הדפסה

בג"ץ 2209/13 פלוני נ. בית הדין הארצי לעבודה

פסק-דין בתיק בג"ץ 2209/13

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 2209/13

לפני:
כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור

כבוד השופטת א' חיות

כבוד השופט א' שהם

העותרת:
פלונית

נ ג ד

המשיבים:
1. בית הדין הארצי לעבודה

2. בית הדין האזורי לעבודה באר שבע

3. המוסד לביטוח לאומי

עתירה למתן צו על-תנאי

תאריך הישיבה:
י' באדר ב' התשע"ד
(12.3.2014)

בשם העותרת:
עו"ד אמיר קמינצקי; עו"ד ליאורה קמינצקי-פורת; עו"ד הילה ממן

בשם המשיב 3:
עו"ד ארנה רוזן-אמיר

פסק-דין

השופטת א' חיות:

בית הדין הארצי לעבודה דחה את טענת העותרת כי יש להכיר בזכאותה לכפל קצבאות - קצבת שאירים וכן קצבת נכות מעבודה - בקובעו כי חל בעניינה הכלל האוסר כפל קצבאות.

מכאן העתירה שבפנינו.

רקע עובדתי והליכים קודמים

1. העותרת החלה לקבל מן המשיב 3 קצבת שאירים כאלמנה, מאז יום 1.1.2005. כחמש שנים מאוחר יותר, נפגעה העותרת במהלך עבודתה והמשיב הכיר בפגיעה כפגיעה בעבודה וקבע לה נכויות זמניות וקבועות שבגינן החלה לקבל קצבת נכות מעבודה. בחודש אוגוסט 2010 הפסיק המשיב את כפל התשלומים ששולמו לעותרת בין החודשים אפריל ליולי של אותה השנה, ובמקביל החל לבצע קיזוז של קצבת השאירים שקיבלה העותרת ביתר, לשיטתו, מתוך קצבת הנכות מעבודה ששולמה לה. המשיב נסמך לעניין זה על הוראת סעיף 320(ג)(1) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי או החוק), השולל כפל קצבאות וגמלאות.

וזו לשון הסעיף:

320(ג) לא יינתנו לאדם, אם אין כוונה אחרת משתמעת -
(1) קצבאות שונות לפי חוק זה בעד פרק זמן אחד;
(2) גמלאות שונות עקב מאורע אחד מכוח ענפי ביטוח
שונים לפי חוק זה.

2. בעקבות החלטה זו של המשיב הגישה העותרת תביעה לבית הדין האזורי לעבודה בבאר שבע (להלן: בית הדין האזורי) בה ביקשה להכיר בזכאותה לכפל הקצבאות האמורות, אך ביום 7.3.2011 דחה בית הדין האזורי את תביעתה וקבע כי הכלל בדבר מניעת כפל קצבאות מעוגן בסעיף 320 לחוק בלשון ברורה וחד משמעית. בית הדין האזורי הוסיף וקבע כי סעיף נוסף בחוק - הוא 320(ד) - צפה מצב בו אדם, דוגמת העותרת, יהא זכאי לשני סוגי קצבאות בעד פרק זמן אחד ואז הברירה בידו לקבל את הגבוהה מבין השתיים. כמו כן ציין בית הדין כי המחוקק נקב בפירוש בסעיף 320(ד) בקצבת השאירים ככזו שתיתכן בחירה בינה לבין קצבה מסוג אחר. עוד הדגיש בית הדין האזורי כי כאשר המחוקק ביקש ליצור הסדר מיוחד בדבר תשלום קצבאות בכפל הוא עשה זאת מפורשות, כעולה מסעיפים 261 ו-320(ה) לחוק ובבוחנו את תכלית החוק, מצא בית הדין האזורי כי תכליתן של שתי הקצבאות - קצבת הנכות מעבודה וקצבת השאירים - היא החלפת הכנסה ומשום כך סבר כי גם בהיבט זה די באחת מהן להשגת אותה התכלית.

העותרת לא השלימה עם החלטת בית הדין האזורי והגישה ערעור על ההחלטה לבית הדין הארצי לעבודה (להלן: בית הדין הארצי). בדחותו את ערעורה תיאר בית הדין הארצי את הכלל השולל כפל קצבאות וגמלאות, המעוגן בסעיף 320 לחוק, ואת חריגיו וקבע כי אף שהוראת סעיף 320(ג)(1) מאפשרת חריגה מן הכלל האמור במקרים בהם ישנה "כוונה אחרת משתמעת" - אין זה המקרה. בית הדין הארצי בחן את התכלית המונחת בבסיס כל אחת מן הקצבאות וקבע כי קצבת שאירים נועדה להבטיח קיום מינימאלי ואילו קצבת נכות מעבודה נועדה להחליף הכנסה. משכך, נקבע כי אין הגיון בתשלום קצבת קיום מינימאלי בצד תשלום קצבה מחליפת הכנסה, וכי אם יש הכנסה, אין צורך בהבטחת הקיום המינימאלי, לו דואגת ההכנסה. בית הדין התייחס לטענה לפיה זכאית האלמנה לקצבת שאירים גם מקום בו היא מתפרנסת בעצמה, והשיב כי החוק חוקק על רקע מציאות חברתית שבה ככלל התפרנס התא המשפחתי מעבודת הגבר, ועל רקע זה נקבעה זכאותה של האלמנה לקצבת שאירים ללא מבחן הכנסה, בעוד שזכאות האלמן כפופה למבחן כזה. חיזוק למסקנה כי אין לאפשר תשלום כפל קצבאות מקום שהאחת מבטיחה קיום מינימאלי והאחרת מחליפה הכנסה, מצא בית הדין הארצי בהוראת סעיף 320(ה) לחוק, המחיל את הכלל בדבר מניעת כפל קצבאות - בכפוף לתנאי הסעיף - מקום בו קיימת זכאות לקצבת תלויים עקב פטירת בן הזוג מתאונת עבודה, לצד זכאות לקצבת זקנה, שמטרתה להחליף הכנסה. עוד הדגיש בית הדין, כי בשונה מביטוח מסחרי, החוק לא נועד להעמיד את המבוטח במצב בו היה נתון ערב קרות האירוע המזכה, וכי קיימים שיקולים נוספים שיש להביאם בחשבון לעניין זה כגון היקף הצרכים שהחברה רואה אותם כצרכים שמחובתה לספק במסגרת תקציב נתון ומשאבים מוגבלים.

