הדפסה

בג"ץ 6133/14 גורביץ טניה ואחרים נ. כנסת ישראל

פסק-דין בתיק בג"ץ 6133/14

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 6133/14

לפני:
כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין

כבוד השופט נ' הנדל

כבוד השופט צ' זילברטל

העותרים:
גורביץ טניה ואחרים

נ ג ד

המשיבים:
1. כנסת ישראל

2. שר האוצר

3. שר התקשורת

4. כונס הנכסים הרשמי

5. פורמלי רשות השידור

עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים

תאריך הישיבה: כ"ח בטבת התשע"ה (19.1.15)
בשם העותר: עו"ד חגי קלעי
בשם המשיבה 1: עו"ד גור בליי
בשם המשיבים 4-2: עו"ד נחי בן אור; עו"ד אביגיל בורוביץ

פסק-דין

המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:

א. ביום 29.7.14 עבר בכנסת חוק השידור הציבורי, התשע"ד-2014 (להלן חוק השידור הציבורי), המסדיר את פירוקה של רשות השידור, ואת הקמתו של תאגיד שידור ציבורי חדש. העתירה דנא הוגשה מטעם 71 עובדי רדיו "קול ישראל" שברשות השידור, הגורסים, כי דינו של חוק זה בטלות. זאת, ראשית, בגין שני פגמים פרוצדורליים שנפלו בהליך חקיקתו. שנית – כנטען – בשל אי חוקתיותו של חוק זה, וביחוד מספר סעיפים בו, הנוגעים להסדרת מעמדם של עובדי רשות השידור עקב פירוק הרשות, ולמעמדם של העובדים העתידים למלא את שורותיו של תאגיד השידור הציבורי החדש. עסקינן בפרשה לא שגרתית, של חקיקת חוק כדי להפסיק קיומו של תאגיד סטטוטורי ותיק ולהקים חדש תחתיו, בחינת "עולם ישן עדי היסוד נחרימה" (המנון האינטרנציונל מאת אז'ן פוטיה מן המאה הי"ט, בתרגום אברהם שלונסקי).

רקע כללי

ב. רשות השידור הוקמה מכוח חוק רשות השידור, תשכ"ה-1965, כגוף המופקד על השידור הציבורי בישראל ברדיו ובטלויזיה. לאורך השנים התגלו כשלים רבים עד מאוד בניהולה של הרשות, אשר אף קיבלו ביטוי בדו"חות מבקר המדינה ובפורומים שונים, וביניהם, כשלי מינהל תקין, וניהול כלכלי כושל שהביא לגרעון תקציבי משמעותי. הוגשו פעם אחר פעם הצעות לרפורמות שונות ברשות השידור, אך אלה לא יצאו לפועל. בשנת 2012 הוחלט על רפורמה חדשה שכללה, בין היתר, עריכת שינויים מבניים, שדרוג טכנולוגי, ונקיטת צעדי התייעלות שונים, זאת באמצעות תיקון רחב היקף בחוק רשות השידור (תיקון מס' 27), חתימה על הסכמים קיבוציים חדשים עם ועדי העובדים היציגים, וחתימה על הסכם מימון מול הרשות לכיסוי הגירעון. רפורמה זו כללה מספר שינויים הנוגעים לתנאי העסקה של העובדים, אך בין המשמעותיים שבהם, ניתן למנות את ההחלטה בדבר הפחתה של מצבת כוח האדם ב-42%.

ג. עם היבחרה של הממשלה החדשה ב-2013, ומינויו של שר תקשורת חדש, השר גלעד ארדן, הוחלט להקפיא זמנית את המשך קידום הרפורמה; השר הביע רצון לחשיבה מחודשת על המתוה הרצוי לשידור הציבורי בישראל, נוכח החשש שהנהלת רשות השידור ומליאתה – בהרכבם באותה עת – לא יצליחו לקיים את הרפורמה כמצופה. ביום 2.9.13 מינה שר התקשורת את "הועדה לבחינת המתוה לשידור הציבורי העתידי בישראל", בראשות איש התקשורת רם לנדס, שבין חבריה היו נציגי ציבור, ונציגים ממשרדי האוצר, המשפטים והתקשורת (להלן ועדת לנדס). ביום 15.1.14, ובהסכמת שר החינוך, תוקן כתב המינוי של הועדה כך שבחינתה תכלול אף את הטלויזיה החינוכית. כנגד הרכב הועדה עתרה אגודת העיתונאים לבית משפט זה, בטענה כי מדובר ב"ועדה מטעם", שנועדה לקדם יעדים קבועים מראש. עתירה זו נמחקה בהסכמה, תוך שמירת טענות וזכויות (בג"ץ 6314/13 אגודת העיתונאים ירושלים נ' שר התקשורת (2014)).

ד. ביום 3.3.14 הגישה ועדת לנדס את המלצותיה לממשלה. אלה התבססו, בין היתר, על חוות דעת של חברת ייעוץ חיצונית – עמרב השקעות בע"מ (להלן חברת עמרב). במרכזו של מסמך ההמלצות עמדה הקביעה, לפיה הרפורמה שגובשה בשנת 2012 לא תצליח ליצור את השינוי המיוחל ברשות השידור, וכי יש צורך בשינוי משמעותי יותר – סגירת הרשות והקמת תאגיד שידור ציבורי חדש תחתיה. על בסיס המלצות אלה גובשה הצעת החוק הממשלתית (הצעות חוק הממשלה תשע"ד בעמ' 706, 869). הצעת חוק זו אושרה בכנסת בקריאה ראשונה ביום 26.5.14, והועברה להכנה לקריאה שניה ושלישית בועדה פרלמנטרית מיוחדת, בראשות חברת הכנסת קארין אלהרר (להלן ועדת אלהרר). במקביל, נערכו דיונים מול ארגוני העובדים היציגים ברשות השידור – הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואיגוד העיתונאים הארצי – אשר בסופם נחתמו, ביום 29.7.14, הסכמי עקרונות מוסכמים. הצעת החוק עברה בקריאה שניה ושלישית ביום 29.7.14, לאחר החתימה על ההסכמים עם ארגוני העובדים היציגים, והחוק פורסם ברשומות ביום 11.8.14.

ה. בהסכמים שנכרתו עם הסתדרות העובדים הכללית החדשה ועם האיגוד הארצי של עיתונאי ישראל הושגו הסכמות לעניין תנאי סיום העסקתם של עובדי רשות השידור; שמירת תנאי העבודה הקיימים בתקופת הביניים עד לפירוק הרשות; ותנאי ההעסקה העתידיים שיחולו על עובדי הרשות אשר ייקלטו בתאגיד החדש. כך למשל, הוסכם, כי מיום פרסום החוק, יהא רשאי כל עובד להגיש בקשה לפרישה מרצון תוך זכאות לתנאי פרישה. נאמר, כי עובד שבמהלך התקופה שבין אישור החוק בכנסת ליום התחילה (שהוא 1.4.15) ימלאו לו 64 שנים ו-11 חודשים, יהא זכאי כי העסקתו תסתיים ערב הגיעו לגיל זה. בנוסף, הוסכם באשר לתנאי סיום ההעסקה, כי תנאי הפרישה יהיו לפי הסכם סיום העסקה שנכרת עם ארגוני העובדים, וכי עובדים שיסיימו העסקתם לאחר שימלאו להם 64 שנים ו-11 חודשים, אך לא יאוחר מגיל פרישת חובה לפי חוק גיל פרישה, תשס"ד-2004, יהיו זכאים בנוסף, למענק הסתגלות בגובה מכפלה של 6 משכורות בחלק יחסי שחושב לפי נוסחה. בנוסף, הוסכם שעל עובדים אלה יחולו התנאים הנהוגים בשירות המדינה לפי הוראות התקשי"ר לזכאות לדרגת פרישה. באשר לעובדים המבוטחים בקרן פנסיה ותיקה או בקרן פנסיה חדשה או בקופת גמל לקצבה שהיא קופת ביטוח או בקופת גמל שאינה משלמת לקצבה, ואשר יסיימו את העסקתו לאחר שמלאו להם 49 שנים אך טרם מלאו להם 50 שנים, הוסכם כי יהיו זכאים, בנוסף למענקים בהתאם להסכם סיום העסקה, למענק הסתגלות בגובה המכפלה של 7 משכורות בחלק יחסי לפי נוסחה. בעבור עובדים אשר אינם מבוטחים בקרנות פנסיה כאמור, ועומדים בתנאי זכאות המעוגנים בהסכם סיום העסקה, תרכוש רשות השידור, אצל מבטח חיצוני, זכות לקבלת קצבה מוקדמת לתקופה שמחודש לאחר מועד הפרישה ועד תום החודש שבו יגיעו לגיל פרישת חובה בהתאם לקבוע בחוק, או עד תום החודש של פטירתם חס ושלום. בנוסף, בעבור עובדים אלה אשר להם בן/בת זוג, תרכוש רשות השידור אף זכות לקבלת השלמה לקצבת שאירים. הטבות אלה הוגבלו בהתאם להשתלבותם של עובדים אלה בתאגיד השידור הציבורי החדש, ככל שתהיה.

ו. באשר לתנאים בתקופת הביניים הוסכם, בין שאר הדברים, כי העובדים יהיו זכאים לתוספות והטבות מכוח ההסכמים הארציים: כך למשל מכוח הסכם המסגרת משנת 2008 לתוספת בשיעור של 5%, ובהתאם להסכם מסגרת משנת 2011, הגדלת הפרשות לקופת גמל לקצבה. באשר לתנאי ההעסקה בתאגיד השידור הציבורי החדש הוסכם, בין השאר, כי שר התקשורת יפעל מול המנהל הכללי של תאגיד השידור הציבורי לניהול משא ומתן קיבוצי לשם חתימה על הסכם קיבוצי בתאגיד עד ליום התחילה. כן הוסכם, כי סכום רכיבי השכר של עובדים, אשר יקלטו בתאגיד השידור הציבורי החדש מקרב עובדי רשות השידור, יעמוד על סכום השווה ל102% מרכיבי השכר ערב סיום העסקתם ברשות השידור. כן הוסכם בדבר אופן קביעתן של הדרגות והקצאתן, ועל שמירת הטבות שונות, שמהן נהנו העובדים ברשות השידור, בתאגיד השידור הציבורי החדש, לגבי הנקלטים בו.

העתירה

ז. בעתירה שלפנינו – שהוגשה ב-14.9.14 – טוענים העותרים, כי יש להורות על בטלותו של חוק השידור הציבורי, וזאת ממספר טעמים; והם לא הניחו טענה שניתן להעלותה על הדעת שלא נטענה. ראשית נטען – כאמור – כי בהליך חקיקת החוק נפלו שני פגמים פרוצדורליים היורדים לשורש ההליך, אשר אינם ניתנים לריפוי, ומצדיקים את ביטולו: (א) הפרטת שיקול הדעת השלטוני; (ב) אי הצגת כלל המידע הרלבנטי לחברי הכנסת טרם ההצבעה על החוק בקריאה שניה ושלישית. באשר לפגם הראשון טוענים העותרים, כי הליך חקיקתו של חוק השידור הציבורי התבסס על תשתית עובדתית, אשר גובשה תוך התפרקות המדינה מחובתה להפעיל את שיקול הדעת בעצמה. התפרקות זו, לדידם של העותרים, באה לידי ביטוי באימוץ מלא של מסקנות ועדת לנדס, אשר בעצמה האצילה את הסמכות שניתנה לה לגוף מסחרי פרטי, היא חברת עמרב. לטענת העותרים לא ערכה ועדת לנדס דיון אמיתי וניתוח כלכלי עצמאי בדו"ח חברת עמרב, ואילו הממשלה, בנסחה את הצעת החוק, קיבלה את מסקנות הועדה מבלי לערוך בחינה ביקורתית עצמאית משלה. בכך, לדידם של העותרים, כשלה המדינה ביצירת תשתית עובדתית עצמאית ומספקת לשם גיבושה של הצעת החוק. באשר לפגם השני טוענים העותרים, כי הואיל ומסמכי ההסכמה שנחתמו עם ארגוני העובדים היציגים, נכרתו זמן קצר בלבד לפני שעלתה הצעת החוק להצבעה במליאת הכנסת לקריאה שניה ושלישית, לא ניתנה לחברי הכנסת האפשרות, גם לא להלכה, לעיין במסמכים הללו. זאת, חרף העובדה, שמדבריהם של מספר חברי כנסת בדיוני ועדת אלהרר ניתן היה ללמוד, כי תמיכתם בהצעת החוק נשענת רבות על הסכמתם של עובדי רשות השידור למהלך, כפי שהבינוה.

ח. שנית, טוענים העותרים, באשר לתוכן החוק, כי מספר סעיפים בחוק השידור הציבורי פוגעים פגיעה בלתי מידתית בזכויות חוקתיות מוגנות – ולכן דינם בטלות. כך לדידם, סעיפים 96 ו-106(א) לחוק, המאפשרים פיטורים גורפים של כלל עובדי רשות השידור, תוך קליטה של קבוצה מצומצמת בלבד לתאגיד השידור הציבורי החדש, פוגעים בזכות ההתארגנות של העובדים. סעיף 106(א) לחוק מורה, כי "ביום התחילה תסתיים העסקתם ברשות של עובדי הרשות". סעיף 96 לחוק קובע, כי 25% ממצבת כוח האדם של תאגיד השידור הציבורי החדש תורכב מעובדי רשות השידור, ומעגן מנגנון עדכון, שישמר אחוז זה, במהלך שנת הפעילות הראשונה של התאגיד.

ט. לדידם של העותרים, סעיפים אלה פוגעים בזכות ההתארגנות על שני רבדיה; הן ברובד השלילי של הזכות – המעגן את זכות העובדים להתארגן ואוסר על התערבות המעסיק בהתארגנות העובדים, הן ברובד החיובי שלה – המעניק לעובדים המאורגנים סל כלים למימוש אפקטיבי של זכות זו. באשר לרובד השלילי טוענים העותרים, כי פירוק הרשות ופיטורי כלל העובדים, תוך הקמת גוף חדש ובו עובדים אחרים, הוא מעשה התערבות אסור של מעסיק בהתארגנות עובדים. לדידם של העותרים, המדינה כמעסיק הנהנה מכוח רגולטורי, עושה שימוש בכוח זה לשם פגיעה אסורה בהתארגנות עובדים קיימת. באשר לרובד החיובי טוענים העותרים, כי בחירת המדינה לשנות את יחסי העבודה בחקיקה, מנעה מן העובדים את היכולת לממש את זכות ההתארגנות בדרך של סכסוך עבודה, שביתה או עיצומים, ובכך פגעה באותו סל כלים שמטרתו להעניק אפקטיביות לכוח ההתארגנות, קרי, באותו רובד חיובי של הזכות החוקתית להתארגנות.

י. בנוסף, טוענים העותרים, כי סעיפים אלה בחוק השידור הציבורי פוגעים פגיעה בלתי מידתית בחופש החוזים ובזכות הקניין של עובדי רשות השידור. לדידם, הפגיעה בחופש החוזים נובעת מכך שחוק השידור הציבורי מבטל את כלל חוזי העבודה שנכרתו ברשות השידור, הן האישיים הן הקיבוציים. באשר לפגיעה בחופש הקניין טוענים העותרים, כי בשל חשיבותו של חוזה העבודה לרווחת הפרט, נהנה הוא ממעמד מיוחד, ההופך אותו, בדומה לרישיון להפעלת עסק, לחלק מקניינו של אדם – ל"קניין חדש". ביטול כלל חוזי העבודה על ידי המדינה פוגע איפוא – כך נטען – פגיעה בלתי מידתית אף בחופש הקניין. לדידם של העותרים, אין במסמכי ההסכמה שנחתמו עם ארגוני העובדים היציגים של רשות השידור עובר לקבלת החוק, כדי למזער פגיעה זו; הללו אינם משנים דבר באשר לפגיעה בחוזים האישיים של העובדים, והואיל והסכמת ארגוני העובדים ניתנה תחת איום חקיקת החוק ללא הסכמתם, ותוך שלילת כוחם האפקטיבי להיאבק בה, אין מדובר בהסכמה אמיתית, המשנה בדין את ההסכמות הקיבוציות אשר היו קיימות קודם לכן.

