הדפסה

בג"ץ 10980/04 איגוד הממונים על בטיחות ברשויות המקומ...

פסק-דין בתיק בג"ץ 10980/04

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 10980/04

בפני:
כבוד הנשיאה ד' ביניש

כבוד השופט א' א' לוי

כבוד השופטת ע' ארבל

העותר:
איגוד הממונים על בטיחות ברשויות המקומיות

נ ג ד

המשיבים:
1. שרת החינוך

2. המנהל הכללי של משרד החינוך

3. שר העבודה (שר התעשייה המסחר והתעסוקה)

4. מפקח עבודה ראשי, משרד העבודה
(משרד התעשייה המסחר והתעסוקה)

5. היועץ המשפטי לממשלה

עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים

תאריך הישיבה:
ז' בתמוז תשס"ה
(14.7.05)

בשם העותר:
עו"ד ע' לרינמן

בשם המשיבים:
עו"ד ש' רוטשנקר

פסק-דין

השופטת ע' ארבל:

עתירה זו מופנית נגד הקמתו של מערך "מנהלי בטיחות מוסדות חינוך" שהקים משרד החינוך, בחוזר מנכ"ל סב/6(ב) מיום 1.2.02 (להלן: חוזר המנכ"ל), מערך שתפקידו שמירה על הבטיחות במוסדות חינוך. חוזר המנכ"ל הוצא בעקבות החלטת ממשלה מס' 481 מיום 22.7.01 (להלן: החלטת הממשלה), שקבעה, בין היתר, כי "נטל האחריות הישירה לבטיחות התלמידים והמורים חל על בעלי מוסדות החינוך, כאשר האחריות הכוללת חלה על משרד החינוך", וכי על שרת החינוך, בהתייעצות עם שר הפנים, לפעול להכשרתם ולהסמכתם של ממוני בטיחות במוסדות חינוך.

2. העותר הינו עמותה רשומה, שמטרותיה, בין היתר, הן ארגון ואיגוד הממונים על הבטיחות ברשויות המקומיות, טיפול בענייניהם המקצועיים, ייצוגם בפני כל מוסד וגוף, ושימוש בתפקיד ארגונם היציג בכל עניין מקצועי.

העותר יוצא כנגד הפעלתם של מנהלי הבטיחות האמורים, ככל שהדבר נוגע למוסדות חינוך המוחזקים על-ידי הרשויות המקומיות. לדבריו, הפיקוח על מוסדות אלו נתון בידי "ממונים על הבטיחות" ברשויות המקומיות, שבידם "אישור כשירות" כדין, לפי חוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד-1954 (להלן: החוק), ותקנות ארגון הפיקוח על העבודה (ממונים על הבטיחות), התשנ"ו-1996 (להלן: התקנות) שהותקנו על פיו. לפיכך, גורס העותר, מנהלי הבטיחות מטעם משרד החינוך, חסרי אישור הכשירות, פועלים שלא כדין ויש לפסול את מערך הפיקוח על הבטיחות שבמסגרתו הם פועלים, ולהכפיפו לממונה על הבטיחות ברשות המקומית. יודגש, כי העתירה עניינה מינוי מנהלי בטיחות ככל שהדבר נוגע לעובדי הרשויות המקומיות במוסדות החינוך, והיא אינה מתייחסת למערך הבטיחות ככל שהוא נוגע לתלמידים וליתר העובדים במוסדות החינוך.

המחלוקת בין העותר למשיבים נסובה על פרשנותם של החוק והתקנות. לטענת העותרת, יש לפרש את החוק והתקנות כחלים גם על מוסדות חינוך המוחזקים על ידי הרשויות המקומיות. המשיבים, לעומת זאת, סבורים כי אין תחולה לחוק ולתקנות על מוסדות חינוך ככאלה. הכל כפי שיובהר.

המסגרת הנורמטיבית

3. מספר הוראות חוק נוגעות לענייננו. הראשונה שבהן הינה הוראת סעיף 25 לחוק, המסמיכה את שר העבודה להורות על מינוי ממונה על הבטיחות:

25. ממונה על בטיחות
(א) שר העבודה רשאי, בין דרך כלל בתקנות ובין בהודעה מיוחדת בכתב, להורות למעביד על מינוי אדם מאומן כראוי להיות הממונה על הבטיחות במפעל על מנת שעיקר תפקידו יהיה בכך. הוראה כאמור לגבי מפעל גז כמשמעותו בסעיף 8ד(ח) תינתן לאחר התייעצות עם שר האנרגיה והתשתית.

(ב) לא יתן שר העבודה הודעה מיוחדת על פי סעיף קטן (א), אלא אם ראה שהיקף המפעל ותהליך העבודה ומידת הסיכון מצדיקים זאת, ולאחר שהתייעץ במועצת המוסד המוקם לפי סעיף 26.

(ג) שר העבודה רשאי לקבוע, בתקנות, הוראות בדבר מינוי ממונה על בטיחות ופסילתו, בדבר חובותיו כלפי מפקח עבודה וועדת בטיחות ובדבר העונש שיהיה צפוי לו באי מילוי חובותיו.

"מפעל" מוגדר בסעיף 9 לחוק כך:

"מפעל" - מקום שחלה עליו פקודת הבטיחות בעבודה [נוסח חדש], התש"ל-1970, כולה או חלקה;

4. שרת העבודה והרווחה עשתה שימוש בסמכות שהוקנתה לה בסעיף 25 לחוק, והתקינה את התקנות. התקנות קובעות שורה של מקומות עבודה לגביהם מתחייב מינוי ממונה על הבטיחות:

4. חובת מינוי ממונה על הבטיחות

אלה חייבים למנות ממונה על הבטיחות:

(1) מחזיק במקום עבודה שחלה עליו פקודת הבטיחות בעבודה, כולה או חלקה, ואשר מועסקים בו חמישים עובדים לפחות;

(2) מחזיק במקום עבודה הנמנה עם הסוגים המפורטים בתוספת השניה ושמועסקים בו חמישים עובדים לפחות;

(3) מבצע בניה המעסיק, בעצמו או באמצעות קבלני משנה, 100 עובדים לפחות באתרי הבניה בו זמנית;

(4) מעסיק, המעסיק בחקלאות, 50 עובדים לפחות בו זמנית;

(5) מחזיק בכל מקום עבודה אחר, שעל סמך הסיכונים בו קבע מפקח אזורי, שיש למנות בו ממונה על הבטיחות, והורה לו, בכתב, לעשות כן.

ההגדרה מיהו "ממונה על הבטיחות" תימצא לנו בסעיף 1 לתקנות:

"ממונה על הבטיחות" - בעל אישור כשירות שנתמנה בידי מעביד לממונה על הבטיחות, הגיהות ובריאות העובדים במפעל, בהתאם לסעיף 25(א) לחוק ולפי תקנות אלה

בסעיף זה מוגדר גם "מפעל":

"מפעל" - כל מקום שחלה עליו חובת מינוי ממונה על בטיחות לפי תקנה 4.

ראוי להזכיר כי הגדרה זו מתקיימת לצד ההגדרה של "מפעל" המצויה בסעיף 9 לחוק, שהובאה לעיל.

הגדרת "ממונה על הבטיחות" שבסעיף 1 לתקנות ועימה הוראת סעיף 2 לתקנות מחייבות כי ממונה על הבטיחות יהא בעל אישור כשירות. התנאים למתן אישור הכשירות מפורטים בסעיף 3 לתקנות, בו נקובים הכישורים הנדרשים מאדם לצורך קבלת אישור כשירות. בין הכישורים הנדרשים דרישת השכלה (תואר מוכר בתחום מדעי הטבע, הטכנולוגיה או ההנדסה ודומיהם, או טכנאי או הנדסאי, או השכלה שוות ערך), ניסיון מקצועי בתחום הבטיחות והגהות של בין שנתיים לשלוש שנים לפחות, ומעבר בהצלחה של קורס ממונים על בטיחות או קורס שווה ערך, שאישר מפקח העבודה הראשי, במוסד לבטיחות וגהות או במוסד אחר.

5. המתווה הנורמטיבי בענייננו אינו שלם מבלי שנפנה אל פקודת הבטיחות בעבודה [נוסח חדש], התש"ל-1970 (להלן: הפקודה), אליה מפנים כאמור הן החוק הן התקנות. סעיף 11 לפקודה קובע את תחולתה:

11. תחולה על מפעלים דרך כלל
הוראות פקודה זו יחולו רק על מפעלים כפי שהוגדרו בפקודה זו, זולת אם יש בה הוראה מפורשת אחרת לענין זה, אולם הן יחולו על כל המפעלים כאמור אם אין כוונה אחרת משתמעת.

הפקודה אף היא מגדירה "מפעל" מהו, בסעיף 2 שלה:

2. מפעל בדרך כלל
מפעל הוא חצרים שבהם או בגידרתם או מסביב להם עובדים בני אדם בעבודת כפיים בתהליך המשמש לעשיית מצרך או חלק של מצרך, שינויו, תיקונו, עיטורו, גימורו, ניקויו, רחיצתו, פירוקו, הריסתו או הכשרתו למכירה, או הכרוך באלה, ונתקיימו בחצרים שתי אלה:
(1) פעולת המפעל היא דרך משלח יד או לשם השתכרות;
(2) אם מועבדים שם עובדים שכירים - יש למעבידם זכות גישה או זכות שליטה.

בהמשך להוראת סעיף 2, סעיף 3 לפקודה מונה שורה של חצרים בהם עובדים בני אדם בעבודת כפיים, שייחשבו כמפעל אף על פי שאינם עונים להגדרה שנקבעה בסעיף 2 האמור. פרק ו' לפקודה אף הוא קובע "תחולות והרחבות מיוחדות", לגבי מקומות עליהם חלות הוראות הפקודה או חלקן, אף שאינם באים בגדר "מפעל" כהגדרתו בסעיף 2 לפקודה.

טענות הצדדים

6. העותר מבסס עתירתו על שלוש טענות חלופיות.

הטענה הראשונה הינה כי תקנה 4(1) לתקנות, והיא בלבד, מתייחסת למקומות עבודה עליהם חלה הפקודה, בעוד תקנה 4(2), המחייבת מינוי ממונה בטיחות ביחס למקומות עבודה הנמנים עם הסוגים המפורטים בתוספת השנייה, הינה קטגוריה חדשה ועצמאית של מקומות עבודה לגביהם קיימת חובת מינוי ממונה בטיחות, על אף שאינם כפופים לפקודה ולהגדרת "מפעל" שבה. הרשות המקומית נמנית על מקומות העבודה שבתוספת השניה לתקנות, ומאחר שעובדי מוסדות החינוך שבבעלות הרשות המקומית, הינם חלק מן "הרשות המקומית", הרי שעל הממונה על הבטיחות ברשות המקומית לפעול לשמירה על הבטיחות גם במוסדות אלו, גם אם הפקודה אינה חלה עליהם.