טענות הצדדים

3. העותרת טוענת כי נפלה טעות משפטית מהותית בפסק הדין וכי המקרה דנן מעורר שאלות עקרוניות הנוגעות לפרשנות החוק. לטענתה במקרה שבו קמה זכאות לקצבת שאירים ולקצבת נכות מעבודה בגין פרק זמן אחד יש "כוונה אחרת משתמעת" המצדיקה את החרגתן של קצבאות אלה מן הכלל השולל כפל קצבאות. פרשנות זו נובעת לטענת העותרת מלשון החוק ובעיקר מן התכליות והרציונאלים העומדים בבסיסו ובבסיס שתי הקצבאות הנ"ל. לשיטת העותרת, בעוד שקצבת הנכות מעבודה נועדה לפצות מבוטח על אובדן שכרו והיא כוללת אלמנט ביטוחי של השבת המצב לקדמותו, קצבת השאירים נועדה לפצות על אובדן התמיכה הכלכלית שהייתה נתונה לאדם מבן זוגו וככזו היא מהווה זכות מוקנית מכוח החוק שאינה תלויה בדבר, למעט נישואין חדשים או חיים עם ידוע בציבור. העותרת סבורה כי הקצבאות בענייננו אינן מבוססות על אותו "ראש נזק סוציאלי", ומשאינן יוצרות תשלום כפל או התעשרות מצד המקבל אין סתירה מהותית בקבלתן יחד, בייחוד כשמדובר באלמנות אשר זכאיות לקצבת השאירים בלא כל מבחן הכנסה. העותרת מוסיפה ומציינת כי פרשנות שונה תוביל לפגיעה קשה ובלתי מידתית באלמנה שנפגעה בתאונת עבודה, תוך הרעת מצבה בצורה דרסטית שעה שכושר עבודתה פחת משמעותית ולא סביר שלכך התכוון המחוקק. לטענת העותרת, הסתמכות המשיב על סעיף 320(ד) ככזה השולל מפורשות כפל קצבאות בעניינה, היא מוטעית שכן הביטוי "לפי העניין" המופיע בסעיף, מעיד על הקבלה אופקית בין הקצבאות שאינה שוללת קצבת נכות מעבודה לצד קצבת שאירים.

4. המשיב טוען מצדו כי המחוקק אמר את דברו בעניין תשלום כפל קצבאות בצורה ברורה וחד משמעית וקבע כי לא יינתנו לאדם קצבאות שונות בעד אותו פרק זמן, למעט מקרים חריגים אשר נקבעו בחוק. המשיב מציין כי לקבלת עמדתה של העותרת השלכות רוחב משמעותיות, שכן אם תתקבל העתירה המוסד ייאלץ לשלם קצבאות בכפל גם במקרים דומים, והדבר עלול לרוקן מתוכן את העיקרון בדבר אי תשלום כפל קצבאות. מהלך שכזה, כך טוען המשיב, טומן בחובו עלויות תקציביות משמעותיות המגיעות לכדי מאות מיליוני שקלים, וכפי שנפסק בעבר שינוי הכרוך בעלויות תקציביות משמעותיות כאלה מוטב שיובא לפתחו של המחוקק. המשיב מוסיף ומדגיש בטיעוניו את תכליתו הסוציאלית של חוק הביטוח הלאומי כחוק שנועד להעניק סיוע ברמה הבסיסית הנדרשת לקיום האדם בכבוד ונעדר ממנו האלמנט הביטוחי-מסחרי. המשיב מוסיף ומתאר את התכליות המונחות בבסיס שתי הקצבאות נושא העתירה וטוען כי לא ניתן לייחס להן אלמנטים של ביטוח מסחרי, נוכח אופיו הסוציאלי של חוק הביטוח הלאומי, אשר חלק משיקוליו הם תקציביים-חברתיים. עוד טוען המשיב כי העותרת אינה יכולה לחסות תחת החריג של "כוונה אחרת משתמעת", משום שבמקרה של מבוטח הזכאי לקצבת נכות מעבודה ולקצבת שאירים בעד פרק זמן אחד, נאסר כפל קצבאות באופן מפורש בסעיף 320(ד) לחוק וזאת בנוסף לאיסור הכללי שבסעיף 320(ג)(1).

