הדפסה

בג"ץ 7367/97 התנועה למען איכות השלטון נ. היועץ המש...

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 7367/97

בפני: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופט ת' אור
כבוד השופט א' מצא
כבוד השופט מ' חשין
כבוד השופט י' זמיר
כבוד השופטת ד' דורנר
כבוד השופט י' אנגלרד

העותרת: התנועה למען איכות השלטון בישראל

נ ג ד

המשיבים: 1. היועץ המשפטי לממשלה
2. פרקליטת המדינה
3. ח"כ רפאל פנחסי
4. בית-משפט השלום בתל-אביב-יפו
5. יושב-ראש הכנסת
6. ועדת הכנסת

בקשה למתן צו על-תנאי וצו ביניים

תאריך הישיבה: כ"ג באלול תשנ"ח (14.9.98)

בשם העותרת: עו"ד אליעד שרגא; עו"ד אורנית שנער-כהן

בשם המשיבים 1, 2, 5, 6: עו"ד עוזי פוגלמן

בשם המשיב 3: עו"ד אהרון שלנגר

פסק-דין

השופטת ד' דורנר:

העובדות, ההליכים והטענות

1. כנגד חבר-הכנסת רפאל פנחסי (להלן: המשיב) ואחרים נפתחה לפני שנים אחדות חקירה בחשד כי קשרו קשר לביצוע עבירות שונות, ובהן עבירות של רישום כוזב במסמכי תאגיד וניסיון לקבל דבר במרמה. על-פי החשד נמנעו הנחקרים מלרשום בספרי החשבונות של סיעת ש"ס תשלומים שונים ששילמה הסיעה לפעיליה במערכות הבחירות לכנסת ולרשויות המקומיות בשנים 1988 ו1989-. כפי שיוחס לנחקרים, מטרתם הייתה לאפשר העסקה בתשלום של פעילים, אשר הצהירו, לעניין חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], תשמ"ו1986-, כי אינם עובדים וכי "תורתם אומנותם"; ובעת ובעונה אחת להבטיח כי הסיעה תקבל את אישור מבקר המדינה הנדרש על-פי דין לשם קבלת מימון המפלגות. בהתאם לכך אף נחשדו הנחקרים בהגשת דו"חות כוזבים למבקר המדינה, ביודעם כי דו"חות אלה לא שיקפו לאשורן את ההכנסות וההוצאות המלאות של הסיעה.

עם השלמת החקירה הגיע היועץ המשפטי לממשלה למסקנה כי הראיות שנאספו כנגד הנחקרים מצדיקות את העמדתם לדין פלילי. לאור מסקנה זו, פנה היועץ המשפטי לממשלה אל הכנסת בבקשה להסיר את חסינותו של המשיב, כך שניתן יהיה להגיש נגדו כתב אישום בגין העבירות האמורות. בתאריך 17.3.93 החליטה מליאת הכנסת על הסרת החסינות, אך החלטתה בוטלה בידי בית-משפט זה מן הטעם שנפגעה זכותו של המשיב לדיון הוגן במליאה. ראו בג"ץ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל ואח', פ"ד מח(4) 492; מט(1) 661. בעקבות זאת, דנה מליאת הכנסת פעם נוספת בהסרת חסינותו של המשיב, אך הפעם החליטה שלא להסירה. כנגד החלטה זו הוגשו שתי עתירות שנדחו. ראו בג"ץ 4282,4281/93 התנועה לשינוי שיטת הממשל בישראל ואח' נ' כנסת ישראל ואח' (לא פורסם).

2. בתוך כך מונה המשיב כסגן-שר הדתות. בעקבות החלטת הכנסת שלא להסיר את חסינותו של המשיב, הוגשו מספר עתירות לבית-משפט זה, שבהן נטען כי המשיב אינו יכול להמשיך בתפקידו כסגן-שר כל עוד תלויים ועומדים נגדו החשדות שבגינם נתבקש להגיש נגדו כתב אישום. ראו בג"ץ 4634,4287,4267/93 אמיתי - אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות ואח' נ' ראש ממשלת ישראל ואח', פ"ד מז(5) 441 (להלן: בג"ץ פנחסי).

בפסק-דינו בעתירות אלה דחה בית-המשפט את הטענה, שלפיה העדר הסדר בחוק המחייב את ראש-הממשלה להעביר מתפקידו סגן-שר שכנגדו הוגש כתב אישום יוצר "הסדר שלילי", שעל-פיו אין חובה להעביר את המשיב מתפקידו. נפסק, כי שאלת העברתו של סגן-שר מתפקידו נתונה לשיקול-הדעת של ראש הממשלה, וכי על שיקול-דעת זה להיות מופעל בהגינות, ביושר, תוך התחשבות במכלול השיקולים הענייניים ובשיקולים ענייניים בלבד, ובסבירות.