הטענה השנייה הינה כי "מוסדות החינוך" שבבעלות הרשויות המקומיות הם ממקומות העבודה המחייבים מינוי ממונה על הבטיחות מכוח תקנה 4(1) לתקנות. טענה זו סומכת על מספר אדנים:

ראשית, תקנה 4(1) מתייחסת למקום עבודה שחלה עליו הפקודה. העותר סבור כי גם אם נפרש התקנה לאורו של סעיף 11 לפקודה ("הוראות פקודה זו יחולו רק על מפעלים כפי שהוגדרו בפקודה זו"), כך שהפקודה חלה רק על מקומות עבודה שנכנסים להגדרת "מפעל" בסעיף 2 לפקודה ("חצרים שבהם או בגידרתם או מסביב להם עובדים בני אדם בעבודת כפיים בתהליך המשמש לעשיית מצרך או חלק של מצרך... וכו'"), הרי לטענתו, מרבית עובדי הרשויות המקומיות במוסדות החינוך הם עובדי כפיים. זאת, הן במובן המסורתי של הביטוי "עבודת כפיים" (עובדי ניקיון, שרתות, חשמל, מחסנאות, אינסטלציה ועוד), והן במובנו המודרני, אליו יש להגיע באמצעות פירוש דינאמי ועדכני, המתחשב בשינוי שחל באופי העבודה (הכוללת עבודות מזכירות, מחשבים, ועוד). על כן, סבור הוא כי מהיותם של עובדי הרשות המקומית במוסדות החינוך ברובם המכריע עובדי כפיים, נחשבים מוסדות החינוך ל"מפעל", שהפקודה חלה עליו, ומכוח זה מחויבים במינוי של ממונה על הבטיחות על-פי תקנה 4(1).

שנית, העותר טוען כי תקנה 4(1) לתקנות, וכן הגדרת "מפעל" בסעיף 9 לחוק, אינן מפנות להגדרת "מפעל" שבפקודה, אלא מתייחסות למקומות עבודה שחלה עליהם הפקודה, כולה או חלקה. העותרת מפרשת את המילה "חלקה" באופן שדי בכך שחלקים מן הפקודה חלים על מוסדות חינוך, או על יחידות שונות בתוכם, בכדי שאלו יהיו חייבים במינוי ממונה על הבטיחות. סעיפים שונים בפקודה מחילים חלק מהוראותיה על יחידות שונות בתוך מוסדות חינוך (דוגמת סעיף 183א לפקודה), וסעיפים אחרים בה חלים על מקומות עבודה באופן כללי (דוגמת סעיף 122 לפקודה). מכאן, טוען העותר, מוסדות חינוך נחשבים למקום עבודה שחלה עליו הפקודה באופן חלקי, לפי תקנה 4(1), וחבים במינוי ממונה על הבטיחות.

שלישית, העותר טוען כי גם מכוח סעיף 173(א) לפקודה ("סבור השר כי ייצור, מכונות, מיתקן, ציוד, חומר, תהליך, מעשה או מחדל הנהוגים במפעל או במקום עבודה פלוני אף אם אינו מפעל כמשמעותו בסימן א' של פרק א', עלולים לגרום חבלת גוף - רשאי הוא להתקין תקנות בדבר בטיחות וגיהות בעבודה כפי שייראה לו למניעת הסכנה כאמור...") חלה הפקודה על מוסדות חינוך, ועל כן נכנסת תחת תקנה 4(1). העותר גורס, כי סעיף זה מרחיב את תחולת הפקודה על כל מקום עבודה בו עלולה להיגרם חבלת גוף, אם התקין השר תקנות ביחס אליו, וכיוון שמוסדות חינוך משתייכים לסוג מקומות העבודה העלול לגרום לחבלת גוף, והשר התקין תקנות ביחס למקומות עבודה ככלל, שעמם נמנים, כמובן, גם מוסדות חינוך (למשל, תקנות הבטיחות בעבודה (חשמל), התש"ן-1990), הרי שחלות חלק מהוראות הפקודה על מוסדות חינוך והם חייבים במינוי ממונה על הבטיחות לפי תקנה 4(1) לתקנות.

הטענה השלישית הינה כי משרד החינוך אינו מוסמך לקבוע נורמות בנושא בטיחות במוסדות החינוך שיחולו על עובדי הרשויות המקומיות בהם. לטענת העותר, סמכות שכזו לא הוקנתה לשרת החינוך בחוק כלשהו, וקל וחומר שלא למנכ"ל משרד החינוך. לעומת זאת הוקנתה הסמכות בנושא הבטיחות לשר העבודה בחוק, ואין הממשלה רשאית להעבירה לשר אחר, לפי סעיף 39 לחוק יסוד: הממשלה. בהמשך לכך, העותר טוען כי מנהל הבטיחות, כפי שהוגדר בחוזר המנכ"ל, הינו עובד של הרשות המקומית. מנכ"ל משרד החינוך מוסמך לתת הוראות לעובדי משרד החינוך בלבד ומכיוון שכך הוראותיו לעובדי הרשויות המקומיות באשר לנושא הבטיחות במוסדות חינוך ניתנו שלא בסמכות.

7. המשיבים טוענים כי סעיף 25(ב) לחוק מגביל את סמכות שר העבודה להורות על מינוי ממונה על הבטיחות למקרים בהם ראה "שהיקף המפעל ותהליך העבודה ומידת הסיכון מצדיקים זאת...". לגישתם, אין מתקיימת במוסדות חינוך דרישה זו.

במענה לטענה הראשונה טוענים המשיבים כי החלופות השונות שבתקנה 4, וביניהן תקנה 4(2), חלות אך ורק על מקומות עבודה המוגדרים כ"מפעל" על-פי הפקודה. לדבריהם, פרשנותו של העותר, לפיה תקנה 4(2) חלה על מקומות עבודה שהפקודה אינה חלה עליהם, משמעה ששר העבודה חרג מסמכותו בהתקנת התקנות. הסמכות לחייב מינוי ממונה על הבטיחות הוקנתה לשר העבודה בסעיף 25 לחוק ביחס למפעלים בלבד, כהגדרתם בסעיף 9 לחוק ועל כן, יש לפרש את תקנה 4(2) כחלה רק על מקומות עבודה שהפקודה חלה עליהם. לדבריהם, תקנה 4(2) מוסיפה על תקנה 4(1), בשני עניינים: ראשית, במקרים בהם קיימות במקום עבודה המנוי בתוספת יחידות עיסוק שונות, שכל אחת מהן בפני עצמה עונה להגדרת "מפעל" לפי פקודת הבטיחות בעבודה, אף אם בכל אחת מהן פחות מ-50 עובדים, די בכך שכלל העובדים בכל יחידות העיסוק עולה לכדי 50, בכדי לחייב מינוי ממונה בטיחות. שנית, במקרים בהם במקום עבודה אחד המנוי בתוספת השנייה קיימות מספר יחידות עיסוק, העונות כל אחת בנפרד על הגדרת "מפעל", היא מאפשרת מינוי ממונה בטיחות אחד לכלל יחידות העיסוק.

המשיבים חולקים על טענתו השנייה של העותר, על 3 בסיסיה. לדבריהם, לא ניתן לראות את מוסדות החינוך ברשויות המקומיות ככאלו שתקנה 4(1) חלה עליהם. במענה לנימוק הראשון של העותר, גורסים המשיבים כי לא ניתן לראות מוסדות חינוך כ"מפעל" כהגדרתו בסעיף 2 לפקודה, היינו, מקום שבו מתבצעת עבודת כפיים לצורך יצירת מוצר, או עבודה הדורשת הפעלת כוח מכאני או שימוש במכונות. אף ההרחבות שבפקודה, לטענתם, מתייחסות ככלל למקומות בהם מתבצעת עבודת כפיים או עבודה בכוח מכאני, ותמונה דומה עולה מיתר סעיפי הפקודה. הם אינם סבורים כי יציקת תכנים "מודרניים" לפקודה תוליך לתוצאה שונה.

במענה לנימוק השני שהעלה העותר, חולקים המשיבים על פרשנותו למונח "כולה או חלקה" בתקנה 4(1) לתקנות ובסעיף 9 לחוק. לדבריהם, התיבה "חלקה" משמעה כי אף אם על יחידות מסוימות במקום העבודה חל רק חלק מסעיפי הפקודה, עדיין יש לראותן כ"מפעל" לצורך החוק ותקנה 4(1), אולם לדעתם, תחולתם של חלק מסעיפי הפקודה על יחידות מסוימות במקום העבודה, אינה הופכת את מקום העבודה כולו למפעל, אלא אך ורק את היחידות עליהן חלים אותם סעיפים.

במענה לנימוק השלישי שהעלה העותר, המשיבים סבורים כי אין בכוחו של סעיף 173(א) לפקודה להכניס את מוסדות החינוך בין מקומות העבודה שהפקודה חלה עליהם, מהטעם שמוסדות החינוך אינם מסוג מקומות העבודה שבהם עלולה להיגרם לעובדים חבלת גוף בשל המתקנים, התהליכים והציוד שבמקום, וכן כיוון שמרבית התקנות שהותקנו מכוח סעיף 173(א) חלות על עובדים במקומות עבודה שממילא נכנסים להגדרת "מפעל". המסקנה כי בשל התקנות שהותקנו מכוח סעיף 173(א) וחלות על כלל מקומות העבודה, ייחשבו כל מקומות העבודה למפעל לצורך החוק ותקנה 4(1) לתקנות, היא מרחיקת לכת, מה גם שספק לטענתם אם מקום עבודה שהפקודה חלה עליו בעקיפין דרך התקנות נחשב למפעל לצורך דברי החקיקה האמורים. בנוסף, לדברי המשיבים, אף אם נראה את מוסדות החינוך כמקום שחלה עליו הפקודה, אין מדובר במקום עבודה שהסיכון שנשקף במסגרתו לעובדים הוא מסוג הסיכונים שמחייבים מינוי ממונה על הבטיחות, לפי סעיף 25(ב) לחוק.

במענה לטענה השלישית שהעלה העותר טוענים המשיבים כי למשרד החינוך סמכות לפקח על הבטיחות במוסדות החינוך. בבתי ספר שאינם רשמיים הסמכות היא מכוח חוק פיקוח על בתי ספר, תשכ"ט-1969 (להלן: חוק פיקוח על בתי ספר), ואילו בבתי ספר רשמיים הסמכות היא מכוח סעיף 7 לחוק לימוד חובה, תש"ט – 1949 (להלן: חוק לימוד חובה), הקובע כי בתי ספר רשמיים יוקמו ויפעלו בשיתוף בין משרד החינוך והרשות המקומית. כן טוענת המשיבה כי אף אם לשרת החינוך אין סמכות שכזו, הסמכות קמה לה מכוח החלטת הממשלה, שאצלה לשרת החינוך את סמכותה לפי סעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה, כיוון שסמכות זו לא הייתה נתונה לרשות אחרת.

הודעות וטענות שלאחר הדיון בעתירה

8. בתקופה שחלפה לאחר הדיון בעתירה הגיש העותר מספר הודעות, בהן ביקש להצביע על כך שהמשיבים מציגים בהזדמנויות שונות עמדה המנוגדת לזו שהציגו בפנינו. העותר ביסס טענתו זו על כתבה שפורסמה ביום 26.1.06 באתר אינטרנט ובה נטען כי רוב בתי הספר בארץ אינם עומדים בתקני הכבאות וההצלה. בכתבה צוטטו בכירים במשרד החינוך כאומרים כי לא ניתן לצפות שמשרד החינוך יבצע ביקורת באלפי בתי ספר ברחבי הארץ והאחריות לעניין זה צריכה להיוותר בידי הרשות המקומית, בהתחשב בכך שמבנה בית הספר ואבזרי הבטיחות בו הם באחריות הרשות המקומית; פרוטוקולים של דיוני ועדת החינוך של הכנסת בנושא בטיחות מבני חינוך מהם עולה, לטענת העותר, כי בפועל מטילים המשיבים את האחריות לבטיחות מוסדות החינוך על הרשויות המקומיות; הצעת חוק דיווח על מצב הבטיחות בבתי הספר בישראל, התשס"ו – 2006, שהגישה חברת הכנסת רונית תירוש, אשר שימשה במועדים הרלוונטיים להגשת העתירה כמנכ"ל משרד החינוך, ואשר לפיה משרד העבודה והרווחה, בתיאום ובמימון משרד החינוך, יכשיר ויסמיך את הממונים על הבטיחות על מוסדות חינוך ברשויות המקומיות ובמוסדות חינוך שאינם של הרשות המקומית. כמו כן מצביע העותר על הליך פלילי בו הוא סבור שהמדינה הציגה עמדה הפוכה מזו המוצגת בעתירה זו. לדידו, די בטעם זה לבדו כדי להוביל לקבלת העתירה.