יא. עוד טוענים העותרים, כי חוק השידור הציבורי, ובאופן ספציפי סעיף 52, פוגע פגיעה בלתי מידתית בחופש העיסוק. סעיף 52 לחוק קובע כדלקמן:

52. (א) קבלה של אדם לעבודה בתאגיד השידור הציבורי תיעשה במכרז.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א) –
(1) נושא משרה ייבחר בהליך של ועדה לאיתור מועמדים, באישור המועצה; חברי הוועדה יהיו המנהל הכללי ושני נושאי משרה שאינם חברי המועצה, שיבחר המנהל הכללי;
(2) חובת המכרז לא תחול על משרות עיתונאי, עורך חדשות או מגיש תכניות בחטיבת החדשות; המועצה תקבע, בהחלטה מנומקת, כללים לעניין המשרות האמורות ומספר העובדים המרבי שעליהן לא תחול, בתנאים שתקבע, חובת המכרז; קבלת אדם למשרה כאמור תיעשה בידי מנהל חטיבת החדשות באישור המנהל הכללי, בהתבסס על שיקולים מקצועיים ובמסגרת התקציב שהוקצה לשם כך לחטיבת החדשות; עלות השכר לעובד במשרה כאמור לא תעלה על סכום שעליו החליטה המועצה, אלא אם כן אישרה זאת ועדת המשנה להתקשרויות שמונתה לפי סעיף 21;
(3) נוסף על האמור בפסקה (2), המועצה רשאית לקבוע, בהחלטה מנומקת, כללים בדבר משרות וסוגים של משרות שעליהם לא תחול, בתנאים שתקבע, חובת המכרז; הכללים ייקבעו ככל האפשר כנהוג בשירות המדינה.

יב. לדידם של העותרים, סעיף זה קובע שלושה עקרונות בסיסיים להעסקת עיתונאים, עורכים ומגישים בחטיבת החדשות בתאגיד השידור הציבורי החדש: העסקה ללא מכרז על בסיס שיקול דעתו של מנהל חטיבת החדשות ובאישור המנהל הכללי; העסקה בחוזה אישי אשר ניתן שלא להאריכו בכל עת; והענקת תמריצים כלכליים נוספים לעיתונאים "מצטיינים" בשיקול דעת מנהל החטיבה. לדידם של העותרים, הסדר זה פוגע בחופש העיסוק, שכן פוגע הוא ביכולתם של העיתונאים למלא את תפקידם כראוי ובהתאם לאתיקה העיתונאית המחייבת אותם; העדר ביטחון תעסוקתי, ותמריצים כלכליים הניתנים ללא קריטריונים ברורים, פוגעים ביכולתם של העיתונאים להיות בלתי תלויים ורודפי אמת בכל מחיר.

יג. כן טוענים העותרים, כי חוק השידור הציבורי, ובפרט סעיף 106 בו, פוגע בזכות לקיום מינימלי בכבוד. בעתירה מבחינים העותרים, בין שני היבטיה של זכות זו: הזכות במובנה הסטטי – המבטיחה כי בכל נקודת זמן לא יימצא אדם במצב חומרי שאינו מאפשר קיום מינימלי בכבוד, והזכות במובנה הדינמי – המבטיחה כי לכל אדם יתאפשר לקיים עצמו בעבודה ולא להיות נזקק. לדידם של העותרים, מהלך הפיטורים המעוגן בחוק השידור הציבורי, אשר אינו קובע מנגנון אשר מבטיח התחשבות במצב הכלכלי של העובד, פוגע בזכות לקיום בכבוד במובנה הדינמי. זאת, הואיל ומאפייני שוק העבודה כיום ושוק התקשורת בפרט, מלמדים שסיכוייהם של עובדים בשנות הארבעים לחייהם, ובפרט של עובדות בגילאים אלה, לשוב ולהיקלט במעגל העבודה – נמוכים מאוד.

יד. לבסוף, לדידם של העותרים חוק השידור הציבורי, ובאופן ספציפי סעיפים 96 ו-106 בו, פוגעים פגיעה בלתי מידתית בזכות החוקתית לשויון. לטענתם, חרף העובדה שחוק השידור הציבורי קובע את פיטוריהם של כלל עובדי רשות השידור, השפעתו תהא קשה במיוחד על עובדי הרשות המבוגרים, ובמיוחד על עובדות הרשות המבוגרות. עוד טוענים העותרים, כי מנגנון ההעסקה של עובדי רשות השידור בתאגיד השידור הציבורי, שבמסגרתו יועסקו רבים מן העובדים ללא מכרז, בחוזים אישיים, ובשכר דיפרנציאלי, תוך תלות בשיקול הדעת של מנהליהם הישירים, מבטיח קיומה של אפליה סמויה בהעסקה – אפליה שלטענת העותרים, כמעט שלא ניתן יהא להוכיחה.

טו. באשר לעמידה בתנאי פסקת ההגבלה טוענים העותרים, כי חוק השידור הציבורי אינו מקיים אף לא אחד מאלה. באשר לתנאי הראשון, לפיו על נורמה פוגעת להיות מעוגנת בחוק או מכוח הסמכה מפורשת בו, טוענים העותרים, כי בשל הפגמים הפרוצדורליים שנפלו בהליך חקיקתו של חוק השידור הציבורי, הוא אינו מקיים את הדרישות הצורניות הנדרשות מחוק של הכנסת, ולכן למעשה אינו חוק. כן, גורסים העותרים, כי חוק השידור הציבורי הוא חוק, אשר אינו קובע נורמה כללית, ופוגע רטרואקטיבית בהתחייבות המדינה לעובדיה, ובשל כך אף אינו מקיים את הדרישות המהותיות הנדרשות מחוק. באשר לקיומו של התנאי השני, קרי, כי החוק הפוגע בזכות חוקתית יהלום את ערכיה של מדינת ישראל, טוענים העותרים, שאף הוא אינו מתקיים בענייננו; זאת – שכן חוק השידור הציבורי עומד לדידם בניגוד לעקרונות היסוד הדמוקרטיים של תום לב וכללי צדק טבעי, ובניגוד לערכים היהודיים, המבכרים את הזכות לקיום מינימלי בכבוד, ואת זכות ההתארגנות. באשר לתנאי השלישי, הדורש כי תכלית הפגיעה תהא ראויה, טוענים העותרים, כי חוק השידור הציבורי נועד לתכלית שאינה ראויה, והיא ביטול ההתחייבויות שנטלה על עצמה המדינה במסגרת יחסי העבודה ברשות השידור. לבסוף, טוענים העותרים, כי חוק השידור הציבורי אינו מידתי: הוא אינו מקדם אף את התכלית הראויה הנטענת של התייעלות, שכן אינו קובע הסדרים שיקדמו זאת (לא בקביעתו בדבר פיטורים גורפים, ולא בהסדר ההעסקה בחוזים אישיים); ניתן היה, כנטען, להגשים אותה תכלית של התייעלות באמצעים שפגיעתם פחותה – כמו למשל באמצעות הרפורמה שנחתמה בשנת 2012, או כל רפורמה מתוקנת אחרת שאינה כוללת פיטורים גורפים; ולבסוף, הפגיעה הגלומה במנגנון הפיטורים הגורפים והקליטה החלקית הפוגעת בלב ליבם של יחסי העבודה, עולים על התועלת הצומחת ממנו. כך, גם הפגיעה העולה ממתכונת ההעסקה החדשה, המכפיפה את העובדים – כנטען – לשרירות ליבם של מנהליהם ופוגעת בחופש העיסוק שלהם, עולה על התועלת הנובעת ממנה.

תגובת הכנסת

טז. הכנסת סבורה, כי חוק השידור הציבורי אינו פוגע בזכויות חוקתיות, ומכל מקום אף אם מתקיימת פגיעה מעין זו, היא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. בתגובתה, הדגישה הכנסת, כי הפגיעות שמתארים העותרים נובעות מפירוקה של רשות השידור, וכי אין לעובדיו של גוף כלשהו, אינטרס חוקתי מוגן שאותו גוף ימשיך להתקיים; זאת בין אם מדובר בגוף פרטי, ובין אם מדובר בגוף ציבורי. עובדה זו מתחזקת במיוחד, לטענת הכנסת, נוכח העובדה שטרם חקיקת החוק חתמו נציגי המדינה עם הארגונים היציגים של עובדי רשות השידור על הסכמים מיטיבים. לדידה של הכנסת, אין די בעובדה שקבוצת עובדים מצומצמת אינה מרוצה מהתוצר הסופי, כדי לבטל חקיקה ראשית של הכנסת; זאת במיוחד כאשר מדובר בהסכמים אשר הושגו בתום לב, ולאחר משא ומתן ממושך עם שני ארגוני עובדים גדולים ומנוסים, אשר לבטח לא היו חותמים על ההסכמים, אילו סברו שאינם משרתים נאמנה את העובדים.

יז. באשר לטענת העותרים בדבר פגמים בהליך החקיקה, מציינת הכנסת, כי ועדת אלהרר, אשר הכינה את הצעת החוק לקריאה שניה ושלישית, קיימה כעשרים ישיבות, בהן היה שיעור השתתפותם של חברי הכנסת גבוה, וניתן במסגרתן ביטוי נרחב למגוון דעות וגישות. בנוסף, מרבית הנידון בישיבות הללו מצא ביטוי בהצעת החוק, וכפועל יוצא הוכנסו בהצעת החוק שינויים משמעותיים. עוד צוין, כי בישיבות הועדה השתתפו כל הגורמים הנוגעים לעניין; נציגי ממשלה, מנהלי רשות השידור ועובדיה, נציגי ארגונים ציבוריים, נציגי ועדי העובדים ועוד, וכי לאורך כל הדרך היה ידוע לכולם, כי מתקיימת הידברות מקבילה עם ארגוני העובדים היציגים של רשות השידור, וכי ההסכמות אליהן יגיעו, יקבלו ביטוי בחוק. לפיכך גורסת הכנסת, כי לא זו בלבד שלא היה פגם בהליך גיבושה של הצעת החוק הממשלתית, אלא שגם אם היה פגם שכזה, הוא נרפא באמצעות הליך החקיקה המעמיק. באשר לטענה בדבר הסכמי העקרונות שלא הגיעו לידיהם של חברי הכנסת, גורסת הכנסת, כי ההסכמים הללו לא היו חלק מהצעת החוק, ולכן לא היה הכרח שחברי הכנסת יעיינו בהם טרם הצבעתם. בנוסף, הואיל ולאותם חברי הכנסת הייתה חשובה עצם ההסכמה של העובדים ולא תוכנה, די היה ביידועם בדבר ההסכמה.

יח. באשר לטענות העותרים בדבר הפגיעה בזכויות חוקתיות גורסת הכנסת, כי גם באלה אין ממש. בכל הנוגע לטענה בדבר הפגיעה בזכות ההתארגנות נטען, כי חוק השידור הציבורי מוביל לפירוק רשות השידור כך שתחדל להתקיים כאישיות משפטית; לפיכך, פיטורי העובדים ופירוקם של ארגוני העובדים אינם אלא תוצאה נלווית. כנטען, באותה מידה שחוק זה מפרק את ארגוני העובדים, הוא מפרק את המעסיק עצמו. בנוסף טוענת הכנסת, כי הליך החקיקה לא זו בלבד שלא פגע בהיבט החיובי של זכות ההתארגנות, אלא נתן לה מימוש – שכן במסגרתו ניהלו ארגוני העובדים היציגים משא ומתן עם נציגי המדינה וחתמו עמם על הסכמים מיטיבים.

יט. בכל הנוגע לטענה בדבר הפגיעה בחופש החוזים, נטען, כי חופש החוזים אשר הוכר על ידי בית המשפט כזכות חוקתית, מגלם את החופש הנתון לצדדים לבחור להיקשר בחוזה או, להימנע מכך, ולעצב חוזה בו הם נקשרים כראות עיניהם. נוכח זאת, חוק השידור הציבורי אינו פוגע בחופש החוזים, שכן אין הוא מגביל את החופש הנתון לצדדים להיקשר בחוזה ולעצבו. עוד גורסת הכנסת, כי אין בעצם פקיעתם של חוזי העסקה כתוצאה מפירוק המעסיק משום פגיעה בזכות החוקתית לחופש החוזים, זאת הואיל ובכל חוזה עבודה ישנה הסכמה מכללא לפיה ההסכם בתוקף כל עוד ממשיך המעביד להתקיים. באשר לפגיעה בחופש הקניין טוענת הכנסת, כי בית המשפט הותיר בצריך עיון את השאלה האם "קניין חדש" נכלל בגדר זכות הקניין החוקתית, וכי אין מקום לקביעה תקדימית מעין זו במקרה שלפנינו.

כ. באשר לטענת העותרים בדבר הפגיעה בחופש העיסוק גורסת הכנסת, כי דגם ההעסקה אשר נקבע בחוק השידור הציבורי הוא זה שבו מועסקים מרבית העיתונאים בארץ ובעולם, ולכן קשה להלום טענה, שצורת העסקה מעין זו תמנע מן העיתונאים בתאגיד השידור הציבורי החדש למלא תפקידם כראוי. בנוסף מציינת הכנסת, כי גם אם דגם העסקה זה אינו הרצוי לשיטת העותרים, אין הוא עולה לכדי פגיעה בחופש העיסוק של העיתונאים העובדים במסגרתו.

כא. באשר לטענה בדבר הפגיעה בזכות לקיום מינימלי בכבוד טוענת הכנסת, כי טענה זו נטענה בעלמא וללא ביסוס באשר להכנסתם של עובדי רשות השידור שיפוטרו, או באשר לרף הנדרש לקיום מינימלי בכבוד. באשר לטענה בדבר הפגיעה בזכות החוקתית לשויון גורסת הכנסת, כי פירוק רשות השידור יביא לפיטורי כלל העובדים ללא אפליה, וכי בעת גיוסם של עובדים חדשים לתאגיד השידור הציבורי החדש יהא התאגיד כפוף ממילא לנורמות המשפט המנהלי ובכלל זה לחובה לשויון הזדמנויות בעבודה. לפיכך, לא ברור – על פי הטענה – כיצד חוק השידור הציבורי יכול להוביל לאפליה בעת העסקה.

