הדפסה

בג"ץ 9328/05 יצחק מזרחי נ. שר האוצר

פסק-דין בתיק בג"ץ 9328/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 9328/05

בפני:
כבוד השופט א' גרוניס

כבוד השופטת מ' נאור

כבוד השופטת ע' ארבל

העותר:
יצחק מזרחי

נ ג ד

המשיבים:
1. שר האוצר

2. מינהל מקרקעי ישראל מחוז צפון

עתירה למתן צו על תנאי

תאריך הישיבה:
ד' בכסלו התשס"ט
(1.12.2008)

בשם העותר:
עו"ד סטיבן ברמן שמואל

בשם המשיבים:
עו"ד מיכל צוק

פסק-דין

השופטת מ' נאור:

1. עניינה של העתירה בחלקה 157 בגוש 13698 שבאזור צפת. מדובר בחלקה בגודל של כ- 2 דונם שהופקעה על ידי שר האוצר (המשיב 1) בהתאם להוראת פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: הפקודה) במסגרת של הפקעת חטיבת קרקע של 5820 דונם. הודעת שר האוצר לפי סעיפים 5 ו- 7 לפקודה פורסמה ביום 19.3.1976. הקניית החלקה למדינה לפי סעיף 19 לפקודה פורסמה ביום 27.10.1983. עניינה של ההפקעה התעורר בעבר בבית משפט זה (בג"ץ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(1) 281 (1979)). נקבע שם כי מטרת ההפקעה הינה הרחבת העיר צפת והגדלת אוכלוסייתה וכן נקבע כי זאת "בוודאי מטרת ציבורית ראויה" (שם, בעמ' 283).

2. העותר היה הבעלים של החלקה ומבקש בעתירתו את ביטול ההפקעה והשבת החלקה לבעלותו. לטענתו, ההפקעה בטלה מהטעם שמאז 1976 לא מימשו המשיבים את מטרתה ולחלופין כי זנחו אותה. לחילופי חילופין ביקש העותר כי יינתן לו פיצוי בגין הפקעת חלקתו על פי ערכה כיום וזאת מאחר שלא קיבל כל פיצוי בגין ההפקעה. העותר מציין כי המשיבים לא הסתירו שעקב מגבלות בטיחות הנובעות ממתקן צבאי משופע אנטנות שבקרבת החלקה נמנע בה קידום של תוכניות ובניה. על כן, לטענתו, כאשר לא נעשה שימוש בחלקה עד כה וכאשר המשיבים ערים מראש לכך שלא יעשו שימוש בחלקה במשך תקופה ארוכה כל עוד קיים המתקן הצבאי – תקופה שמועד סיומה אינו ידוע – עליהם לבטל את ההפקעה ולהשיב לו את החלקה. העותר טוען כי אסור להפקיע שטח רק כדי שביום מן הימים הוא ישמש לצורך ציבורי ואין להחזיק את חלקתו כ"בת ערובה" בניגוד לזכות הקניין שלו ועד לפינוי המתקן הצבאי – דבר שהוא תיאורטי ולא צפוי בטווח של שנים רבות קדימה. כמו כן לטענתו העובדה שהפקעת חלקתו נעשתה במסגרת הפקעה גדולה יותר אינה צריכה לפעול כנגדו בנסיבות הנוגעות לחלקתו שהופקעה, הנמצאת מלכתחילה בשולי השטח שהופקע, כאשר בסמוך לה כבר מומשה ההפקעה וכאשר ניצול החלקה הספציפית אינו אפשרי בשל המתקן הצבאי. העותר הוסיף וטען כי נוכח העובדות הנוגעות לחלקה הספציפית גם לא יהיו להשבתה השלכות ביחס לשאר החלקות שהופקעו.

3. לאחר שהתקבלה תגובת המשיבים לעתירה ותשובת העותר לתגובת המשיבים התקיים דיון בעתירה וביום 12.4.2007 נתן בית משפט זה (המשנה לנשיאה א' ריבלין והשופטים א' רובינשטיין ו- ע' פוגלמן) צו על-תנאי בשאלה מדוע לא תבוטל ההפקעה בשל אי-מימושה, ככל שהמדובר בחלקה נשוא העתירה.

