הדפסה

בית דין אזורי לעבודה בבאר שבע על"ח 15341-05-15

בפני
כבוד השופט צבי פרנקל

המערערת

גידולי אגו בע"מ ח.פ: 512548819
ע"י ב"כ עוה"ד גיא יפרח ואח'

נגד

המשיבה

מדינת ישראל (משרד הכלכלה והתעשייה –
מינהל הסדרה ואכיפה)

ע"י ב"כ עוה"ד יעקב אזולאי מ פרקליטות מחוז דרום

פסק דין

1. ארגון "קו לעובד" הגיש ביום 23.04.2012 תלונה למשרד הכלכלה והתעשייה, לפיה עובדים המועסקים אצל המערערת שהיא חברה העוסקת בגידולים חקלאיים ושיווקם, מלינים על תנאי העסקתם וטוענים, בין השאר, כי שכרם נופל משכר המינימום הקבוע בחוק. בעקבות התלונה ערך הממונה על עיצומים כספיים במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן: "הממונה") ביקורת אצל המערערת במהלך חודשים ספטמבר-דצמבר 2012. במהלך הביקורת נגבו עדויות משבעה עובדים זרים שעובדים אצל המערערת.

2. ביום 05.08.2013 שלח הממונה למערערת "הודעה על כוונת חיוב", בהתאם לסעיף 5 לחוק להגברת האכיפה של דיני העבודה, התשע"ב-2011 (להלן: "החוק"), לאחר שהתרשם כי המערערת הפרה את ההוראה המנויה בסעיף 10 לפרק ג' של התוספת השנייה לחוק, בנוגע לאי תשלום שכר מינימום לפי חוק שכר מינימום, התשמ"ז-1987 (להלן: "חוק שכר מינימום").

3. המערערת פנתה לממונה ביום 02.09.2013 בבקשה לבטל את ההודעה על כוונת החיוב וכן ביקשה ממנו לזמן אותה לשימוע בע"פ בפניו. הממונה דחה את שתי בקשותיה של המערערת ביום 29.09.2013, וביום 07.10.2013 שלח למערערת "דרישת תשלום" בהתאם לסעיף 7 לחוק, ובו נדרשה לשלם סכום בסך 420,840 ₪.

4. בדרישת התשלום מיום 07.10.2013, פורטו תאריכי ההפרות בנוגע לחובת תשלום שכר מינימום, כאשר בנוגע לחמישה עובדים של המערערת נקבע כי בוצעו לגבי כל אחד מהם שתי הפרות במהלך חודשים יולי-אוגוסט 2012, עת לא שולם להם שכר מינימום בחודשים אלה ובנוגע לשני עובדים נוספים, נקבע כי המערערת לא שילמה להם שכר מינימום בחודש יולי 2012. בגין כל הפרה הוטל על המערערת עיצום כספי נפרד, כך שלגבי חמישה עובדים הוטלו על המערערת עשרה עיצומים כספיים ולגבי שני עובדים נוספים הוטלו על המערערת שני עיצומים כספיים. סה"כ הוטלו על המערערת שנים עשר עיצומים כספיים כל אחד בסך של 35,070 ₪ כך שהדרישה הכוללת מאת המערערת הייתה לתשלום סך של 420,840 ₪, בגין שנים עשר העיצומים הכספיים.

5. ביום 21.10.2013 הגישה המערערת ערר לוועדת הערר לעיצומים כספיים שהוקמה לפי סעיף 19 לחוק (להלן: "ועדת הערר" או "הוועדה"). הערר הוגש בהתאם לסעיף 18 לחוק בגין שנים עשר העיצומים הכספיים. ביום 23.03.2015 החליטה ועדת הערר לבטל ארבעה מתוך שנים עשר העיצומים הכספיים והמערערת נותרה חייבת בתשלומם של שמונה עיצומים כספים, בסך כולל של 280,560 ₪.

6. המערערת, בערעורה, מבקשת לבטל את שמונת העיצומים הכספיים שנותרו לתשלום ולחילופין היא מבקשת להפחית את הסכום לתשלום בכל עיצום כספי וזאת לפי הוראות תקנה 1 לתקנות הגברת האכיפה של דיני העבודה (הפחתה של העיצום הכספי), התשע"ב-2012 ( להלן: "התקנות").

7. ביום 07.07.2015, אחד מבעליה של המערערת, מר גל שפירא, נהרג בתאונת דרכים במהלך טיול באוגנדה. בעקבות זאת פנה ב"כ המערערת ביום 19.10.2015 למשיבה וביקש ממנה לשקול האם יש מקום לאור הנסיבות הנ"ל, ולפנים משורת הדין לבטל את העיצומים הכספיים אשר הוטלו על המערערת. ביום 13.03.2016, לאחר מו"מ בין המערערת למשיבה, הודיעו הצדדים כי לא עלה בידיהם לסיים את המחלוקת מחוץ לכותלי בית הדין וביקשו ממני לקבוע מועדים לדיון בערעור.

8. ביום 04.05.2016 התקיים דיון בערעור בנוכחות הצדדים. בדיון הציג ב"כ המשיבה נוהל חדש מיום 07.04.2016 של מינהל ההסדרה והאכיפה במשרד הכלכלה והתעשייה, בדבר "מדיניות אכיפה מנהלית – טיפול בתלונות ואכיפה יזומה", שפורסם באינטרנט באתר משרד הכלכלה והתעשייה והודיע שהמשיבה החלה ליישמו ביום 01.05.2016, לרבות בתיקים תלויים ועומדים המתנהלים כערעורים בפני בית הדין. לאור זאת הודיעה המשיבה לבית הדין ביום 08.08.2016 שהיא מסכימה להמיר ל"התראה מינהלית" אחד משמונה העיצומים הכספיים, העיצום הכספי המתייחס לעובד Charoenchal Puttan, שהוטלו על המערערת. בהתאם לכך קבעתי ביום 08.08.2016 שהעיצום הכספי המתייחס לעובד זה עבור ההפרה של חודש יולי 2012, יומר להתראה מנהלית.