המשיבים הגיבו לחלק מהודעות אלה. הם סבורים כי לא קיים פער של ממש בין העמדה שהוצגה בוועדת הכנסת לעמדה שהוצגה בעתירה זו, היות שאין בדברים שנאמרו בדיוני הוועדה משום הבעת עמדה כי שר התעשיה, המסחר והתעסוקה (תחת שר העבודה) הוא האחראי לפיקוח על בטיחות תלמידים במוסדות חינוך, בהיעדר הסמכה לשר זה לפקח על הנושא האמור. כן הם מבהירים כי העמדה שהוצגה בדיוני הוועדה היא כי משרד החינוך משמש כמפקח-על ואינו נושא באחריות הישירה לבטיחות מוסדות החינוך. מכיוון שהתחוור כי קיימת בעיית אכיפה בנושא, נקט משרד החינוך צעד שיסייע לבטיחות במוסדות החינוך, אך אינו בא להסיר את האחריות הראשונית מהרשות המקומית. עוד מדגישה באת כוח המשיבים כי העתירה אינה מכוונת לנושא חלוקת הסמכויות בין משרד החינוך והרשויות המקומיות ועל כן לא נדרשו אליה המשיבים בהרחבה.

דיון

9. אפתח את הדיון בטענתו השנייה של העותר, לפיה יש לראות את מוסדות החינוך ככאלו שהפקודה חלה עליהם, בהתאם לתקנה 4(1) לתקנות.

סעיף 25 לחוק קובע, כזכור, בין היתר כי:

(א) שר העבודה רשאי, בין דרך כלל בתקנות ובין בהודעה מיוחדת בכתב, להורות למעביד על מינוי אדם מאומן כראוי להיות הממונה על הבטיחות במפעל על מנת שעיקר תפקידו יהיה בכך...

(ב) לא יתן שר העבודה הודעה מיוחדת על פי סעיף קטן (א), אלא אם ראה שהיקף המפעל ותהליך העבודה ומידת הסיכון מצדיקים זאת, ולאחר שהתייעץ במועצת המוסד המוקם לפי סעיף 26.
...

"מפעל" מוגדר בסעיף 9 לחוק כמקום שחלה עליו הפקודה, כולה או חלקה.

כאמור, תקנה 4(1) מחייבת מינוי ממונה על הבטיחות על ידי "מחזיק במקום עבודה שחלה עליו פקודת הבטיחות בעבודה, כולה או חלקה, ואשר מועסקים בו חמישים עובדים לפחות". על מנת שניתן יהא לקבל את טענת העותר כי קיימת חובת מינוי ממונה על הבטיחות במוסדות חינוך מכוח תקנה 4(1) לתקנות, עליו להראות כי על מוסדות חינוך חלה הפקודה "כולה או חלקה". מה משמעות דרישה זו?

10. תקנה 4(1) מפנה לפקודה, שבסעיף 11 שלה, שנוסחו המלא הובא כבר, קובעת כי תחולתה "...רק על מפעלים כפי שהוגדרו בפקודה זו...". ההגדרה ל"מפעל" בסעיף 2 לפקודה כוללת כזכור מספר יסודות: חצרים בהם עובדים בני אדם בעבודת כפיים; בתהליך המשמש לעשיית מצרך או פעולה מהפעולות הנקובות בסעיף; פעולת המפעל היא דרך משלח-יד או לשם השתכרות; אם מועבדים עובדים שכירים - יש למעביד זכות גישה או זכות שליטה.

האם מוסדות חינוך מהווים "מפעל"? מהי משמעות הדרישה "כולה או חלקה"? על מנת להכריע בשאלות אלה שומה עלינו לקבוע מהי תכליתה של הפקודה ועל אילו מקומות עבודה היא נועדה לחול.

על תכלית ומטרות

11. הרציונל המונח ביסוד הפקודה הינו "לספק סביבת עבודה בטוחה ולהגן על חייו ושלמות גופו של כל מי שנמצא במקום העבודה לצורך עבודתו" (ע"א 7130/01 סולל בונה בניין ותשתית בע"מ נ' תנעמי, פ"ד נח(1) 1, 15 (2003)). יחד עם זאת, הפקודה אינה חלה על כל מקום עבודה אלא על מקומות עבודה מסוימים, בהם טמון סיכון מיוחד לעובדים, ותחולתה, כך נפסק לא פעם, מצומצמת למפעלים בלבד, כהגדרתם בפקודה (ע"א 104/66 קונסטרקשן אגריגייטס קורפוריישן נ' גולדהבר, פ"ד כ(3) 549, 551 (1966); ע"א 215/68 לוי נ' לאובמילר, פ"ד כג(1) 449, 452). כך גם נפסק במקרה אחד כי גן ילדים אינו נחשב ל"מפעל" לפי סעיפים 2 – 3 לפקודה, המרחיבים את תחולתה, ולכן אין הפקודה חלה עליו (ת"א (חיפה) 718/96 הולדר נ' עירית חיפה, תק-מח 99(3) 7827).

מהו אותו סיכון מיוחד, אותו ראה המחוקק לנגד עיניו, בחוקקו את הפקודה? במילים אחרות, מהי תכליתו של החוק, מבחינת מקומות העבודה עליהם הוא נועד לחול?

12. תכליתו של דבר חקיקה מורכבת מתכליתו הסובייקטיבית ומתכליתו האובייקטיבית. התכלית הסובייקטיבית היא התכלית שעמדה לנגד עיניו של יוצר החוק בעת חקיקתו. זוהי "כוונת המחוקק" (בג"צ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין, פ"ד מז(1) 749, 763 (1993)), עליה ניתן ללמוד הן מלשון החוק, והן מנסיבות חיצוניות (א' ברק פרשנות תכליתית במשפט (תשס"ג) 400). תכליתו האובייקטיבית של החוק עניינה במטרות שנועד החוק להגשים בחברה דמוקרטית (בג"צ 693/91, שם). לשון החוק היא האמצעי הראשון והמרכזי באמצעותו ניתן לתהות על תכלית החקיקה.

עיון בסעיפי הפקודה ילמדנו כי הסיכון המיוחד לו באה הפקודה ליתן מענה טמון באופייה התעשייתי של העבודה - ייצור מוצר בעבודה פיסית, שימוש במכונות או בציוד מכאני. הדבר עולה בבירור מהוראות סעיפים 2 – 3 לפקודה. כך, ההגדרה של "מפעל" בסעיף 2 לפקודה עניינה חצרים שבהם עובדים בני אדם בעבודת כפיים בתהליך המשמש לעשיית מצרך, שינויו, או אחת מן הפעולות המנויות בסעיף בקשר למצרך. החצרים המנויים בסעיף 3, שאף אותם יש לראות כ"מפעל", גם הם צריכים לעמוד בתנאי כי עובדים בהם בני אדם "בעבודת כפיים" וכי הפעילות המתבצעת בהם כרוכה ככלל בשימוש במכונות ובמכשור מקצועי אחר. פרק ו' לפקודה שעניינו "תחולות והרחבות מיוחדות" מתייחס גם הוא למקומות בהם טמון סיכון מיוחד מעצם עבודת הכפיים שמתבצעת בהם בעשיית מוצרים, בשימוש במכשירים או בציוד מכאני אחר. כך, סעיף 179 לפקודה מחיל חלק מהוראותיה על תחנות חשמל וקווי חשמל; כך סעיף 183א מחיל חלק מהוראות הפקודה על סדנאות בבתי ספר ובמוסדות לחינוך או להכשרה חקלאיים, ימיים או מקצועיים; כך סעיף 184 מחיל את הוראות הפקודה על חצרים שהם חלק ממוסד צדקה או ממוסד לתיקון עבריינים, ומבוצעת בהם עבודת כפיים בעשיית מצרכים; כך גם סעיף 187 המחיל חלק מהוראות הפקודה על מחסן אשר בו או לצרכיו משתמשים בכוח מכאני, ועוד.

13. ההיסטוריה החקיקתית של הפקודה מלמדת אף היא על תכליתה הסובייקטיבית. שמה המקורי של הפקודה המנדטורית משנת 1946 היה "פקודת בתי החרושת", והיא היתה מבוססת על חוק בתי החרושת האנגלי משנת 1937, שמקורו בראשית המאה ה-19, אשר נועד להגן על העובדים בתעשיית הטכסטיל שהחלה מתפתחת אז באנגליה (ד"כ 34 (תשכ"ב) 2688). שינוי שם הפקודה לפקודת הבטיחות בעבודה (סעיף 1 לחוק לתיקון פקודת בתי חרושת, תשכ"ג-1962, ס"ח 6) נבע מרצון להתאים את שמה של הפקודה לתוכנה ולהיקף תחולתה, מאחר ובמשך השנים הורחבה תחולתה גם למפעלים שאינם בתי חרושת במובן המצומצם והמסורתי של המונח, ואף למקומות שאינם מפעלים כלל (ד"כ, שם). עם זאת, הן מהצעת החוק הן מדברי הכנסת עולה כי שינוי השם לא בא על מנת להרחיב את תחולת הפקודה לכלל מקומות העבודה, אלא רק למקומות עבודה שעל אף שאינם נכנסים לגדר "בית חרושת", קיים בהם סיכון מיוחד לחיי העובדים ולבריאותם - סיכון הנובע משימוש במכונות ובציוד מכאני (ראו למשל ד"כ 34 (תשכ"ב) 2688, שם מצוינות ההרחבות ביחס לעבודות בניה ובניה הנדסית, וכל מקום שמשתמשים בו בדודי קיטור ובמעליות; הצעת חוק לתיקון פקודת בתי החרושת, תשכ"ב-1962, ה"ח 309, שם מצוינות ההרחבות ביחס למפעלים המפורטים, וסוגים נוספים של עבודות, בבדק ספינות ופעולות בנייה).

במאמר מוסגר ראוי לציין כי בהתייחס לסעיף 173(א) לפקודה (בעבר סעיף 55, שהוכנס בסעיף 14 לחוק לתיקון פקודת בתי החרושת), שעניינו לכאורה בכלל מקומות העבודה, ואשר עליו משתית העותר את אחד מאדני טיעונו, נאמר בדיוני הכנסת כך:

"הודות להתפתחות הטכנולוגית והשימוש הנרחב במכונות כמעט בכל שטחי הפעולה של המשק, אמרנו שיש להתקין תקנות לכל השטחים האלה, לרבות החקלאות. לכן ניתנו לשר העבודה סמכויות להתקין תקנות לגבי כל ענף עבודה, אף אם הפקודה אינה חלה עליו במפורש" (ד"כ 35 (תשכ"ג) 566).