דיון והכרעה

5. האם זכאי אדם לקבל על פי חוק הביטוח הלאומי קצבת שאירים וכן קצבת נכות מעבודה בעד אותו פרק זמן, או שמא עליו לבחור באחת מהן? זוהי השאלה שהונחה לפתחנו בעתירה דנן. המענה לשאלה זו מצריך התחקות אחר פירושה הנכון של הוראת סעיף 320(ג)(1) לחוק השוללת כפל קצבאות, וכן אחר פירושו הנכון של החריג לתחולתו של אותו הכלל בדבר "כוונה אחרת משתמעת".

הלכה פסוקה היא שבית משפט זה אינו נוהג להתערב בפסיקותיו של בית הדין הארצי לעבודה, למעט במקרים חריגים בהם נתגלתה טעות משפטית מהותית, וההתערבות נדרשת מטעמים של צדק (ראו בג"ץ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, ירושלים, פ"ד מ(1) 673, 694-693 (1986) (להלן: הלכת חטיב); בג"ץ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3) 837, 855 (1996); בג"ץ 7029/95 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נא(2) 63, 88 (1997)). שיקול מנחה נוסף בהקשר זה נוגע לאופייה של הסוגיה הניצבת על הפרק. ככל שהסוגיה המשפטית היא בעלת חשיבות ציבורית רבה יותר והשפעותיה רחבות וחורגות מעניינם הפרטני של הצדדים, כך יטה בית משפט זה להתערב בפסיקתו של בית הדין לעבודה (הלכת חטיב, בעמ' 694; בג"ץ 4614/06 אסעד נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 6 (26.11.2006); בג"ץ 5492/07 בוארון נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 12 (19.9.2010) (להלן: עניין בוארון)). שאלת פרשנותו של סעיף 320(ג)(1) לחוק הביטוח הלאומי העולה בעתירה דנן, יש לה אכן השלכות רחבות היקף והיא לא זכתה להתייחסותו של בית משפט זה עד כה (אך ראו התייחסות עקיפה לשאלה זו בע"א 6246/92 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ-ישראל נ' לוי, פ"ד מט(1) 742 (1995)). בנסיבות אלו, אני סבורה כי מן הראוי ליתן עליה את הדעת אך אקדים ואומר, כי לאחר שבחנתי את מכלול הטענות שהעלו הצדדים הגעתי אל המסקנה כי אין להתערב בתוצאה שאליה הגיע בית הדין הארצי לעבודה וזאת מן הטעמים שיפורטו להלן.

6. נקודת המוצא לפרשנותו של חוק היא לשונו ולא ניתן לפרש את החוק באופן שאינו מתיישב עימה. אולם, מקום שבו מאפשרת לשון החוק יותר מפירוש אחד יש לבחור את הפירוש המגשים באופן מיטבי את תכלית החוק וכן יש לחתור להשגת הרמוניה פרשנית בינו ובין יתר הוראותיו של אותו החוק, מתוך ההכרה כי כל סעיף מסעיפי החוק אינו אלא פיסה אחת מתוך השלם (ראו אהרון ברק פרשנות במשפט כרך שני 89-84 (1993); עע"ם 1621/08 מדינת ישראל - משרד הפנים נ' חטיב, פסקה 7 (30.1.2011)). חוק הביטוח הלאומי הוא חוק סוציאלי מובהק המיועד בעיקרו של דבר להבטיח בדרך של תשלום קצבאות וגמלאות מסוגים שונים רמת חיים בסיסית לתושבי המדינה העומדים בתנאים ובקריטריונים שנקבעו לכך בחוק (ראו: ע"א 516/86 "אררט" חברה לביטוח בע"מ נ' אזולאי, פ"ד מ(4), 690, 704 (1986) (להלן: עניין אררט); בג"ץ 9163/02 וינטראוב נ' שר העבודה והרווחה, פסקה 5 (9.8.2006) (להלן: עניין וינטראוב)). פרשנות דבר חקיקה העוסק בביטחון סוציאלי, מחייבת מחד גיסא רגישות ותשומת לב מיוחדת למטרות וליעדים הסוציאליים אותם נועד החוק להגשים וכבר נפסק כי ככל שיש ספק, יפורש החוק לטובת המבוטח (ראו עב"ל (ארצי) 188/08 המוסד לביטוח לאומי נ' אלון, פסקה 8 (12.11.2008); עב"ל (ארצי) 229/09 פוריפיקשין נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 11 (24.3.2010)). מאידך גיסא, נדרשת זהירות יתרה נוכח השלכות הרוחב העשויות להיות לכל קביעה פרשנית כזו ובהקשר זה נפסק כי "ככל שבפרשנות תכליתית עסקינן, הרי שמובן, כי גם שמירה על המסגרת התקציבית של המוסד לביטוח לאומי היא תכלית מתכליותיו של החוק" (ע"א 110/08 המוסד לביטוח לאומי נ' טרבלסי, פסקה 22 (28.1.2014) (להלן: עניין טרבלסי)). מצויידים בכללי הפרשנות הללו יש לבחון את הוראת סעיף 320(ג) לחוק הביטוח הלאומי ואת החריג הקבוע בו לפיו בהתקיים "כוונה אחרת משתמעת", לא יחול הכלל השולל כפל קצבאות או גמלאות.