9. באשר לשאר ההפרות הנטענות ושבעה העיצומים הכספיים שהוטלו בגינן, הודיעה המשיבה כי ההפרות אינן עומדות בתנאים המצדיקים הקלה לנוכח מדיניות האכיפה החדשה ועל כן היא מתנגדת לשינוי החלטת ועדת הערר על הפרות אלה.

החלטת ועדת הערר

10. הוועדה קיבלה את הטענות הנורמטיביות של הממונה בדבר החזקות הקיימות בסעיף 7ב לחוק שכר מינימום ובסעיף 26ב(א) לחוק הגנת השכר, התשי"ח-1958 (להלן: "חוק הגנת השכר") והעדיפה את גרסאות העובדים בעניין שעות העבודה על פני גרסת המערערת. בסעיף 49 להחלטתה קבעה כי הרישום שנערך בדו"חות הנוכחות של עובדי המערערת אינו עומד בדרישות סעיף 25 לחוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951 (להלן: "חוק שעות עבודה ומנוחה") וסעיף 5(א) לתקנות שעות עבודה ומנוחה, התשט"ו-1955. מכיוון שהמערערת לא ערכה רישומי נוכחות תקינים של עובדיה ואף לא מסרה להם תלושי שכר מדי חודש, קבעה שחזקה שהמערערת לא שילמה לעובדים שכר מינימום.

11. כל שבעת העובדים טענו שבגין יום עבודה בן 8 שעות משלמת להם המערערת 118 ₪, היינו השכר לשעת עבודה הוא 14.75 ₪. גמול שעה נוספת (מעבר ל-8 שעות) עמד על 18 ₪ לשעה, בעוד ששכר המינימום בתקופה הרלוונטית עמד על סך של 22.04 ₪. נוסף לכך, השוואת עדויות העובדים בקשר לשעות עבודתם מדי יום לדו"חות הנוכחות שצרפה המערערת, מעלה כי העובדים מדווחים ככלל על שעות עבודה יומיות רבות יותר מהרשום בדו"חות הנוכחות (סעיף 44 להחלטת הוועדה). עוד עולה מעיון בדו"חות הנוכחות, כי הרישום שנעשה בכתב יד חסר פרטים רבים הנדרשים על פי חוק שעות עבודה ומנוחה. כך בדו"חות נרשמו רק סך שעות העבודה היומיות של כל עובד מבלי שנרשמו שעות תחילה וסיום יום העבודה. העובדים לא חתמו על הדו"חות מדי יום, אלא מדי חודש. כמו כן, לאחר שהוצגו בפניהם דו"חות הנוכחות, טענו ארבעה מהעובדים כי חתמו על דו"חות הנוכחות כשהיו ריקים מנתונים מספריים וכללו רק את שמות העובדים (סעיף 45 להחלטת הוועדה). ציון שעות עבודה עגולות בלבד בדו"ח הנוכחות וכן ימי עבודה שמרביתם אינם עולים על היקף של 8 שעות, לרוב ללא ביצוע שעות נוספות, מהווה לדעת ועדת הערר מסגרת העסקה שאמינותה מוטלת בספק (סעיף 51 להחלטת הוועדה).

12. הוועדה דחתה את טענת המערערת באשר למניפולציה של העובדים המועסקים על ידה, לשם קבלת שכר גבוה יותר מהשכר המגיע להם. לדעתה , אין בביקורת המינהל כדי להביא להעלאת שכר העובדים מעבר לשכר המינימום הקבוע בחוק. אשר לתצהירים הנוספים שצירפה המערערת לערר, של שני עובדים שלה שחזרו בהם מעדותם המוקדמת בפני מפקחי המשיבה, העדיפה הוועדה את העדויות המוקדמות יותר שניתנו על ידי העובדים, בשל מעמדם של העובדים הזרים, פערי הכוחות בין עובדים אלה אל מול המערערת וחששותיהם כי יאבדו את מקור פרנסתם (סעיפים 51-52 להחלטת ועדת הערר).

13. ועדת הערר קבעה בסעיפים 55-57 להחלטתה:

"55. מכאן, כי על פניו, יש בכך די כדי לקבוע כי העוררת לא שילמה לעובדים שכר מינימום ועל כן יש להותיר את החלטת המשיבה על כנה. יחד עם זאת, נוכח אופן עריכת החישובים על ידי המשיבה, מצאה הוועדה לנכון לבחון את ההפרות הנטענות לגופן.

56. לעמדת הוועדה, בשים לב לדוחות הנוכחות שצרפה העוררת, יש להפחית מסך השעות החודשי של העובדים את הימים בהם לא עבדו (דבר שלא נעשה בחישובי המשיבה), כאשר מעדויות העובדים בעניין ימי החופש עולה כי קיימת האפשרות שנעדרו מעבודתם. במקרים אלו, ולו מחמת הספק, הוועדה מקבלת את ציון ימי ההיעדרות בדוחות הנוכחות שצרפה העוררת, כמשקפים את היעדרויות העובדים.

57. אולם, במקרים בהם המשיבה ביררה באופן ממצה ומעמיק את סוגיית ההיעדרות מהעבודה ואף עימתה את העובדים עם דוחות הנוכחות המצביעים על היעדרות כאמור, אזי תעדיף הוועדה את גרסת העובדים לפיה לא לקחו בחודשים אלו ימי חופש, בין היתר, לאור מסקנת הוועדה כי דוחות הנוכחות שצירפה העוררת אינם תקינים ולא משקפים נכונה את המציאות".

14. לאחר בחינת של מצב הדברים בנוגע לכל עובד שלגביו התעורר חשש של הפרה של חוק שכר מינימום, קבעה הוועדה:

"111. הערר מתקבל בחלקו, כך שארבעה (4) מהעיצומים הכספיים שהוטלו על העוררת בגין הפרת חוק שכר מינימום יבוטלו, כמפורט להלן:
א. ביטל העיצום הכספי בעניין העובד Kamfu Chalerm, באשר לחודש יולי 2012.
ב. ביטול העיצומים הכספיים בעניין העובד Faeksin Wittaya, באשר לחודשים יולי ואוגוסט 2012.
ג. ביטול העיצום הכספי לגבי העובד Ongraksa Wanchai, באשר לחודש יולי 2012.
112. הערר לגבי יתר שמונה (8) העיצומים הכספיים שהוטלו על העוררת נדחה, והם יוותרו על כנם."