כב. לעניין העמידה בתנאי פסקת ההגבלה גורסת הכנסת, כי אף אילו פגע חוק השידור הציבורי בזכות חוקתית, הייתה פגיעה זו עומדת בתנאי פסקת ההגבלה, ולפיכך אין הצדקה להתערבות בית המשפט. ראשית נטען, כי מדובר בנורמה המעוגנת בחוק, וכי אין מדובר לא בחוק רטרואקטיבי – שכן אינו משנה את מצבם של העובדים למפרע – ולא בחוק, השונה מכל חוק אחר המקים תאגיד סטטוטורי ומתייחס אך ורק להקמתו ואופן ארגונו של אותו תאגיד. עוד מציינת הכנסת, כי החוק נחקק לשם הבטחת עתידו של השידור הציבורי תוך דאגה ליעילותו, עצמאותו ואיכותו – תכלית ראויה ההולמת את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. באשר לעמידה במבחני המידתיות גורסת הכנסת, כי ההסדרים שנקבעו בחוק השידור הציבורי, בכל הנוגע לאופן התנהלותו של תאגיד השידור הציבורי החדש, יש בהם כדי לקדם את התכלית הראויה של יצירת שידור ציבורי איכותי, יעיל ועצמאי; כי האמצעי שנבחר לקידום אותה תכלית נבחן ביסודיות, ולאחר פסילת אפשרויות רבות אחרות, שנמצאו לא מספקות; ולבסוף, כי ההוראות בחוק המחייבות את תאגיד השידור הציבורי החדש לקלוט 25% מעובדי רשות השידור ללא מכרז, והאפשרות לקלוט עובדי רשות שידור נוספים ללא מכרז בשנת הפעילות הראשונה של התאגיד, מצמצמות משמעותית את הנזק שנגרם לעובדים, והופכות את התועלת הצומחת מהחוק לכזאת הגוברת על הנזק שאולי נוצר מכוחו.

תגובת גורמי המדינה: שר האוצר, שר התקשורת וכונס הנכסים הרשמי

כג. לטענת המדינה על עתירה זו להידחות על הסף. תחילה גורסת המדינה, כי חתימת ארגוני העובדים היציגים ברשות השידור על מסמכי העקרונות מציבה בפני העותרים מכשול ממשי מפני תקיפה חוקתית. המדינה מציינת, כי בעת שינוי ארגוני חלה על המעסיק החובה ליידע את ארגון העובדים היציג, להיועץ בו ולנהל עמו משא ומתן ביחס להשלכות המהלך על העובדים; ובענייננו, כנטען, קיימה המדינה את שלוש החובות הללו. בנוסף, מציינת המדינה, כי לכל מעסיק הציפיה הלגיטימית, לפיה משנכרת הסכם קיבוצי עם ארגון העובדים היציג, לא תהיינה תביעות אישיות של עובדים בעניינים שהוסדרו בהסכם. היענות לדרישת העותרים עומדת לפיכך, לדידה של המדינה, בניגוד לעקרונות משפט העבודה הקיבוצי, אשר למעט מקרים חריגים של הסכמת ארגון עובדים הנוגדת את תקנת הציבור, מכירים בסמכותו של הארגון היציג להגיע להבנות אשר יחולו על כלל העובדים המיוצגים על ידו.

כד. באשר לטענת העותרים הנוגעת לפגמים שנפלו בהליך חקיקת החוק, מציינת המדינה תחילה, כי התערבות בית המשפט בהליכים פרלמנטריים היא מצומצמת ביותר, ומייחדת עצמה למקרים חריגים, אשר אינם מתקיימים בענייננו. לגופה של הטענה גורסת המדינה, כי הליך חקיקתו של חוק השידור הציבורי היה יסודי וכלל דיון אינטנסיבי ומעמיק בישיבות ועדת אלהרר, שבמסגרתן עברו חברי הכנסת על כלל הסעיפים שבהצעת החוק, והכניסו בהם שינויים אשר שיקפו את ההסכמות שהושגו בדיון. כן נטען, כי כל ההחלטות התקבלו על ידי הגורמים המוסמכים לכך, ותפקידה של ועדת לנדס התמצא בסיוע בלבד לבעלי הסמכות.

כה. באשר לטענת העותרים הנוגעת לפגיעה בזכויות חוקתיות, גורסת המדינה תחילה, כי כפי שלמחוקק יש את הסמכות להקים תאגיד בחוק, יש לו אף הסמכות לסגור תאגיד בחוק, ולעותרים אין מוקנית הזכות כי הגוף שבו הם מועסקים ימשיך להתקיים. לדידה של המדינה, בחרו הממשלה, ולאחר מכן הכנסת, לשקם את השידור הציבורי באמצעות דגם של פירוק ופתיחה מחדש, ובחירה מעין זו מסורה לשיקול דעתן. בנוסף צוין, כי תכלית החוק אינה לפגוע בעובדים או בהתארגנויות העובדים, אלא לשקם את השידור הציבורי, וכי התאגיד החדש שיוקם אינו – כנטען – "אותה גברת בשינוי אדרת", אלא גוף שונה לחלוטין בהיבטים רבים.

כו. לטענה בדבר הפגיעה בזכות ההתארגנות משיבה המדינה, כי הליך חקיקת החוק כיבד את זכות ההתארגנות, והדבר בא לידי ביטוי בכך שטרם השלמת החקיקה נוהל משא ומתן עם ארגוני העובדים היציגים של רשות השידור, ונחתמו הסכמים, אשר היטיבו עם עובדי רשות השידור והעניקו להם תנאים החורגים משמעותית מן המינימום הנדרש בחקיקת המגן. בנוסף נטען, כי במסמכים אלה מצוינת הסמכת שר התקשורת לפעול מול המנהל הכללי של תאגיד השידור החדש לכשייבחר, וזאת בכדי שהתאגיד החדש ינהל משא ומתן קיבוצי ויחתום על הסכם קיבוצי מול עובדיו. עניין זה ממחיש לטענת המדינה, כי היא מחויבת לקידום יחסי עבודה קיבוציים בתאגיד, וכי הקמת התאגיד הציבורי החדש לא נועדה ל"שבירת" ארגוני העובדים.

כז. לעניין טענת העותרים בדבר הפגיעה בחופש העיסוק, טוענת המדינה כי טענות העותרים אינן מבססות פגיעה מעין זו, הואיל וחוק השידור הציבורי אינו מונע את עיסוקו של עובד כלשהו. צוין, כי חלק ניכר מן ההסדרים שיחולו בתאגיד השידור הציבורי החדש עדיין אינם ידועים בשלב זה, ולכן מדובר אף בטענה ספקולטיבית. באשר לטענת העותרים בדבר הפגיעה בחופש החוזים ובזכות לקניין הושב, כי חופש החוזים מוגדר כזכותו של הפרט לעצב את חוזהו כראות עיניו, וכי חוק השידור הציבורי אינו פוגע בזכות זו של אף לא אחד מעובדי רשות השידור או של העובדים העתידיים של תאגיד השידור הציבורי החדש. כן נטען, כי טענת העותרים לפיה דרגותיהם ותנאי העסקתם מהוים קניין – היא טענה מרחיקת לכת בנסיבות, וכי אין לעובד זכות קניינית בתנאי העסקה אשר מהם נהנה בגוף אשר חדל מלהתקיים.

כח. בנוסף, בכל הנוגע לטענת העותרים בדבר הפגיעה בזכות לקיום מינימלי בכבוד, טוענת המדינה, כי טענה זו נטענה, ללא ביסוס, ובהתעלם מן ההטבות הרבות הניתנות לעובדי רשות השידור לפי ההסכמים. בכל הנוגע לטענה בדבר הפגיעה בזכות לשויון, גורסת המדינה, כי אף טענה זו נטענה בכלליות, ללא הסתמכות על תשתית עובדתית כנדרש, ולשיטתה חוק השידור הציבורי ומסמכי העקרונות אינם יוצרים כל הבחנה אסורה.

כט. לבסוף, מציינת המדינה, כי הסעיפים נשוא העתירה יוצרים כולם הסדרים ראויים ומידתיים, וכי ביטולם לא יועיל לעותרים – וספק רב האם אכן בכך רצונם. טוענת המדינה למשל, כי סעיף 106 לחוק אינו מביא לפיטורים של עובדי רשות השידור, אלא דוחה את הפיטורים מיום מתן צו הפירוק ליום הקמתו של תאגיד השידור הציבורי החדש, ולכן ביטולו יוביל להקדמת פיטורי העובדים. באשר לסעיף 96 לחוק טוענת המדינה, כי אין הוא מגביל את אפשרות קליטתם של עובדי הרשות בתאגיד, אלא מחייב את התאגיד לקלוט את עובדי הרשות בהיקף של לפחות 25% ממצבת כוח האדם. בנוסף, סעיף זה מעניק פטור ממכרז לעובדי רשות השידור שיכנסו במסגרת זו, ולעובדים נוספים מקרב עובדי רשות השידור אשר יועסקו בתאגיד החדש בשנת פעילותו הראשונה. באשר לסעיפים 52(ב)(2) ו-52(ב)(3) טוענת המדינה, כי אלה אמנם מאפשרים לתאגיד לחרוג מברירת המחדל בדבר קבלת עובדים בדרך של מכרז, אך ההיקש שעושים העותרים בין חריגה זו לבין חוזים אישיים ושכר דיפרנציאלי אינו ברור.

הדיון

ל. בדיון לפנינו חזר בא כוח העותרים על נימוקי העתירה תוך הדגשת התנאים הקשים בהם נחתמו הסכמי העקרונות עם ארגוני העובדים היציגים – תנאים שלדידו עולים כדי כפיה. בנוסף טען, כי אין מדובר במפעל שנסגר או בחברה שמתפרקת, אלא בסגירה ופתיחה של אותו גוף ממש, ולכן, חוזי העבודה של עובדי הרשות אינם פוקעים מעצמם, אלא המדינה היא זו המתנערת מהם, באמצעות חקיקה. התנהלות מעין זו, של שימוש בכלי החקיקה לשם שינוי מערכת היחסים בין מעסיק ועובדיו, היא – כנטען – "שבירת כלים" בדיני העבודה.

לא. בא כוח הכנסת הדגיש בדבריו, כי הפגיעות השונות המוזכרות בעתירה נובעות כולן מהעובדה שרשות השידור נמצאת בהליך פירוק, ושלעובדי הרשות אין זכות מוקנית בהמשך התקיימותה. כן ציין בא כוח הכנסת, כי הנטל להוכיח שמדובר בסגירה ופתיחה של אותו גוף ממש הוא על העותרים, וכי לא עמדו בנטל זה. לדידו של בא כוח הכנסת, תאגיד השידור הציבורי הוא תאגיד חדש, בעל אורגנים שונים, וכל המבנה הניהולי והביצועי שלו שונה בתכלית.

לב. באת כוח המדינה חיזקה בדבריה את דבריו של בא כוח הכנסת וגרסה, כי אכן מדובר בתאגיד שונה במידה רבה מרשות השידור, בנוסף, שבה והדגישה את ההסדרים השונים המעוגנים הן בחוק השידור הציבורי הן בהסכמי העקרונות שנחתמו עם ארגוני העובדים, המצמצמים משמעותית כל פגיעה נטענת בציבור העובדים.

הכרעה

לג. נפתח ונאמר כי איננו מקלים ראש במצב שנוצר לגבי עובדי רשות השידור עם ההכרעה הממשלתית והפרלמנטרית בדבר פירוק הרשות והקמת תאגיד חדש. לאו מילתא זוטרתא היא לגבי מי שעבדו שנים רבות, ויש טעם בטענה כי חלק ניכר מהם, בעיקר המבוגרים יותר, יתקשה למצוא עבודה חלופית. עם זאת, באנו לכלל מסקנה כי אין להתערב בהכרעה הסטטוטורית, שבאה בעקבות תהליך אשר אין לומר עליו כי הוא פגום, בודאי לא באופן המצדיק התערבות חוקתית; זכויות העובדים היו לנגד עיני המחליטים, והתהליך ההסכמי עם ארגוני העובדים יצר תמונה של התחשבות סבירה על פניה, והכל בנתון לאמור להלן. ועוד נאמר כאן: קיומו של שידור ציבורי בישראל – דומה שאין על כך חולק – הוא חשוב, מבחינות לא מעטות, לרבות שויון. ועתה לפרטים: בעתירה שתי סוגיות מרכזיות – האחת עוסקת בהליך חקיקתו של חוק השידור הציבורי, והשניה מבקשת לתקוף את חוקתיותו. נידרש לסוגיות אלה כסדרן. כאמור, לדידם של העותרים, נפלו בהליך חקיקתו של חוק השידור הציבורי שני פגמים היורדים לשורשו ומצדיקים את ביטולו; (א) הפרטת שיקול הדעת השלטוני – שהתבטא בעיקר בהתבססות הצעת החוק הממשלתית על דו"ח ועדת לנדס; (ב) חוסר האפשרות של חברי הכנסת לעיין, טרם הצבעתם במליאה בקריאה שניה ושלישית, במסמכי העקרונות שנחתמו עם הארגונים היציגים של עובדי רשות השידור, וזאת בשל סמיכות הזמנים.

לד. ככלל, מסורה לבית המשפט הסמכות להורות על פסילת חוק, מקום בו נפלו פגמים היורדים לשורש הליך החקיקה. סמכות זו נובעת מהיות הליך החקיקה הליך נורמטיבי המוסדר בדין (בג"ץ 975/89 Nimrodi Land Development Ltd נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מה(3) 154 (1991)). עם זאת, לעניין היקף הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה של הכנסת נקבע בפסיקה, כי הריסון והאיפוק הנהוגים בדרך כלל, ומטבע הנושא, מקום שמפעיל בית המשפט ביקורת שיפוטית כלפי הליכים פרלמנטריים, חלים ביתר שאת כאשר ההליך בו מתבקשת התערבותו של בית המשפט הוא הליך החקיקה (בג"ץ 761/86 מיעארי נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מב(4) 868 (1989)). זאת בעיקר בשל עקרון הפרדת הרשויות, והמשקל שיש להעניק לרצון הכנסת, שנבחרה בבחירות דמוקרטיות למתן ביטוי לרצון העם (בג"ץ 8238/96 אבו עראר נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 26 (1998); בג"ץ 652/81 שריד נ' יו"ר הכנסת, פ"ד לו (2) 197 (1982)). לפיכך נקבע בפסיקה, גם בתוך "העידן החוקתי" שאנו שרויים בו, למצער וביתר שאת מאז 1995 (בג"ץ 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221 (1995)) כי רק פגם היורד לשורש ההליך ויש בו "פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי, יצדיק התערבות שיפוטית בהליך החקיקה" (בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14 (2004) (להלן מגדלי העופות), פסקה 16 לפסק דינה של השופטת – כתארה אז – ביניש). גישה זו מעוגנת גם בשכל הישר; להליכים פרלמנטריים מעמד מיוחד, בהיותם "מלאכת הריבון", בכפוף להגנה כנגד דורסנות הרוב כלפי המיעוט, למשל (ראו בין השאר בג"ץ 6706/14 ח"כ חנין זועבי נ' ועדת האתיקה של הכנסת (10.2.15)). בפסיקה הוכרו זה מכבר מספר עקרונות שביסוד התהליך החקיקתי: הכרעת הרוב, השויון הפורמלי בין חברי הכנסת, פומביות הליך החקיקה, השתתפות חברי הכנסת בהליך החקיקה, וחובת האמון של חבר הכנסת כנאמן של הציבור כולו (מגדלי העופות, פסקאות 25-18 לפסק דינה של השופטת ביניש; בג"ץ 5131/03 ליצמן נ' יו"ר הכנסת, פ"ד נט(1) 577 (2004)).