לאור זאת בחן בית-המשפט את אופן הפעלת שיקול-דעתו של ראש הממשלה בהחליטו שלא להעביר את המשיב מתפקידו. נקבע, כי בהפעילו את שיקול-דעתו רשאי היה ראש הממשלה להתחשב בשיקולים שונים אשר פעלו "לטובת" מינויו של המשיב כסגן-שר, ובתוכם החלטת הכנסת שלא להסיר את חסינותו של המשיב, חזקת החפות החלה עליו, העובדה כי העבירות שיוחסו לו לא נועדו לשם השגת טובות הנאה אישיות, ושיקולים פוליטיים הכרוכים ביציבות הממשלה ובהבטחת אמון הכנסת בה. עם זאת, נקבע כי המשקל היחסי שניתן לשיקולים אלה במקרה הנדון היה רב מדי, וכי לא ניתן משקל מספיק לפגיעה החמורה באמון הציבור במערכות השלטון, העלולה להיווצר כתוצאה מהמשך כהונתו כסגן-שר של מי שהואשם בעבירות שבהן הואשם המשיב.

בית-המשפט קיבל איפוא את העתירות בבג"ץ פנחסי, והצהיר כי על ראש הממשלה להעביר את המשיב מתפקידו כסגן-שר. וכך סיכם השופט ברק את עמדת בית-המשפט, בע' 469 לפסק-הדין:

המשך כהונה של נושא משרה אשר מיוחסים לו מעשים חמורים של הצהרה כוזבת, של רישום כוזב ושל ניסיון לקבל דבר במרמה יפגע ביחס הכבוד של האזרח לשלטון ובאמון של הציבור ברשויות השלטון. "דמות השלטון בישראל... תום ליבו... [ו]הגינותו"... יינזקו באופן מהותי. הדוגמה והמופת של המנהיגות יעומעמו. אמינותו של סגן השר תיפגע קשות. בנסיבות אלה אין זה סביר אלא להפסיק את כהונתו של סגן השר פנחסי. שיקול הדעת הרחב הניתן לראש הממשלה ולשריה לפטר סגן שר הופך, בנסיבות המקרה שלפנינו, לחובה.

השוו לעניין זה בג"ץ 6177,6163/92 אייזנברג ואח' נ' שר הבינוי והשיכון ואח', פ"ד מז(2) 222 (להלן: בג"ץ גינוסר); בג"ץ 4478,4319,3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד מז(5) 404 (להלן: בג"ץ דרעי).

3. עם בחירתו של המשיב לכנסת הארבע-עשרה, פנה היועץ המשפטי לממשלה פעם נוספת אל הכנסת בבקשה להסיר את חסינותו. במקביל נבחר המשיב בתאריך 22.7.96 לכהונת יושב-ראש ועדת הכנסת. ואולם, בשל הבקשה להסרת החסינות נבחר הוא כיושב-ראש זמני בלבד, תוך שהוא נוטל על עצמו מגבלות שונות, ובעיקר אי-ניהול של דיוני הוועדה בבקשות להסרת חסינות.

המשיב עתר לבית-משפט זה כנגד הבקשה להסרת חסינותו, ובפסק-הדין שניתן בעתירתו נקבע כי הכנסת מוסמכת לשוב ולשקול מחדש אם להסיר את החסינות, וכי הפנייה הנוספת לכנסת הייתה כדין. ראו בג"ץ 5368/96 פנחסי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(4) 364.

לאחר שניתן פסק-דין זה, הודיע המשיב כי הוא אינו מתנגד עוד להסרת חסינותו, וזו אכן הוסרה על-ידי הכנסת. בעקבות זאת הוגש לבית-משפט השלום בתל-אביב-יפו, בתאריך 29.12.96, כתב-אישום כנגד המשיב ואחרים, אשר בו יוחסו למשיב עבירות של רישום כוזב במסמכי תאגיד, ניסיון לקבל דבר במרמה, קשירת קשר לביצוע פשע והצהרה כוזבת לפי חוק מימון מפלגות, תשל"ג1973-. במהלך המשפט הגיעו המדינה והנאשמים להסדר-טיעון. על-פי הסדר זה הוגש לבית-המשפט כתב-אישום מתוקן, שבו הומרו האישומים לעבירות של קשירת קשר להשיג מטרה אסורה והצהרה כוזבת, והוסכם כי הנאשמים יודו בעובדות שפורטו בו. עוד הוסכם כי התביעה תבקש מבית-המשפט להטיל על המשיב עונש של מאסר על-תנאי בלבד וכן קנס כספי.

בתאריך 10.12.97 הוגש הסדר-הטיעון לבית-משפט השלום. הנאשמים הודו בעובדותיו והורשעו על-פי הודאתם. בתאריך 16.12.97, לאחר שנשמעו הטיעונים לעונש, גזר בית-המשפט על המשיב 12 חודשי מאסר על-תנאי וכן קנס כספי בסך 20,000 ש"ח.

4. העתירה שלפנינו הוגשה בתאריך 15.12.97 - לאחר שהמשיב הורשע בבית-משפט השלום על-פי הודאתו ולפני שנגזר דינו. במקורה הופנתה העתירה כנגד המשיבים מס' 4-1 ותקפה רק את הסדר-הטיעון שנעשה עם המשיב. לאחר שנגזר דינו של המשיב תוקנה העתירה, ונוספו לה טענות כנגד גזר-הדין וכנגד החלטתה של פרקליטות-המדינה שלא לערער עליו. עוד התבקש צו על-תנאי כנגד היועץ המשפטי לממשלה ויושב-ראש הכנסת - שצורף כמשיב לעתירה המתוקנת - בעניין המשך כהונתו של המשיב כיושב-ראש ועדת הכנסת לאחר שהורשע בדין.

