הדפסה

אילתי ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח'

בפני
כב' השופטת שרה גדות, סגנית נשיא

העותרים:

  1. חגית אילתי
  2. שלמה אילתי
  3. עדנה דותן
  4. צבי דותן
  5. יורם רומם
  6. נעה יפעת
  7. אברם חי
  8. אביחי רונן
  9. שלומית יפעת
  10. גדעון לוי
  11. ניצן שפיגל
  12. משה שפיגל
  13. מרים פרנקו
  14. יוסף עזגד
  15. עידו שמיידלר
  16. עמוס דביר
  17. סעידה גילה
  18. נגה קצב
  19. עידית טפרסון
  20. רחל גולדשטיין
  21. אהוד שמחוני
  22. בתיה פרידמן
  23. אליעזר פריגת
  24. רחל קוסטץ
  25. ריטה גרינבאום
  26. עמוס גרינבאום
  27. פנינה מימון
  28. יוסי מימון
  29. אסנת דרסלר
  30. יצחק דרסלר
  31. רות אוריאלי
  32. יעקב אוריאלי
  33. דוד אוריאלי
  34. שרון שפרן (אוריאלי)
  35. זהר אוריאלי (בנסדון)
  36. דלה הלוי
  37. נתן הלוי
  38. אריה סלע
  39. רונית צ'אקיר
  40. צבי צ'אקיר
  41. עמוס ברנע
  42. אסף טפרסון
  43. גדי טפרסון
  44. נעמי טפרסון
  45. דוד טפרסון
  46. צבי נטע
  47. יוסף אלכסנדרוביץ
  48. ניצה זילברברג
  49. יוסף זילברברג

ע"י ב"כ עו"ד יוסף עזגד

נגד

המשיבים:
1.היועץ המשפטי לממשלה
2. הועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב
3. המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה
4. היחידה לפיקוח על הבניה – משרד הפנים מחוז ת"א
המשיבים 4-1 ע"י פרקליטות מחוז ת"א (אזרחי), עו"ד סילביה רביד

5. הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה
ע"י ב"כ עו"ד ליאור כץ, משרד ד"ר רענן הר זהב ושות'

6. רשות שדות התעופה בישראל
ע"י ב"כ עו"ד רון צין

7. מינהל מקרקעי ישראל
ע"י ב"כ עו"ד פרקליטות מחוז ת"א (אזרחי),
עו"ד סילביה רביד

8. א.י.ם. תעופה
9. אביזר תעופתי
10. אגודת התעופה הכללית בישראל
11. אויה נתיבי אויר
12. אוירום
13. אחזקות 2000 בדק מטוסים בע"מ
16. ד"ר בר לב אבינועם

15. A-sim סימולטור תעופתי
19. מונאייר תעופה בע"מ
המשיבות 15 ו- 19 ע"י עו"ד דן משה

20. נשר תעופה ותיירות (נמחקה)
22. ריינבו (נמחקה)

14. אילן ארד תעופה בע"מ
17. כים ניר ניהול שירותי תעופה ונתיבי אויר בע"מ
18. כנפיים סימולטור תעופתי
21. פ.נ. תעופה בע"מ
23. שירגל כנפיים מכללה לתעופה בע"מ
המשיבות 23,21,18,17,14 ע"י עוה"ד ירון אפרת

24. עיריית הרצליה
25. עיריית רעננה
26. מועצה מקומית כפר שמריהו
המשיבות 26-24 ע"י עו"ד ליאור כץ, משרד ד"ר רענן הר זהב ושות'

27. שר התחבורה
28. משרד התחבורה
29. רשות התעופה האזרחית
המשיבים 29-27 ע"י פרקליטות מחוז ת"א (אזרחי), עו"ד סילביה רביד

פסק דין

עתירה מנהלית זו הוגשה ע"י העותרים מתוך מטרה להביא לאכיפת דיני התכנון והבניה על המפעילים, המשתמשים, והבונים בשדה התעופה הרצליה (להלן: "שדה התעופה" או "שדה התעופה הרצליה"), אשר פועלים בקרקע שייעודה חקלאי, שלא כדין וללא היתרים.

בעתירה מבקשים העותרים להורות למשיבים 1-3 כדלקמן:
א. להגיש כתבי אישום פליליים כנגד משיבים 6-23 בגין בנייה ו/או שימוש שלא כדין וללא היתרים, ובניגוד לתוכנית תקפה בשדה התעופה בהרצליה .

ב. להגיש במסגרת כתבי האישום הפליליים גם בקשות לצוי הפסקת שימוש במקרקעי שדה התעופה, למעט שימוש חקלאי, וכן להגיש בקשות לצוי הריסה של כל הבנוי בשדה התעופה ואשר אין לו היתר בניה כדין.

ג. לחילופין, להגיש בקשות לצוי הריסה ללא הרשאה לפי סעיפים 212 ו- 213 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") ולביצועם.

ד. לחייב את משיבים 1-3 בהוצאות.

הצדדים:
1. א. העותרים הינם תושבי הרצליה, רעננה וכפר שמריהו ו/או בעלי
מקרקעין הנמצאים בסמוך לשדה התעופה הרצליה.

ב. המשיבים 4-1, 7, 29-27, הם רשויות המדינה (להלן , כולם או חלקם: "רשויות המדינה" או "המדינה").

ג. משיבה 5 היא הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה אשר בתחומה פועל שדה התעופה.

ד. משיבה 6, רשות שדות התעופה בישראל, הוקמה בשנת 1977 מכוח חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977, שנכנס אז לתוקפו.
ממועד זה הועבר שדה התעופה בהרצליה לניהולה וחכירתה של משיבה 6 והיא המפעילה של שדה התעופה (להלן: "רש"ת" או "רשות שדות התעופה").

ה. משיבים 23-8 הינם, לטענת העותרים, אנשים ו/או גופים אזרחיים - מסחריים המשתמשים בשדה התעופה לצרכים אשר אינם מהווים שימוש בקרקע לייעוד חקלאי.
משיבים 20 ו- 22 נמחקו במהלך הדיונים בעתירה ועל כן אין הם חלק מהעתירה.

ו. משיבות 24-26 הן רשויות מקומיות הסמוכות לשדה התעופה והן צורפו כמשיבות לעתירה כמי שיש להן עניין משמעותי בנושא (להלן: "הרשויות המקומיות").
שדה התעופה הינו בתחום העיר הרצליה והמועצה המקומית כפר שמריהו.

רקע:
2. הרקע להקמתו ולפעילותו של שדה התעופה הרצליה, נכון לשנת 2003, תואר בהרחבה בפסק דינו של בית המשפט העליון בבג"צ 5598/00+ 5744/00 עיריית הרצליה ואח' נ' רשות שדות התעופה בישראל ואח', פד"י נז(3) 883, 889-892 (להלן: "פס"ד הרצליה"), והוא מובא כאן כלשונו:
"שדה התעופה הרצליה קיים כשדה תעופה אזרחי מאז שנת 1950, והוא הוקם באזור שהיה אז אזור חקלאי. שני שלישים משטח שדה התעופה מצויים בתחום השיפוט של עיריית הרצליה, ו שליש בתחום השיפוט של המועצה המקומית כפר שמריהו.
ראשיתו של השדה כמנחת עפר קטן למטוסים קלים. עם השנים התרחבה הפעילות בשדה, הוא הורחב, וכיום משמש הוא כשדה התעופה המרכזי של התעופה הכללית בישראל, ומתבצעות בו עשרות המראות ונחיתות מדי יום.
השדה כיום מתפרש על פני 150 דונם, והוא כולל מסלול אחד באורך של 903 מטרים. אופיין וייעודן של הטיסות בשדה אף הוא השתנה במהלך השנים. בשנים הראשונות לקיומו של השדה נועדו חלק ניכר מהטיסות שהמריאו ונחתו בו לצרכים חקלאיים. במהלך השנים הועברו מרבית הטיסות למטרות חקלאיות לאתרים חלופיים, ורק מקצת הפעילות הקשורה בצרכים חקלאיים נותרה במקום. עיקר הפעילות המתבצעת כיום בשדה היא של בתי הספר ללימודי טיס המקיימים במקום טיסות אימון; כן נותרה בו פעילות מסוקים ופעילות טיס פרטית אחרת. במהלך השנים נבנו בקרבת השדה בתי מגורים. עקב התפתחות הבנייה ממוקם השדה כיום בליבו של אזור מאוכלס בשכונת מגורים של העיר הרצליה ושל המועצה המקומית כפר שמריהו.
... התפתחות שדה התעופה והפעילות הענפה שמנהלים בו בתי הספר לטיסה, במקביל להתרחבות שכונות המגורים סביבו, יצרו בעיות הנוגעות לבטיחות ולרעש, שיש בהן מפגע לתושבים. זה שנים רבות מנהלים התושבים המתגוררים בקרבת השדה מאבק לסגירתו ולהגבלת פעילות הטיסה המתבצעת בו. המאבק של התושבים נתמך ע"י הרשויות המקומיות, המגלות דאגה לתושביהן ולאיכות החיים בתחומן. במסגרת המאבק הוגשו כבר בעבר עתירות לבית משפט זה. עוד בראשית שנות ה- 70 בבג"צ 195/70 כהנוביץ נ' מנהל התעופה האזרחית (להלן – עניין כהנוביץ ...) דן בית המשפט בסוגיית המטרד הנגרם לתושבים כתוצאה מרעש המטוסים הממריאים והנוחתים בשדה התעופה . בעניין כהנוביץ ... ביקשו העותרים, תושבי כפר שמריהו, לאסור כליל על קיומן של טיסות משדה התעופה, או לחילופין, לאוסרן בשעות מסויימות. העתירה התקבלה בחלקה, ואושרה הטלת מגבלות על שעות הטיסה בשדה. במהלך השנים הוטלו הגבלות נוספות על שעות הפעילות האוירית המתבצעת מהשדה ועל היקפה בעקבות תלונותיהם של תושבי הסביבה, אף-על-פי-כן לא נחה דעת התושבים עקב הפגיעה המתמשכת שהם טוענים לה.
...
בשנים האחרונות נעשה מאמץ למציאת אתר חלופי שאליו יהיה ניתן להעביר את הפעילות המתבצעת כיום בשדה התעופה הרצליה, רובה ככולה, עד לסגירתו של השדה. הנושא נדון במסגרת צוות בין-משרדי שהקים מנכ"ל התחבורה לפני כארבע שנים, ואשר בראשו עמד מנכ"ל רשות שדות התעופה. דא עקא, שלא נמצאה חלופה בשדה תעופה קיים...
נוכח מצב דברים זה הוציא הצוות הבין-משרדי דו"ח הממליץ לפעול בטווח הזמן הארוך להקמת שדה תעופה חדש מדרום לתל יצחק, ועם השלמתו לסגור את שדה התעופה הרצליה. בטווח הזמן הקצר, המלצת הצוות הבין-משרדי היתה לאפשר לשדה התעופה להמשיך ולפעול במתכונתו הנוכחית להמראות ולנחיתות, לחניית מטוסים ולתחזוקתם, אולם להעביר את פעילויות ההדרכה של בתי הספר לטיסה לשדות תעופה חלופיים ... מסיבות שיפורטו בהמשך המלצת הצוות הבין-משרדי המתייחסת לטווח הזמן הקצר לא יושמה ...
בכתב-התשובה שהגישה המדינה העריכה באת-כוחה ... כי 'אף לאחר הגשת ההמלצות הסופיות ארוכה הדרך להקמת שדה תעופה חליפי, שהרי הדבר מצריך מטבעם של דברים החלטות מתאימות ברשויות המדינה הנוגעות בדבר ואף הליכים תכנוניים'...

להשלמת התמונה נציין כי בימים אלה מתנהלים הליכים במסגרת גופי התכנון והבנייה – הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, תל-אביב-יפו, והועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה – לגיבוש תוכנית מפורטת לשדה התעופה הרצליה, לאחר שעוגן בתמ"א 15 הנ"ל...".

3. ביום 16.4.12 ניתן פסק דין בעע"מ 3882/04 עיריית הרצליה נ' אויה נתיבי אויר בע"מ, [מאגר נבו] מיום 16.4.12 (להלן: "פס"ד אויה").
פסק דין זה ניתן כ-9 שנים לאחר פס"ד הרצליה וגם שם תואר הרקע לשדה התעופה , נכון לאפריל 2012:
"שדה התעופה הוקם באזור חקלאי ומאז הקמתו הוא פועל ללא הסדר תכנוני. ראשיתו של השדה כמנחת עפר קטן למטוסים קלים, אשר חלק ניכר מהטיסות שהמריאו ונחתו בו נועדו לצרכים חקלאיים. במהלך השנים התרחב השדה והתרחבה הפעילות בו... בעת מתן פסק הדין בפרשת הרצליה שימש השדה כשדה התעופה המרכזי של התעופה האזרחית בתוך ישראל והתבצעו בו עשרות המראות ונחיתות מדי יום.
עם השנים השתנה אף ייעודן ואופיין של הטיסות בשדה, והיום עיקר הפעילות המתבצעת בשדה היא של בתי ספר ללימוד טיס המקיימים בו טיסות אימון, לצד פעילות מסוקים ופעילות טיס אחרת."
(עמ' 4 לפסק הדין).

רקע תכנוני:
תוכנית מתאר הרצליה – הר/253/א:
4. תוכנית הר/253/א חלה במקום עשרות שנים ולפיה שדה התעופה הרצליה נמצא ופועל על קרקע בייעוד חקלאי.

תוכנית מתאר ארצית לתפרושת שדות התעופה – תמ"א/15;
5. בשנת 2000 אישרה ממשלת ישראל תוכנית מתאר ארצית לתפרושת שדות התעופה היא תמ"א/15.
מטרותיה של תמ"א/15, בין היתר, לקדם את היעדים הלאומיים בתחום התחבורה האוירית, לייעד ולסווג שדות תעופה, לקבוע הוראות להכנת תוכניות מפורטות ולקבוע עקרונות להסדרת ההשפעות הסביבתיות בין שדה התעופה לבין סביבתו במגמה למזערן.