4. בתצהיר התשובה מטעמם טענו המשיבים כי ענייננו בחלקה של כ- 2 דונם שהופקעה יחד עם חטיבת קרקע בגודל של 5820 דונם כאשר מימוש ההפקעה מבוצע בשלבים וכבר נבנו על חטיבת הקרקע מאות רבות של יחידות דיור ועובדים על תכניות לבינוי של עוד אלפי יחידות דיור. מתוך שטח ההפקעה פותחו עד כה כ- 1100 דונם. לטענת המשיבים הצורך הציבורי עודנו שריר וקיים כאשר חטיבת הקרקע בה גם מצויה חלקתו של העותר מהווה את רזרבת הקרקע העיקרית לפיתוחה של העיר צפת. המשיבים טענו כי מאחר שחטיבת הקרקע כללה חלקות קטנות ורבות, בידי מספר רב של בעלים, באזור הררי בעל טופוגרפיה המקשה על פיתוחו חייב הרצון לבצע פיתוח אורבאני בקנה מידה נרחב את הפקעת השטח. המשיבים הוסיפו, בהסתמך על פסיקה של בית משפט זה, כי העובדה שחלקת קרקע בת כשני דונם מתוך שטח הפקעה כה גדול טרם מומשה אינה מהווה בסיס לביטול ההפקעה ויש להסתכל על כל השטח כיחידה אחת. אך מובן הוא כי מימוש שטח כה נרחב אינו יכול להתבצע בבת-אחת והמשיבים מבצעים זאת "עקב בצד אגודל". המשיבים הציגו מפות ובהן תוכניות שונות שכבר קודמו ומקודמות בשטח ההפקעה וטענו כי משלל התכניות לא יכול להיות ספק כי המשיבים שוקדים מזה שנים על מימוש המטרה הציבורית. המשיבים טענו כי המימוש מבוצע תוך הפעלת שיקול דעת לרבות שיקולי בטיחות ואטרקטיביות שיווקית של כל חלקה וחלקה אך בוודאי שלא נזנחה המטרה הציבורית גם לא לגבי חלקת העותר הנמצאת באזור שימומש בשלב מאוחר יותר במסגרת תכנון כולל. המשיבים הצהירו כי לאחר שימוצו השטחים המפותחים כיום ובהתאם לגידול האוכלוסיה בעיר צפת יש לצפות כי תמומש ההפקעה גם בשטחים האחרים בתחום ההפקעה כולל חלקת המקרקעין של העותר וכי בכל אופן לא ניתן לומר כי הצורך הציבורי נזנח וכי ההפקעה אינה ממומשת.

5. לאחר הגשת תצהיר תשובה הגיבו המשיבים גם לבקשת העותר לפרטים נוספים והעותר הגיש תצהיר משלים מטעמו. העותר טען כי ההפקעה בענייננו אינה מקדמת את הגשמת מטרת ההפקעה בוודאי שלא באופן מידתי כאשר כיום ישנו "עולם חדש" בתחום התכנון והבניה וקיימות דרכים יעילות יותר ופוגעניות פחות להשגת מטרת ההפקעה. העותר מכוון דבריו לאפשרות של הגשת תוכניות על ידי בעלי עניין הכוללות איחוד וחלוקה על פי חוק התכנון והבניה גם ללא הסכמת הבעלים בשטחים נרחבים. לטענתו באופן זה כל הבעלים אומנם מפרישים שטחים לצרכי ציבור אך נותרים עם יתר החלקה ונוצר תמריץ לקידום תכנית שהיא יעילה יותר ופוגענית פחות מאשר הפקעה. העותר טוען כי השיטה של איחוד וחלוקה עדיפה בהרבה על השיטה האנאכרוניסטית של הפקעה. בהקשר זה מוסיף העותר כי כיום כאשר ניתן "להפריט" את תכנון העיר באמצעות שיטה של איחוד וחלוקה ניתן גם למנוע עוול שבו נפקעים זוכים לפיצוי זעום והמדינה גורפת הון עתק משיווק המקרקעין לבעלי הון. העותר גם טוען כי כיום אין כל צורך קונקרטי לפיתוח במקום כלשהו בצפת ומדובר בפיתוח תיאורטי בזמן בלתי ידוע ולכן אין כל דחיפות המצדיקה הותרת ההפקעה על כנה וממילא עדיפה הדרך המידתית של חוק התכנון והבניה. העותר טוען כי המשיבים תומכים בדרך של איחוד וחלוקה במקומות אחרים ברחבי הארץ והם מושתקים מלטעון אחרת בעניינו מה גם שמדובר באפליה.