פרשנות לשונית

7. סעיף 320 לחוק מעגן, כאמור, את העיקרון הכללי השולל זכאות לכפל קצבאות או גמלאות והחריגה מעקרון זה תיתכן בשני מקרים. האחד, כאשר משתמעת מן החוק כוונה אחרת (סעיף 320(ג) רישא לחוק) והשני, בהתקיים איזה מן החריגים שנקבעו בחוק באופן מפורש. המקרה שבפנינו נוגע לכפל קצבאות, שלגביו נקבעה הוראת האיסור בסעיף 320(ג)(1), וחריגים לאותו האיסור ניתן למצוא למשל בסעיפים 320(ה) ו-320(ו) לחוק, הקובעים כי:

(ה) על אף הוראות סעיף קטן (ג)(1), זכאי לקיצבת תלויים שנעשה זכאי לקיצבת זיקנה, או זכאי לקיצבת זיקנה שנעשה זכאי לקיצבת תלויים, יקבל קיצבת תלויים ומחצית מקיצבת הזיקנה שהיתה משתלמת לו, ובלבד שקיצבה זו לא תפחת משיעור הקיצבה הכוללת שהיתה משתלמת לו אילו שולמה לו קיצבת הזיקנה במלואה ובנוסף לה מחצית הקיצבה הגבוהה מבין אלה: קיצבת תלויים או קיצבת שאירים.
מיום 1.9.1995
תיקון מס' 5
ס"ח תשנ"ה מס' 1540 מיום 10.8.1995 עמ' 436 (ה"ח 2409)
ת"ט תשנ"ו-1996
ס"ח תשנ"ו מס' 1600 מיום 10.9.1996 עמ' 383
החלפת סעיף קטן 320(ה)
הנוסח הקודם:
(ה) זכאי לקצבת תלויים שנעשה זכאי לקצבת זקנה או זכאי לקצבת זקנה שנעשה זכאי לקצבת תלויים, יחולו לגביו הוראות אלה:
(1) בחר בקצבת זקנה – תשולם לו אותה קצבה, ובנוסף לה תשולם לו מחצית מקצבת התלויים המגיעה לו, ובלבד שמחצית זו לא תעלה על 50% מקצבת השאירים לפי סעיף 252(א)(1);
(2) בחר בקצבת תלויים – לא תפחת קצבה זו משיעור הקצבה הכוללת שהיתה משתלמת לו אילו בחר בקצבת זקנה כאמור בפסקה (1);
(3) לענין סעיף קטן זה, "זכאי לקצבת זקנה" – זכאי לקצבת זקנה שהשלים תקופת אכשרה לפי סעיף 246(א).

(ו) הוראות סעיף קטן (ג) לא יחולו לגבי –
(1) קצבת ילדים;
(2) דמי קבורה;
(3) מבוטח המקבל קצבת נכות לפי פרק ה' והזכאי
לקבל קצבת נכות כאמור בקשר לפגיעה אחרת, ובלבד שסך כל הקצבאות לא יעלה על הקצבה שהיתה ניתנת לו אילו היתה דרגת נכותו לפי פרק ה' 100%;
(4) קצבת לידה;
(5) תשלום מיוחד לפי סעיף 62;
(6) גמלת סיעוד.

הכלל לפיו לא תשולמנה קצבאות בכפל קיבל ביטוי כבר בגרסתו הראשונה של חוק הביטוח הלאומי (בסעיף 64 לחוק כנוסחו דאז), אך לפיו התאפשרה חריגה מן הכלל רק בהתקיים "כוונה אחרת משתמעת", ואילו החריגים הספציפיים שמצאו את מקומם בחוק כנוסחו היום, הם תולדה של התפתחות מאוחרת והדרגתית, במהלכה הוסיף המחוקק מעת לעת את אותם סעיפי החרגה. משהוראת ההחרגה הכללית בדבר "כוונה אחרת משתמעת" נותרה בעינה גם לאחר תוספות אלה, אין לראות בחריגים הספציפיים שנקבעו בחוק רשימה סגורה ובמילים אחרות, ניתן עדיין להחריג עניינים נוספים מן הכלל השולל כפל קצבאות מקום שבו משתמעת כוונה כזו מן החוק. עמד על כך בית הדין הארצי בציינו כי פרשנות אחרת הייתה מרוקנת מתוכן את התיבה "אם אין כוונה אחרת משתמעת". תיבה זו מותירה, אפוא, שיקול דעת פרשני לקבוע במקרה מתאים חריגים נוספים לכלל השולל כפל קצבאות (ראו והשוו: ע"א 7765/04 מנהל מיסוי מקרקעין רחובות נ' זכי דוגה ובניו בע"מ, פסקה 35 (5.8.2010); בש"פ 3503/91 שוברט נ' צפריר, פ"ד מו(4) 136, 140 (1992)).

8. קצבת שאירים וקצבת נכות מעבודה העומדות במוקד הדיון שבפנינו לא הוחרגו, כאמור, באיזה מסעיפי ההחרגה הספציפיים הקבועים בחוק באופן המאפשר לשלם את שתיהן כאחת. על כן, יש למקד את הדיון במקרה דנן בשאלה האם משתמעת מן החוק כוונה לתשלום קצבאות אלה בכפל.