לה. בענייננו קשה להלום את טענת העותרים, לפיה נפלו בהליך חקיקתו של חוק השידור הציבורי פגמים היורדים לשורש ההליך, במובן זה שהם עומדים בסתירה לעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטר דמוקרטי-פרלמנטרי. לעניין טענת העותרים בדבר הפרטת שיקול הדעת, אין לראות את עצם הבחירה למנות את ועדת לנדס כהתנערות מהפעלת הסמכות, זאת גם כאשר לשם גיבוש חוות דעתה נעזרה הועדה בחברת ייעוץ פרטית. כידוע, גיבושה של הצעת חוק ממשלתית והנחתה לקריאה ראשונה הם פעולה מינהלית החשופה לביקורת שיפוטית (ראו למשל בג"ץ 1658/10 אדם טבע ודין נ' ממשלת ישראל (2010)). ככל סמכות המוקנית למינהל, חזקה כי עליה להתבצע על ידי בעל הסמכות בלבד (בג"ץ 2303/90 פיליפוביץ נ' רשם החברות, פ"ד מו(1) 410 (1992)(להלן פיליפוביץ)). אולם, כידוע, חזקה זו אינה באה למנוע מבעל הסמכות את האפשרות להיעזר באחרים לשם מימוש הסמכות (פיליפוביץ, פסקה 17 לפסק דינו של השופט ברק), ואפשרות זו מעוגנת גם בסעיף 17(ב) לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981; "הסמכה לעשות דבר או לכפות עשייתו – משמעה גם מתן סמכויות עזר הדרושות לכך במידה המתקבלת על הדעת". כך, במסגרתן של סמכויות עזר אלה, בידי הרשות להיועץ בגופים שונים, ולצורך כך אף להקים ועדות ציבוריות מייעצות (בג"ץ 3792/95 תאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4) 259 (1997); דפנה ברק-ארז המשפט המנהלי, 149 (2010)). הקמת ועדות מעין אלה אף נתפסת כדבר רצוי, המסייע לגבש את החלטת הרשות על פי תשתית עובדתית מבוססת דיה, וזאת במיוחד כאשר על חברי הועדה נמנים מומחים ובעלי מקצוע (ראו למשל בג"ץ 2740/96 שנסי נ' המפקח על היהלומים, משרד המסחר והתעשייה, פ"ד נא(4) 481, (1997); בג"ץ 8976/08 הקרן לרווחה לנפגעי השואה בישראל נ' החברה לאיתור ולהשבת נכסים של נספי השואה בע"מ (2009); בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1 (1997)). דברים אלה נעשים תדיר, ואדרבה, הטוען לצורך בעבודת מטה ראויה, נושא שנחשב שנים רבות "עקב אכילס" במערכת הציבורית (בתחום הבטחוני-מדיני השורה "התחתונה" כיום היא קיומו הסטטוטורי של מטה לביטחון לאומי – חוק המטה לביטחון לאומי, תשס"ח-2008) צריך לברך על הקמתם של גופי עזר. נכון כי כאן נטען – כזכור – גם כי ועדת לנדס השתמשה מצידה בחברת ייעוץ. אף בכך אין כשלעצמו דופי, ובתנאי שהועדה עצמה נדרשה לדברים בכובד ראש.

לו. במקרה שלפנינו החליט כאמור שר התקשורת על הקמת ועדה מייעצת לצורך בחינת המתוה המתאים לשידור הציבורי בישראל, לאחר תלאות רבות בנושא זה. בין חברי הועדה מונו נציגי ציבור ונציגים מטעם משרדי התקשורת, האוצר והמשפטים. מדו"ח הועדה ניתן ללמוד, כי במהלך עבודתה הופיעו בפניה אנשי מקצוע שונים, כן עובדים ומנהלים ברשות השידור, והתקבלו פניות הן מהציבור הרחב, הן מאנשים מתחום התקשורת בישראל; כן הוגש דו"ח של חברת יעוץ פרטית, אשר ניתח את השידורים בארץ ובעולם. על בסיס כל אלה ניסחה הועדה את המלצותיה ומסרה אותן לשר התקשורת. השר, בחר לאמץ את המלצות הועדה, ולנסח את הצעת החוק הממשלתית על בסיסן. האם בכך התנער השר משיקול דעתו? כפי שצוין, אין בעצם הבחירה למנות ועדה מייעצת ולהסתמך על מסקנותיה משום התפרקות משיקול דעת. נהפוך הוא: ככלל יש לראות את הבחירה למנות ועדה מקצועית מייעצת, טרם גיבושה של הצעת חוק, כצעד ראוי המעיד על מאמץ לרצינות וליסודיות בהפעלת הסמכות המינהלית. זאת במיוחד כשמדובר בתחום מורכב, הדורש ידע מקצועי ומומחיות ספציפית, ואין לצפות מן השר ועוזריו הקרובים שיוכלו בעצמם לטפל בכך. בנוסף, במקרה שלפנינו לא הובאה אף לא ראשית ראיה לכך שבבחירת השר לאמץ את דו"ח ועדת לנדס התנער משיקול הדעת המוקנה לו, ולא קיים הליך עצמאי של חשיבה ובחינה.

לז. בנוסף, אפילו קיבלנו את הטענה לפיה בהחלטת השר לאמץ את המלצות הועדה, ולאורן לנסח את הצעת החוק הממשלתית, היה פגם מסוג של התפרקות משיקול דעת – וכאמור אין זו דעתנו – נראית לנו עמדת הכנסת, לפיה הליך החקיקה האינטנסיבי שבא לידי ביטוי, בין היתר, בעבודתה הנמרצת של ועדת אלהרר, ריפא פגם כזה. עיון בפרוטוקולים של הועדה מלמד על מלאכה מקיפה, שבמסגרתם ניתנה הדעת לשלל היבטיו השונים של החוק, ודברים שנאמרו במסגרת הדיונים גם קיבלו ביטוי בשינויים שהוכנסו לנוסח הצעת החוק כפי שהוגשה לקריאה שניה ושלישית. הצעת החוק גם זכתה לתמיכה רחבה מחברי סיעות שונות, בין היתר, מסיעות אשר היו חברות באותה עת באופוזיציה. נוכח כל זאת, קשה להסכים עם הטענה, לפיה מדובר בפגם היורד לשורש הליך החקיקה, וסותר את עקרונות היסוד של שיטת החקיקה הפרלמנטרית בישראל.

לח. טענתם השניה של העותרים, באשר לפגמים בהליך החקיקה, מתייחסת כאמור לאי מתן האפשרות לחברי הכנסת לעיין במסמכי העקרונות טרם ההצבעה על החוק. אכן, אחד מעקרונות היסוד של הליך החקיקה, כפי שכבר צוין, הוא עקרון ההשתתפות, המעגן את זכותו של כל חבר כנסת להשתתף בהליך החקיקה. עקרון זה נובע מעקרון הייצוג הדמוקרטי בכנסת, המחייב השתתפות חברי הכנסת בהליכים פרלמנטריים, ומעקרון הכרעה הרוב, המחייב מתן הזדמנות שוה לכלל חברי הכנסת להשתתף בהצבעה (מגדלי העופות, פסקה 24 לפסק דינה של השופטת ביניש). עיקרון זה פותח בפסיקה כך שאינו מתמצה אך במתן אפשרות פיסית לחברי הכנסת להשתתף בהליך החקיקה, אלא כולל אף את האפשרות המעשית לגבש עמדה מושכלת ביחס להצעת החוק (ליצמן, פסקה 13 לפסק דינו של הנשיא ברק; מגדלי העופות, פסקה 24 לפסק דינה של השופטת ביניש). בענייננו, נראה שמכוונים העותרים בטענתם לכך, שסמיכות הזמנים שבין החתימה על הסכמי העקרונות לבין ההצבעה, מנעה מחברי הכנסת את האפשרות לעיין בהם טרם ההצבעה, ובכך נפגמה אפשרותם לגבש את עמדתם כלפי הצעת החוק באופן מלא. טענה זו, אף שאיני מקל בה ראש, קשה להלום. ראשית, וכפי שציינה המדינה בתגובתה, הסכמי העקרונות לא היוו חלק מהצעת החוק, ולכן חברי הכנסת לא נדרשו לגבש עמדה ספציפית כלפיהם. שנית, אף באשר לחברי הכנסת אשר ציינו בדיוני הועדה, כי תמיכתם בחוק תלויה בהסכמת העובדים, נראה שגם אם עדיף היה אילו ניתן להם לעיין בהסכמים בפועל, הנה עצם יידועם בדבר ההגעה להסכמה, כדי לאפשר את הצבעתם – די בו בנסיבות, ולא היה הכרח אין בלתו שחברי הכנסת יעיינו בהסכמות אלה בעצמם, משנחה דעתם כי ההסכמות הושגו.

לט. משנדרשנו לטענות העותרים בדבר הפגמים בהליך החקיקה, נעבור לבחינת טענותיהם החוקתיות. בפתח הדברים נזכיר, כי ככלל, משנדרש בית המשפט להפעיל ביקורת חוקתית על חקיקה ראשית של הכנסת עליו לנהוג באיפוק ובריסון רב; זאת, בין היתר, נוכח עקרון הפרדת הרשויות, והעובדה שחקיקה של הכנסת מבטאת את רצון העם (ראו למשל בג"ץ 3434/96 הופנונג נ' יו"ר הכנסת, פ"ד נ(2) 57 (1996)). היקף התערבותו של בית המשפט בחקיקה של הכנסת מצומצם, ובהקשר החוקתי, הוא מתקיים אך במקום בו נחקק חוק הפוגע פגיעה בלתי מידתית בזכות יסוד חוקתית (בג"ץ 7111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, פ"ד נ(3) 485 (1996)). נוכח זאת, השאלה שיש לשאול לעניין ביקורת שיפוטית "אינה אם החוק טוב, יעיל, מוצדק. השאלה הינה אם הוא חוקתי" (בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד נא(4) 367 (1997) פסקה 19 לפסק דינו של הנשיא ברק).

מ. כדי להכריע בשאלת חוקתיותו של חוק, יש – כפי שנאמר פעם אחר פעם – לעבור שלושה שלבי בחינה: תחילה, יש לבחון האם דבר החקיקה פוגע בזכות יסוד חוקתית. לאחר מכן, ככל שהתשובה לשאלה זו בחיוב, יש לבחון האם הפגיעה היא כדין, קרי, האם היא עומדת בתנאיה של פסקת ההגבלה, שנפרט בהקשר הספציפי בהמשך. לבסוף, אם נמצא שישנה פגיעה ושאינה כדין, יש לעבור למישור הסעד, ובמסגרתו לבחון מהו הסעד החוקתי המתאים לפגיעה שלא כדין מעין זו.

האם חוק השידור הציבורי פוגע בזכות החוקתית להתארגנות?

מא. טענתם הראשונה של העותרים בהקשר זה, היא שחוק השידור הציבורי, ובאופן ספציפי סעיפים 96 ו-106 בו, פוגעים פגיעה בלתי מידתית בזכות ההתארגנות. כידוע, זכות ההתארגנות, ובאופן ספציפי זכות ההתארגנות בארגון עובדים, הוכרו זה מכבר בפסיקה כאחת מחירויות הפרט, המהוה הן זכות יסוד עצמאית, הן זכות יסוד המגשימה את הזכות לכבוד האדם. משהוכרה זכות זו כנגזרת של הזכות לכבוד האדם, זכתה למעמד של זכות חוקתית הנהנית מהגנה מיוחדת (בג"ץ1181/03 אוניברסיטת בר-אילן נ' בית הדין הארצי לעבודה (2011) (להלן בר אילן); בג"ץ 7029/95 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נא(2) 62 (1997) דיון (ארצי) נה/4-30 "עמית", הסתדרות עובדים מכבי – ההסתדרות הכללית החדשה, פד"ע כט 61, (1995); עס"ק (ארצי) 1008/00 הורן את ליבוביץ בע"מ – הסתדרות העובדים הכללית החדשה, פד"ע לה 145 (2000); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך ג: פרשנות חוקתית 431 (1994)). בנוסף, יש שביקשו לראות בזכות ההתארגנות זכות-בת חוקתית של חופש העיסוק – עיגון אפשרי נוסף למעמדה החוקתי (בג"ץ 4179/13 לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים נ' בית הדין הארצי לעבודה פסקה ט' (2014) (להלן לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים); אהרן ברק כבוד האדם – הזכות החוקתית ובנותיה כרך ב, 854-852 (2014)). הזכות החוקתית להתארגנות בארגון עובדים מורכבת מרכיבים שונים, שהוכרו בעיקר בפסיקות בתי הדין לעבודה, וביניהם, הזכות לנהל משא ומתן קיבוצי והזכות לנהל מאבק ארגוני, ולשם כך אף לנקוט, אם הדבר נדרש, באמצעים ארגוניים (סטפן אדלר "התארגנות עובדים בישראל: מגמות, היבטים משפטיים ומדיניות" ספר אליקה ברק-אוסוסקין 253 (2012)). זכויות אלה לניהול משא ומתן קיבוצי ולמאבק ארגוני, הוכרו בפסיקה כבעלות מעמד נורמטיבי מיוחד, נוכח ההבנה בדבר הכרחיותו של כוח המיקוח הארגוני למימושה המלא של זכות ההתארגנות: "בלא כוח לנהל משא-ומתן קיבוצי במטרה לכרות הסכם קיבוצי, ובמקרה של סכסוך, להפעיל את הכוח הקיבוצי באמצעים שניתנו בידי הארגון, לרבות שביתה, ניטל מהארגון הכוח האפקטיבי להיאבק להגשמת מטרותיו ולהשיג תוצאות במאבקו" (בר אילן, פסקה 47 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה). נזדמן לי להפנות בעבר, לעניין חשיבותם של ארגוני עובדים, לדברי מדרש תנחומא (בובר) נצבים ד' "בנוהג שבעולם, אם נוטל אדם אגודה של קנים, שמא יכול לשברם בבת אחת? ואילו נוטל אחת אחת, אפילו תינוק יכול לשברם, וכן אתה מוצא שאין ישראל נגאלים עד שיהיו אגודה אחת" (לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים, פסקה יב). קרי, לא הרי כוח האיגוד כהרי כוח היחיד. להיבט חשוב זה של "אגודה אחת" משמעות, בין היתר, נוכח האפשרות להפעיל אמצעים ארגוניים. הדברים נאמרים, כמובן, על דרך הכלל בלא התיחסות ספציפית למקרה פלוני או אלמוני.

מב. בענייננו קובע סעיף 106(א) לחוק השידור הציבורי, כי ביום התחילה תסתיים העסקתם של עובדי רשות השידור, ואילו סעיף 96 קובע כי במסגרת תאגיד השידור הציבורי יהיו עובדי רשות השידור לפחות 25% ממצבת כוח האדם. כזכור, לדידם של העותרים הפגיעה בזכות ההתארגנות בענייננו נגרמת בשני אופנים: ראשית, הבחירה לבצע את הרפורמה הנדרשת בשידור הציבורי בישראל דווקא באמצעות סגירת רשות השידור, פיטורי כלל העובדים, והקמתו של תאגיד שידור ציבורי חדש שיקלוט רק את חלקם, פוגעת כנטען בזכות ההתארגנות, שכן נועדה לאפשר למדינה לחמוק מן הצורך לנהל משא ומתן עם ארגוני העובדים ולהגיע עמם להסכמות. שנית, לדידם של העותרים, הואיל ורפורמה זו נעשית באמצעות חוק, נפגמת אף יכולתם של ארגוני העובדים להפעיל את הכוח הקיבוצי הנתון להם ובכך לדרוש את חלקם בעיצובה של אותה רפורמה; בשל הדוקטרינה בדבר שביתה פוליטית, האפשרות להפעיל אמצעים ארגוניים כנגד חקיקה של הכנסת, מוגבלת.