סעיף 7 בפרק א' לתמ"א/15 הוא רשימה של שדות התעופה הכלולים בתוכנית, סיווגם לדרגות, מיקומם הכללי ואורך ורוחב המסלולים.
שדה תעופה הרצליה מופיע כמספר 17 ברשימה, הוא מוגדר כדרגת שדה מס' 4 וכ"שדה בשימוש", שאורך המסלול בו הוא 900 מ"ר ורוחבו 18 מ"ר.

פרק ג' לתמ"א/15 דן בעריכת תוכניות מפורטות.
סעיף 1.ט לפרק ג' קובע כדלקמן:
"בשדות המסומנים בתשריט ... כשדות שבשימוש, תורה הועדה המחוזית להשלים תוכניות מפורטות שילוו בתסקיר השפעה על הסביבה, לכל אחד מהשדות להיקף הפעילות הקיים, והחזוי ל-10 שנים וזאת תוך 3 שנים מיום אישור התמ"א".

סעיף 5 לפרק ג' בתמ"א/15 דן בהגבלת זמן סימון אתר וקובע כדלקמן :
"אתר שסומן לפי תוכנית זו לתכנון ולהקמת שדה תעופה, ולא הוגשה לגביו תוכנית מתאר מקומית/מפורטת להפקדה בועדה המחוזית, תוך שלוש שנים מיום אישור תוכנית זו, רשאית המועצה הארצית להודיע על כוונתה לביטול סימונו כשדה התעופה בתוכנית זו.
עברו 6 חודשים מיום ההודעה וטרם הוגשה תוכנית לאתר בתמ"א, המועצה הארצית רשאית להאריך את תקופת סימונו של האתר אם החליטה על נחיצות המשך סימונו...".

סעיף 9 לפרק ג' בתמ"א/15 מתייחס לכתב שיפוי וזו לשונו:
"לתוכנית המתאר המקומית/המפורטת כאמור, יצורף כתב שיפוי בו יתחייב מגיש התוכנית לשפות את הועדות המקומיות בתחומים בהם מצוייה התוכנית בגין תביעות לפיצויים ותביעות משפטיות אחרות העשויות לנבוע מאישור התוכנית, על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה...".

ביום 13.10.09 החליטה המועצה הארצית לקבוע את שדה התעופה הרצליה כשדה תעופה זמני לתקופה של 5 שנים ממועד אישור תמ"מ 5, עם אפשרות הארכה ע"י המועצה הארצית.

תוכנית מתאר מחוזית למחוז ת"א – תמ"מ 5:
6. ביום 4.6.02 החליטה המועצה הארצית על הפקדת תוכנית מתאר מחוזית למחוז תל-אביב היא תמ"מ 5.
דבר אישורה של תמ"מ 5 פורסם ביום 15.4.10 ב-י.פ. 6077 עמ' 2592.
מטרת העל של תמ"מ 5 היא להבטיח את המשך תפקודו היעיל של מטרופולין ת"א ומחוז ת"א בכללו כמוליך הכלכלה הלאומית והפעילות התרבותית.
תמ"מ 5 קובעת כי שדה התעופה הרצליה הינו שדה זמני לתקופה של 5 שנים , ובתום 5 שנים מיום אישורה של תמ"מ 5 לא יתאפשר המשך השימוש בשדה התעופה הרצליה אלא בכפוף לאישורה של המועצה הארצית.

7. מהאמור לעיל עולה כי הן על פי תמ"א/15 והן על פי תמ"מ 5 שדה התעופה הרצליה נקבע כשדה תעופה זמני, אשר בתום 5 שנים מיום אישורה של
תמ"מ 5, היינו מיום 15.4.15, לא יתאפשר המשך השימוש בו אלא בכפוף לאישור ה של המועצה הארצית.

תוכנית מפורטת לשדה התעופה הרצליה – הר/4000:
8. תוכנית הר/4000 היא תוכנית מפורטת שנועדה להסדיר את השימוש בשדה התעופה ולעגן את קיומו מבחינה סטטוטורית.
בהתאם לתמ"א/15 נדרש היה להגיש תוכנית מפורטת לשדה התעופה, ובשנת 2005 הגישה רש"ת לועדה המחוזית לתכנון ובניה תל-אביב טיוטת תוכנית היא הר/4000.
תוכנית זו לא קודמה במשך שנים, בין היתר, משום שרש"ת לא המציאה כתב שיפוי ביחד עם התוכנית, כנדרש ב תמ"א 15.

ביום 24.1.2011 התקיימה ישיבה של הועדה המחוזית לתכנון ובניה ת"א בה הוחלט על הפקדה בתנאים של תוכנית הר/4000 לשדה התעופה הרצליה בהתאם ל תמ"א 15 ול תמ"מ 5, וזאת תוך 6 חודשים.
אחד מתנאי התוכנית היה, כאמור, הגשת כתב שיפוי.

בעמ' 31 לפרוטוקול הישיבה הודיע ב"כ רש "ת, עו"ד צין, כדלקמן:
"בנסיבות האלה שנוצרו בעקבות סדרת ההחלטות שציינתי בתחילת דבריי, אני מבקש להודיע בתחילת הדיון כי רש"ת לא תמסור כתב שיפוי כתנאי להפקדת התוכנית, או בכלל. לא יימסר כתב שיפוי ע"י רש"ת ואני רוצה להבהיר את זה על מנת שלא יהיה ספק בעניין הזה". (ההדגשה אינה במקור – ש.ג).

גם בעמ' 37 לפרוטוקול הודיע עו"ד צין:
"זה לא שאמרנו שאנחנו לא מעוניינים למסור כתב שיפוי, אנחנו לא נמסור כתב שיפוי. זאת האמירה". (ההדגשה אינה במקור – ש.ג).

9. ביום 30.3.11 החליטה מועצת רשות שדות התעופה לדון "בנושא כתב שיפוי בעניין ש.ת. הרצליה" והחליטה כדלקמן:
"לאור הנסיבות, הקונפליקט וההחלטה לפנות את השדה, מחליטה המועצה שלא להעניק כתב שיפוי".

ביום 26.4.11 הודיע מנכ"ל רשות שדות התעופה, מר קובי מור, למנכ"ל משרד התחבורה , מר דן הראל, כי מועצת רשות שדות התעופה החליטה שלא למסור לועדה המקומית הרצליה כתב שיפוי בגין תביעות פיצויים עקב אישור התוכנית לשדה התעופה הרצליה.

10. כתב השיפוי אכן לא נמסר ובכך הסתיימו, למעשה, הליכי התכנון של התוכנית הר/4000.

רקע משפטי:
פס"ד הרצליה:
11. בשנת 2000 הגישו הרשויות המקומיות ואח' שתי עתירות לבג"צ כנגד החלטת המועצה הארצית מיום 13.10.09: בג"צ 5598/00 עיריית הרצליה ואח' נ' רשות שדות התעופה בישראל ואח' ובג"צ 5744/00 עיריית הרצליה ואח' נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה ואח'.
שתי העתירות נידונו ביחד וביום 11.5.2003 ניתן פסק דין לפיו התקבלה בחלקה העתירה בבג"צ 5598/00 ונדחתה העתירה בבג"צ 5744/00 .
פסק דין זה הוא פס"ד הרצליה.

12. בבג"צ 5598/00 עתרו העותרים להפסיק את פעילותו של שדה התעופה ולהעתיקו לאתר אחר לנוכח מפגעי הרעש והסכנות הבטיחותיות שבפעילותו, בהיותו שוכן בלב אזור מיושב בצפיפות.
העותרים טענו כי הרשויות המופקדות על פעילות שדה התעופה פועלות שלא כדין בכך שהן מתירות את פעילותו של השדה.
בעתירה זו לא תקפו העותרים את היעדרו של הסדר תכנוני לשדה התעופה ואת היותו נוגד את התוכנית החלה על המקרקעין שייעודה חקלאי.

בסופו של הדיון בבג"צ 5598/00, בעמ' 902 לפס"ד הרצליה, קובע בית המשפט העליון כדלקמן:
"אשר למעמדו של שדה התעופה בטווח הזמן הארוך סברנו כי נוכח התקיימות הליכי תכנון של מערך שדות התעופה בישראל, ובהם שדה התעופה הרצליה, מן הראוי להמתין לסיומם של הליכי התכנון ולהחלטת גורמי התכנון השונים באשר למעמדו של שדה התעופה".

13. בבג"צ 5744/00 עתרו העותרים כנגד החלטת המועצה הארצית לעגן את שדה התעופה במסגרת תוכנית תמ"א 15 וטענו, בין היתר, כי ההחלטה היא בלתי חוקית משום שלא הוכן תסקיר השפעה על הסביבה כמתחייב על פי חוק התכנון והבניה.
בעמוד 904 לפסה"ד קובע בית המשפט כדלקמן:
"כעולה מגישה זו ומההוראות המיוחדות של תמ"א 15, ניתן לומר כי עניינו של שדה התעופה הרצליה טרם הוכרע סופית, אף כי הוא נכלל בתוכנית ארצית מאושרת. הכללתו בתוכנית כפופה כאמור לאישורה של תוכנית מפורטת שתוכן ע"י הועדה המחוזית תוך תקופת זמן מוגבלת של שלוש שנים – תקופה העומדת עתה בפני סיום. על רקע מכלול הנסיבות שהיו בפני המועצה ביחס לשדות התעופה, בכלל, והשדה בהרצליה, בפרט, אין לומר כי המתכונת האמורה שנקבע ה בתמ"א לוקה באי סבירות קיצונית".

14. מפס"ד הרצליה עולה בבירור כי בית המשפט העליון היה ער לקושי ולמורכבות המצב לפיו מחד, שדה התעופה פועל שנים רבות ללא הסדר תכנוני ומאידך, מתקיימת בו פעילות חיונית אשר יש קושי להפסיקה באופן מיידי.
לאחר איזון השיקולים השונים פסק בית המשפט העליון כי עניינו של שדה התעופה הרצליה טרם הוכרע סופית ומעמדו כפוף לאישור של תוכנית מפורטת העומדת לפני סיום, ו משום כך יש להמתין לסיום הליכים אלה.

ת.פ 2/4434/99, ביהמ"ש לעניינים מקומיים בהרצליה, מ"י נ' רשות שדות התעופה ואח':
15. ביום 30.12.99 הגישה מדינת ישראל כתב אישום כנגד רשות שדות התעופה ומר אלישע פרי בבית המשפט לעניינים מקומיים בהרצליה.
כתב האישום הוגש בגין ביצוע עבודות ללא היתר על פי חוק התכנון והבניה בשדה התעופה הרצליה.
במסגרת תיק פלילי זה הוגשה בקשה לעיכוב הליכים.
ביום 22.7.03 הודיע מר מני מזוז, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כתוארו אז) לעו"ד מירי גרוסמן מלשכת היועץ המשפטי של רשות שדות התעופה, כי החליט על עיכוב הליכים בתיק הפלילי הנ"ל מהטעמים כדלקמן:
"1. מדובר בסיטואציה חריגה של ניהול הליך פלילי ע"י מדינת ישראל, המכוון במהותו נגד הפעלת שדה התעופה בהרצליה ... וזאת כאשר, בה בעת, המדינה מכירה בצורך ובהכרח בהמשך פעילותו ומצהירה על כך בהליכים בבג"צ, אף שהוא פועל שלא בהתאמה עם דיני התכנון והבניה, ובהתאם לכך גם פועלת להסדרת פעילותו בהליכי התכנון הנדרשים.

2. מאז הגשת כתב האישום בדצמבר 1999 חלו מספר התפתחויות. ביום 25.5.00 פורסמה הודעה על אישור הממשלה למתן תוקף לתוכנית המתאר הארצית ... (תמ"א 15), הכוללת גם את שדה התעופה בהרצליה. בהמשך לכך החליטה הועדה המחוזית בנובמבר 2001 על הכנת תוכנית מפורטת לשדה, ובהתאם לכך שוקלים הגורמים הנוגעים בדבר על הכנת התוכנית.

3. במקביל לכך הוגשו שתי עתירות לבג"צ על ידי הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר ... נגד המשך פעילותו של השדה (בג"צ 5598/00 ובג"צ 5744/00). בימים אלה (11.5.03) ניתן פסק דין מפורט בעתירות אלה, בו נידחו שתי העתירות, ואושרה המשך הפעלתו הזמנית של שדה התעופה, עד להשלמת ההסדרה של פתרון חלופי.

4. בנסיבות אלה אין עוד עניין ציבורי בהמשך קיום ההליכים בתיק הנדון, ועל כן החלטתי על עיכוב ההליכים בתיק.

5. יובהר עם זאת, כי ככל שייעשו בשדה התעופה פעולות נוספות בניגוד לחוקי התכנון והבניה, אין בהחלטה זו כדי לשלול נקיטת הליכים משפטיים בגין פעולות אלה."

באותו יום, 22.7.2003, הגיש המשנה ליועמ"ש הודעה לבית המשפט על עיכוב ההליכים בת.פ. 2/4434/99.

פס"ד אויה:
16. ביום 28.5.03, לאחר מתן פס"ד הרצליה, הגישה המשיבה ( להלן בפרק זה : "אויה") בקשה לקבלת רישיון לעסק המופעל בשדה התעופה.
הבקשה נדחתה ע"י המערערת (להלן בפרק זה : "עיריית הרצליה").
כנגד החלטה זו של עיריית הרצליה הגישה אויה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בת"א (עת"מ(ת"א) 1584/03 אויה נתיבי אויר בע"מ נ' עיריית הרצליה).
בית המשפט המחוזי בתל-אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים פסק כי נוכח הקביעות בפס"ד הרצליה על עיריית הרצליה להמשיך ולהתיר את פעילותה של אויה, במגבלת המועדים שצויינו.
עיריית הרצליה הגישה ערעור על פסק הדין לבית המשפט העליון וביום 16.4.12 (לאחר הגשת העתירה נשוא פסק דין זה), ניתן פסק דין ע"י ביהמ"ש העליון הוא פס"ד אויה.

בעמ' 5 לפסק דין אויה נקבע, בין היתר, כדלקמן:
"ההליך שלפנינו הוא תולדה של המציאות המורכבת הקיימת בשדה התעופה מזה שנים רבות, מציאות שבמובנים מסויימים, ובכורח אילוץ, זכתה לאישורו של בית המשפט במסגרת פסק הדין בפרשת עיריית הרצליה ... " .