סעיף 320(ד) מציב משוכה גבוהה ביותר בפני העותרת בדרכה למציאת "כוונה אחרת משתמעת", ככל שהדבר נוגע לקצבאות האמורות, וכך קובע אותו הסעיף:

(ד) היה אדם זכאי, לולא הוראות סעיף זה, ליותר מגמלה אחת, הברירה בידו לקבל אחת מהן; בחר בקצבת נכות לפי פרק ה' או בקצבת תלויים לפי הפרק האמור במקום בקצבת זקנה או בקצבת שאירים, לפי הענין, לא תפחת קצבת הנכות או קצבת התלויים כאמור משיעור קצבת הזקנה או קצבת השאירים כל עוד הוא זכאי לכך כאמור.

הוראה זו תומכת בעמדת המשיב ומשמיעה לנו, בלשון ברורה, כי קצבת נכות מעבודה וקצבת שאירים אינן יכולות לדור בכפיפה אחת וכי אדם הזכאי לשתיהן מחויב לבחור באחת מהן והוא זכאי לבחור בגבוהה מבין השתיים. העותרת משליכה את יהבה על הצירוף "לפי הענין" המופיע בסעיף 320(ד). לשיטתה צירוף זה מלמד על הקבלה אופקית בין הקצבאות המפורטות בסעיף - קצבת נכות מעבודה אל מול קצבת זקנה וקצבת תלויים אל מול קצבת שאירים - ואינו שולל על כן מפורשות את האפשרות לקבלת קצבת נכות מעבודה עם קצבת שאירים בעד פרק זמן אחד. פרשנותה זו של העותרת דינה להידחות. המשמעות המוכרת והמקובלת של הצירוף "לפי העניין" היא - "בנסיבות העניין" ומשמעות זו מתיישבת היטב עם עמדת המשיב לגבי האמור בסעיף לפיה נמנות בו אפשרויות שונות לבחירה בין הקצבאות המפורטות שם ובהן קצבת נכות מעבודה וקצבת שאירים ללא הקבלה אופקית (לצירוף המילים "לפי העניין" ולמשמעותו האמורה, ראו והשוו למשל: סעיף 11(ו) לחוק אזורים חופשיים לייצור בישראל, התשנ"ד-1994; סעיף 14 לחוק איגודי ערים, התשט"ו-1955; סעיף 9(ד)(2) לחוק אימוץ ילדים, התשמ"א-1981). לעומת זאת אילו, כטענת העותרת, היה המחוקק מבקש לנקוט הקבלה אופקית, יש להניח כי היה משתמש במונח השגור והמקובל בהקשר זה והוא - "בהתאמה" (ראו והשוו: סעיף 49(ב) לחוק אזורים חופשיים לייצור בישראל; סעיף 4(ג) לחוק הטיס, התשע"א-2011; סעיף 13 לחוק הסניגוריה הציבורית, התשנ"ו-1995).

פרשנות תכליתית

9. נראה כי הוראת סעיף 320(ד) סותמת את הגולל על האפשרות להחריג את כפל הקצבאות בענייננו מן ההוראה המחילה את הכלל שבסעיף 320(ג)(1) עליהן. זאת משום שהוראת סעיף 320(ד) משמיעה כוונה מפורשת להחיל את הכלל על קצבאות אלה ומשכך אין לומר כי משתמעת מן החוק "כוונה אחרת". אך גם אם נניח לטובת העותרת כי אין הדבר כך, דומה כי תכלית החוק אינה תומכת בגישתה של העותרת לעניין החרגת קצבת נכות מעבודה וקצבת שאירים מן ההוראה השוללת את הכפל. חוק הביטוח הלאומי הוא כאמור חוק סוציאלי מובהק החותר להבטיח לציבור בישראל רשת ביטחון כלכלית-בסיסית וזוהי התכלית שאותה הוא נועד לשרת. מערכת הביטוח הלאומי מבוססת על מנגנון של סיוע ועזרה הדדית בין קבוצות האוכלוסייה השונות בהתאם לרמת מסוגלותן, תוך ניסיון לבצע חלוקה צודקת יותר של המשאבים הלאומיים. הביטחון הסוציאלי בישראל בנוי על התפיסה כי המבוטח ישלם לפי יכולתו ויקבל על פי מידת נזקקותו ברף הבסיסי הנדרש לשם סיפוק צרכיו ההכרחיים (השוו: דב"ע (ארצי) מט/0-74 נוב נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כא(1) 59, 63 (1989); דב"ע (ארצי) לג/0-24 חבר נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ד 415, 420-419 (1973) (להלן: עניין חבר)). נוכח מהותו זו שונה הביטוח הסוציאלי מן הביטוח המסחרי, אף שניתן לאתר בו סממנים ביטוחיים-מסחריים מסוימים. כך בעוד אשר בביטוח המסחרי שולט עקרון "שוויון הערך", כלומר יחסיות התמורה והתמורה שכנגד, בתחום הביטחון הסוציאלי אין מתקיימת בהכרח זיקה ישירה בין תשלום דמי הביטוח ושיעורם להיקף הזכות לגמלה (ראו בג"ץ 6304/09 לה"ב- לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקאות 59-57 (2.9.2010); עניין חבר, בעמ' 420-419). להרחבה בעניין ההבדלים בין הביטוח הסוציאלי לביטוח המסחרי, ראו ליאור טומשין, גלעד מרקמן, ניר גנאינסקי תאונות עבודה ומחלות מקצוע 54-50 (2011)).

