקבוע כי על אף אופי תפקידו השלטוני של התובע, הזיקות הריבוניות אינן חזקות דיין כדי להקים לנתבעת חסינות מפני סמכות שיפוטו של בית הדין בבירור התובענה.

לא מצאנו ממש ביתר טענות הנתבעת בענין זה. כך, למשל, אמנת האו"ם בדבר חסינות מדינות זרות ורכושן טרם נכנסה לתוקף, והיא כשלעצמה לא מקימה לנתבעת מקור נורמטיבי עליו ניתן לבסס חסינות מפני סמכות בית הדין, אך בשל תואר תפקידו של התובע (סעיף 15 לבקשה; ענין בחבח בפס' 34-35 ו- 42). כך, למשל, מרבית הפסיקה של בתי הדין האזוריים אליה הפנתה הנתבעת ניתנה לפני שניתן פסק הדין של בית הדין הארצי לעבודה בענין בחבח, וממילא אותה פסיקה של בתי הדין האזוריים איננה בגדר הלכה מחייבת.

הטענה בדבר נטל ההוכחה
לא מצאנו לקבל את טענת הנתבעת לפיה התובע לא עמד בנטל להראות כי יש למנוע מהנתבעת חסינות מפני סמכות שיפוטו של בית הדין בבירור התובענה. קבענו כבר כי בתובענה מתקיימים תנאי סעיף 4(א) לחוק החסינות. די בכך לענין הנטל המוטל על התובע כדי להראות שלנתבעת אין חסינות מפני סמכות שיפוטו של בית הדין. הנתבעת ביקשה להראות כי על אף הוראת סעיף 4(א) לחוק החסינות, יש להקנות לה חסינות מפני סמכות שיפוטו של בית הדין. כאמור, היא לא עמדה בנטל זה עת דחינו את טענתה כי היא נהנית מחסינות כאמור.

סיכום
הבקשה לסילוק התביעה על הסף – נדחית. הנתבעת תישא בהוצאות התובע בגין בקשה זו בסך כולל של 2,000 ₪ אשר ישולמו לידי התובע תוך 30 ימים מעת שתומצא ההחלטה לנתבעת.

החלטה בדבר המשך ההליכים המקדמיים, לרבות קציבת מועד להגשת כתב הגנה, תינתן בנפרד.

לצדדים מוקנית, תוך 15 ימים מעת שתומצא להם החלטה זו, זכות לבקש מבית הדין הארצי לעבודה בירושלים כי תינתן להם רשות לערער עליה.

ניתנה היום, ד' כסלו תש"פ, (02 דצמבר 2019), בהעדר הצדדים ותישלח אליהם.

נציג ציבור (מעסיקים)
מר אבי פרלה

אסף הראל, שופט

נציגת ציבור (עובדים)
גב' מלכה טל