מג. השאלה המתחדדת מטענות העותרים היא האם במקרים בהם המדינה חובשת כובע כפול, הן של ריבון, הקובע נורמות, הן של מעסיק, והיא משתמשת בכוחה הייחודי כריבון, באמצעות הממשלה והכנסת, לשם יצירת נורמות, שבדרך קבע כמעסיקה היה עליה לשאת ולתת עליהן עם ארגון העובדים היציג, יש משום פגיעה בזכות ההתארגנות. לדידנו התשובה על שאלה זו היא להלכה בחיוב על דרך העיקרון. כמובן, אין הממשלה והכנסת "תאומות זהות" או "תאומות" בכלל, אך במבחן התוצאה נפגעים עובדים. אלא שאמירה עקרונית זו שוברה בצידה, שכן ההסכמים שאליהם הגיעה הממשלה עם הארגונים היציגים מצמצמים פגיעה זו, כפי שיפורט.

מד. דיני העבודה הקיבוציים, ובאופן ספציפי יותר זכות ההתארגנות והזכויות הנגזרות ממנה, מבקשים להעניק כוח לארגון העובדים, ובכך למתן את אי השויון הטבוע במערכת היחסים שבין כל מעסיק ועובדיו. בהקשר זה נאמר בפסיקה כי "משפט העבודה הקיבוצי התפתח על רקע ההנחה (המוצדקת) בדבר נחיתותו של העובד הבודד הנושא ונותן עם המעביד. בעמדת המיקוח שביניהם יוצרת נחיתות זו, כשל בשוק החוזים האינדיווידואליים, שתוצאתו שחיקת זכויותיו של העובד. הצטברות כוחות עובדים בקבוצה מאורגנת מגדילה מטבע הדברים את כוחם הכולל, ובכך מצטמצם הפער בין עמדת המיקוח של המעביד לבין עמדת המיקוח של העובד. צמצום הפער בעמדות המיקוח מרפא את כשל השוק שעמדנו עליו לעיל, ובכך גוברת יעילות ההגנה על זכויות העובד. זהו הבסיס הרעיוני-היסטורי שעמד ביסוד משפט העבודה הקיבוצי" (בג"ץ 7029/95 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד נא(2) 63 (1997), פסקה 3 לפסק דינו של השופט א' גולדברג). לפיכך, מטרת הכלים השונים שמספק משפט העבודה הקיבוצי היא ליצור מעין "מאזן אימה", לפיו הן למעסיק הן לארגון העובדים יהא אינטרס לשבת בחדר המשא ומתן ולהגיע להסכמה עם הצד שכנגד. כך למשל, האפשרות שבידי ארגון עובדים יציג להכריז על סכסוך עבודה היא המתמרצת את המעביד לשאת ולתת עם הארגון, ואילו הקשיים השונים הכרוכים בסכסוך עבודה, כמו למשל – ובמיוחד – הפגיעה בהשתכרות העובדים בעת סכסוך ובעת שביתה, מתמרצים את ארגון העובדים להגיע להסכמות עם המעסיק ולבחור בשביתה רק כפתרון אחרון. הסכנה שבשימוש בחקיקה לשם שינוי תנאי העסקה במקום עבודה מאורגן, היא בהפרת אותו מאזן כוחות שזכות ההתארגנות מבקשת ליצור: בכך נפגע כוח המיקוח של ארגוני העובדים, ובידי המדינה לעקוף את הצורך להגיע עמם להסכמה, מה שאמנם לא קרה בענייננו (ראו ליאור אבו ונורית ענבל "המדינה כמעסיק וכריבון – מקרה מבחן ראשון: בעקבות חוק הנמלים" הארת דין א(3) 188 (תשס"ה); מרדכי (מוטי) מירוני "השימוש בחקיקה לפגיעה בזכויות הסכמיות ולהשגת שינויים מבניים – היבטים של דיני עבודה ויחסי עבודה" עבודה, חברה ומשפט י' 269 (תשס"ד)). בהקשר זה אף חשוב להוסיף, כי משנבחר הצעד של שינוי ארגוני בחקיקה, משא ומתן מקביל עם ארגוני העובדים אינו מרפא כשלעצמו, במישור העקרוני, את עצם הפגיעה בזכות ההתארגנות (לכך במיוחד משמעות בשלב בחינת מידתיות הפגיעה, ועל כך בהמשך). זאת, הואיל ומשא ומתן מעין זה נעשה תוך שלילת כוחו האפקטיבי של ארגון העובדים, ובלא חלילה להפחית מחשיבותו של משא ומתן המתקיים אף במצבים מעין אלה, הדברים אינם זהים ואינם כימים ימימה, כאשר חרב החקיקה אינה מונחת על צווארם של העובדים.

מה. בנידון דידן חוק השידור הציבורי מורה על סגירתה של רשות השידור ועל הקמתו של תאגיד שידור ציבורי חדש. בכך, הוא מציב בפני ארגוני העובדים היציגים עובדה מוגמרת, שבאופן מעשי נמנעת האפשרות לשאת ולתת עליה, לפיה הרפורמה ברשות השידור תיעשה על-ידי סגירתה של הרשות, פיטורי כלל העובדים שלה, והקמתו של גוף חדש, בו יועסקו אך חלק מאותם עובדים. אלמלא האפשרות ליצור נורמה חדשה על-ידי חקיקה, דומה שהייתה לארגוני העובדים היציגים האפשרות לקחת חלק משמעותי יותר בעיצוב התוצר הסופי. ואולם בהינתן ההחלטה לפנות למסלול החקיקה, נצטמצמה האפשרות לארגוני העובדים לשאת ולתת להיבטים חלקיים – לא על עצם סגירת רשות השידור ופיטורי העובדים, אלא על התנאים להם יהיו זכאים העובדים המפוטרים, ותנאי העבודה של אלה אשר יועסקו מחדש.

מו. המדינה והכנסת גורסות בתגובותיהן, כי בענייננו אין מדובר בחקיקה המשנה את תנאי ההעסקה במקום עבודה אשר ממשיך להתקיים, אלא בחקיקה הסוגרת את מקום עבודתם של העובדים. לדידם, לעניין זה משמעות רבה, שכן אין לעובד, אף לא לעובד מאורגן, הזכות שמקום עבודתו ימשיך להתקיים. למעשה, מבקשות הכנסת והמדינה לטעון, שהואיל וככלל אין ארגון עובדים זכאי לשאת ולתת עם מעביד הבא לסגור מפעל שבבעלותו, כך אין זו זכותם של העובדים לשאת ולתת במקרה זה. לפיכך, לדידם, חקיקת חוק השידור הציבורי אינה עוקפת את המשא ומתן שאמור היה להתקיים עם ארגוני העובדים היציגים, ואינה פוגעת בזכות ההתארגנות. טענה זו קשה להלום, וזאת בעיקר משאין היא מתארת את המצב שלפנינו לאשורו. ראשית, עסקינן בגופים ציבוריים, שנורמות ההגינות המוגברת חלות עליהם. שנית, בנידון דידן, אין מדובר בסגירת מקום עבודה כפשוטו, למשל בשל חוסר נחיצותו, אלא מדובר בסגירת מקום עבודה אחד ופתיחתו של אחר "במקומו הגיאומטרי", מחמת הרצון בעריכת רפורמה שלא נסתייעה השגתה בדרך אחרת. כך, למשל, החלופה לחקיקת חוק השידור הציבורי הייתה עריכת רפורמה ברשות השידור עצמה (בדומה לרפורמה משנת 2012), מהלך שבודאי היה מחייב את המדינה במשא ומתן אינטנסיבי עם ארגוני העובדים היציגים על שלל היבטיו. בכך איני מביע דעה על עצם המחשבה להיכנס לרפורמה חקיקתית ועל הריאליות של החלופה, שניתן להטיל בה ספק. אך באופן מעשי הבחירה לבצע את הרפורמה הנדרשת באופן זה, לפיו תיסגר רשות השידור ויוקם תאגיד שידור ציבורי חדש, והכל בחקיקה, כוללת, בין שאר הדברים, את האפשרות לעקוף את הדרישה למשא ומתן רחב יותר עם העובדים. כאמור, איני מביע דעה באשר לשיקולים שהנחו את המדינה בבואה לבכר דרך אחת על האחרת, ולעניין עצם הבחירה. טענה זו של המדינה והכנסת, לפיה מדובר בסגירת מקום עבודה, היה קל יותר להלמה, מקום בו הייתה מחליטה המדינה למשל לפרק את רשות השידור, מחמת הרצון לבטל כליל את השידור הציבורי בישראל. במקרה כזה היה מדובר בסגירת מקום עבודה, והיה קשה יותר לטעון כי זכות ההתארגנות של העובדים נפגעת מאי היכולת להשפיע על החלטה מעין זו, אף כי עדיין כיון שהמדובר במעביד ציבורי ובגוף ציבורי, הייתה למדינה אחריות להגינות מוגברת. אולם, כאמור, במקרה שלפנינו מכל מקום אין זה המצב, וסגירת רשות השידור אינה יותר מאשר אמצעי לעריכת רפורמה בשידור הציבורי בישראל. משכך, קשה שלא לראות מצב זה כעוקף חלקית את ארגוני העובדים, וכפוגע במידה מסוימת בכוח הארגוני שלהם.

האם הפגיעה בזכות ההתארגנות עומדת בתנאי פסקת ההגבלה?

מז. אם אכן יש בחוק השידור הציבורי משום פגיעה מסוימת – כמובן לא בהכרח באותם תחומים בהם נוהל המשא ומתן על תנאי הפרישה – בזכות החוקתית להתארגנות, נעבור לבחון את עמידתה של פגיעה זו בתנאי פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ובסעיף 4 לחוק-יסוד חופש העיסוק. פסקת ההגבלה מכילה כנודע ארבעה תנאים: על הפגיעה להיעשות בחוק או מכוח הסמכה מפורשת בו; על החוק להלום את ערכיה של מדינת ישראל; על החוק להיות לתכלית ראויה; ועל החוק שלא לפגוע בזכות היסוד החוקתית במידה העולה על הנדרש (ראו למשל בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר, פ"ד סג(2) 545 (2009) (עניין חטיבת זכויות האדם)). נבחן את עמידתה של הפגיעה המסוימת בזכות ההתארגנות בתנאים הללו.

מח. התנאי הראשון, אשר מקורו בעקרון החוקיות, דורש, כי הפגיעה בזכות החוקתית תהייה בחוק או מכוח הסמכה מפורשת בו. כאמור, העותרים טוענים, כי בענייננו, חרף העובדה שחוק השידור הציבורי עבר שלוש קריאות ופורסם ברשומות, אין המדובר בחוק של ממש, וזאת משני טעמים: ראשית, בשל הפגמים הפרוצדורליים שנפלו כנטען בהליך חקיקתו, אין הוא מקיים את הדרישות הצורניות של חוק. שנית, הואיל ומדובר בחוק ספציפי ורטרואקטיבי, אין הוא מקיים אף את הדרישות המהותיות של חוק. טענות אלה אין להלום, וזאת אף מבלי להידרש לשאלה האם חוק ספציפי או רטרואקטיבי, או חוק שנפלו כנטען פגמים בהליך חקיקתו, אינו נחשב לחוק, ככל משפטו, אף שעבר שלוש קריאות ופורסם ברשומות. הסיבה לכך היא שבנידון דידן לא נפלו פגמים בהליך חקיקתו של חוק השידור הציבורי, ואף אין מדובר בחוק ספציפי או רטרואקטיבי. באשר לטענה בדבר פגמים בהליך החקיקה, כאמור, ראו התייחסותנו לעיל בפסקאות ל-לה. באשר לטענות העותרים בדבר חקיקה ספציפית ורטרואקטיבית, במקרה שלנו, אומנם חוק השידור הציבורי עוסק אך בסגירת רשות השידור ובהקמת תאגיד שידור ציבורי חדש, אך כפי שציינה המדינה בטיעוניה, זהו טבעו של כל חוק המפרק או מקים תאגיד סטטוטורי; חוק זה נדרש אך לאותו גוף עצמו אותו הוא מקים או מפרק. בנוסף, אף אין מדובר בחוק רטרואקטיבי, שהרי אינו צופה פני עבר.

מט. התנאי השני בפסקת ההגבלה עוסק כאמור בהלימת הנורמה הפוגעת לערכיה של מדינת ישראל. בפסיקה נקבע, כי תנאי זה יש לקרוא בהתאם לסעיפי המטרה שבחוקי היסוד (סעיף 1א לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, וסעיף 2 לחוק-יסוד: חופש העיסוק), לעניין ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית (ראו למשל בג"ץ 5026/04 דיזיין 22 – שארק דלוקס רהיטים בע"מ נ' ראש ענף היתרי עבודה בשבת, אגף הפיקוח משרד העבודה והרווחה, פ"ד ס(1) 38 (2005); בג"ץ 4541/94 מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94 (1995)). דרישה זו פורשה כעריכת סינתזה בין הרכיב היהודי לרכיב הדמוקרטי, כך שיימצא המשותף שביניהם (ע"א 506/88 שפר נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(1) 87 (1993)). הרכיב הדמוקרטי פורש כעוסק בעקרונות היסוד של השיטה הדמוקרטית וגרעין זכויות האדם, ואילו הרכיב היהודי פורש כעוסק בהיבטים ציונים ומורשתיים גם יחד (ראו א"ב 11280/02 ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה נ' ח"כ טיבי, פ"ד נז(4) 1 (2003)). כשלעצמי אוסיף, כי בעיניי זכויות האדם הן גם חלק מובהק מן הרכיב היהודי. בנידון דידן, אין להלום את טענת העותרים לפיה חוק השידור הציבורי אינו הולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, שהרי אינו עומד בסתירה לעקרונות היסוד של השיטה הדמוקרטית, או להיבטים הציוניים והמורשתיים עליהם הוקמה מדינת ישראל. חוק זה אינו מנוגד לעקרון תום הלב ולכללי הצדק הטבעי – כנטען – ואף אם מתקיימת בו פגיעה מסוימת בזכות ההתארגנות או בזכות לקיום מינימלי בכבוד, אשר לטענת העותרים מבכרת המורשת היהודית – ארוכה מאוד הדרך, עד למסקנה, לפיה החוק מנוגד לערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית במידה שאין הוא מקיים את פסקת ההגבלה. בכך יהא משום ירי בנשק לא קונבנציונלי לעבר מטרה שאינה כזאת.