בדיון בעתירה שהתקיים בתאריך 15.1.98 בפני מותב של שלושה שופטים, ביקשה העותרת למחוק את כל ראשי העתירה האמורים, והעמידה אותה אך על שאלת המשך כהונתו של המשיב כיושב-ראש ועדת הכנסת. בעקבות זאת תוקנה העתירה פעם נוספת, וצורפה אליה כמשיבה נוספת ועדת הכנסת. באותו דיון הוחלט לדחות את המשך שמיעת העתירה, וזאת לנוכח העובדה כי ועדת הכנסת עמדה להתכנס ולהכריע בעצמה בשאלת המשך כהונתו של המשיב כיושב-ראש הוועדה.

ואמנם, ועדת הכנסת דנה במשך מספר ישיבות בשאלה זו ולבסוף החליטה בתאריך 17.2.98, פה אחד, מכוח סמכותה לפי תקנה 10 לתקנון הכנסת, לבחור במשיב כיושב-ראש קבוע של הוועדה.

בהמשך נעתר המותב המקורי - מכוח סמכותו לפי סעיף 26(2) לחוק בתי-המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד1984- - לבקשת העותרת להרחיב את מותב השופטים. בעקבות זאת נקבע על-ידי נשיא בית-המשפט העליון כי הדיון בעתירה יתקיים בפני שבעה שופטים, ומותב זה שמע את טענות הצדדים בתאריך 14.9.98.

5. בעתירה נטען כי העבירות שבהן הורשע המשיב על-פי הודאתו הן עבירות שיש עימן קלון. לפיכך סבורה העותרת - בהסתמכה על פסקי-הדין בבג"ץ גינוסר, בג"ץ דרעי ובג"ץ פנחסי - כי אין זה ראוי שהמשיב יעמוד בראש ועדת הכנסת. שכן, ועדה זו היא ועדה בעלת סמכויות סטטוטוריות רבות.

ועדת הכנסת אחראית על תפקודה השוטף של הכנסת, על תקינות עבודתה ועל אופן פעולתם של חברי הכנסת (סעיף 13 לתקנון הכנסת). בין השאר אף נקבע כי הוועדה תדון בכל הנושאים שאינם נופלים בגדר תחומי העניין של שאר הוועדות הקבועות. מעבר לתפקידיה "הפנימיים" של ועדת הכנסת, הקבועים בתקנון הכנסת, מעניקה שורת חוקי-יסוד וחוקים לוועדת הכנסת סמכויות רבות-חשיבות, רובן ככולן בתחום המבנה השלטוני של מדינת ישראל והיחסים שבין הכנסת לשאר רשויות השלטון. בין השאר ציינה העותרת את סעיפים 22-20 לחוק-יסוד: נשיא המדינה; סעיפים 27-26 ו35- לחוק-יסוד: הממשלה; סעיפים 2 ו29- לחוק מבקר המדינה [נוסח משולב], תשי"ח1958-; סעיפים 20א ו42-ב לחוק-יסוד: הכנסת; סעיפים 13 ו13-ה לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א1951-; סעיפים 3-2 ו5- לחוק שכר חברי הכנסת, תש"ט1949-; וסעיף 25 לחוק הבחירות לכנסת ולראש הממשלה [נוסח משולב], תשכ"ט1969-. חלק מן הסמכויות הנתונות לוועדה הן אף סמכויות בעלות אופי שיפוטי, אשר במסגרתן נדרשת הוועדה להכריע בסכסוכים המובאים בפניה.

העותרת טענה איפוא כי עמידתו של אדם אשר הורשע בעבירות שיש עמן קלון בראש ועדת הכנסת פוגעת באופן חמור בעבודת הוועדה ובאמון הציבור בוועדה זו בפרט ובמערכות השלטון בכלל.

בתשובתו לעתירה לא חלק בא-כוח המדינה על הטענה שלפיה בעבירות שבהן הורשע המשיב יש משום קלון. ואולם, לטענתו, אין ללמוד גזרה שווה לעניין זה מן ההלכות שהוזכרו לעיל, הואיל ויש להבחין בין היקף הביקורת השיפוטית על החלטות הרשות המחוקקת לבין היקף הביקורת השיפוטית על החלטות רשויות המינהל. יתרה מזאת, לדעתו, הליך בחירת יושב-ראש לוועדה מוועדות הכנסת הינו הליך פנים-פרלמנטרי מובהק, שבו היקף הביקורת השיפוטית מצומצם ביותר, וזאת להבדיל, למשל, מהיקפה של הביקורת השיפוטית על החלטות בעלות אופי שיפוטי של הכנסת. לבסוף טען בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה, כי במסגרת החלטתה התחשבה ועדת הכנסת בכל השיקולים הרלוונטיים לעניין מינויו של המשיב וכי לא נפל פגם בהחלטתה לגופה.