6. לאחר שעיינו בכתבי בי-הדין הרבים שהגישו הצדדים ושמענו טענות על פה הגענו לכלל מסקנה כי יש לבטל את הצו על תנאי ולדחות את העתירה. "אכן, שיהוי במימוש מטרת ההפקעה יכול להיות עילה לביטולה" (בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל-אביב-יפו, פ"ד נח(3) 757, 763 ז (2004)) ואולם "כל מקרה ומקרה בו נעשתה הפקעה למטרה ציבורית שטרם מומשה, צריך להבדק על פי נסיבותיו" (בג"ץ 311/88 החברה לפיתוח תל אביב בע"מ נ' אתרים בחוף תל אביב חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל אביב יפו בע"מ (לא פורסם, 25.10.1988)). על בית המשפט לבחון את נסיבות העניין כולו ולאזן בין השיקולים והאינטרסים השונים השייכים לעניין. השאלה הראשונה שיש לבחון היא מהו הזמן הסביר למימוש ההפקעה במקרה הנבחן והאם השיהוי במימוש חורג ממנו. כמו כן יש לבחון האם בעקבות השיהוי נגרם נזק לבעלים המקוריים של החלקה ויש גם לבדוק את הנזק שיגרם לאינטרס הציבורי אם ההפקעה תבוטל (בג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622 (1994); לנסיבות שונות מענייננו ראו והשוו עע"ם 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה (טרם פורסם, 9.7.2008)). ההכרעה בסופו של דבר תיגזר מעובדות המקרה הספציפי. בענייננו המדובר בשטח כולל של 5820 דונם שהופקע. שטח חלקתו של העותר הוא כ-2 דונם. לא ניתן לבודד את חלקתו של העותר מיתר שטח ההפקעה ויש להסתכל על הדברים במכלול:

"החלקה הינה אחת ממאות חלקות אחרות, בשטח של מאות דונמים, שהופקעו למטרה ציבורית אחת. במקרה כזה לא ניתן להתמקד בכל חלקה וחלקה כדי לברר אם אותה מטרה ציבורית נזנחה. יש לראות בשטח המופקע כולו 'יחידת הפקעה' אחת למטרה אחת.
[...]. בראותנו את השטח המופקע 'יחידת הפקעה' אחת, לא ניתן לומר כי המשיבים זנחו את כוונתם להוציא לפועל את המטרה הציבורית שלשמה באה ההפקעה. הפעולות שבוצעו ומתבצעות כיום בהתאם לתכנית מלמדות על הליכה של עקב בצד אגודל, וגם שעתו של המתחם להגיע" (דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט (4) 68, 80-79 (1995); כן ראו דברי הנשיא ברק ב- עע"ם 10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון, פסקה 9 (טרם פורסם, 25.5.2005)).

יפים לעניין זה גם דברי חברי השופט גרוניס:

"במיוחד כאשר עסקינן בהפקעה של שטחי קרקע נרחבים, אין לצפות שמימוש מטרות ההפקעה ייעשה תוך תקופה קצרה לגבי כל חלקה וחלקה בגדרו של השטח כולו. אכן, במקרה הנוכחי אין מדובר בתקופה קצרה אלא בתקופה ארוכה, ואולי אפילו ארוכה מאד, מאז פרסם שר האוצר את הודעת ההפקעה. גישתה של הפסיקה לגבי מקרים מעין אלה, בהם מבוקש לבטל הפקעה של חלקות קטנות מתוך שטחים נרחבים של הפקעה, היא כי הגם שחלפו שנים רבות אין די בכך על מנת להצדיק ביטול ההפקעה" (בג"ץ 5302/04 חברת חלקות 175-176 בגוש 30091 בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 3 (טרם פורסם, 30.12.2005); להמשך אותה פרשה ראו בג"ץ 5721/06 חברת חלקות 176-175 בגוש 30091 בע"מ נ' שר האוצר (טרם פורסם, 14.1.2007)).