ניתן לראות אם כן, כי אף ההיסטוריה החקיקתית מצביעה על כך שפקודת הבטיחות בעבודה נועדה לחול על מפעלים (הן במובן המצומצם של בתי חרושת, והן מפעלים ספציפיים הקבועים בפקודה, אשר גם העבודה בהם הינה עבודה פיסית), כמו גם על מקומות בהם נעשה שימוש בציוד מכאני ובמכונות. לכן, ניתן להסיק כי כאשר המחוקק הגביל את החיוב במינוי ממונה על הבטיחות למקום אשר הפקודה חלה עליו, כולה או חלקה, הוא התכוון להבטיח כי יימצאו ממונים על הבטיחות במקומות עבודה מסוג מקומות העבודה שעל הסיכון הנשקף בהם לעובדים באה הפקודה להגן. מסקנה זו נתמכת בהוראת סעיף 25(ב) לחוק, לפיה שר העבודה לא יורה למעביד על מינוי ממונה על הבטיחות אם לא ראה "שהיקף המפעל ותהליך העבודה ומידת הסיכון מצדיקים זאת...". הצדקה זו משמעה קיומו של סיכון לעובדים, כאמור. הדעת נותנת שמחוקק המשנה ראה את המקרים המנויים בתקנה 4 לתקנות כעומדים באמות מידה אלה.

משנהירה לנו תכליתה של הפקודה, נבחן טענתו של העותר לגופה.

מינוי ממונה על הבטיחות מכוח תקנה 4(1) לתקנות

14. הטעם הראשון שהעלה העותר לחובת מינוי ממונה על הבטיחות במוסדות חינוך מכוח תקנה 4(1) לתקנות מתבסס על הטיעון כי מוסדות חינוך באים בגדר "מפעל" כהגדרתו בפקודה, היות שבין על פי פרשנות "מסורתית", בין על פי פרשנות עדכנית, יש לראותם כמקום בו מתקיימת "עבודת כפיים". דין טענה זו להידחות.

ראשית, לא ניתן להעמיד את הדרישה לעבודת כפיים לעצמה, במנותק מיתר סעיפי הפקודה. כך, בסעיפים 2 ו- 3 לפקודה אין מדובר על חצרים בהם עובדים בעבודת כפיים סתם, אלא על "חצרים שבהם ...עובדים בני אדם בעבודת כפיים בתהליך המשמש לעשיית מצרך" (ההדגשה הוספה, ע.א.). דומני כי אין צורך להרחיב מדוע לא ניתן לתאר מוסדות חינוך כמקום עבודה בו מתבצע תהליך שכזה.

לגופם של דברים, מקובלת עליי הטענה העקרונית כי ישנם ביטויים בחקיקה שיש ליצוק אליהם משמעות התואמת את שינויי הזמן. מובנו של מונח בחוק עשוי להשתנות ברבות השנים ותוכן שהלם אותו לעת חקיקתו אינו הולם אותו עוד או שאינו תופס את מלוא משמעויותיו העדכניות. לעניין זה נאמר:

"יש לפרש את החוק על פי מובנו הנוכחי תוך שנלקח בחשבון השינוי במשמעויות הלשוניות שניתן להקנות ללשונו כמו גם ההיסטוריה החקיקתית שלו" (אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה (כרך שני, 1993) 133).

יחד עם זאת, גם בחינת מובנה העדכני של לשון החוק נעשית בהתאם לתכלית החקיקה.

15. הביטוי "עבודת כפיים" לא זכה להגדרה בחוק או לדיון ממצה בפסיקה. "כלל ידוע הוא שכאשר ביטוי השגור בפי הבריות אינו מוגדר בחיקוק, יש לפרשו לפי המשמעות הרגילה שמייחסים לו בני אדם" (ע"א 753/68 פרנסיס נ' רוזנברג, פ"ד כג (2) 182, 187 (1969)). שכן, "באין הגדרה מיוחדת בחיקוק מסוים מניחים שהמחוקק דיבר בלשון בני אדם והתכוון למובנו המקובל של המונח" (ע"א 307/72 מוך נ' פקיד השומה ירושלים, פ"ד כח(1) 414, 419 (1974)). כלי עזר חשוב בהקשר זה הינו "מבחן השכל הישר, או: ההיגיון הבריא והפשוט של חיי המציאות" (ע"פ 31/50 מלצקי נ' היועץ המשפטי, פ"ד ד(1) 555, 557, (1950). כן ראו: ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין שותפות רשומה נ' עירית ראשון לציון, תק-על 2003(1) 1478 וההפניות שם; ע"א 781/86 עוזיאל נ' מדינת ישראל, פ"ד מג(2) 210, 212 (1989)).

בפסיקת בתי הדין לעבודה ניתן למצוא התייחסות מסוימת למשמעות שיש לייחס לביטוי זה, כאשר הדעה שהובעה שם הינה כי עובד העוסק בעבודת כפיים הינו עובד שתכלית עבודתו הינה יציר כפיו, בעוד עובד שאינו עובד בעבודת כפיים עשוי להשתמש לצורך ביצוע העבודה בידיו, אולם תכלית עבודתו אינה יציר כפיו. שאלת היותה של העבודה פיסית אם לאו אינה בעלת חשיבות לעניין זה (עב (תל-אביב) 300064/99 שמואל נ' עמישב שירותים בע"מ, תק-עב 2004(3) 3675; עב (תל-אביב) 8512/00 אצילציוב נ' עמישב שירותים בע"מ, תק-עב 2004(4) 5084; עב (תל-אביב) 496/97 כספי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 98(4) 470; עב (תל-אביב) 911482/99 כהן נ' עין-בר מפעלי אפיה בעינת בע"מ קיבוץ עינת (12.2.02)).

אף כי קשה לקבוע על בסיס פסיקה זו באופן חד משמעי אילו הן העבודות בהן היה בית הדין לעבודה נכון להכיר כעבודת כפיים, המקרים בהם נדונה הסוגיה יש בהם כדי ללמדנו. כך לא הוכרו כ"עבודת כפיים" לא עבודה פקידותית-מנהלתית (עב (תל-אביב) 300269/99 אביב נ' עמישב שירותים בע"מ, תק-עב 2004(3) 3327) ולא עבודה כטכנאי הדרכות והתקנות למוצרי אלקטרוניקה (עב (חיפה) 2887/01 עשור נ' או.אר.אס. בע"מ, תק-עב 2005(3) 727) וכטכנאי אלקטרוניקה (עב (תל-אביב) 496/97 כספי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 98(4) 470). לעומת זאת, הסתמנה נכונות מסוימת להכיר כעבודת כפיים בעבודות ניקיון ובעבודה סיעודית (ע"ע 1113/02 טודוראנג'אן נ' משה, תק-אר 2004(1) 200). יחד עם זאת, קיימת גם פסיקה שסברה דווקא כי עבודות ניקיון "גם עפ"י ראיה רחבה של המושג "עבודת כפיים" לא ניתן לכלול בהגדרה זו..." (עב (תל-אביב) 8512/00 אצילציוב נ' עמישב שירותים בע"מ, תק-עב 2004(4) 5084).

16. ולענייננו אנו. מגוון של בעלי תפקידים משמשים במוסדות חינוך. ביניהם אנשי תחזוקה, עובדי ניקיון, לבורנטים, אנשי מנהלה העוסקים בתפקידי מזכירות, ועוד. יחד עם זאת, ברי כי מרבית העובדים במוסדות החינוך נמנים על הסגל המקצועי שעיסוקו בהוראה. כלל המועסקים במוסדות החינוך משתכרים מיגיע כפיהם. ברם, אין בכך כדי להוביל להכרה בעבודתם כ"עבודת כפיים" לצורך הפקודה. מובנו "המסורתי" של הביטוי "עבודת כפיים" מכוון לעבודות שתכליתן מוצר שהוא יציר כפיו של העובד. על פי רוב היה מונח זה מכוון לעבודה שהיא פיזית במהותה, אולם אין הדבר מתחייב. הגם שעבודתם של העובדים במוסדות חינוך היא עבודה מאומצת וקשה, דומני כי רובם המכריע אינם נכנסים תחת ההגדרה של "עבודת כפיים".

העותר, בהיותו מודע ככל הנראה לקושי לראות את העובדים במוסדות החינוך כעובדים בעבודת כפיים, ביקש לעקוף קושי זה על ידי מתן פרשנות מודרנית למונח זה, אך גם פרשנות זו אין בה כדי לסייע בידו. הפרשנות המודרנית שמבקש העותר להקנות לביטוי "עבודת כפיים" אינה אלא כי כל עובד הינו עובד בעבודת כפיים, לרבות מי שעובד בסביבה בה יש חיבור לחשמל ומחשבים. פריטים אלה קיימים כמובן, כמעט בכל מקום עבודה בימינו ואין בכך כדי להשפיע על סיווגה ואפיונה של העבודה עצמה. הקביעה האם עבודה היא "עבודת כפיים" אם לאו אינה נגזרת מאופי סביבת העבודה בה מתבצעת העבודה אלא מטיבה ומאפייניה של העבודה עצמה. מכאן, עצם העובדה שאדם מועסק בסביבה ממוחשבת שיש בה חיבורי חשמל אין בה כשהיא לעצמה כדי להפכו לעובד בעבודת כפיים, גם אם אין חולק על כך שזכאי הוא לכך שתהא זו סביבת עבודה בטוחה. בהתאם לפרשנותו של העותר קיימת הצדקה למשל להכיר בעבודת מזכירות כ"עבודת כפיים" לצרכי הפקודה. עבודה מעין זו היתה קיימת קודם לעידן המחשב, אופיה לא השתנה רבות עם השנים וסביר כי היא עמדה לנגד עיני המחוקק בחוקקו את הפקודה, אך הוא לא מצא כי היא מגלמת סיכון ממין הסיכונים שהפקודה באה להגן מפניהם. איני רואה כיצד זה שינוי העיתים משפיע באופן מהותי על טיבה של עבודה זו ועל תחולת הפקודה. מכל מקום, אני סבורה כי יש לדחות את טענת העותר גם בהקשר זה.

17. טעם שני שהעלה העותר לחובת מינוי ממונה על הבטיחות במוסדות חינוך מכוח תקנה 4(1) לתקנות הינו כי די בכך שחלקים של הפקודה חלים על מוסדות חינוך או על יחידות מסוימות בתוכם, על מנת שיחשבו כמקום עבודה שהפקודה חלה עליו "כולה או חלקה".

התיבה "כולה או חלקה" ראויה אף היא להתפרש כאשר תכליתה של הפקודה לנגד עינינו. לאורה של תכלית זו, מתקשה אני לקבל את הפרשנות המוצעת על ידי העותר. מקובל עליי כי את הביטוי "כולה או חלקה" יש לפרש כאומר כי גם יחידות ומקומות הנופלים בגדרן של ההרחבות המיוחדות לתחולת הפקודה בפרק ו' שלה, שאין הפקודה חלה עליהם במלואה, ייחשבו כ"מפעל" לצורך חובת מינוי ממונה על הבטיחות. יחד עם זאת, אין משתמע מכך שקיומה של אותה יחידה שעליה חלה הפקודה, מוליך להחלת הפקודה על מקום העבודה כולו. המונח "מקום" (בסעיף 9 לחוק ארגון הפיקוח) או "מקום עבודה" (בתקנה 4(1)), מכוון לאותה יחידה מסוימת שעליה חלה הפקודה, ללא החצרים שמסביבה, אף אם גם הם מהווים מקום עבודה. זאת, הן משום תכליתה של הפקודה להגן על העובדים החשופים במקום העבודה לסיכונים ממין הסיכונים שהפקודה באה להגן מפניהם, ולא על כלל העובדים במשק, והן נוכח הוראת סעיף 6 לפקודה, הקובעת:

6. מקום במפעל שאינו משמש למטרותיו
מקום הנמצא בגידרתו של מפעל או מסביב לו ומשמש רק למטרה שאינה לצרכי התהליכים המבוצעים במפעל, לא יראוהו כחלק מן המפעל לעניני פקודה זו, אבל אם מבחינה אחרת היה המקום בגדר מפעל יראוהו כמפעל נפרד.