בעמ' 10-11 לפסק הדין קבע בית המשפט העליון:
"במישור התכנוני, מצויים אנו מרחק שנים רבות מאז ניתן פסק הדין בפרשת עיריית הרצליה. פסק דין זה אפשר כאמור את המשך פעילותו של השדה בתנאים ובמגבלות שפורטו בו, בין היתר על בסיס ההנחה כי לאחר השלמת הליכי התכנון ניתן יהיה להביא להסדרה כוללת של המתחם ופעילותו ... בפנינו הצהירה באת כוח המדינה בדיונים שקיימנו, כי נעשים מאמצים לאתר שטח אלטרנטיבי לשדה התעופה... ומנגד אף התכנון במקום לא הושלם. עם זאת נראה שנכון לעת הזאת, ובשים לב למצב התכנוני הנוכחי שנוצר בעקבות החלטת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, נותרו לשדה התעופה בהרצליה עוד כשלוש שנות פעילות במתכונתו הנוכחית (ככל שלא יוחלט על הארכת התקופה). כנגד החלטה זו הוגשה כאמור עתירה לבג"ץ, אך זו טרם נדונה.
...
נראה כי המורכבות הטמונה במצב השורר בשדה התעופה לא באה על פתרונה, שכן כאמור לעיל שדה התעופה בהרצליה ממשיך לפעול בלא הסדרה תכנונית מפורטת, והדבר משליך בין היתר על הקושי האינהרנטי הטמון בהענקת רישיונות עסק לעסקים הפועלים בתחומו. מן העבר השני, לא ניתן גם לומר כי המציאות התכנונית הנוכחית מונעת את הפעלתו של השדה, למעשה מצב הדברים הוא הפוך, שכן בעת הזאת מתירות רשויות התכנון לשדה להמשיך ולפעול במתכונת הנוהגת מזה שנים.

אשר על כן, נראה לנו כי הגיונו של פסק דיננו בפרשת עיריית הרצליה, ... נותר עדיין רלוונטי. משמעות הדברים הינה כי נוכח קביעות פסק הדין בפרשת עיריית הרצליה, שהתיר את המשך פעילות השדה במתכונת מצומצמת עד להסדרה תכנונית כוללת של מצבו ... אין הצדקה להתיר למערערת למנוע באופן מוחלט את פעילות המשיבה, אך יש לאפשר פעילות זאת באופן מוגבל.
לשיטתנו, מצב דברים זה אמור לחול כל עוד לא מוסדר המצב התכנוני באופן שלם.
זוהי למעשה אף עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, הסבור כי לא ניתן למנוע את המשך פעילותה של המשיבה במקום בהישען על הנימוק התכנוני לפיו היא פועלת על קרקע המיועדת לחקלאות. כאמור, הפתרון המוסכם לסיטואציה מורכבת זו – לא נמצא ...
עמדתנו היא כי בכל מקרה, ניתן להתיר את המשך פעילותה של המשיבה בשדה רק בכפוף למגבלות ולתנאים ... ובאופן שיתיישב עם קביעותנו בפסק הדין בפרשת עיריית הרצליה, והכל בלא שהשיקול הנוגע לייעוד הקרקע כחקלאית ישליך על פעילות זאת. ...
על המערערת לאפשר למשיבה לקיים את עסקיה בשדה התעופה עד להשלמת ההליך התכנוני שיסדיר את הפעלת שדה התעופה או עד להכשרת אתר חלופי להפעלת שדה התעופה, לפי המוקדם מביניהם.
איזון זה ראוי יותר לשיטתנו, שכן הוא מעניק משקל גדול יותר לחשיבות שבהסדרת המצב הבעייתי הקיים היום בשדה מוקדם ככל שניתן. (ההדגשות אינן במקור – ש.ג).

העובדות:
17. א. ביום 1.6.10 שלח העותר מס' 14 (להלן: "העותר") מכתב למחלקת
הפיקוח על עבירות בניה בועדה המחוזית לתכנון ובניה תל-אביב.
במכתב זה התלונן העותר כנגד ביצוע עבודות ושימוש במקרקעי שדה התעופה הרצליה ללא היתר ובניגוד לתוכנית תקפה.
העותר ביקש לחקור את תלונתו וככל שיימצא שיש בה ממש – להעמיד לדין את הגופים, התאגידים והמנהלים הפועלים בשדה התעופה.

ב. ביום 8.6.10 השיבה גב' גילה אורון, יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה ת"א (משיבה 2) לעותר כדלקמן:
"1. הנושא שבנדון נבחן בעבר ע"י היועץ המשפטי לממשלה בשיתוף משרד הפנים, אשר החליט כי כל עוד עומדת בעינה החלטת בית המשפט העליון בבג"צ 5598/00 עירית הרצליה נ' רשות שדות התעופה כי השדה ימשיך לפעול וככל שלא נתקבלה החלטה לקידום מהלכים להפסקת פעילות שדה התעופה, אין להעמיד לדין את העסקים והחברות הפועלים במתחם שדה התעופה בהרצליה מן הטעם ששדה התעופה אינו מוסדר מבחינה תכנונית.

2. זאת בדומה ובהמשך לעמדת היועץ המשפטי לממשלה במסגרת עע"מ 3882/04 עירית הרצליה נ' אביה נתיבי אויר בע"מ, ערעור בנושא אכיפת דיני רישוי עסקים בשדה התעופה הרצליה שעודו תלוי ועומד.

3. הריני לעדכנך כי בשלב זה הליכי התכנון של שדה התעופה בהרצליה עדיין תלויים ועומדים ...".

ג. ביום 24.6.10 פנה העותר שוב לגב' גילה אורון וביקש להעביר אליו עותק של החלטת היועמ"ש הנזכרת במכתבה ועותק מעמדת היועמ"ש במסגרת עע"מ 3882/04.
ביום 31.8.10 השיבה גב' אורון ולמכתבה צורפו המסמכים אותם ביקש העותר : מכתבו של מר אריאל כהאן ממחלקת יעוץ וחקיקה בפרקליטות המדינה מיום 2.2.2008, וכן הודעת היועץ המשפטי לממשלה שהוגשה לבית המשפט העליון בעע"מ 3882/04 הוא פס"ד אויה.

18. העותר פנה פעמים נוספות לגורמים השונים בתלונה כי הבניה והפעילות בשדה התעופה הרצליה אינן כדין והוא דרש להעמיד לדין פלילי את רשות שדות התעופה וכל המחזיקים והפועלים בשדה.
משלא קיבל תשובה למכתביו, כך לטענתו, הוא פנה במישרין ליועץ המשפטי לממשלה (להלן: "היועמ"ש) ביום 7.3.2011, בתלונה על בנייה ו שימוש בשדה התעופה הרצליה ללא היתרי בניה ובניגוד לתוכנית.
העותר הוסיף במכתבו כי ככל שאכן קיימת החלטה של היוע מ"ש שלא להעמיד לדין את רשות שדות התעופה ואת המשתמשים בו, הוא מבקש תשובה מוסמכת ומחייבת שכך הוא, וכן מבקש הוא לקבל עותק של ההחלטה עצמה.

19. במקביל, התנהלו הליכים, בין היתר, בפני הועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב.
ביום 24.1.11, במסגרת ישיבה של הועדה המחוזית, הודיעה ב"כ רש"ת, עו"ד צין, כי בנסיבות שנוצרו רש"ת לא תמסור כתב שיפוי כתנאי להפקדת התוכנית, או בכלל.
ביום 30.3.11 החליטה מועצת רשות שדות התעופה כי לאור הנסיבות וההחלטה לפנות את השדה היא לא תעניק כתב שיפוי.
ביום 26.4.11 הודיע מנכ"ל רשות שדות התעופה, מר קובי מור, למנכ"ל משרד התחבורה כי מועצת רשות שדות התעופה החליטה שלא למסור לועדה המקומית הרצליה כתב שיפוי בגין תביעות פיצויים עקב אישור התוכנית לשדה התעופה הרצליה.

20. העותר שלח מכתבים נוספים ומשסבר כי לא קיבל תשובה לפניותיו הוא הגיש, ביחד עם שאר העותרים, את העתירה נשוא פסק דין זה.

21. ביום 26.5.13, לאחר הגשת העתירה ובמסגרת הדיונים בה, ניתנה על ידי החלטה המורה, בין היתר, לרשויות המדינה לגלות מסמכים.
רשויות המדינה הגישו הודעה אשר אליה צורף תצהיר גילוי מסמכים, חתום ע"י עו"ד ארז קמיניץ, ראש תחום (אזרחי) במחלקת יעוץ וחקיקה (אזרחי) במשרד המשפטים.
לתצהיר גילוי המסמכים צורפו 8 מסמכים המצביעים על מדיניות היועמ"ש בעניין אי אכיפתם של דיני התכנון והבניה בתחום שדה התעופה הרצליה.
חמישה מסמכים הם מלפני הגשת העתירה והם הודעות ומכתבים של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה.
שלושה מהמסמכים הם מתקופות שלאחר הגשת העתירה והם סיכום דיונים מישיבות שנערכו בלשכת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, גב' שרית דנה.

22. מהמסמכים שהגישה המדינה במסגרת גילוי מסמכים, שמועדיהם לאחר הגשת העתירה , עולות העובדות הבאות:
א. ביום 23.11.2011 התקיים דיון בלשכת המשנה ליועמ"ש, עו"ד שרית דנה , בעקבות העתירה נשוא פסק-דין זה.
בישיבה השתתפו נוכחים רבים לרבות ב"כ רש"ת וב"כ עיריית הרצליה.
בסיכום הדיון צויין כדלקמן:
"גב' דנה הבהירה כי נוכח הזמן הרב שחלף מהמועד שבו הודיעה המדינה לבית המשפט שבדעתה לפעול להסדרתו התכנונית של השדה, אין עוד אפשרות להמשיך ולהפעילו לאורך זמן, אלא אם תאושר תוכנית המסבירה את הפעלתו.
במצב הדברים שנוצר, בו התוכנית להסדרת השדה אינה מתקדמת לאור סירובה של רש"ת להפקיד כתב שיפוי, והחלטת הועדה המחוזית להפקיד את התוכנית, בכפוף לתנאי האמור, שהסתיים זה מכבר המועד למילויו, ישנן שתי חלופות אפשריות –

  1. רש"ת או גורם אחר עליו יחליט משרד התחבורה ימציא לועדה המחוזית כתב שיפוי. עם הגשת כתב השיפוי תופקד התוכנית ויימשכו ההליכים התכנוניים לגביה.
  2. ככל שלא יומצא כתב שיפוי ולא יוכל ההליך התכנוני להימשך, יש לקבוע מועד לסגירת השדה, שאינו יכול להיות מאוחר מהמועד אותו קבעה המועצה הארצית. המדינה תודיע לבית המשפט על מועד זה ותתחייב שהשדה לא יפעל עוד לאחר מועד זה. יש לתת את הדעת לכך שנוכח הזמן הרב שחלף כאמור, תהיה המדינה חייבת לעמוד בהתחייבותה לסגור את השדה במועד שייקבע, אף אם הליכי האיתור והתכנון לשדה חלופי לא יסתיימו באותה עת. ברי שבחלוף אותה תקופה, לא ניתן יהיה עוד להימנע מנקיטה באמצעי אכיפה כנגד המשך פעילותו של השדה.

ההחלטה על החלופה בה יש ללכת צריכה להתקבל, בראש ובראשונה, ע"י משרד התחבורה.
יחד עם זאת, בהעדר החלטה על אחת מהחלופות, תתקשה המדינה להשיב לבית המשפט שאין מקום להתחיל בהליכי אכיפה ביחס לשדה." (להלן: "סיכום הדיון מיום 23.11.2011" ) (ההדגשות אינן במקור – ש.ג).

ב. בהמשך לדיון הנ"ל בלשכת המשנה ליועמ"ש מיום 23.11.2011 שלח מר עוזי יצחקי, מנכ"ל משרד התחבורה, לעו"ד ש. דנה הודעה מיום 25.4.2012 לפיה בהמשך להחלטת המועצה הארצית לתכנון ובניה ולאור עמדת המשנה ליועמ"ש יורה משרד התחבורה להפסיק את פעילות שדה התעופה הרצליה באפריל 2015, והכל המנותק ממציאת חלופה זמינה אחרת (להלן: "הודעת יצחקי").

23. ביום 16.9.13 הגישו רשויות המדינה הודעה לבית המשפט אליה צורף מכתבו של מר עוזי יצחקי , מנכ"ל משרד התחבורה, בו מודיע מר יצחקי כי לא חל שינוי בעמדת משרד התחבורה, כפי שהודיע ב הודעתו הראשונה מיום 25.4.12.
מר יצחקי חזר וציין כי משרד התחבורה יורה להפסיק את הפעילות של שדה התעופה הרצליה באפריל 2015, במנותק ממציאת חלופה זמינה אחרת.

24. ביום 19.11.13, לאחר הגשת הסיכומים בתיק, הגישו העותרים "הודעת עדכון" אליה צירפו דיווח בעיתון "דה מרקר" .
לפי הדיווח העיתונאי השתתף מנכ"ל משרד התחבורה, מר עוזי יצחקי , ביום 18.11.13, בכנס של רשות התעופה האזרחית ואמר שם כי "אינו פוסל את דחיית סגירת שדה התעופה בהרצליה וכי 'אני לא פוסל שנפנה למועצה הארצית ונבקש להאריך את הזמן לפעילות השדה'...".
בהודעתם טוענים העותרים כי המדינה הודיעה לבית המשפט באופן חד משמעי כי השדה יפסיק לפעול באפריל 2015, במנותק ממציאת חלופות אחרות לשדה התעופה, ועל בסיס הודעה זו קבע היועמ"ש את עמדתו.
למרות זאת, טוענים העותרים, בפורומים אחרים מדבר משרד התחבורה בלשון אחרת לגמרי לעומת ההתחייבויות שהוצגו לבית המשפט הנכבד.
משום כך, לטענתם, קיים חשש כבד כי פעילות שדה התעופה לא תופסק באפריל 2015.