טענות המערערת
17. טענותיה של המערערת הן:
(א). הן החלטתו המקורית של הממונה על הטלת העיצומים והן החלטת ועדת הערר במסגרתה נותרו על כנם 8 מ-12 העיצומים שהוטלו, דינן להתבטל. לחילופין סבורה המערערת כי יש להפחית את העיצומים.

(ב). אין מקום להטלת מספר כה רב של עיצומים כספיים על אותה הפרה של אי תשלום שכר מינימום למרות שמדובר במספר עובדים ויש לראות בהפרה זו מעשה אחד אשר בגינו היה ראוי להטיל עיצום כספי אחד ולא שנים עשר עיצומים נפרדים בסכום כולל המגיע לכדי מאות אלפי שקלים. לעניין זה מפנה המערערת לפסק הדין בעת"מ (חי') 17044-06-13 סגיר נ' המשרד לאיכות הסביבה (ניתן ביום 12.06.2014, להלן – פרשת סגיר)). לכך מוסיפה המערערת שניתן להקיש מהפרשנות שנתן בית המשפט המינהלי בפרשת סגיר בנוגע להטלה בו זמנית של מספר עיצומים כספיים, בהקשר לאותו אירוע, כאשר עסק בדיני איכות הסביבה גם לתחום של אכיפת דיני העבודה.

(ג). מטרת החוק היא הכוונת התנהגות של מעסיקים והבאתם לציות להוראותיו ולא הענשתם באופן העלול להביא לקריסתם הכלכלית. לעניין זה המערערת מביאה מהמלצות ועדת ההיגוי שמנכ"ל משרד התעשייה, מסחר ותיירות מינה ביום 06.04.2006 והיוותה את יריית הפתיחה בתהליך ארוך שסופו חקיקת החוק. לשיטתה, עיון בהמלצותיה של ועדת ההיגוי לעניין הטלת עיצום כספי מלמד כי היא המליצה במקרה שהממונה בדעה שמעביד הפר אחת מהוראות החוק הרלוונטיות בנוגע לזכויות עובדיו, ישלח הממונה אליו התראה בה יוזהר כי עליו לתקן את ההפרה תוך פרק זמן שיקבע. רק אם חלף המועד ולא תוקנה ההפרה, יוטל העיצום. המערערת ערה אמנם לכך שניסוחו הסופי החוק קובע שאם לא השתכנע הממונה מטענות המעסיק, בידיו הסמכות להטיל עיצום, וכי תיקון ההפרה כשהוא לעצמו אינו מונע את הטלת העיצום. אולם עם זאת, סבורה המערערת שהטלת יותר מעיצום אחד בו זמנית, בלא שניתנה למעסיק הזדמנות לתקן את הנדרש, עומדת בסתירה לרוח החוק והתקנות שתוקנו מכוחו, כמו גם לנהלי האכיפה שהוצאו בהקשר לחוק מטעם המשיבה.

(ד). יש לבטל את העיצומים הכספיים שהוטלו עליה, מהטעם שבעת החקירה מטעם המשיבה ובעת ביצוע ההפרות הנטענות נשוא העיצומים, טרם הוחלו באופן מלא הוראות החוק, התקנות והנהלים מכוחו, וכי יש לבטל את העיצומים גם לגופו של עניין, מאחר והוועדה שגתה בקביעותיה העובדתיות ולא התייחסה בין היתר לשעות הנסיעה של העובדים למקום העבודה, כאשר אלה נכללו בחישוב שעות העבודה, כמו גם לנושאים נוספים הנוגעים לקביעותיה באשר לסתירות בגרסתו של העובד Wongson Wiwat ובנוגע להפרש השעות והחריגה המזערית בין שעות העבודה המדווחות לשעות העבודה בפועל של העובד Phuttan Charoenchai.

(ה). לחילופין טוענת המערערת כי אם לא יתקבלו טענותיה לביטול העיצומים, היא סבורה שיש להפחיתם, וזאת בהתאם לרוח התקנות שמאפשרות הפחתה של סכום העיצום הכספי במקרים מסוימים. מאחר שהיא עומדת בתנאים הקבועים בתקנות שמכוחם היה ראוי להפחית לה את סכום העיצום הכספי, על בית הדין להפחית למערערת את שיעור העיצום הכספי שהוטל עליה וזאת מכוח סמכותו לקיים ביקורת שיפוטית על החלטותיה של ועדת הערר, אשר על פי סעיף 20 לחוק רשאית, בין היתר, להפחית את סכום העיצום הכספי.

טענות המשיבה
18. טענותיה של המשיבה הן:-
(א). יש לדחות את טענת המערערת לפיה לא היה מקום להטיל 8 עיצומים על אותה הפרה, מאחר שטענה זו נטענת לראשונה בשלב הערעור ולא נבחנה על ידי הממונה או על ידי ועדת הערר. לגישת המשיבה, כל הפרה מתגבשת לגבי כל עובד בנפרד ובכל חודש שלא שולם בו שכר מינימום כדין.

(ב). על החשיבות של תשלום שכר מינימום לעובד בזמן, ניתן ללמוד גם מסעיף 12 לחוק שכר מינימום, הקובע שזכויותיו של עובד מכוח חוק זה, אינן ניתנות להתניה או לוויתור.

(ג). יש לדחות את טענת המערערת שדינן של החלטות הממונה ושל ועדת הערר להתבטל, לאור מועד תחילתו של החוק, התקנות ונוהל ההתראות שהוצאו מכוחו, מאחר שטענה זו לא הועלתה במסגרת ההליכים שנקט הממונה או בפני ועדת הערר. נוסף לכך יש לדחות טענה זו מאחר שכניסתן המאוחר לתוקף לא עיכב את תחילת תקפו של החוק וכי גם לשיטת המערערת, החוק נכנס לתוקפו ביום 19.06.2012, ואילו ההפרות, בהן מדובר, היו בחודשים יולי-אוגוסט 2012 והסנקציות בגינן הוטלו ביום 05.08.2013.