בענייננו טוענת העותרת כי קצבת נכות מעבודה הינה בעלת מאפיינים של ביטוח מסחרי, בין היתר משום ששיעורה של הפרמיה הביטוחית נגזר משכר המבוטח, והוא הדין באשר לקצבה המשתלמת לו. עוד מוסיפה העותרת וטוענת בהקשר זה כי טרם תאונת העבודה היא הייתה זכאית לקצבת השאירים במנותק מהכנסתה שלה מעבודה, ואילו לאחר שנפגעה בעבודה ונמצאה בלתי כשירה לפרנס את עצמה, קמה לה אמנם הזכאות לקצבת נכות מעבודה, אך בה בעת נשללה ממנה הזכאות לקצבת השאירים. שלילת כפל הקצבאות, מרעה אפוא את מצבה לעומת מצבה קודם לתאונה ולגישתה אין לכך הצדקה שכן מדובר בקצבאות בעלות מאפיינים שונים ותכליות שונות ועל כן יש לשלם לה את שתיהן כאחת. במילים אחרות, מדובר לטענת העותרת במקרה אשר בו יש "כוונה אחרת משתמעת" המצדיקה את החרגתו מן הכלל שבסעיף 320(ג)(1). אכן, קצבת הנכות מעבודה הינה בעלת סממנים ביטוחיים, אולם טעם זה לבדו כמו גם הרעת מצבה של העותרת בשל שלילת כפל הקצבאות, אין בהם כדי להצדיק את החרגת המקרה דנן מן הכלל השולל את הכפל. זאת משום שהסממנים הביטוחיים המסוימים בהם מתאפיינת קצבת נכות מעבודה אינם משילים ממנה את אופייה הסוציאלי ואת הטעם העומד בבסיסה והוא האינטרס החברתי בעידוד יציאה לעבודה תוך מתן רשת ביטחון חברתית לעושים כן (טומשין, מרקמן וגנאינסקי, בעמ' 36; השוו גם: דב"ע (ארצי) ל/0-10 דוידיאן נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ב(1) 3, 9 (1970)). קצבת הנכות מעבודה מבקשת אמנם לשמר את רמת חייו של המבוטח ככל הניתן גם לאחר האירוע הביטוחי (ראו טומשין, מרקמן וגנאינסקי, בעמ' 34), אך אין היא מתחייבת לעשות כן בכל מחיר נוכח השוני הבסיסי בין הביטוח הסוציאלי לביטוח המסחרי וכפי שנפסק לא אחת, חוק הביטוח הלאומי אינו מבקש להעמיד את המבוטח במצבו ערב קרות המאורע הביטוחי. עמד על כך בית המשפט בעניין אררט בציינו:

אין בגימלאות ובקיצבאות ובמענקים ועוד כיוצא באלה הטבות, אשר המוסד מעניק לתושב זה או אחר על-פי החוק, כדי להעמיד את הזכאי להטבה על רמת חיים מסוימת דווקא, במיוחד אין תכליתן של ההטבות להעניק לזכאי להן אותה רמת חיים ואותה איכות חיים שהסכין להן בטרם נפגע ונזקק לסיוע ממוסדות המדינה בהבטחת צרכיו הסוציאליים ההכרחיים.
חוק הביטוח הוא חוק סוציאלי מובהק, שמצד אחד מעניק את ההטבות בתנאים המפורשים בחוק לכלל הזכאים ומשתדל להעניק ביטוח סוציאלי לפחות ברמה מינימאלית לכלל הציבור, וכל זאת על-פי כללים ומבחנים השווים לכל נפש ואשר מוגדרים היטב בדין. בכך יתרונו של חוק סוציאלי זה.
מצד שני מגרעותיו, אם ניתן לכנותן כך, הן בכך, ככל שמדובר, למשל, בנפגעי עבודה ובנכים, בדרך כלל, שאין החוק יכול או מצליח להעמידם, מבחינת רמת חייהם, על אותה רמה שהסכינו לה בעבר (שם, בעמ' 704).

10. על רקע תכליתו הסוציאלית של חוק הביטוח הלאומי ניתן להבין את הכלל בדבר מניעת כפל גמלאות ככלל המשקף את בחירתו של המחוקק בעולם של משאבים מוגבלים להרחיב את מעגל הזכאים לגמלאות, תוך צמצום גובה התמיכה הניתנת לכל זכאי. המשיב הציג בטיעוניו מקרים אשר בהם מוענקים על-פי החוק קצבאות מסוגים שונים יחד עם תשלומים נוספים המשתלמים על-ידי המוסד לביטוח לאומי. כך למשל ניתן לשלם דמי אבטלה, דמי מילואים, מענק לימודים, מענק פטירה, מענק לידה וכן תשלומים נוספים המתאפיינים בעיקר בהיותם קצרי טווח או חד פעמיים, עם קצבת שאירים וכן עם קצבת נכות מעבודה (לפירוט מלא בעניין זה ראו הטבלאות שבסעיפים 24-20 לתצהיר התשובה מטעם המשיב). המשיב ציין כי העובדה שהמחוקק שלל ככלל תשלום כפל קצבאות - שהן מטבען ארוכות טווח ומשתלמות על בסיס חודשי - אך איפשר לשלם, יחד, בעד פרק זמן אחד קצבאות עם סוגים שונים של גמלאות המתאפיינות, כמפורט לעיל, בהיותן קצרות טווח או חד פעמיות, נובעת משיקולים תקציביים. על הצורך לפרש חוק בעל משמעות תקציבית באופן שאינו מנותק מן השיקול התקציבי שבבסיסו, עמד בית משפט זה לא אחת (ראו: בג"ץ 273/10 אלמיזרק נ' בית הדין הארצי לעבודה ירושלים, פסקה 22 (2.9.2011); והשוו בג"ץ 1662/05 לוי נ' ממשלת ישראל, פסקה 51 (3.3.2009)). כמו כן נפסק כי על בית המשפט לנהוג משנה זהירות בדונו בסוגיות המשליכות על גבולות הזכאות לתמיכה סוציאלית הנתונים, ככלל, לשיקול דעתו הרחב של המחוקק (ראו: עניין טרבלסי, פסקה 22).