המשיב עצמו הטעים בטיעוניו את ההבדלים שבין כתב-האישום המקורי אשר הוגש נגדו לבין העבירות שבהן הורשע לבסוף על-פי הודאתו. לדעתו, הבדלים אלה יוצרים הבחנה ברורה בין פסק-הדין בבג"ץ פנחסי - אשר ניתן, כאמור, על בסיס כתב-האישום המקורי - לבין העניין שלפנינו, לרבות בשאלת הקלון הטמון בעבירות שבהן הורשע. המשיב הוסיף וטען כי אין כל עילה חוקית להתערבות בית-המשפט בבחירתו כיושב-ראש ועדת הכנסת. שכן, לפי סעיף 42א לחוק-יסוד: הכנסת הוא כשיר להוסיף ולכהן כחבר-הכנסת, ואין מקום להפריד בין כשירותו זו לבין כשירותו לכהן בתפקידים שונים במסגרת הכנסת, לרבות בתפקיד יושב-ראש ועדת הכנסת.

החומרה בעבירות שבהן הורשע המשיב

6. בעקבות הסדר-הטיעון שנערך בין התביעה לבין המשיב הוא הורשע בעבירות חמורות פחות מאלו שיוחסו לו בכתב-האישום המקורי. עם זאת, התשתית העובדתית שבה הודה המשיב במסגרת כתב-האישום המתוקן לא הייתה שונה באופן מהותי מזו שעמדה ביסוד כתב-האישום המקורי, שלאורו נפסק בבג"ץ פנחסי הנ"ל כי כהונתו של המשיב כסגן-שר אינה כדין. על הטעמים לפסילת המשיב מלשמש כסגן-שר עמד השופט ברק, שם בע' 266:

מועמד אשר ביצע עבירות [הפוגעות באושיות המבנה השלטוני], והוא ממלא תפקיד בכיר בשירות המדינה, פוגע באמון של הציבור ברשות השלטונית ובשירות הציבור. הוא יתקשה להוות דוגמה ומופת לכפופים לו. הוא יתקשה לדרוש מהם את אשר נדרש מכל עובד ציבור ושהוא עצמו חילל. הוא יתקשה להקרין הגינות, אמון, יוקרה, יושר ויושרה ("אינטגריטי") כלפי הציבור הרחב. כל אלה עשויים להשפיע, במידת ודאות רבה, על מעמד השירות הציבורי, תיפקודו ומקומו בחברה דמוקרטית.

אף בית-משפט השלום, בגוזרו את דינו של המשיב, הטעים את חומרת העבירות שבהן הורשע:

החומרה הנודעת למעשי הנאשמים, ובראשם [המשיב] שהיה אז סגן יו"ר הכנסת, נובעת מן הכוונה להטעות את מבקרת המדינה, ולהשיג את אישורה לקבלת מלוא מימון המפלגות המגיע לש"ס על סמך דו"חות כוזבים. החובה העיקרית המוטלת לפי חוק מימון מפלגות על סיעה המבקשת לקבל מימון מכספי הציבור, הינה הכפפת חשבונותיה לביקורת מבקר המדינה. על רקע זה יש לראות במשנה חומרה את התופעה של הטעיית מבקר המדינה, כאשר היא באה מצידו של חבר-כנסת, אשר שימש בתפקידים ציבוריים בכירים, ובהם שר, סגן שר וסגן יו"ר הכנסת, ואשר נשבע לשמור אמונים למדינת ישראל ולחוקיה. מבקר המדינה נחשב ל"זרועה הארוכה" של הכנסת, בהיותו כפוף לה בלבד... מבקר המדינה מופקד על שמירת טוהר המידות והניהול התקין בשירות המדינה... מכאן שפגיעה במבקר המדינה - כמוה כפגיעה בכנסת עצמה, וכאשר הפגיעה באה מצידו של חבר-כנסת, חמור הדבר שבעתיים.
[ת"פ (ת"א) 8074/96 מדינת ישראל נ' פנחסי ואח' (לא פורסם), סעיף 18 לגזר-הדין.]

לנוכח היסוד הבלתי-מוסרי שבמעשי המשיב ניתן אף לסווג את העבירות שבביצוען הורשע כ"עבירות שיש עימן קלון". ראו דברי השופט ברק בבג"ץ פנחסי הנ"ל, בע' 467. על כך, כאמור, לא חלק גם בא-כוח המדינה.

כשירותו של חבר-הכנסת שהורשע בפלילים

7. אומנם, אפשר כי כהונתו של חבר-הכנסת שהורשע בעבירות שיש עימן קלון, עשויה לפגוע באמון הציבור בכנסת. ואולם, כנגד השמירה על אמון הציבור ברשויות השלטון עומד האינטרס בדבר הגשמת רצון הבוחרים, שהוא מיסודות המשטר הדמוקרטי. בין שניים אלה מאזן הדין. באיזון זה, שנעשה בחוק-יסוד: הכנסת, ניתנה עדיפות בולטת למימוש רצון הבוחרים. כך, בנוסחו הקודם של סעיף 42א(א) לחוק-יסוד: הכנסת, החל על המשיב לנוכח מועד ביצוע העבירות שבהן הורשע, נקבע:

הכנסת רשאית, בהחלטה, להעביר חבר הכנסת מכהונתו אם קבעה כי אין הוא ראוי לכהונתו מחמת שהורשע בפסק דין סופי בעבירה פלילית והוטל עליו עונש מאסר בפועל של שנה אחת או יותר.