אכן, כפי שצוין, בפקודה מנויות גם יחידות ספציפיות בתוך מקום העבודה עליהן היא חלה, אך לא על מקום העבודה כולו. כך למשל סעיף 183א לפקודה מחיל חלק מהוראותיה על סדנאות במוסדות חינוך. במיוחד במסגרת הדיון הנוכחי קשה שלא לתהות האם אין העובדה שהמחוקק בחר לייחד סעיף כדי להורות על "תחולת הפקודה על סדנאות במוסדות חינוך" מלמדת על כך שהפקודה לא הוחלה על כלל מוסדות החינוך אלא אך על בתי ספר שיש בהם סדנאות ועל מוסדות לחינוך או להכשרה חקלאיים, ימיים או מקצועיים, כמו-גם על כך שאין הפקודה חלה על מוסד החינוך כולו, אלא אך על הסדנא המצויה בו, ואפנה לעניין זה ללשונו הברורה של סעיף 183א(א) לפקודה.

אבהיר, כי לא נעלם מעיני הקושי שמעורר סעיף 194 לפקודה, המחיל חלק מהוראותיה על חצרים שאינם חלק ממפעל ומשתמשים בהם במעלית או במיתקן לחץ. גם לגבי סעיף זה, דומה כי המחוקק ומתקין התקנות לא ביקשו לחייב מינוי ממונה על הבטיחות בחצרים בהם יש מעלית, ביחס לחצרים כולם. מעלית מצויה במקומות רבים, לרבות בנייני משרדים רבים, המשמשים כ"מקום עבודה". מלבד הוראות הבטיחות שחשוב שיחולו על המעלית, אין הצדקה להבחין בין מקומות עבודה אלה למקומות עבודה אחרים דומים בבניינים בהם אין מעלית. עיון בכותרת המשנה של הסעיף ("תחולת הפקודה על מעליות ומיתקני לחץ בחצרים שאינם מפעל") עשוי ללמדנו אף הוא כי לא זו הייתה כוונת המחוקק, שכן כותרת המשנה עניינה בתחולת הפקודה על מעליות ומתקני לחץ בלבד, ולא על החצרים בכללותם.

מן הטעמים האמורים איני מוצאת לקבל טענה זו של העותר.

18. טעם שלישי שהעלה העותר לחובת מינוי ממונה על הבטיחות במוסדות חינוך מכוח תקנה 4(1) לתקנות הוא כי הפקודה חלה על מוסדות חינוך גם מכוח סעיף 173(א) לפקודה.

עיון בתקנות שהותקנו מכוחו של סעיף 173(א) מלמד כי ככלל עניינן במקומות עבודה שציוד או חומרים הנמצאים בהם טומנים בחובם סיכון לעובדים ושהפעילות המתבצעת בהם, שהצדיקה את התקנת התקנות, אינה כזו המתבצעת במוסדות חינוך (ראו למשל: תקנות הבטיחות בעבודה (גיהות תעסוקתית ובריאות העוסקים בקרינה מיננת), התשנ"ג – 1992; תקנות הבטיחות בעבודה (גיהות תעסוקתית ובריאות העוסקים בחומרי הדברה שהם זרחנים אורגניים וקרבמטיים), התשנ"ג – 1992; תקנות הבטיחות בעבודה (ציוד מגן אישי), התשנ"ז - 1997). אכן, ישנן מההוראות שיש להן תחולה על מקומות עבודה בכלל, דוגמת תקנות הבטיחות בעבודה (חשמל), התש"ן – 1990. ועם זאת, קביעה כי על בסיס מקרים נקודתיים אלה ניתן להסיק כי מוסדות חינוך מחויבים במינוי ממונה על הבטיחות נראית מרחיקת לכת.

עוד אציין כי בתקנות הבטיחות בעבודה (בטיחות וגיהות תעסוקתית בעבודה עם גורמים מסוכנים במעבדות רפואיות, כימיות וביולוגיות), התשס"א – 2001 נקבע מפורשות כי מקומות המוגדרים בהתאם לתקנות אלה כמעבדה אך מצויים במוסדות חינוך לא ייחשבו – וממילא לא יחולו התקנות – כ"מעבדה". אני ערה לכך שהעותר מצביע על החסר שנוצר דווקא בהקשר זה לגבי הסדרת הבטיחות במעבדות בבתי ספר, ועם זאת קשה להתעלם מכך שבקביעה זו הביע המחוקק עמדה מפורשת באשר לצורך בפיקוח על הסיכונים שבמעבדות בבתי הספר על ידי הממונים על הבטיחות. עצם העובדה שמכוח סעיף 173(א) לפקודה הותקנו תקנות שחלקן מוחלות על מוסדות חינוך וחלקן אינן מוחלות עליהם, אינה מלמדת על הרחבת הפקודה לכל מקום בו עלולה להיגרם חבלת גוף אם התקין השר תקנות בטיחות בעבודה כלשהן בנוגע אליו. נהפוך הוא. סעיף 173(א) מהווה הרחבה של תחולת הפקודה גם על מקומות עבודה שאינם "מפעל" כמשמעו בפקודה, אך רק בהקשרים לגביהם מצא מחוקק המשנה להתקין תקנות.

אכן, חבלת גוף יכולה להיגרם במוסדות חינוך, אולם הציוד או ההתנהלות הנוהגים במקומות אלה אינם כאלה ההופכים את מוסדות החינוך למועדים יותר ממקומות אחרים לגרימת חבלת גוף, באופן שמתקיימת בהם דרישת סעיף 173(א) כי "...מכונות, מיתקן, ציוד, חומר, תהליך, מעשה או מחדל הנהוגים...במקום עבודה פלוני...עלולים לגרום חבלת גוף...". יתרה מכך, העותר מיקד העתירה לבטיחותם של עובדי הרשות המקומית במוסדות החינוך, אך איני סבורה כי עלה בידו להבהיר מהן הסכנות האורבות במוסדות החינוך דווקא לעובדי הרשות המקומית ואינן אורבות לתלמידים וליתר העובדים, באופן שיצדיק את בחינת נושא הבטיחות מן הזווית של בטיחות בעבודה.

היוצא מכל האמור הוא שטענת העותר לפיה מוסדות חינוך הינם מקום עבודה שהפקודה חלה עליו לפי תקנה 4(1), דינה להידחות.

מינוי ממונה על הבטיחות מכוח תקנה 4(2) לתקנות

19. טענה זו מבקשת לשכנע כי מתחייב מינוי ממונה על הבטיחות במוסדות חינוך מאחר שמדובר ב"מחזיק במקום עבודה הנמנה עם הסוגים המפורטים בתוספת השניה שמועסקים בו חמישים עובדים לפחות".

הפריטים המנויים בתוספת השניה לתקנות הינם כדלקמן:

בתי חולים, מוסדות רפואיים, מוסדות להשכלה גבוהה, מכללות, מוסדות מחקר, בתי מלון, בתי מסחר, נמלי תעופה, חברות תעופה, רשויות מקומיות, תאגידים להתישבות שיתופית.

השאלה שבפנינו הינה האם מוסדות חינוך נכנסים תחת "רשויות מקומיות". בחינתה של שאלה פרשנית זו מצריכה את איתור המכנה המשותף לכל אותם מקומות עבודה המנויים בתוספת השניה, שכן מתקנה 4(2) עצמה לא עולה כל טעם מבורר מהו הרציונל העומד ביסוד חיוב ממונה על הבטיחות דווקא במקומות אלה.

20. עיון במקומות העבודה המנויים בתוספת השניה מעלה, כי מדובר במקומות עבודה בהם נשקפת סכנה לבטיחות העובדים, אם מחמת פעולתן של מעבדות, מתקנים או שימוש בחומרים שעשויים לגרום לנזק או פגיעה אחרת, ואם מחמת שנעשה בהם שימוש במכשור, כלים ומכונות הטומנים בחובם סכנה, כשלאלה מתווסף התנאי כי היקפו של כוח העבודה במקום הוא כזה המצדיק מתן הגנה נוספת לעובד בדמות מינויו של ממונה על הבטיחות. אמנם, אין אלה מקומות עבודה שאופיים העיקרי הוא תעשייתי או מכאני דוגמת מרבית מקומות העבודה אליהם מתייחסת הפקודה, ברם הסיכון הנשקף מהעבודה בהם לעובדים משמעותי דיו על מנת שהמחוקק יפרוש גם עליהם את הגנתו.

העותר טוען כי מקומות עבודה המוחזקים על ידי הרשות המקומית – דוגמת מוסדות חינוך – מחויבים במינוי ממונה על הבטיחות מכוח תקנה 4(2) לתקנות. כן טוען הוא כי תקנה 4(2) באה להוסיף על האמור בתקנה 4(1) כך שחובת מינויו של ממונה על הבטיחות תוחל גם על מקומות עבודה שאין הפקודה חלה עליהם, שאחרת היו אלה נופלים בגדרה של תקנה 4(1).

ראשית, מקובלת עליי עמדת המשיבים כי גם מבלי שתקנה 4(2) מפנה מפורשות לפקודה, הקשר אל זו בלתי ניתן לניתוק. שהרי, תקנה 4 לתקנות הותקנה מכוח סעיף 25 לחוק הקובע את סמכות שר העבודה להורות על מינוי ממונה על הבטיחות ב"מפעל", כאשר הגדרתו של "מפעל" בסעיף 9 לחוק מפנה אל הפקודה. כל ניתוק מן הפקודה משמעו חריגה מן הסמכות שהוקנתה לשר בסעיף 25 לפקודה.

האמור מוביל למסקנה אותה מציגים המשיבים בתגובתם: מקומות העבודה המנויים בתוספת השניה הם עצמם אינם מהווים "מפעל", אך יחידות שונות בתוכם עונות להגדרה זו ומגלמות סיכון לעובדים, באופן המצדיק מתן הגנה הולמת לעובד בדמות פיקוח שוטף על ידי איש מקצוע. ביחידות שכאלה, על מנת להבטיח את בטיחות העובדים, די בכך שמספר העובדים הכולל באותן יחידות (להבדיל מבכל יחידה) יעלה על 50 כדי לחייב מינוי ממונה על הבטיחות. בנוסף, מן העבר השני, במקום עבודה שיחידת שונות בו עונות להגדרת "מפעל" ובכל אחת מהן למעלה מ- 50 עובדים, די יהיה בממונה על הבטיחות אחד למקום העבודה כולו. פרשנות זו נכונה ויפה היא למקומות העבודה השונים המנויים בתוספת השניה.