(ד). יש לדחות את טענת המערערת שהיה מן הראוי לתת לה התראה בטרם הוטלו עליה העיצומים הכספיים. הנימוק לכך הוא כי נוהל מתן ההתראות שפרסמה המשיבה בשנת 2012 מכוח סעיף 15 לחוק, קובע כי הוא לא יחול על הפרת הוראות בדבר תשלום שכר מינימום לפי חוק שכר מינימום.

(ה). יש לדחות את טענה המערערת לפיה יש לנכות משעות העבודה שעות נסיעה, וזאת מאחר שהיא מועלית לראשונה רק במסגרת ערעור זה, מה גם שלא הציגה המערערת אסמכתא כלשהי שיש בה כדי לבסס טענה זו וכי למיטב ידיעת המשיבה, ככל העובדים הזרים הם מתגוררים בסמוך למשק המעסיק, ולכן אין לנכות שעות נסיעה משעות העבודה.

(ו). גם את בקשת המערערת להפחית את גובה סכום העיצומים הכספיים יש לדחות כי גם היא מועלית לראשונה בערעור. ההודעה הראשונה למערערת על כוונה לחייבה לאור ההפרות נשלחה ביום 05.08.2013, כשביום זה התקנות כבר היו בתוקף. המערערת שהגישה את תגובתה בנוגע להודעה ביום 02.09.2013, לא ביקשה להפחית את גובה העיצום הכספי בהתאם לתקנות ואף לא המציאה לממונה אסמכתאות ואישורים נדרשים בהתאם לתקנות, לרבות אישור בודק שכר.

(ז). הליך הערעור על החלטותיה של ועדת הערר, הינו הליך שבמסגרתו מפעיל בית הדין ביקורת שיפוטית בלבד על פי העילות המנהליות. למעט במקרים נדירים לא ישמע בית הדין את הראיות פעם נוספת ולא ידון בראיות חדשות. בהתאם להלכה הפסוקה, על בית הדין לבחון את תקינות ההחלטה הן מבחינת ההליך שקדם לה והן מבחינת תוכנה, בשים לב לכלל המנחה לפיו אין בית הדין משמש ערכאה המחליטה במקום הרשות המנהלית והוא לא ימיר את שיקול דעתה בשיקול דעתו. לעניין זה מפנה המשיבה לאמור בבר"מ 3186/03 מדינת ישראל נ' עין דור, פ"ד נח(4) 754, 766.

דיון והכרעה

19. מטרתו של החוק הוגדרה בסעיף 1 לחוק והיא להגביר ולייעל את אכיפתם של דיני העבודה. פרק ב' לחוק שענינו עיצום כספי, מסמיך את הממונה שמינה שר הכלכלה והתעשייה, להטיל עיצום כספי בשל הפרה של הוראות חיקוק המנויה בתוספת השניה לחוק, לאחר מסירת הודעה על כוונה להטיל עיצום כספי (- כוונת חיוב), או להמציא למעסיק התראה מינהלית במקום הודעה על כוונת חיוב. החוק פורסם ב- 19.12.2011 ותחילתו היתה ב- 19.06.2012. סכומי העיצומים נקבעו בסעיף 3 לחוק אך סעיף 8(ב) מאפשר לשר הכלכלה והתעשייה, בהסכמת שר המשפטים, בהתייעצות עם ארגון העובדים המייצג את המספר הגול ביותר של עובדים במדינה וארגוני מעבידים שלעת השר הם יציגים ונוגעים בדבר, לקבוע מקרים, נסיבות ושיקולים שבשלהם ניתן יהיה להפחית את סכומי העיצום הכספי, בשיעורים שיקבע. התקנות לפי סעיף 8(ב) נכנסו לתוקף ב-30.8.2012. סעיף 15 לחוק מורה על פרסום נהלים שעליהם יורה השר, בהתייעצות עם הארגונים האמורים, ובאישור היועץ המשפטי לממשלה או מי שהסמיך לכך, באתר האינטרנט של משרד הכלכלה והתעשייה. באתר האינטרנט של משרד הכלכלה והתעשייה פורסם "נוהל מדיניות אכיפה מינהלית – טיפול בתלונות ואכיפה יזומה" מתאריך 7.4.2016. הנוהל מסדיר את העילות והנסיבות שבהן רשאי הממונה להמציא למעסיק התראה מנהלית במקום הודעה על כוונת חיוב. ראו את פסק דינו של השופט דורי ספיבק בעל"ח (ת"א) 11618-11-14 תקין מכשירים פיננסיים בע"מ נ' ועדת הערר לעיצומים כספיים – משרד הכלכלה (ניתן ביום 01.07.2015) (להלן – פרשת תקין מכשירים פיננסיים):

"הליך השתת עיצומים כספיים לפי חוק זה הינו חלק ממארג של עשרות תיקוני חקיקה מן השנים האחרונות, היוצרים ביחד מגמה חקיקתית של יצירת "מנגנון אכיפה משלים – ובמובנים רבים גם מנגנון של תחליף – לאכיפה הפלילית" (בג"ץ 3803/11 איגוד הנאמנים בשוק ההון בישראל נ' מדינת ישראל (5.2.12, כב' המשנה לנשיאה אליעזר ריבלין). כך ובין היתר, הוקם מנגנונים שכאלה לטובת אכיפת חוקים בתחום הגנה הסביבה, הגנת הצרכן, שוק ההון ועוד. באופן טבעי, גוף הפסיקה הנוגע לאופן הפעלת שיקול הדעת המנהלי בהטלת עיצומים כספיים על פי חקיקה חדשנית זו עודנו צעיר. יש להניח שבמהלך השנים הקרובות יידרשו בית דין זה כמו גם בתי המשפט האזרחיים יותר ויותר לעריכת ביקורת שיפוטית על אופן הפעלת סמכויות חדשות אלה, ואגב כך יידרשו כמובן לפיתוח הלכות שיתנו תשובות לשאלות המשפטיות המורכבות, לרבות שאלות חוקתיות, שצפויות להתעורר אגב הפעלתן. כאמור הרציונאל העומד בבסיס החוק הינו ייעול אכיפתם של דיני העבודה והגברת ההרתעה מפני הפרתם באמצעות השתת עיצומים כספיים על המפרים בהליך מנהלי מהיר יחסית, "בלי סממנים פליליים כלשהם" (השוו: עת"מ (י-ם) 1092/09 קבוצת ברן בע"מ נ' רשות לניירות ערך (28.07.09, כב' השופט נעם סולברג)). סיווגו הוא כהליך אזרחי-מנהלי ש"לכל היותר מצוי הוא בתחום הביניים שבין המישור האזרחי לפלילי" (השוו: בר"מ 2657/14 אלון חברה להשקעות ובנין בע"מ נ' הממונה על חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות), התשל"ה-1974 (כב' השופטת דפנה ברק ארז))" (פס' 8 ו-9 לפסק הדין).