חוק-יסוד: הכנסת העמיד איפוא את נקודת האיזון להפסקת כהונתו של חבר-הכנסת אשר נמצא אשם בפלילים בהטלת עונש מאסר בפועל של שנה ומעלה. נקודת איזון דומה נקבעה גם בנוסחו הנוכחי של סעיף 42א לחוק-יסוד: הכנסת, שבו נקבע:
חבר הכנסת שהורשע בפסק דין סופי בעבירה פלילית ונידון לעונש מאסר בפועל, וקבע בית המשפט, ביוזמתו או לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, שיש עם העבירה קלון, תיפסק חברותו בכנסת ביום שפסק הדין נעשה סופי, ואין נפקא מינה אם העבירה נעברה בזמן שהיה חבר אותה הכנסת, חבר-כנסת קודמת או לפני שהיה לחבר הכנסת.

גם לפי נוסחו הנוכחי של הסעיף, נקודת האיזון היא, איפוא, הטלה של מאסר בפועל על חבר-כנסת. עם זאת, בנוסח הנוכחי לא קבועה תקופת מאסר בפועל מזערית שרק אם תוטל תיפסק כהונתו של חבר-הכנסת. לעומת זאת, בנוסח הנוכחי נדרש כי ייקבע על-ידי בית-המשפט שיש קלון בעבירה שבה הורשע חבר-הכנסת.

עמד על כך השופט גולדברג בבג"ץ דרעי הנ"ל, בע' 429-428:

...אם נאמר שבכל מקרה נפגם אמון הציבור במוסדות השלטון, עלינו גם לומר כי פגימה זו תהא קיימת גם כלפי הכנסת שעה שיכהן בה מי שהורשע ונידון למאסר בפועל בעבירה שיש עמה קלון. חבר-כנסת כזה, לא רק שישתתף במעשה החקיקה, וישמש בתפקיד מעין שיפוטי בדיון על הסרת חסינותו של חבר-כנסת אחר, אלא אפשר שיהא חבר בוועדותיה של הכנסת. תהא זו ועדת הכספים העוסקת בכספי הציבור או ועדה לביקורת המדינה שבידה לקבוע נורמות למינהל תקין או כל ועדה אחרת, שהנושאים הציבוריים שבהם היא דנה הן מן המעלה הראשונה. ואף-על-פי-כן לא חשש המחוקק שאמון הציבור בכנסת ייפגע בשל כך, וקבע בסעיף 6(א) לחוק-יסוד: הכנסת, כי כל אזרח זכאי להיבחר לכנסת "זולת אם בית המשפט שלל ממנו זכות זו על פי חוק או שנדון לעונש מאסר בפועל לתקופה של חמש שנים או יותר בשל עבירה נגד בטחון המדינה שנקבעה לכך בחוק הבחירות לכנסת וטרם עברו חמש שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר". אין זאת כי ככל שמדובר בנבחר הציבור גובר העיקרון הדמוקרטי על אינטרס ציבורי אחר, על אף שחבר-כנסת גם הוא ממלא שירות ציבורי, וכשהכנסת היא אחת מרשויות המדינה.

השוו גם להצעת-החוק שבה הוצע התיקון האמור לסעיף 42א הנ"ל (ה"ח תשנ"ה 278), ואשר בה הועמדה נקודת האיזון אך על שאלת הקלון שבמעשיו של חבר-הכנסת, ללא קשר לטיב העונש שנגזר עליו. כאמור, עמדה זו של מציעי הצעת-החוק לא נתקבלה על-ידי הכנסת, ונקודת האיזון להפסקת כהונתו של חבר-הכנסת הועמדה על הטלת מאסר-בפועל (בתוספת הקלון שבעבירה).

ואכן, אין חולקים כי המשיב כשיר להמשיך ולכהן בתפקידו כחבר-הכנסת, וכי הרשעתו בפלילים בעבירות שיש עימן קלון אינה פוגעת בכשירותו זו, וזאת לנוכח העובדה כי הוטל עליו עונש מאסר על-תנאי בלבד.

כשירותו של חבר-הכנסת לבצע את תפקידיו

8. חברות בכנסת אינה תואר גרידא. לחברי-הכנסת שורה של תפקידים, שמילוים הוא ממהות כהונתם. תפקידיהם של חברי-הכנסת כוללים, בין השאר, הבעה של עמדותיהם והצבעה במליאת הכנסת, ייזום של הצעות-חוק, שאילתות והצעות לסדר-היום, כהונה בוועדות הכנסת ועוד. ראו, בין השאר, תקנה 22 לתקנון הכנסת.