כאשר ברשות המקומית עסקינן, הרי שחובת מינוי ממונה על הבטיחות בה נובעת בראש ובראשונה מקיומם של מקומות עבודה המופעלים על ידה ואשר נכנסים בגדר "מפעל" (כפי שמציינים המשיבים, מדובר במפעלי מים לכלורינציה ופלואורינציה, מפעלי ביוב, תחזוקת רכבים ועוד). מקובלת עליי עמדת המשיבים כי קיומם של אלה הוא שהיווה המקור, ככל הנראה, לחיוב במינוי ממונה על הבטיחות. יחד עם זאת, הרשות המקומית אמורה להיעזר בממונה על הבטיחות ובכישוריו בכל מקום הנמצא בבעלותה ובאחריותה שיש בו צורך בכך על פי מאפייני המקום, ומוסדות החינוך שבבעלותה בכלל זאת. אלא, שהעובדה כי הרשות המקומית מחויבת במינוי ממונה על הבטיחות שיפעל גם ביחס לבטיחות במוסדות החינוך שבבעלותה אינה מוציאה את אפשרות פעולתם של מנהלי הבטיחות במוסדות הבטיחות מטעם משרד החינוך. זאת, במיוחד בהתחשב בעמדה שמציג העותר, לפיה דאגתו העיקרית לבטיחות עובדי הרשות המקומית במוסדות החינוך. בטעם זה די לדחיית טענה זו של העותר, כפי שיובהר בהמשך במסגרת הדיון בטענת הסמכות.

21. אוסיף, כי כאמור, חיובה של הרשות המקומית במינוי ממונה על הבטיחות נובע מכך שמתקיימים במקומות שבהחזקתה סיכונים ממין אלה שהוא הוכשר לטפל בהם ואשר מאפיינים מקומות עבודה המהווים "מפעל". הסיכונים הקיימים במוסדות החינוך אינם חופפים, דומני, לסיכונים אלה וניתן להכליל ולומר כי לנושא הבטיחות במוסדות החינוך היבטים המייחדים אותו ממקומות עבודה אחרים. אמת, ישנם נושאי בטיחות המשותפים לכלל מקומות העבודה, כמו גם למקומות אחרים, דוגמת הטיפול בחשמל. אולם נושא הבטיחות במוסדות חינוך מתאפיין גם בסיכונים משמעותיים ייחודיים הנובעים מאופי הפעילות במוסדות החינוך ומצריך על כן היכרות עם תחומים ונושאים שאין להם בהכרח קרבה להסדרת הבטיחות במפעלים. כך למשל הטיפול בציוד ובמתקנים במוסדות חינוך, הבטחת הבטיחות לקראת חגים שציונם עשוי לטמון בחובו סכנה לתלמידים, מורים ואנשי סגל (דוגמת חנוכה ופורים), בטיחות בדרכים, בטיחות בטקסים המתקיימים במוסדות החינוך, הוראות בטיחות בניווטים, במתקני שעשועים, בשיעורי ספורט, בפעילות חוץ בית ספרית ועוד. ראוי כי הטיפול בנושא זה יפוקח על ידי גורם מרכז אחד - משרד החינוך - ויותווה בראיה ארצית, ואכן קיימים חוזרי מנכ"ל משרד החינוך בעניינים אלה.

22. חלותה של תקנה 4(2) לתקנות התעוררה באורח עקיף אך לאחרונה בדיון בערעור הפלילי שהגישו הנאשמים בפרשה בה קרסה תקרת בית ספר בעיר באר שבע לפני מספר שנים. בעניין זה הועמדו לדין מספר גורמים, ועירית באר שבע ביניהם, בעקבות קריסתה של תקרת אולם הספורט בבית ספר בבאר שבע על ילדים שהיו במקום ועל מאמנם, ואשר כתוצאה ממנה מצאו את מותם שניים מן הילדים. בין היתר הואשמה עירית באר-שבע, מחזיקת בית הספר, באי מינוי ממונה על הבטיחות.

כעולה מפסק דינו של בית המשפט המחוזי, בית משפט השלום קבע בפסק דינו כי המדינה-המאשימה לא הצביעה על אורגן שתפקידו לעסוק בתפקיד של ממונה על הבטיחות ולא טענה כי מוטלת חובה כזו על העיריה כתאגיד. כן בחן בית משפט השלום את חוזר מנכ"ל משרד החינוך 4/97 מתשנ"ז לפיו רשות החינוך (הבעלות) אחראית לביצוע התיקונים הבטיחותיים במוסדות החינוך שבבעלותה וכי על הרשות המקומית למנות ממונה על הבטיחות במוסדות חינוך, כאשר כל עוד לא נעשה הדבר ולא מונה עובד מיוחד לתפקיד זה, יטפל מנהל המחלקה לחינוך גם בענייני בטיחות ומנהלי בתי הספר משמשים כרכזי בטיחות. כן נבחנו תקנות ארגון ופיקוח על העבודה (תכנית בטיחות), התשמ"ד – 1984. בסופו של יום זוכתה העירייה מאישום זה.

המדינה ערערה על פסק הדין לבית המשפט המחוזי (עפ (ב"ש) 7001/04 מדינת ישראל נ' עירית באר שבע (לא פורסם, ניתן ביום 7.9.06)). בית המשפט המחוזי קבע, כי גם אם לא הוכח מעמדו הסטטוטורי של חוזר מנכ"ל משרד החינוך, יש לחוזר נפקות ביחס לחובות הזהירות של העיריה שיכולות לשמש אינדיקציה לעבירת הרשלנות והתרשלותה של העיריה היא גם בכך שלא פעלה למינוי ממונה על הבטיחות כפי שהיתה חייבת לעשות על פי החוק ותקנה 4(2) לתקנות. בית המשפט המחוזי הוסיף, כי: "תפקידו של הממונה על הבטיחות נועד למנוע סיכונים הכרוכים בתפקודים השונים של העיריה, בין השאר גם בתחום הבניה הציבורית עליה מופקדת העיריה... בהיעדר ממונה בטיחות צריכה היתה העיריה להכין תכנית בטיחות כנדרש בתקנות ארגון הפיקוח על הבטיחות בעבודה (תכנית בטיחות), התשמ"ד – 1984...". העיריה הורשעה גם בגין אי מינוי ממונה על הבטיחות.

23. בית המשפט המחוזי לא נימק אמנם את קביעתו כי מכוח תקנה 4(2) יש למנות ממונה על הבטיחות במוסדות חינוך מכוח חובתה של העיריה במינוי ממונה על הבטיחות שיימנע סיכונים הכרוכים בתפקודיה השונים. כשלעצמי איני סבורה כי אנו כבולים בקביעתו זו של בית המשפט המחוזי כי מכוח תקנה 4(2) יש למנות ממונה על הבטיחות במוסדות חינוך, כאשר דומה כי אין חולק על כך שהאחריות לבתי הספר משותפת למשרד החינוך ולרשות המקומית, ומכל מקום אני סבורה כאמור כי מנהלי הבטיחות יכולים לפעול לצד פעילותם השוטפת של הממונים על הבטיחות ברשויות המקומיות. אוסיף, כי ניתן לתהות כיצד זה - אם כטענת העותר כה ברור הוא הדבר שבתי הספר מחויבים במינוי ממונה על הבטיחות מעצם היותם חלק של הרשות המקומית, ואם אכן קיימת בעיית אכיפה חמורה בנושא, כטענתו - שלא נעשה עד כה דבר, לפחות מהמידע שבפנינו, כדי להביא לכך שפעילותם של בתי הספר אכן תפוקח על ידי ממונים על הבטיחות באופן שיטתי וכולל. האם יעלה על הדעת כי הזעקה תתעורר אך לאחר שהופקד על הנושא גורם אחר?!

מכל מקום, הקושי העיקרי בהקשר זה נוגע לטענת העותר כי רשויות המדינה מדברות בשני קולות: בהליך הפלילי טענה המדינה כי "אין לקבל את קביעת בית משפט השלום כי תפקידו של ממונה בטיחות מתייחס לבטיחות העובדים בלבד. על פי התקנות מחויבת רשות מקומית למנות מומחה בטיחות, ומכאן ניתן להסיק שמטרת המינוי מתייחסת לכל תפקודי הרשות המקומית. באין ממונה על הבטיחות, צריכה היתה העירייה לקבוע אמצעי זהירות ולהכין תכנית בטיחות לפי תקנות ארגון הפיקוח על הבטיחות בעבודה (תכנית בטיחות) התשמ"ד – 1984". כך טיעוני המדינה כפי שהם מובאים בפסק הדין. בהליך שלפנינו טוענת המדינה לכאורה היפוכו של דבר. המדינה לא השיבה לטענה זו של העותר, ואולם איני סבורה כי בסופו של יום אכן מדובר בשני קולות של רשויות המדינה. שכן, טענתה של המדינה בעתירה שבפנינו אינה כי העיריה פטורה מאחריות לבטיחות במוסדות חינוך ומערך מנהלי הבטיחות מתקיים למעשה לצד תפקודם השוטף של הממונים על הבטיחות ברשות המקומית, הפועלים גם להבטחת הבטיחות במוסדות חינוך.

סוגיית הסמכות

24. כאמור, העותר טוען כי לשר החינוך לא הוקנתה בכל חוק סמכות לקבוע נורמות בנושא הבטיחות במוסדות חינוך וודאי שלא הוקנתה למנכ"ל משרד החינוך סמכות לקבוע נורמות שכאלה בחוזר מנכ"ל. לדבריו, הסמכות בנושא בטיחות הוקנתה בחוק לשר העבודה ובהתאם לסעיף 39 לחוק יסוד: הממשלה אין הממשלה רשאית להעבירה ללא אישור הכנסת. כן טוען העותר כי מאחר ובהתאם לחוזר המנכ"ל מנהל הבטיחות הינו עובד של הרשות המקומית, אין מנכ"ל משרד החינוך מוסמך לקבוע את תפקידו וסמכויותיו. העותר מוסיף כי בהתאם לסעיף 9 לחוק פיקוח על בתי ספר, תשכ"ט – 1969 מוסמך משרד החינוך לשקול את שיקול הבטיחות כשיקול למתן רישיון לבית ספר, אך הוא לא הוסמך לעסוק בנושא הבטיחות לגופו.

המשיבה מצידה טוענת כי נתונה למשרד החינוך הסמכות לפקח על הבטיחות במוסדות חינוך הן מכוח חוק הפיקוח על בתי ספר, תשכ"ט – 1969 – באשר לבתי ספר שאינם רשמיים, והן מכוח סעיף 7 לחוק לימוד חובה, תש"ט – 1949 ביחס לבתי ספר רשמיים. מעבר לכך, טוענת היא, הסמכות נתונה לשרה מכוח החלטת הממשלה שאצלה לה את סמכותה מאחר והסמכות האמורה לא היתה נתונה לאף רשות.

25. כידוע, אין לה לרשות הציבורית כל סמכות למעט הסמכות שהוקנתה לה בחוק (בג"ץ 142/70 שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, פ"ד כה(1) 325, 331 (1971); יצחק זמיר הסמכות המנהלית (כרך א', תשנ"ו) 49 - 50). החובה לקיים מוסדות חינוך רשמיים בהם יינתן חינוך חובה חינם הוטלה במשותף על המדינה ועל הרשות המקומית (סעיף 7 לחוק לימוד חובה, התש"ט – 1949). לסוגיית האחריות המשותפת אדרש בהמשך, אולם ראשית אבחן האם מוסמך שר החינוך לעסוק בפיקוח על הבטיחות במוסדות חינוך, שאלה שלגישתי התשובה לה חיובית.