20. החלטות הממונה והחלטות ועדת הערר הן החלטות של רשות מנהלית, הכפופות לביקורת שיפוטית. החלטות כאלה צריכות להיות סבירות ומידתיות. ראו על"ח (נצרת) 48712-11-15 מכון ציפורי רשיד בע"מ נ' מדינת ישראל (פסק הדין של הנשיאה ורד שפר מיום 22.03.2016, פס' 5):
"תפקידו של בית הדין לעבודה הוא לבחון את החלטות ועדת הערר בדרך של ביקורת שיפוטית, על פי עילות הביקורת המסורתיות החיצוניות (סמכות, חוקיות, שיקולים זרים, סבירות וכו'), בלא שבית הדין ממיר את שיקול דעת הוועדה בשיקול דעתו.
לעניין אופייה של ההסמכה לקיים ביקורת שיפוטית על החלטת ועדת ערר מקצועית, נאמרו ע"י בית הדין הארצי הדברים הבאים, אשר יפים, בשינויים המחויבים גם לענייננו –
"הסמכות לקיים "ביקורת שיפוטית" על החלטות מנהליות, בדומה לסמכות הנתונה במקרים דומים לבית המשפט הגבוה לצדק, לבתי המשפט לעניינים מנהליים ולבתי הדין לעבודה בעניינים מסויימים. הביקורת השיפוטית, על פי טיבה, אינה ערעורית ועיקרה הוא בחינת חוקיותה של החלטה מנהלית. במסגרת זו מוסמך הגורם השיפוטי לבחון אם החלטה התקבלה בסמכות, משיקולים ענייניים, בסבירות, בהליך תקין וכו'. כלל הוא שבכפוף לקיומן של עילות ההתערבות המקובלות, אין הגורם השיפוטי המפקח על פעולת המינהל, מוסמך לפעול במקום הגורם המינהלי ולהמיר את שיקול דעת הגורם המינהלי בשיקול דעתו)" ע"ע 38851-05-10 מ"י נ' מזל רדה ואח' (ניתן ביום 15/01/12)".

בעת"מ (י-ם) 45126-05-14 דרך הים התפלה בע"מ נ' הממונה על האכיפה במשרד להגנת הסביבה ואח' קבע הנשיא דוד חשין (פס' 38 ו-39 לפסק הדין מיום01.12.2014), כי פרשנותו של העיצום הכספי צריכה להיעשות בהתאם לעקרונות הדין המינהלי:
"כאמור הליך העיצום הכספי נועד להבטיח סנקציה מיידית ויעילה; ואכן יש בשיקולי יעילות כדי להנחות את הרשות המינהלית "...בדרכה אל המטרה שלשמה הוענקה לה סמכות". עם זאת, שיקול היעילות אינו חזות הכל: "שיקול היעילות אינו היחיד המעצב את ההליך המנהלי. בצדו של הראשון פועל שיקול ההגינות הנותן ביטוי לחובתה של הרשות במשטר דמוקרטי לכבד את זכויות היסוד של הפרט" (ברוך ברכה, "זכויות אדם חוקתיות והמשפט המינהלי", ספר יצחק זמיר: על משפט, ממשל וחברה (2005), עמ' 200-201). כלל הפרשנות המינהלי מורה כי במקרים בהם קיימת פגיעה בזכויות אדם או בערכי יסוד אחרים, אף אם קיימת לצדה תועלת, יש לנקוט בפרשנות מצמצמת המגבילה את סמכות הרשות (יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, (כרך א', 2010), עמ' 349). כן מחוייבת הרשות לפעול בדלת אמות הסמכות שניתנו לה בחוק. עקרון זה הנו עקרון חוקיות המינהל, והוא זכה לעיגון חוקתי עם חקיקתם של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק (דפנה ברק ארז, משפט מינהלי (2010), עמ' 98-99). משמעותו של עקרון חוקתי חשוב זה הינו, כי אף אם הנטייה הפסיקתית היא לפרש בהרחבה את הסמכויות המוענקות לגופים המינהליים מכח דיני איכות הסביבה, ואף אם אין להידרש להגנות הניתנות לאזרח מכח עקרונות דיני העונשין, מקום בו מפעילים הגופים המינהליים סמכויות אלו כדי להטיל על האזרח סנקציות עונשיות, עדיין מנועות הרשויות לחרוג מגבולות הנורמה הקבועה בחוק". (פס' 39 לפסק הדין).

פסק הדין ניתן אמנם בהקשר של הטלת עיצום כספי על ידי הממונה בהפרתם של דיני איכות הסביבה, אולם ניתן להשליך מקביעותיו גם לתחום של אכיפת חוקי העבודה.