נ. התנאי השלישי במסגרת תנאי פסקת ההגבלה הוא, כי על הפגיעה בזכות החוקתית להיות לתכלית ראויה; זו פורשה בפסיקה ככזאת השואפת לקדם זכויות אדם או להגשים מטרה חברתית או ציבורית חשובה (בג"ץ 3752/10 רובינשטיין נ' הכנסת (2014) פסקה 68 לפסק דינה של השופטת ארבל; עניין חטיבת זכויות האדם, פסקה 45 לפסק דינה של הנשיאה ביניש). על תכליתו של חוק השידור הציבורי ניתן ללמוד ממספר מקורות: מן הרקע שהוביל לחקיקתו, מדברי ההסבר של הצעת חוק השידור הציבורי, ומן הפרוטוקולים של דיוני ועדת אלהרר. כאמור, מזה מספר שנים לא מועט נתון השידור הציבורי בישראל, המגיע השנה ליובל, מאז חקיקת חוק רשות השידור תשכ"ה-1965, בקשיים מקשיים שונים. אלה הולידו לאורך השנים נסיונות רבים לרפורמה, וחוק השידור הציבורי הוא הצעד העדכני ביותר שנעשה בכיוון זה. אין חולק, אף לא בין הצדדים, כי השידור הציבורי בישראל משווע לרפורמה יסודית באופן התנהלותו. בדברי ההסבר של הצעת חוק השידור הציבורי נכתב, כי מטרת החוק היא "להקים משדר ציבורי חדש, יעיל ועצמאי. תאגיד השידור הציבורי החדש יפעל לפי פרמטרים מקצועיים, ערכיים וכלכליים של מצוינות, חדשנות והוגנות" (דברי ההסבר להצעת חוק השידור הציבורי, התשע"ד-2014, הצעות חוק הממשלה תשע"ד בעמ' 706, 869). בנוסף, צוין כי הצעת החוק התבססה על המלצות ועדת לנדס, לפיהן זהו "המתוה היחיד אשר יאפשר את קיומו של גוף משדר ציבורי ועצמאי, רלוונטי, יעיל ומצטיין, שעובדיו יהיו גאים להיות חלק ממנו ושהמסך וגלי האתר שלו יאפיינו בתוכן איכותי ורלוונטי לחברה הישראלית על רבדיה ומורכבותה" (דברי ההסבר להצעת חוק השידור הציבורי, התשע"ד-2014, עמ' 706). אף מהדברים שנאמרו בדיוני ועדת אלהרר ניתן ללמוד על תכלית חוק השידור הציבורי. כך למשל, בישיבת הפתיחה, ציין שר התקשורת בפני הועדה, כי תכלית החוק היא "קיומו של שידור ציבורי חזק ומשפיע ורלוונטי, כזה שמעצב את התודעה במדינת ישראל, כזה שמשקף את כל הזרמים בחברה הישראלית, כזה שנותן מענה לכשלי השוק בשידורים המסחריים שמכוונים כמה שיותר למכנה משותף רחב מאוד – לפעמים נמוך מדי – ולא נותנים מענה לקהלים ספציפיים בחברה הישראלית (שר התקשורת מר גלעד ארדן, פרוטוקול מס' 1 מישיבה הועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק השידור הציבורי, יום רביעי (ועדת אלהרר), י"ג בסיון התשע"ד (2014)). התייחסות נוספת לתכלית החוק באה מפי שר האוצר, יאיר לפיד, אשר ציין בפני הועדה, כי בזכות חוק השידור הציבורי "אזרחי ישראל יקבלו ערוץ חדש רלוונטי ותחרותי ושידור ציבורי שקוף וחדשני ואחראי על תרבות ארגונית נכונה ומבנה יעיל [..] לא פחות חשוב מזה: הגוף המשדר החדש יהיה עצמאי וינותק מהפוליטיקה" (שם). מכל אלה גם יחד ניתן ללמוד, כי תכלית חוק השידור הציבורי היא שיפור השידור הציבורי בישראל, תוך מתן מענה לקשיים שאיפיינוהו עד כה – תכלית ראויה לכל הדעות.

נא. לעניין זה גורסים העותרים, כי יש מקום להבחין בין התכלית הכללית של חוק השידור הציבורי, ובין תכלית סעיפים 96 ו-106 לחוק. לדידם, רובם המוחלט של ההסדרים החדשים המעוגנים בחוק השידור הציבורי יכולים היו להיות מיושמים במסגרת רשות השידור, ולא חייבו הקמתו של תאגיד שידור ציבורי חדש. לפיכך, תכליתו האמיתית של חוק השידור הציבורי היא המבוטאת בסעיפים 96 ו-106 לחוק – לפטר את כלל העובדים ולפרק את התארגנויות העובדים – תכלית שאינה ראויה.

נב. טענה זו של העותרים קשה להלום, בעיקר בשל הקושי לראות את פיטורי העובדים ופירוק התארגנויות העובדים כעומדים בבסיס תכליתו של החוק, או אף כמהוים תכלית משנית לחוק. עיון בדברי ההסבר להצעת החוק, בדו"ח ועדת לנדס, ובדברי חברי הכנסת והשרים שלקחו חלק בדיוני ועדת אלהרר מלמד, כי הסיבה שבגינה הוחלט להתערב באופן התנהלותו של השידור הציבורי בישראל היא הרצון לשפרו; זאת – נוכח המצב העגום אליו נקלע לאורך השנים, שעליו אין חולק. ניסיון זה אף אינו הניסיון הראשון, וכאמור גם בשנת 2012 נעשה ניסיון לרפורמה ולכך קדמו ניסיונות נוספים. הבחירה לבצע את הרפורמה דווקא באמצעות פירוקה של רשות השידור והקמתו של תאגיד שידור ציבורי חדש, נבעה מהבנתם של חברי ועדת לנדס, אשר אומצה מאוחר יותר על ידי הממשלה והכנסת, לפיה הדרך היחידה בה ניתן ליישם את הרפורמה היא באמצעות סגירתו של הגוף הקיים והקמתו של גוף חדש. ניתן שלא להסכים עם מסקנה זו, וניתן כמובן לסבור שדרכים אחרות ופוגעניות פחות היו מגשימות את התכלית המתבקשת, אך קשה להסיק מכך שהמהלך הארוך והמורכב שהוביל לחקיקתו של חוק השידור הציבורי, לא נעשה אלא לתכלית של פיטורי כלל העובדים ופירוקם של ארגוני העובדים מניה וביה. נראה, שנכון יותר לראות את סגירת רשות השידור – המובילה לפיטורי כלל העובדים ופירוק התארגנויות העובדים – כאמצעי שנבחר לשם קידום התכלית של שיפור השידור הציבורי בישראל, ולכך נידרש עתה, במסגרת בחינת התנאי הרביעי של פסקת ההגבלה.

נג. התנאי הרביעי לבחינת חוקתיותו של חוק דורש, כי הפגיעה בזכות יסוד לא תהא במידה העולה על הנדרש. תנאי זה מבקש לבחון את היחס שבין התכלית הראויה של החוק לבין האמצעים אשר בחר המחוקק לצורך הגשמתה (בג"ץ 10662/04 חסן נ' המוסד לביטוח לאומי (2012), פסקה 58 לפסק דינה של הנשיאה ביניש). בפסיקה פותחו שלושה מבחני משנה לצורך בחינת מידתיות הפגיעה: מבחן הקשר הרציונלי, שבמסגרתו יש לבחון את ההתאמה שבין החוק לתכלית; מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה, שבמסגרתו יש לבחון האם מבין שלל האמצעים האפשריים להגשמת התכלית נבחר זה אשר פגיעתו בזכות החוקתית המוגנת היא הקטנה ביותר; ומבחן המידתיות במובן הצר, במסגרתו יש לבחון האם ישנו יחס ראוי בין התועלת הצומחת מדבר החקיקה הפוגע בזכות החוקתית המוגנת לבין הנזק שנגרם כתוצאה מהפגיעה בזכות (ראו למשל עניין התנועה לאיכות השלטון, פסקאות 61-57 לפסק דינו של הנשיא ברק). מבחני המידתיות אינם מחייבים הגעה לתוצאה אחת נכונה, וזאת הואיל ולמחוקק נתון "מתחם מידתיות" שבמסגרתו מספר אפשרויות. "מתחם מידתיות" זה נקבע על-ידי בית המשפט נוכח מהות האינטרסים והזכויות העומדים על הפרק. התערבות בית המשפט תהא רק כאשר האמצעי שנבחר על ידי המחוקק "חורג באופן משמעותי מגדריו של מתחם התמרון החקיקתי הנתון לו והוא בלתי מידתי באופן ברור" (עניין חטיבת זכויות האדם, פסקה 46 לפסק דינה של הנשיאה ביניש; עע"מ 4436/02 תשעים הכדורים – מסעדה, מועדון חברים נ' עיריית חיפה, פ"ד נח(3) 782 (2004)).

נד. נתחיל בבחינת מבחן המידתיות הראשון – מבחן הקשר הרציונלי. כאמור, מבחן זה בודק האם חוק השידור הציבורי אכן מממש את התכלית אשר לשמה נחקק: שיפור השידור הציבורי בישראל. לעניין זה חשוב לציין, כי אין מבחן הקשר הרציונלי מחייב שהאמצעי אשר נבחר על-ידי המחוקק יגשים את התכלית במלואה, וכן אין זה הכרחי שיגשים את המטרה באופן מוחלט וודאי, אלא די בהסתברות רצינית, שאינה קלושה או תיאורטית (עניין התנועה לאיכות השלטון, עמ' 706; בג"ץ 5627/02 סייף נ' לשכת העיתונות הממשלתית, פ"ד נח(5) 10 (2004)). לשם עמידה במבחן זה יש להראות כי החקיקה איננה שרירותית, אלא מבוססת על שיקולים רציניים, וזאת בהסתמך על נסיון החיים והשכל הישר (בג"ץ 7052/03 עדאלה נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 202 (2006) פסקה 67 לפסק דינו של הנשיא ברק).

נה. בענייננו, נוכח עיון בעבודתה של ועדת לנדס שהכינה את התשתית להצעת החוק, בדיוניה של ועדת אלהרר בהכנתה של הצעת החוק לקריאה שניה ושלישית, ונוכח האופן הרציני ששתי הועדות הללו נדרשו לסוגיות השונות, קשה לטעון כי מדובר בחוק שרירותי אשר אינו מממש את התכלית לשמה חוקק. אכן, בעניינים מעין אלה ישנו מרחב ספקולטיבי לא מבוטל, ולא ניתן לערוב כי הרפורמה הנוכחית אכן תצליח ליצור את השינוי לו מייחל השידור הציבורי בישראל. ואולם קשה לטעון, כי אין מדובר בניסיון מושכל, וכי מבחינה עיונית לפחות אין קשר רציונלי בין השינויים השונים המעוגנים בחוק השידור הציבורי לבין שיפורו. בנוסף, אף קשה לומר, כי הטענה, לפיה שינוי מבני כה עמוק – כמו זה המתוכנן בשידור הציבורי בישראל – יתקשה לצאת אל הפועל אם ייושם בגוף ותיק, הרגיל לפעול במנגנוניו ובדרכיו, היא מופרכת או חסרת בסיס. לפיכך, נראה שלא רק שמתקיים קשר רציונלי בין התכלית של שיפור השידור הציבורי בישראל ובין כלל ההסדרים המעוגנים בחוק, אלא שמתקיים קשר רציונלי אף בין התכלית של שיפור השידור הציבורי בישראל לבין הקביעה המתגשמת בין היתר בסעיפים 96 ו-106 לחוק, לפיה יש לסגור את רשות השידור ולהקים תאגיד שידור ציבורי חדש תחתיה.

נו. במסגרת מבחן המידתיות השני – מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה – יש לבחון האם מבין שלל האמצעים האפשריים להגשמת התכלית הראויה של החוק, ננקט האמצעי שפגיעתו בזכות החוקתית היא הקטנה ביותר. לעניין מבחן זה נקבע בפסיקה, כי ההשוואה צריכה להיעשות ביחס לאמצעים האחרים העשויים גם הם להגשים את תכלית החקיקה (חסן, פסקה 63 לפסק דינה של השופטת ביניש). בנוסף נקבע, כי למחוקק מרחב תמרון (בג"ץ 5975/12 חטיבת מפיצי הסיגריות במכונות אוטומטיות נ' משרד הבריאות (2013), פסקה 12 לפסק דינו של הנשיא בדימוס גרוניס). בענייננו, טוענים העותרים, כי גם אם תכלית החוק היא אכן שיפור השידור הציבורי בישראל, ניתן היה להגשים את התכלית באמצעי אחר; כך למשל באמצעות הרפורמה משנת 2012, או כל רפורמה אחרת שלא היתה כוללת את פיטוריהם הגורפים של כלל עובדי רשות השידור. הכנסת כאמור גורסת, כי האמצעי שנבחר, נבחן על-ידי חברי הכנסת ביסודיות, ולאחר ששאר האפשרויות נמצאו לא מספקות.

נז. במקרה שלפנינו, נראה שהבחירה לקדם את התכלית של שיפור השידור הציבורי בישראל באמצעות סגירת רשות השידור והקמתו של תאגיד שידור ציבורי חדש, היא סבירה, ומצויה בגדרי מרחב התמרון הנתון למחוקק. ראשית, וכפי שצוין לעניין הקשר הרציונלי, נראה שהמסקנה אליה הגיעה ועדת לנדס ואותה אימצה הממשלה והכנסת – לפיה יישומה של רפורמה, הדורשת שינויים מבניים כה עמוקים, ברשות השידור, גוף שימיו רבים וכך גם הרגליו, לא תצליח להגשים את התכלית במלואה – אינה מופרכת. לפיכך, ונוכח העובדה שמסקנות אלה הן תולדה של עבודה מקצועית של ועדת מומחים, כלל לא ברור האם ישנם אמצעים אחרים אשר היו יכולים להגשים את תכלית החוק ובה בעת לפגוע פגיעה פחותה בזכות ההתארגנות. שנית, יש לתת את הדעת לכך, שאף אותה רפורמה משנת 2012, בה העותרים מצדדים, כללה, בין היתר, מהלך של צמצום כוח האדם של רשות השידור ב-42%. לפיכך, ונוכח זאת שחוק השידור הציבורי מחייב כי לפחות 25% מכוח האדם של תאגיד השידור הציבורי בשנתו הראשונה יהיו מקרב עובדי רשות השידור לשעבר, הפער שבין הרפורמה של 2012 ובין חוק השידור הציבורי – לעניין העתיד התעסוקתי של עובדי רשות השידור – אומנם אינו קטן, אך אין מדובר ב"גשר לא עביר". קשה איפוא לקבל את הטענה, כי בעוד שהרפורמה של 2012 היא רפורמה ראויה ומידתית, ההסדר המעוגן בחוק השידור הציבורי אינו מצוי בגדרי מתחם המידתיות הנתון למחוקק.

נח. במסגרת מבחן המידתיות השלישי – הוא מבחן המידתיות הצר – יש לבחון את התקיימותו של יחס ראוי בין התועלת הצומחת מן החקיקה אשר פוגעת בזכות חוקתית, לבין הפגיעה בזכות. בפסיקה נקבע כי "מבחן המשנה השלישי הוא בעל אופי שונה. הוא אינו מתמקד אך באמצעי להשגת המטרה. הוא מתמקד בפגיעה בזכות האדם הנגרמת בשל הגשמתה של המטרה הראויה. הוא מכיר בכך שלא כל האמצעים – בעלי הקשר הרציונלי ושפגיעתם היא פחותה – מצדיקים הגשמת המטרה. מבחן משנה זה נושא על כתפיו, בעיקרו של דבר, את התפיסה החוקתית, כי המטרה אינה מקדשת את האמצעים. הוא ביטוי לרעיון כי קיים מחסום ערכי, שהדמוקרטיה אינה יכולה לעבור אותו, גם אם התכלית אותה מבקשים להגשים היא ראויה" (בג"ץ 8276/05 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הביטחון, פ"ד סב(1) 1 (2006), פסקה 30 לפסק דינו של הנשיא בדימוס ברק).