7. גם בענייננו לא ניתן לומר כי המשיבים זנחו את מטרת ההפקעה. נהפוך הוא. המשיבים הצהירו כי הצורך הציבורי שעמד בבסיס ההפקעה נשוא עתירה זו עודנו שריר וקיים וכי המשיבים מתקדמים "עקב בצד אגודל" במימוש מטרת הפקעה –הרחבת העיר צפת והגדלת אוכלוסייתה. אין מחלוקת כי מדובר במטרה ציבורית ראוייה ונראה כי המשיבים פעלו ופועלים לממשה. מתוך עיון בתצלום אווירי של אזור ההפקעה (מש/1) ניתן לראות בבירור כיצד שטחים רבים מתחום ההפקעה – אותו תחום של 5820 דונם שחלקת העותר מהווה חלק קטן ביותר ממנו – "נצבעים" במבני מגורים ובשכונות חדשות המחוברות לצפת. אכן לפי דברי המשיבים קיים שטח של מעל 1000 דונם שכבר פותח ומומש. בתצהיר התשובה פירטו המשיבים את התוכניות השונות ואת יחידות הדיור והכבישים שכבר נבנו מכוחן בשטח המופקע. כך על פי תכנית ג/במ/116 נבנו 534 יחידות דיור. על פי תכנית ג/במ/22 ניבנו 496 יחידות. על פי תכנית ג/במ/6/א נבנו 416 יחידות דיור ועוד ועוד. כל אלו הן תוכניות שכבר מומשו בשטח ההפקעה עצמו והדברים משתקפים בבירור מעיון ב-מש/1. כמו כן הצהירו המשיבים על תוכניות משמעותיות שנמצאות בשלבי תכנון מתקדמים התופסות אף הן חלקים נרחבים משטח ההפקעה. לא ניתן אפוא לומר כי מטרת ההפקעה לא מומשה או נזנחה. על הפעולות שכבר בוצעו בשטח ההפקעה עמד גם בית המשפט המחוזי בנצרת עוד בשנת 2001 במסגרת תביעה שהוגשה על ידי אחרים לביטול אותה הפקעה בה אנו עוסקים. וכך קבע בית המשפט המחוזי (ההדגשה במקור):

"הנתבעת [מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל – מ"נ], לפי התכניות שהיא הציגה, לא זנחה את המטרה שלשמה הופקעו המקרקעין מלכתחילה. היא עמדה ועומדת על דעתה לקיים את המטרה המקורית למימוש ההפקעה, משמע הרחבת העיר צפת והגדלת מספר תושביה.
[...]
אף שחלפו שנים רבות הנתבעת עומדת על הגשמת המטרה המקורית של ההפקעה – במעשים ולא בהצהרות גרידא [...]. ראינו את הבינוי שנעשה בחלק ניכר של הקרקע המופקעת אף כי הוא לא נעשה בחלק הארי של קרקע זו. ראינו את הכביש, שסלילתו נעשית במרץ, והיא חיונית לפיתוח יתר השטח המופקע, שהרי הכביש, על שלוחותיו, יהווה את הגישה לחלקות. ראינו את התכנית להקמת גשר על הכביש, ותקציבו כבר אושר [...]" (ת"א (מחוזי נצ') 1137/00 שמיר נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"מ תש"ס (2) 817, 821-820 (2001)).

הנה כי כן, אין לקבל את טענת העותר כי מטרת ההפקעה לא מומשה או נזנחה רק מן הטעם שהיא טרם מומשה בחלקתו. המשיבים שוקדים על פיתוח העיר צפת על פי הצרכים והיכולות וכפי שפורט מטרת ההפקעה דווקא מומשה בחלקים לא מבוטלים משטח ההפקעה כאשר המשיבים מתקדמים "עקב בצד אגודל". על כן אף אם הדבר לוקח שנים רבות – אולי רבות מידי – לא ניתן לומר כי מטרת ההפקעה לא מומשה או נזנחה. לא ניתן גם לומר כי אין עוד צורך ציבורי וכי יש לבטל את ההפקעה. יפים בהקשר זה דברי השופט ג'ובראן בפרשה אחרת:

"אין חולק, כי שיהוי של כ-30 שנה במימוש מטרת ההפקעה הינו שיהוי משמעותי, שלא לומר משמעותי ביותר. זאת ועוד, המשיבות, בהגינותן, אינן מסתירות את העובדה שייתכן ויחלפו עוד שנים לא מעטות, עד שתמומש מטרת ההפקעה. יש להניח, כי במשך כל התקופה האמורה נגרמו נזקים כלשהם למערערים, אשר צופים בעיניים כלות כיצד המגרש שבבעלותם עומד בשיממונו. חרף האמור, דעתי היא כי אין מקום לביטול ההפקעה. שני טעמים עיקריים עומדים ביסוד החלטתי זו: האחד, נוגע לכך שבהפקעות רחבות היקף, מורכבות הליכי התכנון ומימוש יעדי ההפקעה עשויים להביא לעיכוב, לעיתים משמעותי ביותר, בפיתוח השטחים המופקעים. הטעם השני עניינו בכך שהצורך הציבורי במגרש לא התייתר עם חלוף השנים. ואם לא די בזאת, הרי שצורך זה, כך על-פי ההערכות המומחים, עלול להיוותר בעינו במשך שנים רבות. שני הטעמים הללו גם יחד הובילוני אל המסקנה כי בגדרי האיזון שבין האינטרס הציבורי הנוגע לנזק העשוי להיגרם לכלל הציבור מביטול ההפקעה לבין האינטרס של הפרט, ידו של השיקול הראשון על העליונה וזאת חרף הזמן הרב שחלף מאז ביצוע ההפקעה" (עע"ם 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב, פסקה 14 (טרם פורסם, 1.2.2007) (להלן: עניין בונשטיין)).