21. כאשר מכח הוראות חוק בנושא מיוחד (כמו בתחום דיני הגנת הסביבה), אין אפשרות להפחית מסכום העיצום הכספי, כי אז האפשרות החלופית היחידה היא ביטול העיצום הכספי. ראו עע"מ 88/13, יהודה רשתות רשתות בע"מ נ' השר להגנת הסביבה ואח', (פסק הדין מיום 27.01.14):
"הצדדים קיבלו את המלצת בית המשפט כי יבוטל החלק בפסק דינו של בית משפט קמא הנכבד ולפיו הופחת הסך של 360,000 ש"ח בגין אי פרסום ההיתר כאמור בסעיף ח' להיתר מספר 40/2010, זאת לאחר שבית המשפט הביע דעתו כי הסכומים הקבועים בסעיף 5ד לחוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, תשמ"ח-1988 (להלן - החוק) הינם סכומי "FIX" שאינם מותירים שיקול דעת להפחתה מעבר להפחתות הקבועות בתקנות שמכוח החוק. עם זאת, ובהתחשב בנסיבות המקרה כאן, ובשים לב לכך שזה המקרה הראשון המובא בפני בית המשפט בסוגיה זו, הסכימה המדינה כי במקרה דנן לא יוטל כלל עיצום כספי בגין אי הפרסום, כך שהסכום של 360,000 ש"ח ששולם לאחר ההפחתה הנ"ל - יוחזר למערערת", ובהקשר זה כל טענות הצדדים שמורות. בכפוף לאמור לעיל - יישאר פסק דינו של בית משפט קמא הנכבד על כנו".

22. מפסיקת בתי המשפט, כמו גם מלשון החוק, ניתן ללמוד ולהסיק כי בדומה לסמכות המוקנית לוועדת הערר להפחית את סכום העיצום הכספי מכוח סעיף 20 לחוק, מקום שהחוק מאפשר זאת, גם לבית הדין מוקנית סמכות זו מכח סעיף 21 לחוק במסגרת סמכותו לביקורת שיפוטית. בית הדין ישקול הפחתת גובה העיצום הכספי כאשר דרישת התשלום שנשלחה למעסיק וסכומי העיצום הכספיים הכוללים שנקבעו לתשלום על ידי הממונה, אינם סבירים, או שהממונה לא התחשב בכל ההוראות הדנות באפשרות להפחית את סכום העיצום הכספי בכפוף ובהתאם למקרים המנויים בהן.

23. במסגרת השיקולים שינחו את בית הדין ניתן לקחת בחשבון את אשר נקבע גם בתחומי אכיפה מכח חוקים אחרים. בפרשת ס'גיר קבע השופט אלכסנדר קיסרי, בדונו באפשרות של צמצום מספר העיצומים הכספיים, שהוטלו באותו מקרה, לעיצום כספי אחד:
"את העיצום הכספי מטילה הרשות המנהלית, אשר לה שיקול דעת בבחירת אמצעי האכיפה ובידה ההחלטה אם להגיש כנגד המפר כתב אישום או להטיל עיצום כספי. להבדיל מהליך הפלילי, בהליך האכיפה המנהלי נקיטת הסנקציה נגד המפר נעשית במישרין על ידי הרשות המנהלית, תוך שניתנת למפר זכות טיעון. בנוסף, ואף זאת בשונה מהאכיפה בהליך פלילי, סכומי העיצומים הכספיים נקבעו בסעיף 14ה' לחוק והמחוקק לא הותיר לבית המשפט שיקול דעת להפחיתם מעבר להפחתה הקבועה בתקנות ההפחתה (ראו הערת בית המשפט העליון בעע"מ 88/13 יהודה רשתות בע"מ נ' השר להגנת הסביבה [פורסם בנבו] (27.01.14)). בקבלת עמדת המשיב שניתן להטיל על העותר עיצום כספי בגין הפרה של כל אחד מתנאי ההיתר, כשהפרה כזו אינה עילה עצמאית לחיוב לפי סעיף 14ה(ב), יש כדי להרחיב את הסמכות שניתנה לו ולהביא לתוצאה מרחיקת לכת שבה ניתן להטיל עיצומים כספיים בסכומים העולים על הקנסות שבית המשפט היה מטיל על המפר שננקטה נגדו אכיפה על דרך הליך פלילי. תכליתה של הסמכות להטלת עיצום כספי כאמור בסעיף 14ה' לחוק, היינו הגברת האכיפה לשמירה על איכות הסביבה, אינה תומכת בפרשנות המרחיבה שבה נקט המשיב, והתוצאה היא שעל העותר יוטל עיצום כספי אחד בגין כל הפרות תנאי ההיתר בקשר לעיסוק ברעלים, ככל שאלה אינן מהוות עילות עצמאיות להטלת עיצום כספי, ובסכום כולל של 54,000 ₪" (פס' 29 בפסק הדין מיום 12.6.14).

24. לכך יש להוסיף את מה שקבע השופט ארנון דראל בעת"מ (י-ם) 10714-04-14 רכבת ישראל בע"מ נ' הר להגנת הסביבה (ניתן ביום 9.7.2014) :
"משהגענו למסקנה זו בדבר אופיו ההליך שהינו אזרחי-עונשי, נותרת השאלה האם עובדה זו מחייבת העדפת הפרשנות לטובת המפר, בדומה לאופן בו יש לנהוג במישור הפלילי. עמדתי היא כי יש לפרש את ההוראות המסמיכות את הרשות להטלת עיצום כספי גם בהתאם לתכליתן. אין ספק, כי על פרשנות הוראת החוק הקובעת את הטלת העיצום לאזן במסגרתה גם את הפגיעה הקיימת באזרח, ואולם לא מדובר באותה דרך פרשנות דווקנית לטובת הנאשם, שמאפיינת את במשפט הפלילי. במתן הסמכויות האמורות לרשות ביקש המחוקק לשמר את היתרונות הקיימים להליך המינהלי על פני ההליך הפלילי, ויש לתת משקל גם לכוונה זו בקביעת הדרך בה תפורשנה הוראות החוק הרלוונטיות " (פס' 39 לפסק הדין).

25. הממונה וועדת הערר, ככל רשות מנהלית, בבואם להפעיל את הסמכות שהחוק היקנה להם, חייבים להפעיל את שיקול דעתם באופן סביר ומידתי ובין היתר עליהם להתחשב בכל הנתונים לרבות תקנות והנוהלים שהותקנו מכוח החוק, כדי להחליט בדבר הפחתת גובה העיצומים הכספיים או המרתם במתן התראות מינהליות.