בהעדר הוראה חרותה מפורשת אין להפריד בין כשירותו הבסיסית של אדם לכהן כחבר-הכנסת - הקבועה בחוק-יסוד: הכנסת - לבין כשירותו לבצע את תפקידיו של חבר-הכנסת. כך, למשל, לא ניתן לשלול מחבר-הכנסת את האפשרות להשתתף ולהצביע בישיבות מליאת הכנסת, ליזום הצעות-חוק, שאילתות והצעות לסדר היום, ולהגיש הצעות אי-אמון בממשלה, ואף לא ניתן למנוע ממנו לכהן כחבר בוועדה מוועדות הכנסת. ראו, למשל, בג"ץ 742/84 כהנא נ' יושב-ראש הכנסת ואח', פ"ד לט(4) 85, בע' 93; בג"ץ 73/85 סיעת "כך" נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לט(3) 141 (להלן: בג"ץ "סיעת כך"), בע' 164. משקבע המחוקק את תנאי הכשירות לכהונה כחבר-הכנסת, מקיפים תנאי כשירות סטטוטוריים אלה את מכלול התפקידים שהם ממהות הכהונה. יש איפוא להבחין בין כשירותו של חבר-הכנסת למלא את תפקידיו כחבר-הכנסת, לבין כשירותו לפעול במסגרות חיצוניות לכנסת, כגון במסגרת הרשות המבצעת.

השוו לדברי השופט דב לוין בבג"ץ דרעי הנ"ל, בע' 426, וכן לבג"ץ 2236/94 כספי נ' סויסה ואח', פ"ד מח(4) 347, בע' 352.

9. חריגים לכלל זה עשויים, כאמור, להיקבע בדין החרות. ואכן, לאחרונה קבעה הכנסת מספר הסדרים ספציפיים בדבר תנאי הכשירות למספר תפקידים של חברי-הכנסת. כך, למשל, תוקן סעיף 20 לחוק-יסוד: הכנסת, ונקבע בו, בין השאר, כי "הכנסת רשאית, בתקנונה, לקבוע סייגים לבחירתו של חבר הכנסת לכהונת יושב-ראש הכנסת או סגן ליושב-ראש הכנסת" (ס"ח תשנ"ז 186); באותו אופן הוסף סעיף 6 לחוק הכנסת, תשנ"ד1994-, שאף בו נקבע כי הכנסת רשאית לקבוע בתקנונה סייגים לבחירת חבר מטעמה באחת מן הוועדות למינוי שופטים או דיינים (ס"ח תשנ"ח 181); וכן תוקן סעיף 13ד לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א1951-, והוסף לו סעיף-קטן (ב)(2), שבו נאמר: "סייגים למינוי חבר הכנסת כחבר בועדת האתיקה והוראות בדבר השעייתו מחברות בועדה, או העברתו מכהונה בה, ייקבעו בתקנון הכנסת". ראו גם הצעת חוק הכנסת (תיקון מס' 5), תשנ"ח1998-.

כשירותו של חבר-הכנסת לכהן כיושב-ראש ועדה

10. תפקידו של יושב-ראש ועדה של הכנסת נגזר מעצם הכהונה כחבר-הכנסת, והוא שייך באופן מובהק לתחום הארגון הפנימי של פעולת הכנסת.

ליושב-ראש ועדה של הכנסת נתונות, בתור שכזה, סמכויות מינהליות וארגוניות בלבד, הקבועות בתקנון הכנסת - הקובע, כאמור בסעיף 19 לחוק-יסוד: הכנסת, את סדרי-עבודתה - כגון: זימון ישיבות הוועדה וקביעת סדר היום, קביעת המניין הדרוש לישיבה, קריאת חברי הוועדה לסדר, שלילת רשות הדיבור מחברי הוועדה, והרחקה מן הישיבה של חברי וועדה שהפריעו לניהולה התקין. ראו סעיפים 112-98 לתקנון הכנסת. חשיבותה של ועדה מוועדות הכנסת אינה נובעת ממעמדו של יושב-ראש הוועדה, כי אם מכוחה של הוועדה עצמה כגוף קולגיאלי. לעניין הסמכויות המהותיות של הוועדות בכנסת, לרבות ועדת הכנסת, מעמדו של יושב-ראש הוועדה הינו כשל כל אחד אחר מחבריה.

מכאן, שאין להבחין בין כשירותו של המשיב לכהן כחבר-הכנסת מן השורה או כחבר ועדה כלשהי מוועדות הכנסת - כשירות שעליה, כאמור, אין חולקים - לבין כשירותו לשמש כיושב-ראש ועדה מוועדות הכנסת (ובכלל זה ועדת הכנסת). המשיב, בהיותו חבר-הכנסת, כשיר למלא את מכלול התפקידים המוטלים על חברי-הכנסת, ובתוך זה כהונה כיושב-ראש של ועדת הכנסת.

11. לא ניתן איפוא לומר כי ועדת הכנסת פעלה שלא כדין בהחלטתה למנות את המשיב כיושב-ראש הוועדה.

אכן, עשוי להיות מקום לביקורת על הטעם שבבחירת המשיב, שהורשע בעבירות שיש עימן קלון, לתפקיד יושב-ראש ועדה שלה סמכויות בעלות אופי שיפוטי. אפשר שבחירה זו נושאת מסר סמלי שאינו רצוי. אך זהו עניין של טעם, הנתון לשיקול-דעתה של ועדת הכנסת, ושיעמוד, מן הסתם, למבחנו של הציבור בבוא העת. ראו בג"ץ 2533/97 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל ואח' (טרם פורסם), בסעיף 15 לפסק-הדין.