טיעוני העותרים:
25. העותרים טוענים כי חובה על היועמ"ש, על הועדה המחוזית לתכנון ובניה ועל המחלקה לאכיפת דיני המקרקעין להעמיד לדין את רשות שדות התעופה, את הפועלים בשדה, את מנהליהם ואת בעלת המקרקעין, מנהל מקרקעי ישראל, המחכירה את השדה למטרה המנוגדת להוראות חוק התכנון והבניה.
העותרים מבססים את טיעוניהם על סעיף 62.א ל חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב] תשמ"ב- 1982 וסעיפים 204 ו- 205 לחוק התכנון והבניה.
העותרים סבורים כי התקיימו התנאים המחייבים העמדה לדין פלילי ומשום כך יש להיעתר לעתירה.

26. היעד התכנוני של מקרקעי שדה התעופה הרצליה הוא חקלאי ולא קיימת תב"ע המסדירה תכנונית את קיום שדה התעופה והעסקים הפועלים בו.
משום כך מבוצעות בשדה עבירות של בנייה ושימוש ללא היתר שכן פעילות ובניה זו מנוגדת לתוכנית החלה על הקרקע שייעודה חקלאי בלבד.
העותרים מדגישים כי המדינה מגישה יום יום ושעה שעה תיקים פליליים בגין עבירות בניה, ו לעומת זאת שדה תעופה שלם פועל על קרקע חקלאית כשמשיבים 1-4 מסרבים לאכוף את דיני התכנון והבניה על הבונים והמשתמשים בה בניגוד לדין.

27. העותרים ערים לטענת המשיבים לפיה מכוח פס"ד הרצליה ופס"ד אויה אין מקום להעמיד את המשיבים לדין.
על כך משיבים העותרים כי שני הליכים אלה עסקו ברישוי עסקים ולא בהעמדה לדין פלילי בגין עבירות על דיני התכנון והבניה ומשום כך לא הוכרע נושא זה ע"י בית המשפט העליון.
לכל היותר, טוענים העותרים, מדובר בדברים שנאמרו ע"י בית המשפט העליון כאמרת אגב, והנושא מסור לבית המשפט לעניינים מנהליים.
עוד מוסיפים העותרים כי פס"ד הרצליה ניתן על בסיס מצג שהוצג לבית המשפט העליון לפיו תוכן תוכנית מפורטת תוך 3 שנים בהתאם ל תמ"א/15, וכי הליכי התכנון היו מצויים בעיצומם בעת מתן פסק הדין.
אלא שבפועל "גופי המדינה ובראשם רשות שדות התעופה, מנצלים את אמירת בית המשפט העליון בבג"צ 5598/00 ונוקטים בסחבת אין סופית, שהרי מה להם למהר, סחבת זו מאפשרת להם ליהנות מכל העולמות: את הפעילות בשדה התעופה הם מקיימים, העמדה לדין איננה חרב המתהפכת מעל ראשם, ופיצוי התושבים בגין אישור תוכנית מפורטת הם אינם חייבים לשלם!" (ר' סעיף 89 לעתירה).

28. העותרים טוענים כי החלטות היועמ"ש הן העומדות לביקורת בעתירה ולא השאלה אם תהיה הגנה כזו או אחרת לנאשמים במשפט הפלילי שיוגש נגדם.
שני המבחנים שעל היועמ"ש לשקול לעניין העמדה לדין פלילי הם אם יש די ראיות ואם יש עניין לציבור.
העותרים סבורים כי התשובה לשאלות אלה היא חיובית ועל כן על היוע מ"ש לאכוף את דיני התכנון והבניה על המפעילים, המשתמשים והבונים בשדה התעופה הרצליה.
העותרים מוסיפים כי אין מקום לטעון להעדר עניין לציבור בהעמדה לדין ואין בפעילותו של שדה התעופה משום "עניין שיש לו ערך בטחוני, מדיני או ציבורי שמחייב שלא להגיש את האשמה הפלילית".

29. ביום 25.4.11 הודיע מנכ"ל רשות שדות התעופה כי מועצת רשות שדות התעופה לא תמסור לועדה המקומית הרצליה כתב שיפוי.
לאור האמור לעיל, טוענים העותרים, אין סיכוי שתנאי הפקדת תוכנית הר/4000 ימולאו "ושום התפתחויות לא יהיו" (סעיף 41 לסיכומי העותרים).
אי לכך ולאחר שבית המשפט העליון קבע כי ניתן לאפשר את פעילות שדה התעופה עד להשלמת ההליך התכנוני או עד להכשרת אתר חלופי להפעלת שדה התעופה, לפי המוקדם מביניהם, ולאחר שרש"ת החליטה לנטוש את ההליך התכנוני והוא, למעשה, הופסק אין עוד לאפשר את פעילות שדה התעופה בהרצליה.

30. העותרים טוענים כי עמדת המשנה ליועמ"ש, כפי שקיבלה ביטוי בדיון שהתקיים בלשכתה ב יום 23.11.11 מקבלת, הלכה למעשה, את העתירה וקובעת כי עמדת העותרי ם היא נכונה, וכי אם המדינה לא תבחר באחת משתי החלופות הראשונות שהוצגו "תתקשה המדינה להשיב לבית המשפט שאין מקום להתחיל בהליכי אכיפה ביחס לשדה".

31. העותרים טוענים לחשש כי שיקולים זרים הביאו לכך שאין אוכפים את דיני התכנון והבניה על רשות שדות התעופה והמשתמשים בשדה.
השיקול הזר לו טוענים העותרים הוא כי הכשרת השימושים והבניה בשטח שדה התעופה, ע"י הכנת תוכנית בניין עיר מתאימה ואישורה כדין, יחייבו את אוצר המדינה לשלם לרשויות המקומיות ולתושבים הסמוכים לשדה סכומי עתק מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, שאין המדינה מעוניינת להוציא.
ככל שהיועמ"ש, הועדה המחוזית והמחלקה לאכיפת דיני מקרקעין אינם מעמידים לדין את עברייני הבניה והשימוש בשדה התעופה על מנת לחסוך לאוצר המדינה תשלום פיצויים אלה בעת אישור תוכנית בניין עיר מפורטת, הרי שזהו שיקול פסול וזר .

32. העותרים אינם מסתפקים בהודעת משרד התחבורה לפיה תופסק פעילות שדה התעופה הרצליה באפריל 2015 מאחר ועל פי עמדת המשנה ליועמ"ש יש לסגור את שדה התעופה באפריל 2015 ולא להפסיק את פעילותו.
משום כך אין לראות בהודעת משרד התחבורה להפסקת הפעילות בשדה התעופה כמילוי החלטת המשנה ליועמ"ש.
עוד מוסיפים העותרים כי במקום התחייבות של המדינה לסגירת השדה באופן סופי נשלח מכתב של מנכ"ל משרד התחבורה; במקום שהמדינה תודיע לביהמ"ש על התחייבות שהשדה לא יפעל לאחר מועד זה, כל שהוצג הוא התחייבות של מנכ"ל משרד התחבורה כלפי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה אשר יורה להפסיק את פעילות השדה עד אפריל 2015; במקום שההתחייבות תהיה גם במצב בו הליכי תכנון שדה תעופה אחר לא הסתיימו, החלטת המועצה הארצית קובעת כי בסמכותה להאריך ולשנות את מועד סגירת שדה התעופה.
החשוב מכל, לטענת העותרים, כי אין רמז בהחלטת היועמ"ש להפעיל הליכי אכיפה פליליים כנגד עברייני הבנייה בשדה התע ופה הרצליה לאחר 15.4.15, אם תימשך הפעילות.

33. העותרים הגישו, כאמור, "הודעת עדכון" ביום 19.11.13 לפיה ביום 18.11.13 הודיע מנכ"ל משרד התחבורה, מר עוזי יצחקי, בכנס של רש"ת כי אינו פוסל את דחיית סגירת שדה התעופה בהרצליה ואינו פוסל פניה למועצה הארצית בבקשה להאריך את הזמן לפעילות שדה התעופה.
בכך מבקשים העותרים להצביע על האפשרות הסבירה לפיה שדה התעופה לא ייסגר גם באפריל 2015, כפי שהודיעו רשויות המדינה.

34. לאור חשש זה של העותרים, לפיו שדה התעופה לא ייסגר באפריל 2015 , מבקשים הם , באופן חלופי, להורות ליועמ"ש לאכוף את דיני התכנון והבניה בשדה התעופה הרצליה כשמועד תחילת האכיפה יהיה החל מאפריל 2015.

טיעוני המשיבים:
טיעוני המשיבים (כולם או חלקם):
35. המשיבים מתייחסים בהרחבה לחשיבותו של שדה התעופה בהרצליה.
לטענתם, שדה התעופה בהרצליה הוא מתקן תעופתי חיוני למדינת ישראל ומהווה את הבסיס העיקרי של התעופה הכללית בישראל.
מרבית הטייסים האזרחיים עוברים בו את הכשרתם, והוא בסיס חשוב למטוסי כיבוי השריפות במרכז הארץ, חילוץ פצועים, מטוסי אמבולנס ומסוקים.
בשדה התעופה פועלים בתי ספר לטיסה המכשירים עתודות טייסים לתעופה האזרחית והמסחרית, פועלים בו מוסכים לכלי טיס ומבוצעת ממנו פעילות הטסת נוסעים במסגרת מוניות אויר וכן פעילות חקלאית.
אם ייסגר השדה יכולה להיגרם פגיעה קשה למערך הלימוד של טיסה בארץ, מערך שחשיבותו לקידום התעופה האזרחית בישראל חשוב ביותר.

טיעוני משיבים 4-1, 7, 29-27 – המדינה:
36. המשיבים מבקשים למחוק חלקים מסיכומי העותרים מאחר ומדובר בהרחבת חזית אסורה ו הם גם מבקשים להתעלם מראיות חדשות שצורפו לסיכומים.

37. בנסיבות שנוצרו, לנוכח פס"ד הרצליה ולנוכח הליכי התכנון שטרם הסתיימו, הונחו גורמי האכיפה ע"י המשנים ליועמ"ש שלא לנקוט הליכים פליליים עד להסדרתו התכנוני ת של שדה התעופה .
המשיבים מפנים למכתבים שנשלחו ע"י המשנים ליועמ"ש ולהודעות שהוגשו לבתי המשפט המבטאים עמדה זו של היועמ"ש.
עמדה זו של היועמ"ש אף נמסרה לעותרים במכתבה של גב' גילה אורון מיום 8.6.10 וממכתבים נוספים שנשלחו לעותרים.
אי לכך ועד מועד הגשת העתירה נשוא פסק דין זה, ואף מעט לאחריה, נמנע היועמ"ש מלנקוט בהליכים פליליים כנגד המשתמשים ו/או המפעילים ו/או הבונים בשדה התעופה הרצליה.

38. קידומה של תוכנית מפורטת לשדה התעופה הרצליה הופסק.
לאור דיונים שהתקיימו בפני המשנה ליועמ"ש, עו"ד שרית דנה ולאור חוות דעתה הוחלט במשרד התחבורה כי עם תום התקופה שקצבה המועצה הארצית לפעילות השדה, קרי אפריל 2015, תופסק פעילות שדה התעופה, הכל במנותק ממציאת חלופה זמינה אחרת.
ואכן, ביום 25.4.2012 (לאחר הגשת העתירה – ש.ג ) הודיע מר עוזי יצחקי, מנכ"ל משרד התחבורה לגב' ש. דנה, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי) כדלקמן:
"בהמשך להחלטת המועצה הארצית לתכנון ובניה בעניין זמניות שדה התעופה הרצליה ולאור עמדתה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי), משרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים יורה להפסיק את הפעילות של שדה תעופה הרצליה עם תום המועד שקצבה המועצה הארצית לתכנון ובניה; קרי, אפריל 2015, והכל במנותק ממציאת חלופה זמינה אחרת" (להלן: "הודעת יצחקי").

39. המשיבים טוענים כי בהודעה זו יש כדי להביא לייתור העתירה.
הפסקת פעילותו של שדה תעופה אורכת זמן ודורשת הערכות, ומשום כך לא ניתן להוציאה לפועל לאלתר.
אי לכך ההחלטה על הפסקת פעילותו של שדה התעופה באפריל 2015 היא מאוזנת וסבירה ודין העתירה להידחות.

40. העותרים לא הצביעו על כל עילה להתערבות בשיקול דעת היועמ"ש בעניין מדיניות אי האכיפה הזמנית.
מדיניות זו גם נתמכה בפסיקת בית המשפט העליון על רקע המצב הסטטוטורי הייחודי, במסגרתו אושר השדה כשדה בשימוש וכשדה זמני על פי תמ"א/15 ו תמ"מ 5, והינו אחד מן השדות המופעלים ע"י רש"ת על פי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977.

41. העותרים חוששים כי פעילותו של השדה לא תופסק באפריל 2015.
על כך עונים המשיבים כי אין לסתום את הגולל על טענות אפשריות של המשיבים בתקופה שלאחר אפריל 2015.
על פי דיני המשפט המנהלי, זכותן וחובת ן של רשויו ת מנהליות לשקול הפעלת סמכויותיהן מעת לעת , על פי מצב הדברים והנסיבות בעת הפעלת הסמכות.
יש לדחות את בקשת העותרים למתן התחייבות מצד הרשויות המנהליות להימנע מראש מלהפעיל את שיקול דעתן במסגרת הסמכויות הנתונות להן על פי כל דין.
ככל שתתקבלנה החלטות חדשות בגין תקופה עתידית זו, פתוחה הדרך לעותרים לתקוף את אותן החלטות.

42. המשיבים מבקשים לדחות את הסעדים המבוקשים בעתירה היינו חיוב המשיבים לנקוט בהליכים פליליים.
המשיבים טוענים כי העתירה הוגשה כנגד מדיניות אי האכיפה של היועמ"ש ואילו הסעדים הנדרשים בעתירה הם הגשת כתבי אישום פליליים, בקשות להגשת צווי הפסקת שימוש ובקשות לצווי הריסה כנגד כל מחזיק ומשתמש.
אין מקום לסעדים אלה גם אם ייקבע כי נפל פגם במדיניות אי האכיפה של היועמ"ש .
שיקול הדעת באיזה הליך לנקוט וכנגד מי הוא תוצר של הליך חקירה והפעלת שיקול דעת ספציפי, בהתייחס לנסיבות של כל מקרה ומקרה .
לנוכח מדיניות גורמי האכיפה לא בוצעו חקירות וממילא לא התקבלו החלטות ספצי פיות, ואין מקום למתן הסעד המבוקש לפיו יוגשו כתבי אישום.