נט. בענייננו, יש לבחון האם התועלת הצומחת מחוק השידור הציבורי גוברת על הנזק הנגרם מהפגיעה בזכות החוקתית להתארגנות. מחד גיסא, אין להקל ראש בתועלת הרבה הצפויה לצמוח מחוק השידור הציבורי. אין חולק, לא בין הצדדים לעתירה ולא בכלל, כי רשות השידור אינה יכולה להמשיך ולפעול כפי שפעלה עד כה; הגרעון התקציבי, הבעיות הרבות במינהל, ובעיות בתוכן השידורים עצמו, הן רק חלק מן הקשיים הרבים עמם יש להתמודד. מאידך גיסא, אין להקל ראש בפגיעה המסוימת הנגרמת מעצם חקיקתו של חוק השידור הציבורי בזכות החוקתית להתארגנות. אולם, במקרה זה, המכלול העובדתי מניח את הדעת, כי ישנם די הסדרים העוטפים את חוק השידור הציבורי והופכים אותו למידתי, בצמצמם משמעותית את הנזק שנגרם, והמטים את המהלך לעבר כף התועלת. ראשית, וכפי שציינו הן הכנסת הן המדינה בתגובותיהם, בסופו של יום נערך משא ומתן עם ארגוני העובדים היציגים, וזה הוביל להסכמות אשר עוגנו בהסכמים. שנית, בהסכמים שנחתמו עם ארגוני העובדים עוגנה חובתו של שר התקשורת לפעול מול המנהל הכללי של תאגיד השידור הציבורי החדש שיקום, וזאת כדי לנהל משא ומתן קיבוצי לחתימה על הסכם קיבוצי בתאגיד השידור הציבורי החדש (ראו סעיף ד.22. למסמך העקרונות המוסכמים). שלישית, סעיף 96 לחוק השידור הציבורי מחייב את תאגיד השידור הציבורי לקלוט את עובדי רשות השידור, כך שלכל הפחות 25% ממצבת כוח האדם שלו תורכב מעובדים אלה. בהסדרים אלה אין כמובן כדי לאיין את הפגיעה המסוימת בזכות ההתארגנות, אך יש בהם בכדי להפכה למידתית, ולכזו העומדת במבחן השלישי של תנאי המידתיות; וכמובן הכל נוכח התכלית הראויה וההכרחית של שיפור השידור הציבורי בישראל, אשר משווע לרפורמה מזה זמן רב.

האם חוק השידור הציבורי פוגע בזכויות החוקתיות לחופש חוזים ולקניין?

ס. טענתם השניה של העותרים היא, כי חוק השידור הציבורי פוגע פגיעה בלתי מידתית בזכויות החוקתיות לחופש חוזים ולקניין. חופש החוזים הוכר בפסיקה כמעוגן בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (בג"ץ 1683/93 יבין פלסט בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פ"ד מז(4) 702 (1993)). ההנחה היא שחופש זה נותן ביטוי לאוטונומיה של הרצון הפרטי, ולכן הוא מהוה נגזרת של הזכות לכבוד (ע"א 239/92 אג"ד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' משיח ואח', פ"ד מח(2) 66, (1994)). זכות זו לאוטונומיה, המתגשמת בחופש החוזים, הוכרה כבעלת שני היבטים: חופש ההתקשרות והחופש לעיצוב החוזה. חופש ההתקשרות הוא החופש לבחור את סוג החוזה הרצוי ואת הצד השני להתקשרות, והחופש להחליט האם להתקשר בחוזה; חופש העיצוב הוא החופש הנתון לכל צד לחוזה לעצב את תוכנו, בכפיפות כמובן להסכמת הצד השני (אהרן ברק "כבוד האדם כזכות חוקתית" הפרקליט מא ג (תשנ"ג-תשנ"ד); גבריאלה שלו, דיני חוזים – החלק הכללי (2004); אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות חוזה 78 (2001) (להלן פרשנות במשפט)). חופש החוזים הוכר אף כנגזרת של הזכות לקניין המעוגנת בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. על פי תפיסה זו "חופש הקניין הוא החופש לקיים רכוש, בגדריו נכללת גם הזכות החוזית" (פרשנות במשפט, עמ' 78; ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221 (1993)).

סא. האם חוק השידור הציבורי פוגע בזכות החוקתית לחופש החוזים? לצורך מתן מענה לשאלה זו אדרש אף כאן להבחנה בין כובעיה השונים של המדינה: המדינה בכובעה כמחוקק, כך למשל כמסדירה את דיני החוזים, וכיוצרת נורמות באופן כללי; והמדינה ככורתת חוזים, קרי כצד לחוזה היא עצמה. פשיטא, כי מקום בו המדינה פועלת בכובעה כמחוקק, ויוצרת נורמה המביאה לפגיעה ביכולתם של צדדים להיקשר באופן חופשי בחוזה, או כזו המתערבת בתוכן ההתקשרות שבין צדדים לחוזה, תיתכן בכך פגיעה בזכות החוקתית של אותם צדדים לחופש חוזים, כנגזרת של זכותם לאוטונומיה (ראו למשל את הדיון בפגיעה בחופש החוזים בד"נ 22/82 בית יולס בע"מ נ' רביב משה ושות' בע"מ, פ"ד מג(1) 441 (1989); עניין חברה קדישא, סעיף 25 לפסק דינו של הנשיא בדימוס ברק; נילי כהן "ה'שויון' מול חופש החוזים", המשפט, א (תשנ"ג)). בנוסף, במקרים בהם נחקקת נורמה הפוגעת בהיבט רכושי של חוזה, כגון כאשר חוק מבטל סעד המגיע על פי חוזה לאחד הצדדים, ניתן לראות זאת כפגיעה בחופש החוזים של הצדדים בהיותו נגזרת של זכותם לקניין.

סב. מה הדין כאשר המדינה המהוה צד לחוזה בוחרת להפר אותו, ולעגן את ההפרה בחוק? במקרה זה מתחדדת השאלה האם לפרט זכות חוקתית לכך שהרשות תקיים מולו חוזה; קרי, האם העיקרון החשוב והמרכזי בדיני החוזים לפיו "חוזים יש לקיים" הוא בעל מעמד חוקתי? בפסיקה נכתב רבות על כך ונקבע כי המדינה, מתוקף חובת ההגינות המוגברת החלה עליה, חבה בו ביתר שאת (ראו למשל בג"ץ 376/81 לוגסי נ' שר התקשורת, פ"ד לו(2) 449 (1982)); אולם טרם נידונה שאלת מעמדו החוקתי.

סג. לעניין זה מעניין להקיש מהלכת ההשתחררות החלה (בסייגים) על רשויות המינהל. הלכת ההשתחררות מאפשרת לרשות המנהלית להשתחרר מחוזה שהיא צד לו, כאשר האינטרס הציבורי מחייב זאת, ו"אינו מתיישב עם המשך הקשר החוזי" (עע"מ 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון (2011) פסקה י"ט לפסק דיני). תכלית הלכת ההשתחררות היא לאפשר לרשות המנהלית לאזן בין החובה לכבד את החוזים שהיא צד להם – שכאמור היא חובה מוגברת – לבין החובה המתמדת המוטלת עליה שלא לכבול את שיקול דעתה, ולשקול תדיד את הצורך בשינוי החלטותיה הקודמות (דפנה ברק-ארז "השתחררות מחוזה של רשות מנהלית – מקרה מבחן לדואליות הנורמטיבית" המשפט יא (תשס"ז)). בהקשר זה אין מדובר במקרה קלאסי של הפרת חוזה, שכן ההשתחררות, בשונה מההפרה, נתפסת במקום המתאים כלגיטימית וכראויה. הבחנה זו בין הפרת חוזה לבין השתחררות המנו באה לידי ביטוי, בין היתר, גם בהיבט הפיצוי; הפיצויים הניתנים במסגרת הלכת ההשתחררות אינם אלה הראויים להינתן במקרה של הפרת חוזה, וזאת הן כדי שלא להרתיע את הרשות מהשתחררות מחוזה במקום הראוי לכך, הן כדי לתת ביטוי לתוקפה של הלכת ההשתחררות (דפנה ברק-ארז המשפט המנהלי, משפט מינהלי כלכלי (2013) (להלן ברק ארז – המשפט המנהלי). בשל היבט זה של פיצויים חלקיים, ניתן לגרוס כי השתחררות מחוזה פוגעת בהיבטים קנייניים המעוגנים בחוזה, יותר מאשר הפרת חוזה רגילה, הגוררת בדרך כלל חובה רחבה יותר, כגון פיצויי קיום. חרף זאת, אף לאחר חקיקתם של חוקי היסוד, ואף שהלכת ההשתחררות אינה מעוגנת בחוק או מכוח הסמכה מפורשת בו, לא נדחתה האפשרות של הרשות להשתחרר מקיום חוזה, אלא אך הודגש עוד יותר כמה תשלום הפיצויים במקרים אלה הכרחי (ע"א 6328/97 רגב נ' משרד הביטחון, פ"ד נד(5) 506 (2000); ברק-ארז – המשפט המנהלי, עמ' 259-258); הדבר מתיישב כמובן עם צרכי המציאות.

סד. נוכח זאת, קשה להלום, כי התנערות המדינה מהחוזים להם היא צד, תוך הבטחת פיצויים מלאים והענקת תנאים מיטיבים נוספים, כפי שעוגנו בהסכמים עם ארגוני העובדים היציגים, עולה לכדי פגיעה חוקתית; זאת, גם מקום שהתנערות זו עוגנה בחוק. אולם, אף אילו הנחנו, ובלא לטעת כל מסמרות בעניין זה, כי אכן פגיעה בעיקרון לפיו חוזים יש לקיים היא פגיעה חוקתית, בענייננו מדובר בכזו העומדת בתנאי פסקת ההגבלה. כפי שצוין בפסקאות מב-נב מעלה, הפגיעות הנובעות מחוק השידור הציבורי מעוגנות בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, ושתכליתו ראויה. בנוסף, וכפי שצוין, האמצעי של פירוק רשות השידור והקמתו של תאגיד שידור ציבורי חדש מגשים את התכלית, ולא הונחה תשתית לפיה קיים אמצעי אחר תחתיו שיגשים את אותה התכלית ופגיעתו פחותה. באשר למבחן המידתיות השלישי – מבחן המידתיות הצר – קשה לטעון, כי במקרה שלפנינו אין מתקיים יחס ראוי בין התועלת הצומחת מחקיקת חוק השידור הציבורי לבין הפגיעה הלכאורית בזכות החוקתית. זאת, נוכח התועלת הצפויה לצמוח מחוק השידור הציבורי לציבור כולו, והעובדה, שהפגיעה בחופש החוזים, שבמהותה היא קניינית, מצטמצמת מאוד, נוכח התנאים המיטיבים להם זכאים העובדים, בין היתר, מתוקף ההסכמים שנחתמו עם ארגוני העובדים היציגים.

האם חוק השידור הציבורי פוגע פגיעה שלא כדין בחופש העיסוק?

סה. טענה נוספת של העותרים היא כי חוק השידור הציבורי, ובאופן ספציפי סעיף 52(ב)(2) וסעיף 52(ב)(3) בו, אינו חוקתי – בשל פגיעה שלא כדין בחופש העיסוק של העיתונאים העתידים למלא את שורותיו של תאגיד השידור הציבורי החדש. פגיעה זו, נובעת לדידם של העותרים, משלושת העקרונות העומדים בבסיס העסקתם של עיתונאים בתאגיד השידור הציבורי החדש; העסקה ללא מכרז, בחוזה אישי, ותוך הענקת תמריצים לעובדים מצטיינים. לטענת העותרים תנאים מעין אלה פוגעים בחופש העיסוק, שכן העיתונאים אשר יועסקו בתנאים הללו יתקשו למלא את תפקידם כראוי; העדר ביטחון תעסוקתי ומתן תמריצים בלא אמות מידה ברורות, יהוו מכשול בדרך למימוש המקצוע העיתונאי, הכוללת במסגרת האתיקה העיתונאית, את החובה להיות בלתי תלוי ולרדוף אמת.

סו. חופש העיסוק הוכר עוד טרם חקיקת חוקי היסוד כזכות אדם הלכתית, שהוגדרה כזכותו של כל אדם "לעסוק בעבודה או במשלוח-יד אשר יבחר לעצמו בכל זמן שהתעסקות בעבודה או במשלוח-יד אינה אסורה מטעם החוק" (בג"ץ 1/49 בז'רנו נ' שר המשטרה, פ"ד ב(1) 80 (1949) פסקה 5 לפסק דינו של השופט – כתארו אז – ש"ז חשין). עם חקיקת חוקי היסוד, ובפרט חוק-יסוד: חופש העיסוק, הוענק לזכות זו מעמד חוקתי-על חוקי; סעיף 3 לחוק-יסוד: חופש העיסוק קובע, כי "כל אזרח או תושב של המדינה זכאי לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד". לאורך השנים, זכות זו קיבלה פרשנות מהותית, מעבר לפורמלית, כך שפגיעה בחופש העיסוק אינה מתרחשת אך כאשר רשות מגבילה ישירות את הזכות לעיסוק, אלא אף כאשר ההגבלה היא בעקיפין והיא שוללת את חופש העיסוק בפועל; כך למשל נקבע, כי הטלת הגבלות על לימודים, המכשירים לעיסוק במקצוע מסוים, מהווה פגיעה בחופש העיסוק, וכך גם הסכמת המדינה לקבל תוצר עיסוק מבעלי הכשרה מסוימת בלבד, ולא מבעלי הכשרה אחרת (בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נג(4) 673 (1999); בג"ץ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ' השר לענייני דתות, מח(4) 44; (1994); בג"ץ 726/94 כלל חברה לביטוח בע"מ נ' שר האוצר, מח(5) 44; (1994)).

סז. בענייננו, מבקשים העותרים להיתלות בפרשנות מהותית זו של חופש העיסוק כדי לבסס את טענתם, לפיה תנאי ההעסקה המוגדרים בסעיף 52 לחוק השידור הציבורי פוגעים בחופש העיסוק, שכן הם מגבילים את העיסוק מבחינה מהותית; בהציבם מכשול מפני מילוי אתי של התפקיד העיתונאי. טענה זו של העותרים מבוססת על הנחה מרחיקה לכת, לפיה הדרך היחידה להעסיק עיתונאים מבלי לפגוע בחופש העיסוק שלהם היא באמצעות מכרז, במסגרת הסכם קיבוצי, וללא תמריצים כלכליים. אף אם ניתן לעקוב אחר מהלך מחשבתי זה, לפיו העדר ביטחון תעסוקתי עלול להקשות על העיתונאים לשמור על יושרם המקצועי, וזאת מחשש לאיבוד מקום עבודתם, דומה כי אין מקום לקבל את הטענה לפיה קושי זה עולה לכדי פגיעה בחופש העיסוק, לא במישרין ולא בעקיפין. זאת, הואיל ואין מדובר בתנאים המונעים מעיתונאי החפץ בכך, לשמור על אותה אתיקה מקצועית הכרחית, ולמלא את תפקידו על הצד הטוב, הערכי והראוי ביותר. אומנם אין בפנינו נתונים של גופי תקשורת, אך על פני הדברים אין ההסדר שבחוק שונה מן הנעשה בתקשורת בכלל, וספק רב אם התמונה שמציגים העותרים תקפה במציאות.

האם חוק השידור הציבור פוגע פגיעה שלא כדין בזכות לקיום מינימלי בכבוד?

סח. העותרים טוענים כי חוק השידור הציבורי, ובפרט סעיף 106 בו, פוגעים בזכות לקיום מינימלי בכבוד במובנה הדינמי – המבטיח, לדידם של העותרים, כי לכל אדם תהא האפשרות לקיים עצמו בעבודה. פגיעה זאת מתרחשת בענייננו, לטענת העותרים, הואיל וחוק השידור הציבורי אינו מעגן, במסגרת הליך הפיטורים שבו, התחשבות במצב הכלכלי של העובדים ובאפשרותם לשוב ולהיקלט בשוק העבודה. לטענת העותרים, פגיעה זו רלבנטית במיוחד כלפי עובדים ועובדות בשנות הארבעים לחייהם, ובמיוחד כלפי נשים, אשר יתקשו לשוב ולהיקלט במעגל התעסוקה.