התערבות בהחלטות פנים-פרלמנטריות של הכנסת

12. לנוכח מסקנתי כי לא נפל פגם משפטי בהחלטה נושא העתירה, אין מתעוררת שאלת התערבותו של בית-משפט זה בהחלטות בלתי-חוקיות של הכנסת ומוסדותיה. עם זאת יצוין, כי בעבר, גם במקרה שבו מצא בית-משפט זה טעם לפגם בהחלטת הכנסת שנגעה לאיוש התפקיד של יושב-ראש ועדת הכנסת, הוא לא ראה לנכון להתערב בכך. ראו בג"ץ 482/88 רייסר ואח' נ' יו"ר הכנסת ואח', פ"ד מב(3) 142.

אשר-על-כן, דעתי היא כי יש לדחות את העתירה. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.

ש ו פ ט ת

הנשיא א' ברק:

אני מסכים.

ה נ ש י א

השופט ת' אור:

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופט א' מצא:

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופט י' זמיר:

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופט י' אנגלרד:

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופט מ' חשין:

ביום י"א לחודש כסלו תשנ"ח, 10 בדצמבר 1997, הרשיע בית-משפט השלום בתל-אביב-יפו את חבר הכנסת רפאל פנחסי, על-פי הודאתו, בשתי עבירות של קשירת קשר להשיג מטרה אסורה - עבירה כהגדרתה בסעיף 500(7) לחוק העונשין, תשל"ז1977- - ובעבירה של מסירת הצהרה כוזבת ביודעין, עבירה כהגדרתה בסעיף 9א לחוק מימון מיפלגות, תשל"ג1977-. לאחר שישה ימים, ביום י"ז בכסלו תשנ"ח, 16 בדצמבר 1997, גזר בית-המשפט את עונשו של חבר הכנסת פנחסי לשנים-עשר חודשי מאסר על-תנאי שלא יישא בעונשו אלא אם יעבור או ינסה לעבור במשך שלוש שנים עבירה מן העבירות שהורשע בהן. בנוסף לכך הושת על חבר הכנסת פנחסי קנס בסך של 20,000 ש"ח או שלושה חודשי מאסר תמורתו.

העונש הקבוע בצידה של עבירת הקשר להשיג מטרה אסורה הוא שתי שנות מאסר, והעונש שהיה קבוע (לעת העבירה) בצידה של עבירת ההצהרה הכוזבת - כהגדרתה בסעיף 9א לחוק מימון מיפלגות וכניסוחה לעת ביצועה של העבירה - היה שנת מאסר אחת. התביעה וחבר הכנסת פנחסי הגיעו להסדר-טיעון ביניהם, ובהתאם לאותו הסדר - שהיה מקובל על בית-המשפט - הוסכם כי המדינה תעתור להטיל על חבר-הכנסת פנחסי עונש מאסר על-תנאי "לתקופה ההולמת את נסיבות העבירה", ובנוסף לו קנס בסך של 20,000 ש"ח. כך הוטל על חבר הכנסת פנחסי העונש שהוטל עליו.

2. לא יצאו אלא כחודשיים ימים מאז ההרשעה וגזר-הדין, וביום כ"א לחודש שבט תשנ"ח, 17 בפברואר 1998, בחרה ועדת הכנסת בחבר הכנסת פנחסי - פה-אחד - להיותו יושב-ראש הוועדה.

3. המדינה מסכימה כי העבירות בהן הורשע חבר הכנסת פנחסי הינן עבירות הגוררות עימהן קלון. כך סבורים גם אנו. חרף זאת, מצאה ועדת הכנסת את חבר הכנסת פנחסי - חודשיים לאחר הרשעה וגזר-דין - ראוי לשבת בראשה. וועדת הכנסת - נזכור כולנו - היא מעין כנסת-זוטא, ובתחום סמכויותיה יבואו כל עניינים "שאינם נוגעים לשום ועדה או שלא נכללו בתפקידי ועדה אחרת" (סעיף 13(א)(1) לתקנון הכנסת). חבר כנסת פנחסי נבחר להיותו יושב-ראש הכנסת-זוטא.

4. אומרים האומרים: חבר הכנסת פנחסי עמד למיבחן הבוחר; הא ראיה: הוא נבחר להיותו חבר כנסת. אמירה זו אינה מדוייקת כל-צורכה, ולו מן הטעם שלעת בחירתו לכנסת טרם הורשע חבר הכנסת פנחסי בבית-משפט של המדינה בעבירות בהן הורשע. ומי שלא הורשע בדין, ידענו כולנו, חזקת החפות עומדת לִימִינוֹ. מוסיפים האומרים ואומרים: חבר הכנסת פנחסי - וכמותו חברי הכנסת שבחרו בו להיותו ראש להם - יעמדו בבוא העת למשפטו של הבוחר, והבוחר יאמר את דברו. כך אמרו האומרים, ואילו אני אשאל: הזו אמת-מידה אחת ויחידה לבחירתו של יושב-ראש ועדת הכנסת? הזה מעצור יחיד שיעצור מרכבה בהילוכה לבחירת חבר-כנסת להיותו יושב-ראש הכנסת זוטא?