11. לצד השיקול התקציבי שהנחה את המחוקק בקובעו את הכלל האוסר כפל קצבאות ראה המחוקק להחריג עם השנים סוגים שונים של קצבאות מאיסור הכפל וכך קובע לעניין זה סעיף 320(ו) לחוק:

(ו) הוראות סעיף קטן (ג) לא יחולו לגבי –
(1) קצבת ילדים;
(2) דמי קבורה;
(3) מבוטח המקבל קצבת נכות לפי פרק ה' והזכאי לקבל
קצבת נכות כאמור בקשר לפגיעה אחרת, ובלבד שסך
כל הקצבאות לא יעלה על הקצבה שהיתה ניתנת לו
אילו היתה דרגת נכותו לפי פרק ה' 100%;
(4) קצבת לידה;
(5) תשלום מיוחד לפי סעיף 62;
(6) גמלת סיעוד.

מן החריגים המנויים לעיל עולה כי המחוקק בחר להחריג מן האיסור את אותן קצבאות וגמלאות אשר נועדו לענות על צורך ספציפי, מיוחד כגון: קצבת ילדים המיועדת לסייע למשפחות בהוצאות גידול ילדים (בג"ץ 7245/10 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' משרד הרווחה, פסקה 24 לפסק-דינה של השופטת ע' ארבל (4.6.2013)); וגמלת סיעוד המיועדת לסייע למבוטח התלוי בעזרת הזולת בביצוע פעולות היומיום על מנת שיוכל להמשיך ולתפקד בביתו (ראו: סעיף 224 לחוק הביטוח הלאומי; בג"ץ 8766/11 בורובסקי נ' ממשלת ישראל, פסקה ל (26.1.2014)). חריגים נוספים המנויים בסעיף כגון קצבת לידה, דמי קבורה ותשלום מיוחד לפי סעיף 62 לחוק (תשלום מיוחד בעד יילוד של מבוטחת שנפטרה בלידה או תוך שנה מיום הלידה), נועדו אף הם לענות על צורך ספציפי מיוחד, וכך גם החריג שבסעיף 320(ו)(3). חריג זה נועד להבטיח למי שנפגע בעבודה יותר מפעם אחת ונגרמו לו נכויות, כי יקבל את מלוא הקצבה שהוא זכאי לה בגין הנכות המצטברת שנגרמה לו מפגיעות בעבודה ובלבד שסך כל הקצבאות לא יעלו על קצבה שהייתה מגיעה לו אילו היה נכה ב-100%. נראה כי בכך ביקש המחוקק להבטיח לנכה העבודה, ככל הניתן, תחליף הכנסה בגובה מלוא הקצבה, הגם שזכאות זו נובעת מפגיעות נפרדות בעבודה. לעומת זאת סבר המחוקק כי מקום שבו מדובר בקצבאות שונות המיועדות ליתן לזכאי מענה בגין אותו הצורך עצמו והאמורות להשתלם בעד אותו פרק זמן, יש להחיל לגביהן את הכלל האוסר על כפל קצבאות.

12. בענייננו קצבת השאירים נועדה לפצות אדם על גדיעת התמיכה הכלכלית הנובעת מפטירת בן משפחה (עניין בוארון, פסקה 17) וקצבת הנכות מעבודה נועדה לפצות אדם על גריעת כושר השתכרותו ועל הירידה בהכנסותיו כתוצאה מתאונת עבודה (ראו למשל: בג"ץ 5304/02 ארגון נפגעי תאונות עבודה ואלמנות נפגעי עבודה בישראל נ' מדינת ישראל- כנסת ישראל, פסקה 5 (20.10.2004); עב"ל (ארצי) 20/99 סדיק נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 13 (18.2.2002); עב"ל (ארצי) 10183-01-11 גאנם נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 18 (14.6.2012)). על אף השוני בין הקצבאות, קיימת נקודת מפגש ביניהן כקצבאות שנועדו להוות תחליף הכנסה שוטף ולהגן על הפרט מפני מחסור כלכלי, וכדברי בית המשפט בעניין בוארון:

חוק הביטוח הלאומי, בענפי ביטוח שאירים וביטוח נפגעי עבודה, תכליתו 'להגן מפני מחסור כלכלי שעלול לבוא עקב הפסקת הכנסות כתוצאה מפגיעה בעבודה, זקנה או מות המפרנס. אין הוא בא להעניק זכויות לאדם באשר הוא קרוב משפחה של אחר, אלא למנוע, מחוג מוגדר של אנשים, סבל של מחסור בהפסק הכנסתם או הכנסת מפרנסם'". (שם, פסקה 17)