43. המשיבים האחרים טענו כי לבית משפט זה אין סמכות לדון בעתירה.
המשיבים כאן (רשויות המדינה) מסכימים (ובצדק – ש.ג) כי לבית משפט זה הסמכות לדון בעתירה מכוח סעיף 10 לתוספת הראשונה ל חוק בתי משפט לעניינים מנהליים המסמיך את בית המשפט לדון בענייני תכנון ובניה ומכוח הפסיקה (ר' סעיף 36 לסיכומי המשיבים).

טיעוני משיבות 5, ו- 26-24 - הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה והרשויות המקומיות:
44. המשיבות סבורות כי העתירה ונימוקיה מוצדקים אולם ידיהן נכבלו ע"י היועמ"ש אשר לא התיר להן, עד כה, לנקוט בהליכי אכיפה הולמים.

45. הרשויות המקומיות נאבקות מזה שנים רבות לסגירתו של שדה התעופה בהרצליה משום הסכנות הבטיחותיות הנובעות מפעילותו ומחמת המטרדים הרבים שיוצרת פעילות השדה.
הפעילות בשדה היא בלתי חוקית ומנוגדת לתוכניות החלות על הקרקע שייעודן חקלאי, והיא מונעת ומעכבת תכנון עירוני והתפתחות עירונית.
לטענתן, רשות שדות התעופה והגופים הפועלים בשדה נהנים ממצב כאוטי בו השדה פועל מבלי שי תוכנן, ללא תב"ע שתסדיר ותאפשר את פעילותו, מבלי צורך לשלם את המחיר עקב כך בהיעדר אכיפה פלילית או, לחילופין , תשלום פיצוי ירידת ערך נכסים לתושבים המתגוררים סביב השדה , אילו היתה מאושרת התוכנית.
התושבים סובלים ממפגעי בטיחות ורעש, מפגיעה באיכות הסביבה ומירידה בפועל של ערך נכסיהם, אך אין הם יכולים לתבוע את נזקיהם בהעדר תוכנית.

46. ביום 25.4.12 נשלחה, כאמור, הודעה על ידי מנכ"ל משרד התחבורה, לגב' ש. דנה, המשנה ליועמ"ש, לפיה משרד התחבורה "יורה להפסיק את הפעילות של שדה התעופה הרצליה עם תום המועד שקצבה המועצה הארצית לתכנון ובניה; קרי, אפריל 2015, והכל במנותק ממציאת חלופה זמינה אחרת".
המשיבות טוענות כי אין די בהחלטה כללית על הפסקת פעילות שדה התעופה באפריל 2015, והיה צורך להורות על סגירת השדה שכן הפסקת פעילות עלולה להיות זמנית וניתן להפסיק פעילות לתקופה קצרה ולאחר מכן לחדשה.
המציאות מראה, כך לטענת המשיבות, כי מגמת משרד התחבורה ורש"ת בתקופה האחרונה היא דווקא להמשיך ולהרחיב את הפעילות בשדה התעופה, תוך השקעת מאמצים להגדיל את נפח הפעילות המתקיימת בו.
המשיבות מוסיפות כי קיים חשש ממשי כי תקופת הזמן עד אפריל 2015 תנוצל למציאת דרכים לבקשות דחייה נוספות.
חשש זה נובע מהעובדה כי מאז אושרה תמ"א 15 בשנת 2000, אשר קבעה כי יש להכין תוכנית לשדה תוך 3 שנים, חלפו 12 שנים ועדיין אין תוכנית, ולאור סירובם של הנוגעים בדבר להתחייב לסגירת השדה באופן סופי וללא הארכות נוספות.

47. מסיכום דיון של הישיבה שהתקיימה ביום 23.11.11 בלשכתה של המשנה ליועמ"ש, עו"ד ש. דנה, עולה כי החלטת המשנה ליועמ"ש היתה לאכוף את דיני התכנון והבניה לאחר 2015, אם לא יוגש כתב שיפוי, ו הוא יודיע על כך לבית המשפט, וכי אין כל מניעה מצד המדינה לפעול לאכיפת דיני התכנון והבניה.
"במילים אחרות, עמדת היועמ"ש הינה כי יש להתחיל באופן מיידי ולכל המאוחר לאחר אפריל 2015, באכיפת דיני התכנון והבניה בשדה התעופה הרצליה".

48. המשיבות ערות לפס"ד הרצליה ולפס"ד אויה אולם טוענות כי פסקי דין אלה עוסקים בסוגיות אחרות של רישוי עסקים ולא בסוגיות של אכיפה פלילית של דיני התכנון והבניה.
עוד טוענות הן כי פסקי דין אלה ניתנו מתוך הנחה לפיה מתקיימים עדיין הליכים תכנוניים להסדרת שדה התעופה אשר טרם הסתיימו.
היום, הליכי התכנון של שדה התעופה פסקו ומשום כך פס"ד הרצליה ופס"ד אויה אינם מהווים עוד "הגנה" כנגד אכיפת דיני התכנון והבניה על שדה התעופה.

49. המשיבות טוענות כי אין להתיר פגיעה קשה בעקרון שלטון החוק ולא ייתכן כי מתחם של 160 דונם בלב הארץ יוכרז כתחום שדיני התכנון והבניה אינם חלים בו, על אף שגורמי האכיפה פועלים ללא לאות לאכיפת החוק מצידו הצפוני, הדרומי, המזרחי והמערבי של שדה התעופה.

50. שדה התעופה אמנם סומן בתמ"א 15 אולם הוא מהווה, כפי שנקבע ב פס"ד הרצליה , אך ורק "תוכנית שלד להכנת תוכניות לשדות התעופה בישראל" אשר אין בה כדי לקבוע שינוי ייעוד של שטח שדה התעופה מייעוד מקרקעין ליעוד אחר.
גם סימונו של שדה התעופה כ"שדה זמני" ב תמ"מ 5 לא מהווה כל אישור לשינוי ייעוד מקרקע חקלאית לשדה תעופה.
תמ"מ 5 היא תוכנית עקרונית אשר אינה משנה ייעודים , אשר ניתנים לשינוי רק במסגרת אישור תוכניות מפורטות.

51. רש"ת הגישה בשנת 2005 לועדה המחוזית לתכנון ובניה ת"א טיוטת תוכנית מפורטת לשדה התעופה – הר/4000 אולם לתוכנית לא צורף כתב שיפוי כנ דרש בתמ"א 15.
תוכנית זו לא קודמה במשך שנים ולא הגיעה לשלב הפקדה, ואף אינה יכולה להגיע לשלב זה מאחר ורש"ת לא תיקנה את התוכנית בהתאם להוראות הועדה המחוזית ולא הפקידה כתב שיפוי , ואף הודיעה כי לא תעשה כן.
אי לכך, הלכה למעשה, זנחה רשות שדות התעופה את ההליך התכנוני של שדה התעופה הרצליה באופן סופי.
משום כך, אין עוד לעכב את האכיפה הפלילית על שדה התעופה ויש להיעתר לעתירה.

טיעוני משיבה 6 - רשות שדות התעופה בישראל (רש"ת) :
52. המשיבה טוענת לחוסר סמכותו של בית משפט זה לדון בעתירה.
לטענתה, העתירה הוגשה במטרה להביא לסגירתו של שדה התעופה בהרצליה באמצעות הליך פלילי שיידון בפני בית המשפט לעניינים מקומיים.
המועד והנסיבות להפסקת הפעילות בשדה התעופה נקבעו בסדרה של החלטות מנהליות שהתקבלו ע"י המועצה הארצית לתכנון ולבניה וע"י משרד התחבורה, במסגרת סמכויותיהם על פי דין.
עתירה כנגד החלטות אלה מצויה בסמכותו הבלעדית של בג"צ.
מאחר ומדיניות היועמ"ש, הנתקפת בעתירה, מבוססת על אותן החלטות ומהווה המשך טבעי וישיר להן , כי אז מקומה של העתירה להידון בפני בג"צ.

53. העותרים לא מיצו את הסעדים ואף לא ביקשו משר התחבורה ו/או המועצה הארצית להפעיל את סמכותם להפסיק את פעילות השדה בטרם פנייתם לבית המשפט, וגם משום כך דין העתירה להידחות.

54. העותרים נמנעו מלתקוף בבג"צ את ההחלטות שקצבו את המשך הפעילות בשדה התעופה ולא ניתן היום לתקוף החלטות אלה, לא באופן ישיר ולא באופן עקיף, בשל שיהוי ומניעות.

55. מנהלי המשיבה לא צורפו כמשיבים לעתירה (סעיפים 29-31 לסיכומי המשיבה).

56. העתירה והסעדים המבוקשים הם תאורטיים שכן שדה התעופה בהרצליה יפסיק את פעילותו באפריל 2015.
ככל שההחלטה להפסיק את הפעילות בשדה עומדת בעינה, הדיון בעתירה שבפנינו, שתכלית ו להורות ליועמ"ש להגיש כתבי אישום כנגד המשיבה על מנת שיינתן צו לסגירת השדה , הינ ו תאורטי כיום .
אם החלטה זו תשתנה, תהא ממילא לעותרים עילה חדשה לתקיפת אותה החלטה.

57. רק במקרים נדירים החליטו בתי המשפט להתערב בהחלטות היועמ"ש בדבר העמדה לדין.
העתירה שבפנינו, לאור פס"ד הרצליה ופס"ד אויה, איננה נמנית עם המקרים הנדירים שבהם ניתן לטעון כי החלטת היועמ"ש חורגת ממתחם הסבירות באופן קיצוני עד כי יש להתערב בה.
מדיניות היועמ"ש היא סבירה ומאוזנת ומובילה לתוצאה צודקת ונכונה, במיוחד על רקע המצב העובדתי והמשפטי הסבוך שבמסגרתו פועל שדה התעופה.

58. העותרים הרחיבו חזית וצירפו לסיכומיהם מסמכים, ומן הראוי למחוק את הטענות שהן בבחינת הרחבת חזית ולסלק את המסמכים שהוגשו שלא כדין.

59. גם אם נפל פגם בהחלטת היועמ"ש עדיין לא קמה עילה להעמדה לדין.
חוק רשות שדות התעופה מחייב את רשות שדות התעופה להפעיל את השדה.
השר הממונה, שר התחבורה, לא הפעיל את סמכותו על פי חוק רשות שדות התעופה ולא גרע את השדה מהתוספת לחוק ומשום כך לא פטר את המשיבה מהצורך להפעיל את השדה.
ההיפך הוא הנכון – שר התחבורה, באמצעות מנכ"ל משרדו ובאישור ובתיאום עם היועמ"ש, הורה להפעיל את שדה התעופה עד לחודש אפריל 2015.
הגורמים התעופתיים הרגולטיביים מעוניינים כי שדה התעופה בהרצליה ימשיך להיות מופעל ע"י המשיבה כשדה מרכזי בישראל המשמש את התעופה הכללית.
תמ"א/15 ראתה בשדה כ"שדה בשימוש" למרות שהוקם ללא היתרים וגם תמ"מ 5 מאפשרת את המשך פעילותו של השדה עד אפריל 2015.
המשיבה פועלת בהסתמך על כל אלה ומשום כך אין מקום להעמידה לדין פלילי.

60. המשיבה מבקשת לדחות את טענת העותרים לפיה הקרקע שעליה פועל שדה התעופה הינה חקלאית.
לטענתה, תמ"א 15 קובעת את שדה התעופה הרצליה כ "שדה תעופה בשימוש".
עובדה זו מערערת את ייעודה החקלאי של הקרקע שכן תמ"א 15 הינה תוכנית מתאר ארצית הנמצאת במדרג תכנוני גבוה מתוכניות מתאר מקומיות , אליהן מפנים העותרים.
לשדה התעופה ניתנו גם מספר היתרי בניה למטרות שונות ע"י משיבה 5 (הועדה המקומית) וגם בכך יש כדי להעיד על מעמדה התכנוני של הקרקע בעיני מוסד התכנון המקומי.

61. שדה התעופה הרצליה מרכז את עיקר הפעילות של התעופה האזרחית הכללית במדינת ישראל.
שדה התעופה צפוי להפסיק את פעילותו עד אפריל 2015 ומדובר בפרק זמן קצר להפסקת פעילותו.
החלטת היועמ"ש יוצרת את האיזון הנדרש להפסקת הפעילות בשדה בצורה שקולה ואחראית, באמצעות קביעת לוח זמנים צפוי מראש .
ציפיית העותרים לסגירת שדה התעופה באופן מיידי או במסגרת הליך פלילי היא בלתי סבירה, בלתי הגיונית ובלתי אפשרית.

62. המשיבה מודיעה ומצהירה כי היא תמשיך להפעיל את שדה התעופה הרצליה רק כל עוד ימשיכו ויורו לה על כך הגורמים הסטטוטוריים הרלוואנטיים, וכל עוד גורמי האכיפה יאפשרו את ההפעלה במתכונת הקיימת ובהתאם למדיניות שהיתה נהוגה עד היום.

טיעוני משיבות 23 ,14,17,18,21:
63. המשיבות טענו בתגובתן לחוסר סמכות עניינית וטענות סף נוספות.
המשיבות חזרו בהן במהלך הדיון בעתירה מטענת חוסר הסמכות העניינית, טענות סף אחרות נדחו על ידי בהחלטה מיום 2.9.12 ועל טענות הסף האחרות לא חזרו המשיבות בסיכומיהן.

64. המשיבות טוענות כי תמ"א 15 גוברת על הוראות תב"ע 253א בכל הקשור לשדה התעופה בהרצליה.
משום כך שדה התעופה איננו נמצא על קרקע חקלאית אלא על קרקע שהוגדרה לשימוש תעופתי בתמ"א 15 וב תמ"מ 5, ובג"צ התיר במפורש להמשיך ולעשות במקום שימוש תעופתי.
עוד מוסיפות הן כי אם תתקבל העמדה לפיה יש לסגור ולהרוס את שדה התעופה כי אז יהיה צורך להגיש כתבי אישום גם כנגד כל הבונים והמשתמשים בנמל התעופה בן גוריון, שדה דב ובשאר שדות התעופה בארץ, ולהרוס את כל המבנים.