5. בפרשת ולנר ואח' נ' יושב-ראש מפלגת העבודה הישראלית (בג"ץ 5364/94, 5373, 5377, 5432, 5458, 5466, פ"ד מט(1)758), הועמד לעיוננו הסכם קואליציוני שנכרת בין מפלגת העבודה הישראלית לבין תנועת ש"ס, התאחדות הספרדים שומרי תורה, ולפיו הסכימו שתיים אלו כי כל אימת שפסיקת בית-המשפט העליון תהיה, לדעתן, בגדר הפרה של הסטטוס-קוו בענייני דת, יעשו השתיים לתיקון החוק ולהחזרת המצב לקדמתו. העותרים טענו על הסכם קואליציוני זה כי הסכם בלתי-חוקי הוא, אך אנו החלטנו - ברוב דעות - לדחות את העתירות. חמישה ישבנו לדין, וכל אחד מאיתנו אמר מילים קשות על אותו הסכם קואליציוני. ידענו בנו, החמישה - כולנו ידענו - כי אותו הסכם קואליציוני נידמה לענן שחור שכיסה את עין-השמש; כי נתקפנו בליקוי-מאורות. אלא ששלושה מאיתנו - ואנוכי נמניתי עימהם - סיפקו עצמם באותן מילים קשות, ואילו שניים מאיתנו הסיקו ממסקנות אופרטיביות מדבריהם והורו על ביטולה של אותה הסכמה. כאדם הקרוב אצל עצמו אחזור על מעט דברים שאמרתי באותה פרשה (שם, 818):

"אסמוך שתי ידיי על המילים הקשות שניתזו מפי חבריי ... על הוראת סעיף 3 להסכם הקואליציוני המיועד; אסמוך עליהן ידיי ואוסיף. בה בעת אזכור כי ענייננו המיידי אין הוא לא בביקורת הנקרא ולא באתיקה ציבורית באשר הן. ענייננו הוא בתחום המשפט, ובו יתרוצצו אנה ואנה זכויות וחובות וכוחות וחסינויות. השאלה שהציגה עצמה לפנינו להכרעה בה איננה אם יפה הוא ההסכם המיועד או אם יש בו כיעור. השאלה היא אם עבר ההסכם את גבול המותר כדי היותו פסול מבחינה משפטית. אם אינטרסים אלה ואחרים נעטפו - או ראוי להם שייעטפו - בזכויות ובחבויות שמתחום המשפט, או שמא מקומם אל מחוץ למחנה המשפטי. מצויים אנו על הגבול, על גבולה של המערכת המשפטית, ועיסוקנו בהתוויית גבולות. השאלה שלפנינו היא אם פגע ההסכם נושא הדיון בערכי יסוד, כדי כך ששיטת המשפט תעלה עליו את החרב המתהפכת ותגזור עליו כליה; אולי נשלים עם קיומו של ההסכם; ואפשר ענייננו בגרמים שמשכנם בחלל אל מעבר לגלקסיה המשפטית, גרמים שאינם נמשכים כלל אל מרכז הכבידה המשפטי."

אלה דברים כתבתי אז. עתה לא אבקש אלא כי מילים ופסוקים שנבעו מעטי באותה פרשה עצובה ייראו כנובעים מעטי אף עתה. השאלה המציגה עצמה לפנינו אינה אם הכרעתה של ועדת הכנסת לבחור בחבר הכנסת פנחסי לשבת בראשה הינה החלטה יפה או אם החלטה היא שיש בה כיעור. ענייננו הוא בזכויות ובחובות, בסמכויות ובכוחות. החלטתה של ועדת הכנסת הפיקה, אמנם, פעימות אשר נשלחו אל-מעבר לגלקסיה של הכנסת, אך פעימות אלו חלשות הן מכדי שיהא בהן כדי להביא להפעלת כוחות בגלקסיה המשפטית.

6. את הנפלא במאמרים השמיענו מיכה הנביא: "הגיד לך אדם מה טוב ומה ה' דורש ממך כי אם עשות משפט ואהבת חסד והצנע לכת עם אלוהיך" (מיכה ו' ח'). משפט הוא משפט ונעשה משפט. את החסד נאהב ונשפיע חסד על זולתנו. מוסר שלישי - המוסר של והצנע לכת עם אלוהיך - הוא בבחינת כל התורה כולה. חוששני כי מתקשים אנו, מתקשים אנו במאוד, להצניע לכת עם אלוהים. הזו דרך נמצא חן ושכל טוב בעיני אלוהים ואדם?

חבר הכנסת פנחסי נבחר בידי ועדת הכנסת - פה-אחד - לשבת בראשה. החלטתה של ועדת הכנסת היא מחוץ לתחומנו ולא נתערב בה.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת דורנר.

ניתן היום, כ"ט בתשרי תשנ"ט (19.10.98).

ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט

ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט

97073670.L15