26. על הממונה, וכן על ועדת הערר, בהחליטם בדבר הטלת עיצומים כספיים או המרתם בהתראה מינהלית, לשקול, בין שאר השיקולים, גם את האפשרות של פגיעה משמעותית בקניינו ובחוסנו הכלכלי של המעסיק. יש לתת את הדעת גם על היקלעותו האפשרית של מעסיק לקשיים כלכליים אשר ישליכו גם על זכויותיהם של העובדים בגינם מוטל העיצום הכספי וגם על זכויותיהם של עובדים אחרים שבמקום העבודה. ראו לצורך השוואה ע"ע (ארצי) 33680-08-10 דיזנגוף קלאב בע"מ – מועדון שייפ דיזנגוף נ' זואילי, לפיו:
"מן הראוי לתת את הדעת להשלכות הפיצוי לדוגמה בשיעוריו הגבוהים על המעסיק. מחד גיסא, כגורם הרתעתי ומקדם אכיפה; ומאידך גיסא היקלעותו האפשרית לקשיים כלכליים "אשר ישליכו גם על זכויותיהם של עובדים אחרים שבמקום העבודה" (פס' 63 בפסק הדין של הנשיאה נילי ארד מיום 16.11.2011, אליה הצטרפו כל שופטי ההרכב).

פסק הדין ניתן בעקבות פס' 32 בפסק הדין של הנשיא אדלר בע"ע 178/06 (ארצי) פלונית נ' פלוני, שניתן ברוב דעות). בפסקי דין אלה דנו בהשלכות פיצוי לדוגמה בשיעורים גבוהים על המעסיק, כאשר הפיצוי משולם לנפגעים. במקרה שלנו מדובר על קנס המשולם לאוצר המדינה ואין בו כדי לפצות את הנפגעים. הטלת הקנס במקרים רבים היא כבר גורם הרתעתי ומקדם אכיפה ויש בה כדי להוות איום משמעותי על המעסיק כדי להרתיעו שלא יחזור על עבירה כזו בעתיד.

27. במקרה שלפני, ההפרות עליהן נסוב הדיון היו זמן לא רב לאחר תחילתו של החוק. יתכן שבשל כך, הממונה, במקרה הנדון בפנינו, לא התייחס בהחלטתו לאפשרות להפחית את גובה העיצומים הכספיים בהתאם לסמכות שהוקנתה לו בתקנות וזאת כעולה מתוכן מכתבו ששלח למערערת ביום 29.09.2013, בתגובה למכתבה אליו מיום 02.09.2013 (נספחים א' ו-ב' לכתב הערעור).

28. אמנם המערערת במכתבה לממונה מיום 02.09.2013 לא ביקשה הפחתת אולם מלשון התקנות עולה כי על הממונה מוטל התפקיד לבחון את הפחתת גובה העיצום הכספי במקרים המתאימים. משלא עשה בחינה זו, כעולה מתשובתו למערערת נראה כי הממונה לא הביא במניין שיקוליו את מלוא הנתונים הדרושים לצורך מתן החלטה בעניין זה.

29. אינני מקבל את טענת המערערת לפיה החלטות הממונה וועדת הערר בטלות לאור מועד כניסתם לתוקף של החוק, התקנות ונוהל ההתראות שהוצאו מכוחו. תחילת החוק היתה ב-19.06.2012, ההפרות היו בחודשים יולי-אוגוסט 2012 והסנקציות בגינן ננקטו ב-05.08.2013.

30. המלומדים מיכאל אטלן ודבורה ספיר אליעזר במאמרם דגשים על החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה – אסדרה מגיבה באמת (חוקים, גיליון 8), סוקרים את אופן יישומו של החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה ובהקשר להיקף שיקול הדעת באכיפה, וכותבים כי:
"שאלת היקף שיקול הדעת על פי החוק לעניין מתן התראה והטלת עצום כספי אינה מוכרעת עדיין בפסיקה, לא בדיני עבודה ולא בדין אחר... אמנם, הטלת עצום כספי הינה החלטה מנהלית, ובתור שכזו היא צריכה לעמוד במבחנים המשפטיים הרגילים כגון סמכות, שיקולים ענייניים, ביסוס עובדתי וכן אי חריגה ממתחם הסבירות והמידתיות; ואמנם מרכיבים אלה מותירים מידה של שיקול דעת לממונה על הטלת העצום הכספי. אבל זהו, לדעתנו, שיקול דעת למקרי קיצון בלבד. בשגרת היום יום, הממונה מצווה לפעול באופן מונחה עד כמה שניתן. הרצון של המחוקק להנחות את שיקול הדעת של הממונה בא לידי ביטוי ברור בחוק להגברת האכיפה. אמנם לשון החוק מותירה מרחב מסוים לשיקול דעת אך תכליתו וההיסטוריה החקיקתית שלו מחייבים פרשנות מצמצמת. כבר הזכרנו בהקשר אחר את הנהלים ליישום עקרון המדרוג – נוהל להעדפת התראה במקום עצום כספי והנוהל לניתוב תיק למסלול האכיפה הפלילית. משמעות החובה להנהיג נהלים אלה הינה איתות ברור לכך שגם מקום שהחוק הותיר שיקול דעת הוא ביטא את רצונו לקיום בקרה ושקיפות בכל הקשור להפעלתו"