65. פסיקת בג"צ ועמדת היועמ"ש מבהירים היטב את ההחלטה לעכב הליכים פליליים כנגד שדה התעופה הרצליה , והעתירה היא ניסיון לעקוף את הורא ות בג"צ לצורך קבלת פיצוי כספי.
אין בהגשת העתירה שום דבר לגיטימי הראוי להגנת בית המשפט ואין מקום לטענות פליליות כנגד המשיבות או מי מה ן.
העותרים גם לא פירטו איזה עניין יש להם בהגשת כתבי אישום נגד המשיבות ואיזה אינטרס אישי שלהם נפגע במצב הנוהג כיום, ומדוע הם דורשים לפגוע במשיב ות.

66. ככל שהעותרים חפצים בפיצויים מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, כאשר הגשת העתירה מכוונת למטרה זו, על העותרים להתכבד ולהגיש עתירה מתאימה להורות לרש"ת להגיש את כתב השיפוי ולקדם את התוכנית המפורטת, או להגיש תביעה לפיצוי בגין ירידת ערך ו/או כל תביעת פיצויים שימצאו לנכון.
העתירה הוגשה אך ורק על מנת ללחוץ על משיבים 7-1 ועל רש"ת כדי שיופקד כתב השיפוי, וכדי לקדם את אישור התוכנית המפורטת, על מנת לדרוש פיצויים כספיים.
העותרים לא ביססו תשתית ראייתית התומכת בטענתם לסבל ומטרדים ו לא התקיימו הנסיבות המחייבות להעמיד את המשיבות לדין פלילי .
בנסיבות הקיימות, לא עברו המשיבות כל עבירה פלילית.

67. שדה התעופה הרצליה הוא מתקן תעופתי חיוני למדינת ישראל וחשיבותו הוכרה גם בפס"ד הרצליה .
כל עוד שדה התעופה הרצליה לא נגרע מתמ"א/15 ומ תמ"מ 5 וכל עוד השדה פועל על פי דין לרבות תוכנית המתאר, דיני התעופה והחלטות בתי המשפט בישראל, לא היה מקום להגשת העתירה.

68. לחילופין, טוענות המשיב ות, הן זכאי ות להגנה מן הצדק, ה ן פועל ות בשדה התעופה באישורן של הרשויות המוסמכות ועל פי פסיקת בג"צ, ה ן לא אחראי ות לעיכוב בהשלמת הליכי התכנון הנמשכים שנים ואין לה ן שום יכולת לזרז את הרשויות בעניין.

69. המשיבות השקיעו ממון רב בפיתוח שדה התעופה, במוסכים, במתקנים, במטוסים ובציוד בהיקף של מיליוני שקלים וקבלת העתירה משמעותה הריסת שדה התעופה וחיסול עסקיהם.
קבלת העתירה תהווה גם פגיעה ישירה בזכויותיהן על פי דין לרבות חוק יסוד חופש העיסוק ו חוק יסוד כבוד האדם וחירותו.

טיעוני משיבות 15 ו- 19:
70. המשיבות טענו גם הן בתגובתן לחוסר סמכות עניינית.
בסיכומיהן חזרו בהן המשיבות מטענה זו.

71. המשיבות טוענות גם כי יש לדחות את העתירה בשל שיהוי קיצוני כשהן מפנ ות ל פס"ד הרצליה שפורסם בשנת 200 3, לפס"ד אויה ולהוראות תמ"מ 5 משנת 2010.

72. המשיבות טוענות כי העותרים התעלמו מפס"ד הרצליה ופס"ד אויה ומעמדת היוע מ"ש לפיה ם אין להעמיד לדין פלילי את העסקים והחברות הפועלים במתחם שדה התעופה בהרצליה אך ורק משום ששדה התעופה אינו מוסדר מבחינה תכנונית.

73. הוראות תמ"א/15 ותמ"מ 5 גוברות על כל תוכנית מתאר במדרג נמוך יותר , לרבות תוכנית בניין עיר , ומשום כך אושרה הקרקע לשימוש כשדה תעופה.
תמ"א/15 ו תמ"מ 5 אישרו את השטח כשדה תעופה ומשום כך טענת העותרים לפיה שדה התעופה נמצא על שטח בייעוד מקרקעין איננה נכונה.

74. דין העתירה להידחות גם מטעמי הגנה מן הצדק וחוק חופש העיסוק.
קבלת העתירה תהווה מכת מוות למשיב ות ותחסל את קיומ ן ותהא בכך פגיעה ישירה בזכויותיה ן על פי חוק יסוד חופש העיסוק וחוק יסוד כבוד האדם וחירותו.
המשיבות עוסק ות בהפעלת עסקי תעופה תחת רישיונות רבים, תחת בקרה מטעם שר התחבורה ועל פי חוקי הטיס וה ן עותר ות לבית המשפט שלא לפגוע בעיסוקיהן.

דיון והכרעה:
סמכות עניינית:
75. חלק מהמשיבות טוענות לחוסר סמכות עניינית.
לטענתן, העתירה הוגשה במטרה להביא לסגירת השדה כאשר הפעילות בשדה נקבעה בסדרה של החלטות מנהליות.
עתירה התוקפת החלטות אלה מצויה בסמכותו הבלעדית של בג"צ ומשום כך אין לבית משפט זה סמכות לדון בעתירה.

דין טענה זו להידחות.
העתירה לא הוגשה כנגד החלטות אלא כנגד מדיניות אי האכיפה של היועמ"ש והסעדים המבוקשים בה הם להורות ליועמ"ש להגיש כתבי אישום פליליים, בקשות לצוי הפסקת שימוש במקרקעין וצוי הריסה ללא הרשאה כנגד המשיבים.
הסמכות לדון בעתירה ובסעדים אלה, על פי סעיף 10 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000, היא לבית המשפט לעניינים מנהליים , המוסמך לדון בטענות שעניינן שימוש בסמכויות שבחוק התכנון והבניה לשם אכיפת החוק או אי אכיפתו.
ראה גם בג"צ 8071/01 ראובן יעקבוביץ נ' היועמ"ש ואח' , פ"ד נז(1) 121; ובג"צ 3245/11 רגבים נ' ראש ממשלת ישראל ואח' [מאגר נבו] מיום 12.7.11.
גם רשויות המדינה בסיכומיהן מסכימות כי יש סמכות לבית משפט זה לדון בעתירה (סעיף 36 לסיכומיהן).

76. לאור האמור לעיל דין הטענה לחוסר סמכות עניינית להידחות.

הרחבת חזית:
77. חלק מהמשיבות טענו כי העותרים הרחיבו חזית בסיכומיהם והן מבקשות למחוק חלקים אלה מסיכומי העותרים ולהתעלם מהראיות שצורפו לסיכומים, ללא רשות ותוך הרחבת חזית.
דין טענות אלה להתקבל.
העותרים העלו בסיכומיהם טענות חדשות שלא בא זכרן בעתירה לפיהן פועל היועמ"ש בניגוד אינטרסים בין תפקידיו כראש התביעה הפלילית לבין תפקידיו כיועץ המשפטי של הממשלה.
עוד הוסיפו העותרים בסיכומיהם טענות חדשות לפיהן עמדה המשנה ליועמ"ש בניגוד עניינים חמור במהלך טיפולה בנושא, וכי רשויות המדינה הסתירו מסמכים והוליכו שולל.
טיעונים אלה הם הרחבת חזית בנושאים מהותיים ואין מקום לדון בהם מאחר ונטענו, לראשונה, ע"י העותרים בסיכומים, תוך הרחבת חזית.
העותרים גם צירפו לסיכומיהם מסמכים ללא רשות והם בבחינת ראיות חדשות אשר גם אותם לא היו רשאים העותרים לצרף.
לגופו של עניין ומשום חומרת הטענות מצאתי להדגיש כי טענות אלה של העותרים לא הוכחו, ולו לכאורה.

78. אי לכך אני מורה על מחיקת הסעיפים המהווים הרחבת חזית בסיכומים:
(סעיפים 17 (4 שורות לפני הסוף), 19-20, 23, 29, 30, 33, 34).
עוד אני מורה כי המסמכים שצורפו לסיכומים אינם חלק מהעתירה.

שיהוי:
79. חלק מהמשיבים טוענים לשיהוי.
לטענתם, העותרים נמנעו מלתקוף בפני בג"צ את החלטת המועצה הארצית לתכנון ובניה על אישור תמ"מ 5 מיום 16.10.07, את החלטת המועצה הארצית לתכנון ובניה על גריעת השדה מתמ"א/15 אשר התקבלה ביום 13.10.09 ואת פרסום תמ"מ 5 למתן תוקף מיום 15.4.10 ומשום כך מדובר בשיהוי כבד.
יתירה מכך – מדיניות עיכוב ההליכים בשדה התעופה היא מדיניות ישנה שהחלה כבר בשנת 2003 וגם משום כך חל שיהוי קיצוני בהגשת העתירה.

80. לא מצאתי לקבל את טענת השיהוי ודינה להידחות.
העתירה לא הוגשה כנגד החלטות אלא כנגד מדיניות אי האכיפה של חוק התכנון והבניה ע"י היועץ המשפטי לממשלה.
בעתירה מבקשים העותרים להורות ליועמ"ש להגיש כתבי אישום, בקשות להפסקת שימוש במקרקעין וצוי הריסה מנהליים כנגד המשיבים.
על בסיס זה יש לבחון את טענת השיהוי.

81. פנייתו הראשונה של העותר למשיבים 1-4 בתלונה להעמדה לדין בגין הפרת דיני התכנון והבניה נעשתה ביום 1.6.2010.
ביום 24.1.11 החליטה הועדה המחוזית לתכנון ובניה ת"א להפקיד את התוכנית לשדה התעופה הרצליה (הר/4000), כשהמועד להפקדה הוא 6 חודשים לאחר ההחלטה, היינו עד 24.7.11.
רשות שדות התעופה לא הפקידה את התוכנית מאחר והיא סירבה להפקיד כתב שיפוי ו המשיבים לא החלו באכיפת דיני התכנון והבניה.
אי לכך הגישו העותרים את העתירה נשוא פסק דין זה ביום 16.8.2011.
פסיקת בג"צ קבעה כי כל עוד לא הסתיימו הליכי התכנון בשדה לא ניתן להגיש כתבי אישום כנגד הפועלים בשדה התעופה.
משום כך המועד הנכון לבחינת טענת השיהוי הוא 24.7.11, המועד בו הסתיימו הליכי התכנון ונפתחה הדרך לאכיפת דיני התכנון והבניה בשדה התעופה. משהוגשה העתירה ביום 16.8.2011 לא חל שיהוי בהגשתה.

82. ועוד. בעקבות פס"ד הרצליה, כאמור לעיל, לא היה מקום להגיש עתירה לחיוב היועמ"ש באכיפת דיני התכנון והבניה עד אפריל 2011, מועד בו הודיעה רש"ת כי היא החליטה שלא להעניק כתב שיפוי ובכך למעשה הסתיימו הליכי התכנון.
רק מאפריל 2011 היה מקום לדרוש מהיועמ"ש לשנות את מדיניות אי האכיפה ולהורות על אכיפת דיני התכנון והבניה בשדה התעופה.
ביום 7.3.11 פנה העותר, לראשונה ובמישרין, ליועמ"ש בתלונה על בנייה ושימוש בשדה התעופה ללא היתרי בניה ובניגוד לתוכנית.
פנייתו האחרונה ליועמ"ש היתה ביום 30.5.11.
משלא התקבלה תשובת היועמ"ש להנחת דעתו של העותר, ולאחר שחלפו ששת החודשים שקצבה הועדה המחוזית לרש"ת להפקיד את התוכנית, הוגשה העתירה נשוא פסק-דין זה ביום 16.8.11.
גם כאן לא חל שיהוי בהגשת העתירה כאשר מחשבים את המועד שהיה על העותר לחכות לתשובת היועמ"ש.

83. יתירה מכך וחשוב מכך – פניותיו של העותר בעניין אי האכי פה החלו, כאמור, ביום 1.6.10 כשהפנייה הראשונה ליועמ"ש היתה ביום 7.3.11.
התנהלות רשויות המדינה ורש"ת לאורך השנים גרמה להתארכות הליכי התכנון והבניה משנת 2000 ועד שנת 2013, לטעמי באופן בלתי סביר, כשהיה על הליכים אלה להסתיים תוך 3 שנים ממועד הפקדת תמ"א 15 בשנת 2000 . אי לכך ובנסיבות אלה אין מקום לקבל טענת שיהוי במיוחד כשמדובר, אם בכלל, בתקופה קצרה ביותר וכשמדובר בהפרה בוטה של דיני התכנון והבניה.

84. אשר על כן ולסיכום טענת השיהוי נדחית.

המצב המשפטי והתכנוני של שדה התעופה הרצליה:
85. שדה התעופה הרצליה פועל על קרקע חקלאית ללא הסדר תכנוני.
בית המשפט העליון ציין בפס"ד אויה כי שדה התעופה הוקם באזור חקלאי ומאז הקמתו הוא פועל ללא הסדר תכנוני.

גם רשויות המדינה מסכימות כי אין די בתוכניות תמ"א 15 ו תמ"מ 5 ונדרשת תוכנית מפורטת לצורך הפעלת שדה התעופה ככזה באופן חוקי (סעיף 16 לסיכומי המדינה).

מהנדסת העיר הרצליה, אדר' דניאלה פוסק, מתארת היטב את מצבו התכנוני של שדה התעופה במסגרת ההתכתבויות שיזם העותר, כדלקמן:
"22. שדה התעופה הרצליה אינו מוסדר תכנונית, והבניה והשימושים בו נעשים על קרקע שייעודה בתב"ע חקלאי.
23. לפי הוראת תמ"א 15 ממאי 2000, צריך היה בתוך 3 שנים להסדיר בתוכנית (תב"ע) קונקרטית את הפעילות בשדה התעופה. מאז חלפו יותר מ- 10 שנים, והתוכנית להסדרת השדה (הר/4000) לא התקדמה באופן ממשי ולא הגיעה לשלב ההפקדה להתנגדויות.
24. במשך שנים עיריית הרצליה והועדה המקומית פועלות לאכיפת דיני התכנון והבניה על הגורמים המפעילים את שדה התעופה ובראשם רש"ת...
25. למרות כל אלה, שדה התעופה עודנו רווי בבנייה ושימושים שלא כדין (תב"ע חקלאית).
26. בנסיבות אלה ראוי ומתבקש שגורמי הפיקוח במחוז ת"א יתערבו לאכיפת דיני התכנון והבניה על שדה התעופה ומפעילתו רש"ת (רשות שדות התעופה)."