26. דיני החינוך בישראל משרטטים את מבנה מוסדות החינוך בארץ. ככלל ניתן לומר כי:
"...קיימים במערכת החינוך בישראל סוגים שונים של מוסדות חינוך אשר ניתן להבחין ביניהם, בין היתר, על-פי יסוד הבעלות והשליטה בהם ומידת כפיפותם לפיקוח המדינה. ראשונים הם מוסדות החינוך הרשמי - חינוך ממלכתי וחינוך ממלכתי-דתי - והם מוסדות המוחזקים בידי המדינה והרשויות המקומיות והממלאים אחר חובתה של המדינה לספק חינוך חינם לכלל ילדי ישראל (סעיפים 1 ו- 6 לחוק לימוד חובה, תש"ט-1949). כפיפותם של מוסדות חינוך אלה לפיקוח המדינה היא גדולה - הן בתחום המינהלי הן בתחום החינוך - וכל אשר נעשה בהם, באחריות המדינה נעשה הוא...

15. בצד מוסדות החינוך הרשמיים פועלים מוסדות חינוך פרטיים שנועדו (על דרך הכלל) לשרת מיגזרים מסוימים באוכלוסיה. מוסדות אלה, הקרויים בחוק "מוסדות חינוך מוכרים" (סעיף 1 לחוק חינוך חובה), נתונים אף הם לפיקוחו של משרד החינוך, אך פיקוח זה עיקרו הוא בתחום המינהלי ואילו בתחום החינוך הפיקוח מוגבל הוא, בהתאם לסיווגו של כל מוסד; מעורבות המדינה במוסדות אלה מעורבות מוגבלת היא, והחינוך הניתן בהם אינו חינוך ממלכתי. המדובר במוסדות המופעלים בידי גופים פרטיים שזיקתם למדינה מוגבלת, והמדינה אינה חייבת לשאת - אף אינה נושאת - במימונם..." (בג"ץ 8133/05 עירית ביתר עילית נ' שרת החינוך והתרבות, תק-על 2005(4) 252).

לענייננו אין זה נדרש להיכנס לעובי הקורה באשר למבנה מערכתי זה ודי לנו שנעמוד על מספר הוראות חוק שיש להן חשיבות כאשר בוחנים אנו את הסדרת הפיקוח על הבטיחות במוסדות חינוך (לדיון במבנה מוסדות החינוך בישראל והאבחנה בין סוגי מוסדות החינוך הקיימים ראו: בג"ץ 8437/99 רשת גני חב"ד בארץ הקודש, עמותה רשומה נ' שר החינוך, פ"ד נד (3) 69 (2002); בג"ץ 8133/05 הנ"ל).

27. מספר הוראות חוק יכולות לשמש כמקור לסמכות הפיקוח של שר החינוך על הבטיחות במוסדות חינוך.

ראשון למקורות סמכות אלה הוא סעיף 7 לחוק לימוד חובה, תש"ט – 1949, הקובע בסעיף 7(ב): "קיום מוסדות חינוך רשמיים למתן חינוך חובה חינם לפי חוק זה לילדים ולנערים הגרים בתחום שיפוטה של רשות חינוך מקומית מסויימת, יהא מוטל על המדינה ועל אותה רשות חינוך מקומית במשותף...". כך באשר לבתי ספר רשמיים. הבטחת הבטיחות במוסדות חינוך אלה יכולה להתפרש כחלק אינטגרלי של קיום מוסדות החינוך האמורים.

בנוסף, דומה כי ניתן לפנות אל הוראת סעיף 34 לחוק חינוך ממלכתי, תשי"ג – 1953, המקנה לשר החינוך את הסמכות להתקין תקנות באשר ל"סדרי הפיקוח על מוסדות החינוך" הממלכתי והממלכתי דתי. החוק אינו מגדיר טיבו של פיקוח זה והדעת נותנת אמנם כי מדבר הוא בראש ובראשונה בפיקוח על ההוראה, אולם מונח זה רחב דיו, לגישתי, כדי להקנות לשר החינוך את סמכות הפיקוח הכוללת על הנעשה במוסדות החינוך הממלכתי. כך באשר למוסדות החינוך הרשמי. במקביל קובע חוק זה בסעיף 11 שלו כי שר החינוך "...רשאי לקבוע, בתקנות, סדרים ותנאים להכרזת מוסדות לא רשמיים כמוסדות חינוך מוכרים, להנהגת תכנית יסוד בהם, להנהלתם, לפיקוח עליהם, ולתמיכת המדינה בתקציביהם, אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט" (ההדגשה הוספה, ע.א.).

מכוח סעיף 34 לחוק חינוך ממלכתי הותקנו תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז – 1956 שתקנה 3 להן מסדירה את סמכויות המנהל הכללי של משרד החינוך וביניהן הסמכות "...לתת הוראות, הן בעניינים פדגוגיים והן בעניינים מנהליים...". תקנה זו היא המקנה למנכ"ל משרד החינוך את הסמכות הכללית לקבוע מדיניות ונוהלים בעניינים פדגוגיים ומנהליים למוסדות חינוך רשמיים (ראו גם: בג"ץ 4363/00 ועד פוריה עילית נ' שר החינוך, תק-על 2002(2) 1008). מכוחה של תקנה זו הוצא גם חוזר המנכ"ל סב/6(ב).

מקור סמכות נוסף יכול להימצא לנו בחוק פיקוח על בתי ספר, הקובע כי בקשה לקבלת רישיון לפתיחת בית ספר וקיומו תוגש למנכ"ל משרד החינוך אשר יעביר העתקים של הבקשה לחוות דעתן של רשות החינוך המקומית ושל הוועדה המקומית לתכנון ובניה שבתחומן נמצא בית הספר אליו מתייחסת הבקשה וכן לרשות הבריאות (סעיפים 5 – 6 לחוק פיקוח על בתי ספר). סעיף 9 קובע את המבחנים למתן רישיון:

9. מבחנים למתן רשיון

(א) לא יתן המנהל הכללי רשיון אלא אם הוא סבור כי תובטח רמה נאותה בהתאם לתקן ולנהוג בסוג בית הספר שהבקשה מתייחסת אליו בענינים המפורטים להלן:
(1) תכנית הלימודים, מערכת השיעורים ומשך הלימודים;
(2) הכשרתם וכשרם המקצועי של סגל עובדי החינוך;
(3) מבני בית הספר והגישה אליהם, החצר, מספר הכיתות וחדרי הלימוד, הספח והשירות;
(4) תנאי הבטיחות בבית הספר;
(5) הריהוט והציוד של בית הספר;
(6) הבסיס הכספי לקיום בית הספר.

(ב) במתן החלטתו בדבר הענינים המפורטים בסעיף קטן (א), יתחשב המנהל הכללי בסוג בית הספר ובגילם וצרכיהם של התלמידים - הכל בהתאם לכללים שהתקין שר החינוך והתרבות בהתייעצות עם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת.

מכוח סמכותו של שר החינוך לפי סעיף 9(ב) לחוק פיקוח על בתי ספר התקין שר החינוך כללי פיקוח על בתי ספר (מבחנים למתן רשיונות), התשל"א – 1971. בהתאם לכללים אלה יתחשב מנכ"ל משרד החינוך, שעה שהוא שוקל אם הובטחה רמה נאותה של תנאי הבטיחות בבית הספר, בהוראות בטיחות לגן הילדים ולבתי הספר שפורסמו על ידי המנהל הכללי ושהן בתוקף בזמן הגשת הבקשה לרישיון. בבתי ספר להכשרה מקצועית, לעומת זאת, קובעים הכללים כי על מנכ"ל משרד החינוך להתחשב בשאלה האם תנאי הבטיחות בבית הספר הם "על פי הנחיות הגוף המפקח המתאים".

סעיף 9 לחוק פיקוח על בתי ספר מלמדנו אם כן כי למנכ"ל משרד החינוך שיקול הדעת לקבוע האם "תובטח רמה נאותה בהתאם לתקן ולנהוג בסוג בית הספר שהבקשה מתייחסת אליו" באשר למבני בית הספר והגישה אליהם, תנאי הבטיחות בבית הספר ואף הריהוט והציוד של בית הספר. כל אלה עניינם בסוגיות שבמוקדן נושא הבטיחות בבתי הספר. אמת, אין משמעם של דברים כי מנכ"ל משרד החינוך הוסמך לקבוע את תכנם של תנאי הבטיחות, אולם האחריות הכוללת על כך שבית הספר לא ייפתח ולא יתקיים כאשר אינו עומד בדרישות הבטיחות הוקנתה לו. תחום המומחיות של מנכ"ל משרד החינוך אינו תחום הבטיחות, ואף על פי כן הטיל המחוקק עליו את האחריות הכוללת בנושא זה, תוך חיובו בקבלת חוות דעתם של הגורמים המנויים בסעיפים 5 – 6 לחוק פיקוח על בתי ספר. אך מתבקש הוא כי במצב זה, ובהיעדר הוראת חוק נוגדת, יהיה הוא האחראי להבטחת הבטיחות במוסדות החינוך. ואכן, סעיף 15 לחוק קובע את סמכותו של מנכ"ל משרד החינוך לבטל את הרישיון שניתן לבית ספר אם נוכח כי לא התקיים או חדל להתקיים תנאי מן התנאים שבמילויים הותנה מתן הרישיון, ולדרוש מבעל רישיון לקיים בית ספר לתקן תוך מועד סביר "כל ליקוי בעניין הנוגע לבית הספר..." (סעיף 31). לשונו הכללית של הסעיף מדברת בעד עצמה.

לא למותר לציין בהקשר זה כי סעיף 28(ב) לחוק פיקוח על בתי ספר קובע כי עזרי הלימוד יהיו נתונים לפיקוחו של שר החינוך. יש להניח כי מתקני הספורט והמעבדות יכולים להיכנס אף בגדר סעיף זה.

28. חיקוק אחר שיש לו חשיבות לענייננו הינו פקודת החינוך [נוסח חדש], תשל"ח – 1978 (להלן: פקודת החינוך), החלה על בית ספר שחוק פיקוח על בתי ספר אינו חל עליו. סעיף 6(א) לפקודת החינוך קובע כי מנכ"ל משרד החינוך רשאי בכל עת סבירה להיכנס לבית ספר ולבדקו, לרבות באשר "לטיפול בתלמידים" ואילו סעיף 9 לפקודת החינוך מסמיך את שר החינוך להורות על סגירת בית ספר אם הוא "מתנהל בלי שנרשם כשורה" (ס"ק 1) או אם הוא "מתנהל בדרך הסותרת את הסדר התקין והמוסר" (ס"ק 2). כל אלה יכולים להתפרש גם כמכוונים לנושא הבטיחות במוסדות החינוך.

העובדה שהמחוקק ראה את משרד החינוך כאמון על נושא הבטיחות במוסדות חינוך שבה ומתחזקת גם מעיון בחוק לימוד עזרה ראשונה בבתי ספר, התשס"א – 2001, שהסמיך את שר החינוך כממונה על ביצוע החוק (סעיף 4 לחוק זה).

29. המכלול האמור מלמדנו כי קיים עיגון מספיק לסמכותם של שר החינוך ומנכ"ל משרדו להסדיר את נושא הבטיחות – וממילא את נושא הפיקוח עליו – במוסדות חינוך. מקיומם של דברי החקיקה האמורים נגזרת גם סמכותו של מנכ"ל משרד החינוך להוציא הוראות באשר למערך מנהלי הבטיחות בבתי הספר בחוזר מנכ"ל (וראו גם: זמיר, עמ' 138 – 139).