סט. הזכות לקיום בכבוד נתפסת כנותנת ביטוי ממשי לזכות לכבוד המעוגנת בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (חסן, פסקה 36 לפסק דינה של הנשיאה ביניש). לזכות זו שני פנים: פן "שלילי", לפיו על המדינה להימנע מפגיעה בזכות; ופן "חיובי", לפיו על המדינה החובה להעניק הגנה מפני פגיעה בזכות זו (בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר, פ"ד ס(3) 464 (2005)(עניין עמותת מחויבות)). הפן החיובי, הוגדר בפסיקה ככולל את זכותו של כל אדם למינימום של אמצעים חומריים שיאפשרו לו להתקיים בחברה בה הוא חי; לפיכך, הוגדרה חובת המדינה "לקיים מערכת שתבטיח רשת מגן למעוטי האמצעים בחברה כדי שמצבם החומרי לא יביאם לכלל מחסור קיומי. במסגרת זו, עליה להבטיח שלאדם יהיה די מזון ומשקה לקיומו; מקום מגורים שבו יוכל לממש את פרטיותו ואת חיי המשפחה שלו ולחסות מפגעי מזג האויר; תנאי תברואה נסבלים ושירותי בריאות שיבטיחו לו גישה ליכולות הרפואה המודרנית" (עמותת מחויבות, פסקה 16 לפסק דינו של הנשיא ברק). בהתאם לזאת, הוכרה – למשל – הנגישות למקורות מים, לשם שימוש אנושי בסיסי, כנופלת בגדרי הזכות החוקתית לקיום מינימלי בכבוד (ע"א 9535/06 עבדאללה אבו מסאעד נ' נציב המים (2011)). ובמקרה אחר נמצא כלל קטגורי בחיקוק, לפיו כל מי שבבעלותו או בשימושו כלי רכב לא יהא זכאי לגמלת המבטחת הכנסה, וזאת ללא תלות בשאלה אם לאותו אדם היקף הכנסה המספיק למימוש זכותו למינימום קיום בכבוד – כפוגע בזכות חוקתית זו (חסן, פסקה 35 לפסק הדין).

ע. בענייננו, אין חולק, כי אדם המפוטר מעבודתו חווה משבר הן ברמה האישית-מקצועית, הן ברמה הכלכלית, וחלילה לנו מהקל ראש בכך; מקל וחומר, כאשר המדובר באדם מבוגר, שסיכוייו למצוא עבודה עלולים להיות קטנים, ובהמשך נשוב לכך. אולם, ישנה כברת דרך בין אותו קושי כלכלי העלול להיגרם לאדם ולמשפחתו כתוצאה מאבדן מקור הכנסה, לבין מצב בו אין ידו ויד משפחתו משגת אותו מינימום של קיום בכבוד. ובכל מקרה, מרחיקת לכת תהא ההנחה בדבר חובת המדינה להמשיך ולהעסיק את פלוני בגוף בו הוא מועסק. חובת המדינה למינימום של קיום בכבוד עשויה להתגשם בדרכים שונות, ובראשן הביטוח הלאומי ומערכת החינוך, הבריאות והרווחה – על-ידי הענקת ביטוח בריאות ממלכתי לכל תושב, חינוך חינם, דיור ציבורי לנזקקים בתנאים מסוימים, וגמלת הבטחת הכנסה (חסן, פסקה 37 לפסק דינה של הנשיאה בייניש). ואל נשכח, כי חלק ניכר מן העובדים ברשות השידור ייקלטו ולחלק ניכר אחר ניתנו גמלאות, וגם לאחרים ניתנות הטבות מסוימות. ועדיין, אין ספק כי פיטורין הם מכה כואבת שראוי לרככה ככל הניתן.

האם חוק השידור הציבורי פוגע פגיעה שלא כדין בזכות החוקתית לשויון?

עא. טענתם האחרונה של העותרים היא כי חוק השידור הציבורי פוגע שלא כדין בזכות החוקתית לשויון. לדידם כאמור, חרף העובדה שחוק השידור הציבורי קובע את פיטוריהם הגורפים של כלל העובדים, ישפיע החוק באופן חמור יותר על העובדים המבוגרים ובמיוחד על העובדות המבוגרות של רשות השידור, אשר יתקשו להשתלב מחדש במעגל התעסוקה. שנית, גורסים העותרים, כי ההעסקה בתאגיד השידור הציבורי החדש, ללא מכרז ועל פי שיקול דעת המנהלים, מבטיחה קיומה של אפליה סמויה שלא ניתן יהיה להוכיחה.

עב. בפסיקה הוכרה הזכות החוקתית לשויון כנגזרת של הזכות החוקתית לכבוד המעוגנת בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. כידוע, בשל העובדה שאין הזכות לשויון מנויה מפורשות בחוק היסוד, נקבע, כי היקף השתרעותה הוא אך על ההיבטים של שויון הקשורים בקשר ענייני הדוק לכבוד האדם (בג"ץ 6427/02 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' כנסת ישראל, פ"ד סא(1) 619, 774 (2006)). כך, השתרשה התפיסה לפיה "בזכות החוקתית לכבוד האדם, נכללים, אפוא, אותם היבטים של השויון, המבטיחים את ההגנה על כבוד האדם מפני פגיעה, והקשורים אליו קשר הדוק. כבוד האדם משתרע על אותם מצבים בהם הפגיעה בשויון קשורה קשר בל יינתק לכבודו של האדם ולפגיעה בו" (בג"ץ 10203/03 "המפקד הלאומי" בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד סב(4) 715, 852 (2008)). לפיכך, במסגרת בדיקתה של כל טענה לפגיעה של נורמה תת-חוקתית בזכות החוקתית לשויון, יש לבחון תחילה האם מתקיימת פגיעה בשויון כזכות עצמאית כל עיקר, ורק אם התשובה לשאלה זו היא בחיוב, יש לבחון האם אותה פגיעה קשורה קשר ענייני הדוק לכבוד האדם (אהרן ברק כבוד האדם – הזכות החוקתית ובנותיה, ב 697 (2014)). רק מתן מענה חיובי לשתי השאלות הללו יוביל אותנו למסקנה, כי מתקיימת פגיעה בזכות החוקתית לשויון ויש לבחון את עמידתה בתנאי פסקת ההגבלה. כך למשל הפליה גנרית, על בסיס קריטריון, כגון דת, מין, נטיה מינית וכיוצא באלה, הוכרה בפסיקה כפוגעת בזכות החוקתית לשוויון, זאת הואיל ולא רק שהיא מבחינה על פי קריטריון לא רלבנטי, אלא שקשורה היא קשר אמיץ לכבוד האדם; "הפליה גנרית, כפי שכבר נאמר, הינה הפליה הפוצעת אנושות בכבוד האדם. אין לו לאדם שליטה על מינו (נקבה או זכר), על צבע עורו (שחור, צהוב או לבן), על שלמות גופו (נכה או שלם). האדם עשה בחייו את כל שביכולתו כדי לרכוש חכמה ודעת, להיות אדם טוב ומיטיב, נוח לבריות וישר-דעת. והנה נדחה הוא מפני אחרים אך בשל אותו מאפיין שאין לו שליטה עליו" (בג"ץ 2671/98 שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נב(3) 630, 650 (1998) עמוד 758, פסק דינו של השופט (בתארו אז) חשין). אודה, כי לדידי יש לפרש את השויון במונחים רחבים ונדיבים, שכן הוא בליבתו של כבוד האדם, והכרזת העצמאות, בדברה בפסקת העקרונות בחובת המדינה לקיים "שויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין", נותנת לכך ביטוי אולטימטיבי.

עג. ואולם בענייננו, מתקשה אני להלום את טענת העותרים לפיה חוק השידור הציבורי פוגע בזכות החוקתית לשויון. ראשית, קשה לטעון כי פיטורים גורפים בגוף שהוכרע לפירוק מקימים פגיעה בזכות לשויון – בבחינת השלב הראשון של הפגיעה בזכות. אף אם השפעת הפיטורים על העובדות והעובדים המבוגרים ברשות השידור, תהא חריפה מאשר על שאר העובדים – ולצערנו אכן בנות הגיל השלישי ובניו נפגעים לא אחת בשל גילם ומתקשים להשתלב בשוק העבודה – קשה לראות כיצד הדבר עולה בנסיבות לכדי פגיעה בשויון, הואיל והחוק אינו מבחין בין עובדי רשות השידור המבוגרים ובין הצעירים, ומורה על פיטורי כולם, גם אם מצער שהגענו עד הלום.

עד. בנוסף, אף אם נניח כי פעולה זו של פיטורים גורפים, שאינה כוללת התחשבות קונקרטית בגילם של המפוטרים, פוגעת בזכות לשויון, קשה לראות כיצד פגיעה מעין זו עולה לכדי פגיעה חוקתית בזכות לשויון – במסגרת השלב השני של בחינת הפגיעה בזכות; והרי חוק השידור הציבורי מורה על פיטוריהם של העובדים כולם, ועל כן אין עובדי הרשות המבוגרים מפוטרים בשל היותם מבוגרים. וכאמור, חלק ניכר מן העובדים, במיוחד המבוגרים, זכאים לגמלאות על פי שנות עבודתם, וגם לאחרים ניתנים תנאי פרישה הכוללים הטבות שונות.

עה. לבסוף, באשר לטענת העותרים בדבר הפליה בהעסקה יש לזכור, כי ההסדרים המעוגנים בחוק השידור הציבורי אינם גורעים מהנורמות החלות על פי חקיקת המגן, המגינות על העובד, בין היתר, מפני הפליה אף בעת העסקה; כך סעיף 2(א) לחוק שויון הזדמנויות בעבודה, תשמ"ח-1988 קובע, כי "לא יפלה מעסיק בין עובדיו או בין דורשי עבודה מחמת מינם, נטייתם המינית, מעמדם האישי, הריון, טיפולי פוריות, טיפולי הפריה חוץ-גופית, היותם הורים, גילם, גזעם, דתם, לאומיותם, ארץ מוצאם, מקום מגוריהם, השקפתם, מפלגתם או שירותם במילואים, קריאתם לשירות מילואים [..]". הנה כי כן, לעובדי רשות השידור אשר יבקשו להיות מועסקים בתאגיד השידור הציבורי החדש קיימת ההגנה מפני הפליה בעת העסקתם, וטענה בדבר הפליית עובד, בשל כל אחד מאותם קריטריונים מוגנים, תוכל להיות מופנית לבתי הדין לעבודה.

סוף דבר

עו. לא מצאנו כי בהליך חקיקת חוק השידור הציבורי נפלו פגמים היורדים לשורש ההליך. ההר שלפני העובדים היה גבוה, כמובן בראש וראשונה כיון שההליך עבר ועדה מקצועית, הסכמים עם ארגוני עובדים וחקיקה לאחר דיונים רבים בכנסת – כך שמעיקרא קשה לתקוף חוקתית תהליך מעין זה. לא מצאנו גם, כי חוק השידור הציבורי פוגע פגיעה שלא כדין בזכויות אדם מוגנות, עם כל הצער לגבי המפוטרים. לא ראינו איפוא מקום להורות על פסילתו של חוק זה או חלק מסעיפיו. ושוב, אין אנו מקלים ראש במשמעות שיש לחוק השידור הציבורי לכלל עובדי רשות השידור; אבדן מקום עבודה הוא מן המאורעות הקשים הפוקדים אדם – זאת, בין היתר, נוכח המקום המרכזי שיש לעבודה בתחושת המימוש העצמי, והביטחון של בן אנוש. אך אין דרך חוקתית לפסילת החוק, ואנו מאמינים גם כי העוסקים בכך בממשלה, בארגוני העובדים ובכנסת היו ערים לנעשה.

עז. סעיף 96 לחוק השידור הציבורי קובע כאמור מנגנון שעל פיו ייקלטו חלק מעובדי רשות השידור בתאגיד השידור הציבורי החדש. זו לשונו: "עד ליום התחילה יציע המנהל הכללי שמינתה המועצה, למספר עובדים של רשות השידור ועובדים של הטלוויזיה הלימודית, השווה ל-25 אחוזים משיא כוח האדם בתאגיד השידור הציבורי [...] להתקבל כעובדים בתאגיד השידור הציבורי, ולא תחול על קבלת עובדים לפי סעיף קטן זה חובת מכרז". בנוסף, סעיף 96(ב) לחוק מעגן את עדכונו של יחס זה גם בתום שישה חודשים מיום התחילה. המדינה בתגובתה לעתירה ציינה, כי "סעיף זה, בניגוד למשתמע מן העתירה, אינו מגביל את אפשרות קליטתם של עובדי הרשות בתאגיד השידור. אלא – הסעיף מחייב את התאגיד לאפשר קליטה של עובדי הרשות והטלוויזיה החינוכית בהיקף של 25% ממספר עובדי התאגיד". פרשנות זו של המדינה לסעיף 96 מקובלת עלינו, כפועל יוצא של חובת ההגינות המוגברת, והעיקר הוא יישומה הראוי. תאגיד השידור הציבורי החדש יקלוט איפוא לשורותיו מעובדי רשות השידור כך שחלקם במצבת כוח האדם שלו, בשנת פעילותו הראשונה, לא יפחת מ-25%. בנוסף, וככל שהדבר יתאפשר, בהתחשב בצרכיו של התאגיד, ייקלטו עובדים נוספים מקרב עובדי רשות השידור, אשר ניסיונם רב השנים עתיד בודאי לתרום לתאגיד השידור הציבורי החדש בצעדיו הראשונים.

עח. ואחר שאמרנו כל אלה נשוב ונטעים בחתימה בקליפת אגוז את שאמרנו: דעת לכל נקל, כי פירוקה של רשות השידור הוא צעד קולוסלי. גם אם התחייב על פי גישת הממשלה והכנסת כדי להקים "עולם חדש", ואולי תולדותיה העגומות של הרשות במישור הניהולי מצדיקות זאת, ואת ההסכמים והחקיקה – הנה מאחורי הפרשה עומדים מספר גדול של עובדים, שרבים מהם עלולים שלא למצוא עבודה ראויה, לאחר שהשקיעו מיטב שנותיהם בעבודה ברשות. הם ראויים ליחס אנושי. אכן, הדבר מצא ביטויו במידה רבה בתנאי פרישה עליהם הוסכם. ואולם, אדם שכוחו עמו ונאלץ לפרוש ולא ימצא עבודה – והדבר קורה למרבה הצער בגופים שונים בשוק הציבורי ובעיקר בפרטי – נפגע דימויו העצמי וכבודו כאדם. על כן, גם מעבר לצד החוקי ה"יבש" כאשר תיבחן איפוא האפשרות לקליטת עובדים נוספים מקרב עובדי רשות השידור, מעבר ל-25% שלגביו קיימת התחייבות, על הגוף החדש לבדוק היטב ולהשתדל לקלוט עובדים נוספים כאלה ברוח נדיבה. כשעסקינן בגוף סטטוטורי – מצפים אנו לחובת הגינות מוגברת, אף שאיננו נוטעים, ואין בידנו לטעת, מסמרות מספריים.

עט. בנתון לאמור איננו נעתרים איפוא לעתירה. אין צו להוצאות.

המשנה לנשיאה

השופט נ' הנדל:

הנני מסכים, ומצטרף בכל לב לפיסקה האחרונה בחוות דעתו של חברי המשנה לנשיאה א' רובינשטיין.

ש ו פ ט

השופט צ' זילברטל :

אני מסכים.

ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין.

ניתן היום, ‏ו' בניסן התשע"ה (‏26.3.2015).

המשנה לנשיאה
ש ו פ ט
ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14061330_T10.doc רח
מרכז מידע, טל' 077-XXXX333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il