32. לטענת המערערת כי לא היה מקום להשית עליה מספר כה רב של עיצומים כספיים מלכתחילה וכי היה ראוי להגדיר את האירוע כאירוע אחד ולהטיל בגינו עיצום כספי אחד. אין להתעלם מפסק דינו של השופט דורי ספיבק בפרשת "תקין מכשירים פיננסים" (פס' 19 לפסק דינו):
" הממונה, ככל רשות מנהלית, חייב לפעול בסבירות ובמידתיות, וכחלק בלתי נפרד מחובותיו אלה ייתכנו מצבים שבהם, במסגרת שיקול הדעת המנהלי ועל מנת להימנע מהשתת עיצומים כספיים בסכומים גבוהים במיוחד ובלתי סבירים, יהיה עליו להימנע מ"הכפלה אוטומטית" של גובה העיצום הכספי שבחוק במספר העבירות שהוא מצא שבוצעו. זאת, בדומה לאופן שבו נעשה הדבר במסגרת הפעלת שיקול הדעת השיפוטי בקביעת מתחם ענישה וקביעת גובה הקנס המוטל על מעסיק שהורשע בפלילים בשל "סידרה" של הפרות של חוקי העבודה (לדיון ראו: ע"פ 14-01-XX160 מדינת ישראל נ' חדוות הורים (8.11.14))... המעסיקה תידרש לשלם עיצום כספי מופחת בסך 42,084 ₪ בלבד. עיצום זה אינו גבוה לדעתי באופן חריג והוא אינו מעורר, ודאי שלא במלוא העוצמה, שאלות מורבות של העדר מידתיות והלימה בין גובה העיצום הכספי לבין חומרת העבירות, וחוסר סבירות קיצוני של גובה העיצום הכספי כשלעצמו, שאלות שלהבנתי עשויות להתעורר במיוחד כשסך העיצומים המוטל שיוטלו על מעסיק בתיק מסויים יהיה בן 6 ספרות (למעלה מ-100,000 ₪) ובוודאי אם הסך בתיק מסויים יהיה בן 7 ספרות (למעלה מ-1,000,000 ₪). משכך, ניתן להותיר את הדיון בשאלות אלה בצריך עיון וכך אני עושה" (פס' 19 לפסק הדין. ההדגשות אינן במקור - צ"פ).

וכן אין להתעלם מגזר הדין שנתן סגן הנשיאה אילן סופר בהע"ז (ב"ש) 1399-09 מדינת ישראל – רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול נ' עיסא חורי מפעלי מתכת בע"מ ואח' (גזר דין מיום 05.12.2014). בגזר דין החליט בית הדין לראות מספר הפרות כ"אירוע אחד" שמוצדק בנסיבות העניין לקבוע בגינו מתחם עונש כולל אחד וראו לעניין זה גם את פסק הדין בפרשת סגיר, שם גם נקבע כי יש להפחית את מספר העיצומ ים הכספיים שהוטלו באותו עניין.

אולם, במקרה שלפני, אינני סבור כי המסקנה המתבקשת היא כי כל ההפרות הנטענות מהוות "אירוע אחד" וזאת לאור העובדה שמדובר בשבעה עובדים שונים, שבנוגע לכל אחד מהם נערכה בדיקה פרטנית של שעות העבודה בפועל, בהשוואה לשעות העבודה המדווחות בדו"ח העבודה החודשי של אותו עובד. מאחר וניתן לייחד את כל אחד מאירועים אלה לכדי אירוע שעומד בפני עצמו, מסקנתי היא שיש להתייחס לכל הפרה כארוע המצדיק הטלת עיצום כספי בנפרד.

33. אין בכך כדי לגרוע מחובתו של הממונה לפעול בסבירות ובמידתיות עת הוא מפעיל את שיקול דעתו, בכל הנוגע לקבלת החלטה בנוגע למספר העיצומים הכספיים שיוטלו במקרה פלוני, לרבות הפעלת שיקול הדעת האם ראוי להסתפק בהתראה מנהלית במקום הטלת עיצום כספי.

34. לפי תקנה 1 לתקנות, ממונה רשאי להפחית את סכום העיצום הכספי עד ל-50% כמפורט בתקנות. המערערת עומדת לפחות בדרישות תקנה 1(א)(1), תקנה 1(א)4 ויתכן אף תקנה 1(א)(3), כמו כן היא המציאה אישור של בודק שכר מוסמך כנדרש בתקנה 1(ג) (נספח ז לכתב הערעור), לכן הממונה היה רשאי להפחית את גובה העיצומים עד 50%.

35. ראוי היה שהמערערת היתה מעלה את כל טענותיה בפני הממונה וועדת הערר, אך, גם בהתעלם מכך שהממונה דחה את בקשת המערערת לשימוע בפניו, האחריות לבדיקת האפשרות להפחתת גובה העיצום הכספי מוטלת עליו בבואו להחליט בדבר גובה העיצום הכספי בו יחויב המעסיק. בחינה כזו לא נעשתה במקרה שבפני, כפי שעולה , מהראיות שהובאו בפני, מכיוון שהממונה לא הפעיל את שיקול דעתו בנושא זה, ההחלטה אליה אני מגיע אינה מחליפה כל שיקול דעת שלו.

36. באשר למותו הטראגי של אחד מבעליה של המערערת, גל שפירא ז"ל, וטענות המערערת בנוגע לתרומתו הרבה של המנוח למדינת ישראל כלוחם בסיירת מטכ"ל וכחקלאי שבחר לעבוד וליישב את הנגב, כאשר לטענת המערערת יש באלה כדי להצדיק את ביטול מתן העיצומים הכספיים או לחילופין את הפחתת הסכומים שעל המערערת לשלם, הרי לאור החלטתי להפחית את גובה העיצומים הכספיים שעל המערערת לשלם בשיעור של 50%, שממנו אין להפחית עוד, אין מקום לדיון בטענתה, למרות שלא נעלמה מעיני תרומתו של המנוח לחברה ולמדינה.

37. אני דוחה את טענות המערערת בדבר הפחתת שעות הנסיעה משעות העבודה וכן את טענותיה הנוספות בנוגע לשגיאותיה של ועדת הערר בקביעת הממצאים העובדתיים. בית הדין לא יתערב בשלב הערעור בממצאים העובדתיים שקבעה ועדת הערר. בשלב הערעור יפעיל בית הדין ביקורת שיפוטית בלבד. את הטענה בנוגע לשעות הנסיעה, היה על המערערת להעלות בפני ועדת הערר, ומשלא עשתה זאת אין היא רשאית להעלותה בשלב הערעור.

38. לאור האמור לעיל, אני קובע כי כל אחד משבעת העיצומים הכספיים אשר הוטלו על המערערת בסך של 35,070 ₪ יופחת בשיעור של 50%, כלומר לסך של 17,535 ₪. על המערערת לשלם למשיבה בגין כל אלה סכום כולל בסך 122,745 ₪. הסכום ישולם בתוך 30 יום מקבלת פסק הדין.

39. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות וכל צד יישא בהוצאותיו.

ניתן היום, כ"ב אלול תשע"ו, 25 ספטמבר 2016, בהעדר הצדדים.