מכאן, טענת העותר כי מנכ"ל משרד החינוך פעל בחוסר סמכות אף היא דינה להידחות.

30. אוסיף, כי גם לו סברתי שחיקוקים אלה אינם מהווים מקור סמכות לפעילותם של מנהלי הבטיחות במוסדות חינוך, לא הייתה מסקנתי הסופית משתנה.

הסמכות למנות ממונים על הבטיחות נקבעה בחוק ומכוחו של החוק הותקנו התקנות. החוק, כמו-גם הפקודה והתקנות, נועדו להסדיר את הפיקוח על העבודה, ומשכך הופקד על ביצועם שר העבודה. ענייננו שלנו אינו רק בפיקוח על הבטיחות במוסדות החינוך כמקום עבודה של עובדים ברשות המקומית, ואף לא בפיקוח על בטיחותם של כלל העובדים במוסדות חינוך. מבטנו רחב יותר ומופנה לבטיחותם של כלל השוהים במוסדות חינוך, עובדים ותלמידים כאחד.

31. סמכותו של משרד החינוך לפקח על נושא הבטיחות במוסדות חינוך אין משמעה כי הרשות המקומית פטורה מאחריות מקבילה וראשונית לבטיחות כמי שמחזיקה את בתי הספר. אכן:

"...חובתה של רשות מקומית לקיים מוסדות-חינוך מטילה על הרשות אחריות לדאוג לשלום התלמידים בשהותם בתחומי המוסדות, ולהבטיח כי אותם מוסדות יהיו בטוחים וראויים ללימודים. נעלה מספק, אפוא, כי אם נמצא לה לרשות המקומית כי מיבנה בית-ספר פלוני אינו בטוח לשימוש בו וכי מסכן הוא את התלמידים, חייבת היא הרשות - וחייב הוא משרד החינוך - למנוע את הלימודים באותו מיבנה עד שיתוקנו הליקויים" (בג"ץ 8046/04 בן-עטיה נ' ראש עירית בת ים, פ"ד נט(4) 29, 35 (2005)).

במילים אחרות, העובדה שמשרד החינוך הוא שיפעיל את מערך מנהלי הבטיחות מטעמו אין משמעה כי הרשות המקומית פטורה מאחריות לבטיחות במוסדות החינוך שבבעלותה. האחריות היומיומית, השוטפת, לבטיחות בבתי הספר הינה של הרשות המקומית, בעוד משרד החינוך משמש בתפקיד פיקוח ארצי כולל, שיאפשר שמירה על רף בטיחות אחיד ברחבי הארץ, ולא כזה שהוא תלוי התנהלותה של כל רשות מקומית. הדבר עולה בבירור גם מהחלטת הממשלה המציינת כי האחריות הישירה לבטיחות התלמידים והמורים חלה על בעלי מוסדות החינוך. היינו, החלטת הממשלה באה להוסיף על הקיים ולשפרו. ויודגש: לטעמי אחריותו של הממונה על הבטיחות מטעם הרשות המקומית אינה מתמצית בבטיחות עובדי הרשות המקומית במוסדות חינוך הא ותו לא, אלא היא נוגעת למכלול היבטי הבטיחות במוסדות החינוך שבתחום הרשות המקומית. מכל מקום, בהודעות מאוחרות שהגיש העותר הועלו גם טענות שעניינן חלוקת האחריות בין הרשות המקומית ומשרד החינוך. מדובר בנושא חשוב ורגיש אולם הוא לא הועמד לבחינתנו בעתירה זו והעותר אף לא ביקש לצרף את משרד הפנים ואת מרכז השלטון המקומי כמשיבים לעתירה. ראוי עם זאת שתינתן לסוגיה הזו הדעת על ידי הגורמים המוסמכים.

אכן, ייתכנו ממשקים בפעולתם של מנהל הבטיחות והממונה על הבטיחות, אולם לטעמי אין מדובר ב"כפל אחריות" לנושא הבטיחות שלא היה קיים עד כה, גם בטרם הוגדר בעל תפקיד של "מנהל בטיחות במוסדות חינוך". יחד עם זאת, סביר כי יידרש תיאום מקצועי וארגוני בין הגורמים המטפלים השונים, והמודעות לצורך זה עולה מתכתובות שצורפו לכתבי הטענות שהגישו הצדדים.

יתרה מזאת, דווקא לו היינו מאמצים את פרשנותו של העותר היה מקום למינוי שני אחראים על הבטיחות. ראוי לשוב ולהזכיר - העותר הדגיש שהעתירה מכוונת לשמירה על בטיחותם של עובדי הרשות המקומית במוסדות החינוך. לגישתו, מחויבותו של הממונה על הבטיחות הינה בראש ובראשונה כלפי עובדי הרשות המקומית במקום בעוד מחויבותו של מנהל הבטיחות מטעם משרד החינוך היא כלפי כלל הנמצאים במוסדות החינוך – תלמידים, מורים ובעלי תפקידים אחרים. לא הובאו בפנינו נתונים מהו היקף עובדי הרשות המקומית במוסדות החינוך, ומה היחס בינם לבין עובדי משרד החינוך ובינם לבין התלמידים במוסדות אלה, אולם דומה שלא ניתן לחלוק על כך שעיקר הסיכונים במוסדות חינוך אינם נשקפים אך לעובדי הרשות המקומית אלא לכלל הנוכחים במוסדות חינוך.

32. כידוע, ומשקבענו כי חוזר המנכ"ל ניתן בתוקף סמכותו ובעקבות החלטת ממשלה שניתנה כדין, רק חוסר סבירות קיצוני המביא לידי מסקנה כי החלטת הרשות אינה באה במתחם ההחלטות הסבירות שיכולה היתה לקבל, מצדיק את פסילת החלטתה של הרשות (בג"ץ 44/85 יובל גד בע"מ נ' מפקח עבודה ראשי – משרד העבודה והרווחה, פ"ד לט(3) 48, 51 (1985); בג"ץ 3008/92 הולצמן נ' מפקח עבודה ראשי במשרד העבודה והרווחה, פ"ד מז(1) 642, 648 (1993)). חוסר סבירות שכזה אינו מתקיים במקרה דנן, גם אם ניתן היה לתהות באשר לקיומם של שני מערכים שביניהם נקודות השקה רבות. קיום הפיקוח על הבטיחות בבתי ספר מטעם הרשות המקומית על ידי מי שהוסמכו לממונים על הבטיחות יש לו יתרונות רבים וחשובים וכאמור פיקוח זה יוסיף ויתקיים מכוח אחריותה של הרשות המקומית למוסדות החינוך שבבעלותה.

לנושא הבטיחות, ובפרט במוסדות חינוך, יש חשיבות עליונה. מחייב הוא הקפדה יתרה, זהירות ומעורבות למען מטרה שאין חשובה ממנה – השמירה על חיי אדם. הורים השולחים את ילדיהם מדי בוקר אל בית הספר, אל גן הילדים, נותנים פיקדון יקר שאין לו מחיר בידי מערכת החינוך. מפקידים הם את ילדם בידי המדינה מדי יום בכדי שזה יקנה השכלה, ידע, חינוך, וערכים ויהפוך לפרט המגשים את יכולותיו ותורם לחברה בה הוא חי. הנחתם של ההורים היא כי המדינה תדאג לביטחונם של ילדיהם ואלה יחזרו בשלום אל ביתם בסוף יום הלימודים. פעולותיו של משרד החינוך להעמקת הפעילות בנושא הבטיחות – בעיקר לאחר שבשנים האחרונות אירעו לדאבוננו מספר אירועים בהם מצאו תלמידים את מותם בשל ליקויי בטיחות במוסדות חינוך – פעולות ברוכות הן. הצדדים לעתירה זו מאוחדים בדעה כי יש לפעול להגברת הבטיחות במוסדות החינוך. טוב יעשו איפוא אם יפעלו בשיתוף פעולה, משרד החינוך בתחומי פעולתו והעותר באמצעות פעילותו ברשויות המקומיות.

סוף דבר, העתירה נדחית.

העותר ישא בשכר טרחת עורך דין בסך של 10,000 ₪.

ש ו פ ט ת

הנשיאה ד' ביניש:

מסכימה אני עם האמור בפסק דינה של חברתי השופטת ארבל.

העותר לא הצביע על עילה כלשהי להתערבותנו לשם ביטול, "מערך מנהלי בטיחות מוסדות החינוך" שהקים משרד החינוך על פי החלטת הממשלה.

מתוך אינטרסים סקטוריאליים של איגוד מקצועי המטפל בעניניהם המקצועיים של חבריו, ביקש העותר כי נצהיר שהמופקדים על מערכת החינוך אינם מוסמכים להקים במוסדות החינוך הנתונים לפיקוחם ולאחריותם, מערך של ממוני בטיחות.

כפי שהראתה חברתי בפסק דינה המקיף, הסעד המבוקש על ידי העותר נטול בסיס בדין. הלכה למעשה, מבקש העותר להגביל את חופש העיסוק בנושא הבטיחות ולהותיר לו בלעדיות בתחום העיסוק האמור. העתירה נשענת על הוראת חוק שאינה חלה על מוסדות החינוך והמסע הפרשני שערכה השופטת ארבל בין הוראות החוק והתקנות מבסס מסקנה זו בבירור. הפיקוח על הבטיחות במוסדות החינוך נועד בראש ובראשונה להבטיח את שלומם, בטיחותם וביטחונם של התלמידים ואין מדובר בהקמת מערך שכל תכליתו שמירה על בטיחות העובדים, כנדרש ב"מפעלים" שיחידי העותר מוכשרים ומוסמכים לפעול בהם.

בכל הנוגע לחלק המנהלי של החזקת מוסדות החינוך בתחום הרשויות המקומיות, מתקיימת מימים ימימה חלוקה בין תפקידיה ואחריותה של הרשות המקומית לבין תפקידי הפיקוח של משרד החינוך. אירועים קשים שאירעו בעבר היפנו את תשומת לב הממשלה לצורך להגביר את הפיקוח על הבטיחות בבתי הספר וליתן ביטוי לאחריותו של משרד החינוך לנעשה בבתי הספר גם בתחום הבטיחות. המסקנה הנובעת מכך היא כי רשות אחת אינה מוציאה את רעותה וחובותיה של כל רשות עומדות זו בצד זו בתחומי סמכויותיה הסטטוטוריות. אין ספק כי הממשלה רשאית להטיל על משרד החינוך לפעול במסגרת סמכויותיו להגברת הפיקוח על מוסדות החינוך גם בהיבט הבטיחותי. מהעתירה ניכר כי לא הדאגה לבטיחות ולשמירה על עקרון החוקיות עמדה לנגד עיני העותר, אלא דרישתו לבלעדיות. דרישה זו אינה מעוגנת בדין ואינה עולה בקנה אחד עם העקרונות החוקתיים לפיהם אין להגביל את חופש העיסוק אלא בחוק או לפי הסמכה מפורשת בו.

לפיכך גם אני סבורה כי דין העתירה להידחות.

ה נ ש י א ה

השופט א' א' לוי:
אני מסכים.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ארבל.

ניתן היום, ד' בשבת תשס"ז (23.1.07).

ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט ת

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04109800_B04.doc עכ
מרכז מידע, טל' 02-XXXX666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il