הנה כי כן, הכלל השולל מתן כפל גמלאות לא נועד למנוע את התעשרותו של המבוטח ולכן, העובדה כי תשלום שתי הקצבאות כאחת אין בו משום פיצוי יתר וכן העובדה כי הזכאות לקבלת כל אחת מהן נובעת מאירוע מזכה אחר, אין בה כדי לשלול את תחולתו של הכלל השולל כפל קצבאות "בעד פרק זמן אחד", כהוראת סעיף 320(ג)(1) לחוק, להבדיל מהוראת סעיף 320(ג)(2) השוללת כפל גמלאות "עקב מאורע אחד". הקצבאות עליהן חל הכלל שבסעיף 320(ג)(1) לחוק - אשר אינו מגביל עצמו, כאמור, לקצבאות הנובעות ממאורע מזכה אחד - נועדו מטבע הדברים לענות על צרכיו של הזכאי לקצבה, כפועל יוצא מן האירוע המזכה. המכנה המשותף הרחב לכל אותן הקצבאות ובהן - קצבת זקנה, קצבת שאירים, קצבת תלויים, קצבת נכות כללית וקצבת נכות מעבודה, הוא תכליתן כתחליף להכנסה של בן משפחה או של הזכאי עצמו, שאבדה. קבלת העמדה כי קיימת "כוונה אחרת משתמעת" מקום שבו מהווה כל קצבה תחליף להכנסה ממקור שונה, יש בה במידה רבה כדי לרוקן מתוכן את הכלל האוסר על כפל קצבאות והיא תותיר אך מקרים ספורים בגדר תחולתו.

13. סיכומם של דברים - נוכח אופיו הסוציאלי של חוק הביטוח הלאומי ותכליותיו, נוכח השיקולים התקציביים העומדים ביסודו וביסוד הכלל האוסר כפל קצבאות וגמלאות וכן נוכח התכליות שנועדו קצבת שאירים וקצבת נכות מעבודה לשרת, אני סבורה כי כאשר קמה לאדם זכאות לקבלת שתי הקצבאות הללו בגין פרק זמן אחד, חל לגביהן הכלל הרגיל הקבוע בסעיף 320(ג)(1) האוסר על כפל קצבאות, ואין לקרוא בחוק "כוונה אחרת משתמעת" המחריגה אותן מתחולתו של כלל זה. טעמים אלה, המעוגנים בניתוח תכליתו של החוק והוראותיו, מצטרפים אל הטעם הראשון אשר פורט בפסקה 8 לחוות דעתי, הנשען על הוראת סעיף 320(ד) לחוק. הוראה זו על-פי לשונה שוללת, לגישתי, באופן מפורש את האפשרות להחריג את שתי הקצבאות הנדונות מגדר הכלל.

14. לפני סיום אוסיף ואומר כי הניתוח המשפטי והמסקנות שאליהן הגענו מבססים את הקביעה לפיה המקרה דנן אינו נמנה עם אותם המקרים אשר לגביהם קיימת "כוונה אחרת משתמעת", והטעמים אותם מנינו מפרשים את השיקולים שיש להביא בחשבון לצורך שלילתו של חריג זה. עם זאת אודה כי התקשתי לאתר מקרים אשר לגביהם ניתן לומר כי קיימת "כוונה אחרת משתמעת" כזו, ואף המשיב בטיעוניו לא הקל על מלאכתנו בהקשר זה. ייתכן שהדבר נובע מן ההיסטוריה החקיקתית המלווה את הכלל האוסר על כפל קצבאות וגמלאות. כפי שכבר צוין, כלל זה מצא את מקומו בנוסח המקורי של החוק (סעיף 64), ובאותה עת לא פורטו בחוק חריגים ספציפיים. עם השנים תוקן החוק ונוספו בו מעת לעת חריגים מפורשים לכלל המתאפיינים בכך שהם נוגעים לקצבה המיועדת לענות על צורך ספציפי, מיוחד כמפורט בפסקה 11 לעיל. נוכח החריגים המפורשים והמפורטים שנוספו לחוק עם הזמן נראה כי נצטמצם הצורך ונצטמצמה האפשרות להפעיל את החריג הכללי שבסעיף 320(ג) רישא. עם זאת, בהשראת החריגים המפורשים שנקבעו בסעיף 320(ג)(1) ומבלי לקבוע מסמרות בעניין, ניתן לומר כי החריג הכללי יחול כאשר מדובר בקצבאות בעלות מאפיינים ספציפיים ומיוחדים, בדומה לאלה המאפיינים את החריגים המפורשים וכאשר האחת נועדה לענות על צרכים השונים בתכלית מרעותה.

אשר על כן, אציע לחבריי לבטל את הצו על-תנאי ולדחות את העתירה, אך בנסיבות העניין ובשל השאלה העקרונית שהועמדה לדיון אציע שלא לחייב את העותרת בהוצאות.

ש ו פ ט ת

המשנָה לנשיא מ' נאור:

אני מסכימה.

המשנָה לנשיא

השופט א' שהם:

אני מסכים.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות.

ניתן היום, ‏ג' בכסלו התשע"ה (‏25.11.2014).

המשנָה לנשיא ש ו פ ט ת ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13022090_V07.doc גק
מרכז מידע, טל' 077-XXXX333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il