הרשויות המקומיות היו אף נחרצות יותר בטיעוניהן המבטאים נכונה את מצבו של השדה:
"אין להתיר פגיעה קשה בעקרון שלטון החוק ואפליה. לא יתכן כי מתחם של 160 דונם בלב הארץ יוכרז כתחום אקס- טריטוריאלי שדיני התכנון והבניה אינם חלים בו. גורמי האכיפה פועלים ללא ליאות לאכיפת החוק מצפון לשדה התעופה, מדרום לו, ממזרח או מערב – אך גבול שטח שדה התעופה הפך גם לגבולו של החוק וגבולה של אכיפת החוק: מחוץ למתחם השדה מחויבים כל אדם וכל גוף לפעול כחוק, בהתאם לתב"ע, להיתרי בניה וכד'... ; אך במתחם שדה התעופה איש הישר בעיניו יעשה." (סעיף 29 לסיכומי הרשויות המקומיות).

ובהמשך טוענות הרשויות המקומיות:
"33. המשיבה 6, גופי המדינה האחראיים, והגופים הפועלים בשדה נהנים ממצב כאוטי, בו השדה פועל מבלי שיתוכנן, ללא תכנית (תב"ע) שתסדיר ותאפשר את פעילותו, ומבלי צורך לשלם את המחיר עקב כך – אכיפה והליכים פליליים בהיעדר תכנית, או לחלופין תשלום פיצוי ירידת ערך נכסים לתושבים המתגוררים סביב השדה אילו היתה מאושרת תכנית".
" 34. מאידך, הציבור סובל מהמצב: התושבים סובלים ממפגעי בטיחות, רעש ואיכות סביבה, התושבים סובלים מירידה בפועל של ערך נכסים אך אינם יכולים לתבוע בהעדר תכנית." (סעיפים 33-34 לסיכומי הרשויות המקומיות).

86. לאורך שנים רבות ניסו התושבים והרשויות המקומיות הסמוכות לשדה התעופה לפעול לסגירתו ואף הגישו עתירות לבג"צ ונקטו בהליכים אחרים אך לא הצליחו.
שדה התעופה פעל ופועל שלא כדין ובניגוד לתוכניות המתאר והתמונה המתקבלת היא של שדה תעופה אשר דיני התכנון והבניה אינם חלים עליו, תופעה ששלטון חוק אינו יכול להשלים עמה.
עובדות אלה מוליכות, לכאורה, ורק לכאורה, למסקנה כי יש להורות להפסיק את פעילותו של שדה התעופה בהרצליה.
אלא, וזאת יש להדגיש, העתירה שבפנינו לא הוגשה כנגד החלטה או מדיניות הקובעת את חוקיותו או אי חוקיותו של השדה ואף לא כנגד החלטה הקובעת אם לסגור את שדה התעופה ולהפסיק את פעילותו.
העתירה שבפנינו הוגשה אך ורק כנגד שיקול דעתו של היועץ המשפטי לממשלה שנקט במדיניות של אי אכיפת דיני התכנון והבניה בשדה התעופה הרצליה.
משום כך השאלה המרכזית העומדת לדיון בעתירה זו היא האם מדיניות היועמ"ש היא מדיניות ראויה ו/או סבירה, או שמא נפל בה פגם ו יש לשנותה ו/או לבטלה.

87. היקף ההתערבות של בית המשפט בהחלטות היועמ"ש על העמדה לדין הוא מצומצם ולא בנקל יתערב בית המשפט בהחלטותיו של היועמ"ש.
בית המשפט אינו שם את שיקול דעתו במקום שיקול היועמ"ש אשר לו שיקול דעת רחב.
משום כך וככלל, רק מקום שהחלטת היועמ"ש היא מוטעית או נפל בה פגם, או שאין היא סבירה באופן קיצוני, יש מקום להתערב בהחלטתו.

88. העותרים טוענים (בסעיף 47 לסיכומיהם) כי החלטות היועמ"ש הן העומדות לביקורת בעתירה ולא השאלה אם תהיה הגנה כזו או אחרת לנאשמים במשפט הפלילי שיוגש נגדם.
לטענתם, שני המבחנים שעל היועמ"ש לשקול לעניין העמדה לדין פלילי הם אם יש די ראיות ואם יש עניין לציבור, ואלה גם מבחני הביקורת השיפוטית המתבקשת בעתירה זו.

89. אינני מקבלת טענה זו של העותרים.
שיקול הדעת של היועמ"ש איננו כפוף רק לשני המבחנים שהציגו העותרים היינו, אם יש די ראיות ואם יש עניין לציבור בהעמדת חלק מהמשיבים לדין, והוא כפוף גם לשיקולים נוספים.
פסיקת בית המשפט העליון, בשיטתנו המשפטית , מחייבת כל גוף ואדם לרבות היוע מ"ש.
פסיקה מחייבת זו (פס"ד הרצליה) היוותה נימוק כבד משקל בבסיס השיקולים שעמדו בפני היועמ"ש בבואו לשקול את מדיניות אי האכיפה של דיני התכנון והבניה בשדה התעופה הרצליה, ובדין כך.

90. את מדיניותו של היועמ"ש בעניין אכיפת דיני התכנון והבניה בשדה התעופה הרצליה יש לבחון ולחלק לשתי תקופות עיקריות.
התקופה הראשונה היא התקופה שלאחר מתן פס"ד הרצליה , היינו משנת 2003 ועד שנת 2011, מועד בו הסתיימה התקופה של 6 חודשים שבו הורתה הועדה המחוזית לתכנון ובניה ת"א להפקיד את התוכנית המפורטת.
זה גם המועד בו הסתיימו הליכי התכנון של השדה לאחר שכתב שיפוי לא הופקד.

91. על תקופה זו חלה פסיקת בית המשפט העליון בפס"ד הרצליה ולאחריו גם בפס"ד אויה , החוזר ומאשר את קביעותיו בפס"ד הרצליה.
בפסקי דין אלה התייחס בית המשפט העליון בכובד ראש לשאלת העדר הסדר תכנוני לשדה התעופה הרצליה מחד, ולצורך החיוני בשדה התעופה מאידך, וכך פסק בפס"ד אויה:
"בפסק הדין שניתן בעתירות אלה ניצבנו בפני מציאות מורכבת, כאשר מצד אחד ההסדר התכנוני הנוגע לשדה אינו שלם ומן הצד השני מדובר בשדה הפעיל מזה שנים רבות אשר המדינה ציינה בפנינו כי לא ניתן להציע לו בשלב זה פתרון חלופי. על רקע נסיבות מורכבות אלה, קבענו כי חרף הקשיים הטמונים בהותרת המצב הקיים בשדה התעופה לטווח הארוך, ונוכח הקושי באיתור חלופה הולמת, יש לאפשר המשך פעילות של תעופה אזרחית במתכונת מצומצמת בשדה התעופה, עד להשלמת ההליכים התכנוניים בשטח..." (עמוד 5 לפסה"ד).

ובהמשך באותו עמוד:
"ההליך שלפנינו הוא תולדה של המציאות המורכבת הקיימת בשדה התעופה מזה שנים רבות, מציאות שבמובנים מסויימים, ובכורח אילוץ, זכתה לאישורו של בית המשפט במסגרת פסק הדין בפרשת עיריית הרצליה".

ובעמ' 10:
"המורכבות הטמונה במצב השורר בשדה התעופה לא באה על פתרונה, שכן כאמור לעיל שדה התעופה בהרצליה ממשיך לפעול בלא הסדרה תכנונית מפורטת, והדבר משליך בין היתר על הקושי האינהרנטי הטמון בהענקת רישיונות עסק לעסקים הפועלים בתחומו. מן העבר השני, לא ניתן גם לומר כי המציאות התכנונית הנוכחית מונעת את הפעלתו של השדה". (ההדגשה אינה במקור – ש.ג).

ובעמ' 11:
"אשר על כן, נראה לנו כי הגיונו של פסק דיננו בפרשת עיריית הרצליה, כמו גם פסק דינו של בית המשפט קמא – נו תר עדיין רלוונטי. משמעות הדברים הינה כי נוכח קביעות פסק הדין בפרשת עיריית הרצליה, שהתיר את המשך פעילות השדה במתכונת מצומצמת עד להסדרה תכנונית כוללת של מצבו ... יש לאפשר פעילות זאת באופן מוגבל. לשיטתנו, מצב דברים זה אמור לחול כל עוד לא מוסדר המצב התכנוני באופן שלם. זוהי למעשה אף עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, הסבור כי לא ניתן למנוע את המשך פעילותה של המשיבה במקום בהישען על הנימוק התכנוני לפיו היא פועלת על קרקע המיועדת לחקלאות." (ההדגשות אינן במקור – ש.ג).

וראה פס"ד הרצליה בעמ' 898:
"השאלה שבה עלינו להכריע היא איפוא אם המדינה נוהגת כדין בהתירה את המשך הפעילות בשדה התעופה במתכונתה הנוכחית בתקופת הביניים הארוכה עד לסיומם של הליכי התכנון והכשרת אתר חלופי לשדה התעופה".

בעמ' 902:
"אשר למעמדו של שדה התעופה בטווח הזמן הארוך סברנו כי נוכח התקיימות הליכי תכנון של מערך שדות התעופה בישראל ובהם שדה התעופה הרצליה, מן הראוי להמתין לסיומם של הליכי התכנון ולהחלטת גורמי התכנון השונים באשר למעמדו של שדה התעופה."

בעמ' 904:
"ניתן לומר כי עניינו של שדה התעופה הרצליה טרם הוכרע סופית, אף כי הוא נכלל בתוכנית ארצית מאושרת.
הכללתו בתוכנית כפופה כאמור לאישורה של תוכנית מפורטת שתוכן ע"י הועדה המחוזית תוך תקופת זמן מוגבלת של שלוש שנים – תקופה העומדת עתה לפני סיום."

92. פסקי דין אלה אפשרו את המשך פעילות שדה התעופה ללא הסדר תכנוני מתוך הצורך לאזן בין המצב התכנוני לבין צרכי התעופה בשדה התעופה הרצליה ,
והיועמ"ש חייב היה לשקול פסיקה זו במסגרת שיקוליו אם לנקוט בהליכי אכיפה נגד הבונים והמשתמשים בשדה התעופה הרצליה.
בהתאם לנסיבות ועל בסיס הפסיקה החליט היועמ"ש, באותה תקופה, שלא לאכוף את הליכי התכנון והבניה בשדה התעופה הרצליה.

מדיניות זו של היועמ"ש קיבלה ביטוי במסמכים שונים וראוי להפנות לאחד מהם, המשקף ומבהיר היטב מדיניות זו.
ראה הודעת היועמ"ש על עיכוב הליכים שהוגשה בת.פ 2/4434/99 שנזכר לעיל :
"1. מדובר בסיטואציה חריגה של ניהול הליך פלילי ע"י מדינת ישראל, המכוון במהותו נגד הפעלת שדה התעופה בהרצליה ... וזאת כאשר, בה בעת, המדינה מכירה בצורך ובהכרח בהמשך פעילותו ומצהירה על כך בהליכים בבג"צ, אף שהוא פועל שלא בהתאמה עם דיני התכנון והבניה, ובהתאם לכך גם פועלת להסדרת פעילותו בהליכי התכנון הנדרשים.

2. מאז הגשת כתב האישום בדצמבר 1999 חלו מספר התפתחויות. ביום 25.5.00 פורסמה הודעה על אישור הממשלה למתן תוקף לתוכנית המתאר הארצית ... (תמ"א 15), הכוללת גם את שדה התעופה בהרצליה. בהמשך לכך החליטה הועדה המחוזית בנובמבר 2001 על הכנת תוכנית מפורטת לשדה, ובהתאם לכך שוקלים הגורמים הנוגעים בדבר על הכנת התוכנית.

3. במקביל לכך הוגשו שתי עתירות לבג"צ על ידי הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר ... נגד המשך פעילותו של השדה (בג"צ 5598/00 ובג"צ 5744/00). בימים אלה (11.5.03) ניתן פסק דין מפורט בעתירות אלה, בו נידחו שתי העתירות, ואושרה המשך הפעלתו הזמנית של שדה התעופה, עד להשלמת ההסדרה של פתרון חלופי.

4. בנסיבות אלה אין עוד עניין ציבורי בהמשך קיום ההליכים בתיק הנדון, ועל כן החלטתי על עיכוב ההליכים בתיק...".

93. מדיניות זו של היועמ"ש שלא לאכוף את דיני התכנון והבניה בשדה התעופה הרצליה בתקופה 2003-2011, בסיטואציה המורכבת שנוצרה ולאור פסיקת בית המשפט העליון היא סבירה, לא נפל בה פגם ומכל מקום, אין היא לוקה בחוסר סבירות קיצונית.

94. התקופה השניה בה יש לבחון את מדיניות היועמ"ש היא התקופה המתחילה בשנת 2011 ועד היום.
ביום 24.1.2011, במהלך ישיבה של הועדה המחוזית לתכנון ובניה תל-אביב בעניין תוכנית הר/4000, הודיעה רש"ת כי היא לא תמסור כתב שיפוי כתנאי להפקדת התוכנית.
ביום 30.3.11 החליטה מועצת רשות שדות התעופה לדון בנושא כתב השיפוי והיא החליטה כי לאור הנסיבות היא לא תעניק כתב שיפוי כלל.
ביום 26.4.11 הודיע מנכ"ל רשות שדות התעופה, מר קובי מור, למנכ"ל משרד התחבורה כי מועצת רשות שדות התעופה החליטה שלא למסור לועדה המקומית הרצליה כתב שיפוי בגין תביעות פיצויים עקב אישור התוכנית לשדה התעופה הרצליה.
כתב השיפוי לא נמסר ובכך, למעשה, הסתיימה ו/או נזנחה תוכנית הר/4000.
באותה תקופה, בשנת 2011, הסתיימה גם התקופה של ששת החודשים בהם היה על רש"ת להגיש תוכנית מפורטת על פי החלטת הועדה המחוזית לתכנון ובניה ת"א.