גם בענייננו המשיבים מצהירים כי אמנם טרם מימשו את ההפקעה בחלקת העותר וכי הדבר עוד יכול להימשך שנים אך אין בכך כדי להביא לביטול ההפקעה עקב זניחת מטרתה. כפי שעולה בבירור מן הנתונים ההפקעה דווקא ממומשת ונבנו בעקבותיה מאות יחידות דיור וכבישים לרוב כך שלא ניתן לדבר על זניחה או היעדר מימוש. אכן, העותר טוען כי קיים "עולם חדש" בתחום התכנון ואולם אף אם הדבר נכון הרי שאין בטענה זו כדי לקבוע כי כל שנעשה בעבר ניתן לביטול כאילו לא נעשה דבר. העותר טוען כי כיום חלקתו קרובה לתשתיות קיימות אך זאת לא מעט בזכות אותם חלקים שכבר מומשו ופותחו על ידי המשיבים. המשיבים ציינו כי ערב ההפקעה שטח הקרקע היה בלתי מפותח לחלוטין, ללא תשתיות ודרכי גישה והעותר לא הכחיש זאת. יש גם ממש בעמדת המשיבים לפיה מאפייני חטיבת הקרקע מבחינת חלוקתה הפנימית, זכויות הקניין ומבחינה טופוגראפית חייבו הליך של הפקעה כדי לאפשר את פיתוח והרחבת העיר צפת באופן בו נעשה הדבר. המשיבים טוענים כי מדובר ברזרבת הקרקע העיקרית שאמורה לשמש להרחבת העיר צפת. גם לכך יש ליתן משקל והרי סוף מעשה במחשבה תחילה. כפי שנקבע בעניין בונשטיין (ההדגשה הוספה):

"בית-משפט זה עמד לא אחת על כך שכאשר הנכס המיועד להפקעה הינו חלק קטן משטח רחב היקף שהופקע, המורכבות והקשיים הכרוכים בהליכי התכנון ומימוש יעדי ההפקעה עשויים להצדיק את העיכובים המשמעותיים במימוש מטרת ההפקעה. בנסיבות אלו, כך נקבע, לא ניתן לבודד את הטיפול בנכס המופקע משאר השטח הנרחב שהוא מהווה חלק ממנו [...]. בהפקעות מן הסוג האמור מימוש יעדי ההפקעה עשוי להתבצע באופן ממושך, עקב בצד אגודל, מאחר והדבר כרוך בשיקולים רבים - תקציביים, תכנוניים ואחרים. זאת ועוד, הליכי תכנון מטבע הדברים הינם צופי פני עתיד. במסגרת הכנת תוכניות ליישוב כזה או אחר מביאות רשויות התכנון בחשבון את הצפי להתפתחותו העתידית של היישוב ואת כמות עתודות הקרקע שיש להקצות לצורכי ציבור, שהרי סוף מעשה במחשבה תחילה. מאחר והליכי איכלוס של שכונות מסוימות עשויים לארוך זמן רב, יכול ומימוש ייעודן של חלק מן הקרקעות שהופקעו יתעכב, אולם אין להסיק מכך בהכרח על העדר צורך עתידי בקרקע. נהפוך הוא, ביטול ההפקעה או נקיטה בצעדים נמהרים ללא כל תכנון מקדים והתחשבות בצרכים עתידיים עלול במקרים מסוימים להביא למחסור בקרקעות לצורכי ציבור" (שם, פסקה 15).

8. אשר על כן מסקנתי היא כי מטרת ההפקעה לא נזנחה. לא ניתן גם לומר כי המשיבים אינם פועלים למימוש מטרת ההפקעה ועל כן אין מקום להורות על ביטול ההפקעה. נוכח מסקנה זו איננו נדרשים לטענות הצדדים בעניין קרסיק (בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001)).

9. באשר לפיצוי כספי, המשיבים הודיעו שהם נכונים לשלם לעותר פיצוי ובעניין זה על הצדדים לבוא ביניהם בדברים. ככל שלא תהיה הסכמה ניתן יהיה לפתוח בהליך בבית המשפט המוסמך.

10. העתירה נדחית אפוא. אין צו להוצאות.
ש ו פ ט ת

השופט א' גרוניס:

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופטת ע' ארבל:

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור.

ניתן היום, ‏כ"ז ניסן, תשס"ט (21.4.2009).

ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט ת

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05093280_C15.doc עע
מרכז מידע, טל' 02-XXXX666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il