95. אחד הנימוקים המרכזיים בגינם אפשר בית המשפט העליון להמשיך בפעילות שדה התעופה היה הנימוק לפיו הליכי התכנון טרם הסתיימו שכן על פי תמ"א/15 היה צורך להשלים תוכנית בניין מפורטת, היא הר/4000.
משהודיעה רש"ת כי היא לא תפקיד את כתב השיפוי ומשהסתיימה התקופה להפקדת התוכנית המפורטת והתוכנית לא הופקדה, הסתיימו הליכי התכנון שראשיתם בתמ"א/15 ותמ"מ 5 וסיומם בזניחת הר/4000.
ממועד זה לא חלה יותר "הגנת" פס"ד הרצליה ופס"ד אויה על הליכי האכיפה בשדה התעופה, וממועד זה ואילך לא היתה עוד מניעה ליוע מ"ש מלנקוט בהליכי אכיפה בשדה התעופה הרצליה.

96. לאחר הודעת רש"ת לפיה לא יופקד כתב שיפוי ולאור הדיונים שהתקיימו בבית משפט זה במסגרת העתירה שבפנינו, התקיימו דיונים בפני המשנה ליועמ"ש, גב' שרית דנה.
בדיון מיום 23.11.11 הבהירה גב' שרית דנה כי אין עוד אפשרות להמשיך ולהפעיל את השדה לאורך זמן אלא אם תאושר תוכנית המסדירה את הפעלתו.
גב' שרית דנה הציגה שתי חלופות אפשריות, הפקדת כתב שיפוי ומועד לסגירת השדה שלא יאוחר מהמועד אותו קבעה המועצה הארצית (אפריל 2015).
עוד הבהירה המשנה ליועמ"ש כי לנוכח הזמן הרב שחלף "תהיה המדינה חייבת לעמוד בהתחייבותה לסגור את השדה במועד שייקבע, אף אם הליכי האיתור והתכנון לשדה חלופי לא הסתיימו באותה עת. ברי שבחלוף אותה תקופה, לא ניתן יהיה עוד להימנע מנקיטה באמצעי אכיפה כנגד המשך פעילותו של השדה.
ההחלטה על החלופה בה יש ללכת צריכה להתקבל, בראש ובראשונה, ע"י משרד התחבורה. יחד עם זאת, בהעדר החלטה על אחת מהחלופות, תתקשה המדינה להשיב לבית המשפט שאין מקום להתחיל בהליכי אכיפה ביחס לשדה". (ההדגשות אינן במקור – ש.ג).

97. ביום 16.7.13 הגישו, כאמור, רשויות המדינה הודעה במסגרת תשובה לתצהיר גילוי מסמכים.
בהודעה זו הדגישה המדינה את מדיניות האכיפה שלה בעבר ובהווה.
המדינה ציינה כי קודם להגשת העתירה, כאשר לאורך השנים היתה כוונה לקדם הליכי תכנון מפורט להסדרת פעילותו של שדה התעופה , וחשיבות הפעלתו הוכרה ע"י בית המשפט העליון, הונחו גורמי האכיפה ע"י המשנים ליוע מ"ש כי אין מקום לנקוט הליכים פליליים בתקופת הביניים ועד להסדרתו התכנונית של השדה.
לאחר הגשת העתירה, כך מודיעה המדינה, ולאחר שהוברר כי הופסק קידומה של תוכנית מפורטת לשדה התעופה, ובעקבות דיון שהתקיים בפני המשנה ליוע מ"ש, גב' שרית דנה, החליט מנכ"ל משרד התחבורה כי עם תום התקופה שקצבה המועצה הארצית לפעילות השדה, קרי אפריל 2015, תופסק פעילות השדה.
עוד הוחלט בהנחיית המשנה ליועמ"ש ועל דעת מנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה, כי בנסיבות אלה תימשך מדיניות אי האכיפה באשר ליתרת תקופת פעילות השדה היינו עד אפריל 2015.

98. בעקבות הודעה זו של המדינה לפיה תופסק הפעילות בשדה התעופה באפריל 2015 טענו חלק מהמשיבים כי החלטה זו הופכת את העתירה לתאורטית ועל כן יש לדחותה בעוד העותרים סבורים כי אין בכך לייתר את העתירה והם מבקשים לקבלה.

99. הסעדים שהתבקשו בעתירה הם חיוב היועמ"ש להגיש כתבי אישום ובקשות כנגד המפעילים, הבונים והמשתמשים בשדה התעופה והשאלה העומדת לדיון היא אם בנסיבות שבפנינו יש מקום להורות על סעדים אלה.
לשאלה זו תשובתי היא שלילית.
לאור מדיניות אי האכיפה לאורך שנים רבות, לאור פסיקת בג"צ ומשנקבע כי פעילות שדה התעופה תיפסק באפריל 2015, יש ליתן למשיבים הרלוואנטיים זמן סביר לה יערכות ולהתארגנות לקראת הפסקת הפעילות.
התקופה החלה מהיום ועד אפריל 2015 היא תקופה סבירה ומשום כך עמדתי היא כי גם המדיניות/ההחלטות לאפשר את פעילותו של השדה עד אפריל 2015 היא סבירה, בנסיבות העניין.

100. אשר על כן לא מצאתי מקום להורות היום ליועמ"ש לנקוט בהליכי אכיפה פליליים כנגד המשיבים הרלוואנטיים.

שיקולים זרים:
101. העותרים טענו לחשש כי שיקולים זרים הביאו לכך שאין רשויות המדינה אוכפות את דיני התכנון והבניה על שדה התעופה מאחר והכנת תוכנית מפורטת תחייב את אוצר המדינה לשלם לרשויות המקומיות ולתושבים הסמוכים לשדה סכומי עתק מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.
דין טענה זו להידחות.
מדיניות היועמ"ש לאי אכיפת דיני התכנון והבניה בשדה התקבלה תוך שיקול ואיזון כל הנתונים, כפי שפורט לעיל, ולא מצאתי כי שיקול זה של חשש מתשלום סכומי עתק מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה ה יווה חלק מהשיקולים להחלטתו.

סעד עתידי ופינוי שדה התעופה באפריל 2015:
102. העותרים טוענים לחשש כי שדה התעופה לא ייסגר גם באפריל 2015.
בסעיפים 15-17 לסיכומיהן טוענות הרשויות המקומיות כדלקמן:
"15. כפי שהדגישו הרשויות המקומיות בתשובתן לעתירה, אין די בהחלטה הכללית בדבר 'הפסקת פעילות', וצריך היה להורות על סגירת השדה שהרי 'הפסקת פעילות' עלולה להיות זמנית, וניתן להפסיק פעילות לתקופה קצרה ולאחר מכן לחדש את הפעילות.
16. המציאות מראה כי מגמת משרד התחבורה ו-רש"ת בתקופה האחרונה היא דוקא להמשיך ואף להרחיב את הפעילות בשדה התעופה – הן לאור סירובו המפורש של משרד התחבורה להתחייב לסגירתו הסופית של שדה התעופה או לנקוט בצעדים כלשהם שיבטיחו זאת, והן משום שבפועל רשות שדות התעופה לא רק שאינה פועלת לצמצום הדרגתי של הפעילות בשדה – אלא שהיא משקיעה מאמצים על מנת להגדיל את נפח הפעילות המתקיימת בו ולהפיח חיים בפעילות המצטמצמת מאליה, בפרסמה מכרז המזמין גופים חדשים המעוניינים לפעול בשדה לקבל הרשאה לשימוש.
המכרז החדש מטריד מאד – על אף שלכאורה הוא נועד להעניק זכות שימוש במתחמים עד 15.4.15 – היות שכמתואר בסעיפים 37-39 לכתב תשובת הרשויות המקומיות נפח הפעילות שהתקיימה עד למכרז בשדה היתה מוגבלת למדי, ולמעשה צפויה הייתה לגווע ולהסתיים עד יום 1.5.2013 (זולת מתחם משרדים יחיד).
והנה, רש"ת במכרז החדש באה להפיח רוח חיים בשדה, להכניס אליו פעילות ולהעלות את נפח הפעילות בשדה.
17. בנוסף עולה חשש ממשי, כי תקופת הזמן עד אפריל 2015 לא תנוצל אלא למציאת דרכים לבקשות דחיות נוספות (לרבות דחיית המועד שנקבע באפריל 2015) – הן לאור העובדה שמאז הורתה תמ"א 15 בשנת 2000 להכין תכנית לשדה בתוך 3 שנים, חלפו למעלה מ- 12 שנים ותכנית אין, הן לאור סירובם של הנוגעים בדבר להתחייב לסגירת השדה באופן סופי ובלא הארכות נוספות, והן לאור המאמצים בפועל להגדלת נפח הפעילות בשדה התעופה.
(ההדגשות במקור- ש.ג.).

103. משום חשש זה מבקשים העותרים, לחילופין, להורות ליועמ"ש להגיש כתבי אישום לאחר 15.4.15, אם לא ייסגר השדה.
אני ערה היטב לחשש זה של העותרים והרשויות המקומיות והוא אינו מנותק מהמציאות.
יחד עם זה, לא ראיתי אפשרות להיעתר לבקשה לסעד חילופי זה.
העובדות הרלוואנטיות כיום, כפי שהתבררו במסגרת עתירה זו , ואם לא יחולו שינויים, מהוות בסיס להגשת כתב אישום לאחר אפריל 2015, אם שדה התעופה לא יפסיק את פעילותו.
יחד עם זה, אין לדעת מה יהיו העובדות וההחלטות של הרשויות השונות בעתיד.
צודקות גם רשויות המדינה הטוענות כי על פי דיני המשפט המנהלי זכותן וחובתן של רשויות מנהליות לשקול את הפעלת סמכויותיהן מעת לעת על פי מצב דברים והנסיבות בעת הפעלת הסמכות.
אין גם מקום לדרוש התחייבות כזו מצידן של רשויות מנהליות לרבות רשויות אכיפה ומוסדות תכנון ולהימנע מראש מלהפעיל את שיקול דעתן במסגרת הסמכויות הנתונות להן על פי כל דין.

104. אי לכך לא מצאתי אפשרות משפטית ליתן היום סעד המחייב את משיבות 1-3 להגיש כתבי אישום פליליים לאחר 15.4.15, אם לא תופסק פעילות שדה התעופה.

105. רשויות המדינה הכירו במצב המשפטי של שדה התעופה כפי שהוא כיום וכי במצב המשפטי הנוכחי אין הוא יכול להמשיך לפעול.
עוד מאשרת המדינה כי לא תוכל עוד להימנע מנקיטה באמצעי אכיפה כנגד המשך פעילותו.
לפיכך עמדת המדינה נכון להיום היא כי יש להפסיק את פעילותו של שדה התעופה באפריל 2015 מאחר ואין הוא מוסדר תכנונית ולא ניתן להגן משפטית על מצבו היום.
המסקנה המתבקשת היא כי, ככל שהנסיבות לא ישתנו עד אפריל 2015, ראוי שהמדינה תכבד את מדיניותה, עמדותיה, הודעותיה והחלטותיה כפי שהוצגו בעתירה שבפנינו, וראוי להזכיר חלק מהן:
א. סיכום דיון שהתקיים בלשכתה של עו"ד שרית דנה ביום 23.11.11:
"גב' דנה הבהירה כי נוכח הזמן הרב שחלף מהמועד שבו הודיעה המדינה לבית המשפט שבדעתה לפעול להסדרתו התכנונית של השדה, אין עוד אפשרות להמשיך ולהפעילו לאורך זמן, אלא אם תאושר תוכנית המסבירה את הפעלתו.
במצב הדברים שנוצר, בו התוכנית להסדרת השדה אינה מתקדמת לאור סירובה של רש"ת להפקיד כתב שיפוי, והחלטת הועדה המחוזית להפקיד את התוכנית, בכפוף לתנאי האמור, שהסתיים זה מכבר המועד למילויו, ישנן שתי חלופות אפשריות –

  1. רש"ת או גורם אחר עליו יחליט משרד התחבורה ימציא לועדה המחוזית כתב שיפוי. עם הגשת כתב השיפוי תופקד התוכנית ויימשכו ההליכים התכנוניים לגביה.
  2. ככל שלא יומצא כתב שיפוי ולא יוכל ההליך התכנוני להימשך, יש לקבוע מועד לסגירת השדה, שאינו יכול להיות מאוחר מהמועד אותו קבעה המועצה הארצית. המדינה תודיע לבית המשפט על מועד זה ותתחייב שהשדה לא יפעל עוד לאחר מועד זה. יש לתת את הדעת לכך שנוכח הזמן הרב שחלף כאמור, תהיה המדינה חייבת לעמוד בהתחייבותה לסגור את השדה במועד שייקבע, אף אם הליכי האיתור והתכנון לשדה חלופי לא יסתיימו באותה עת. ברי שבחלוף אותה תקופה, לא ניתן יהיה עוד להימנע מנקיטה באמצעי אכיפה כנגד המשך פעילותו של השדה.

ההחלטה על החלופה בה יש ללכת צריכה להתקבל, בראש ובראשונה, ע"י משרד התחבורה.
יחד עם זאת, בהעדר החלטה על אחת מהחלופות, תתקשה המדינה להשיב לבית המשפט שאין מקום להתחיל בהליכי אכיפה ביחס לשדה." (להלן: "סיכום הדיון מיום 23.11.2011" ) (ההדגשות אינן במקור – ש.ג).

מסמך זה הוגדר כ"מסמך פנימי" לשימוש במשרדי הממשלה בלבד אולם בסעיף 48 לסיכומי המדינה נטען כי ככל שלא תופסק פעילות השדה בתום התקופה הזמנית "יפעילו הגורמים המוסמכים באותה העת את סמכויות האכיפה הנתונות להם, בהתאם לשיקול הדעת הנתון להם, ותוך התחשבות בין היתר בסיכום הדיון הראשון ובכוונה המובעת בו". (ההדגשה אינה במקור – ש.ג).

מהאמור לעיל עולה כי האמור בסיכום הדיון הראשון, אף שהוא מסמך פנימי, מחייב התחשבות בו ובכוונה המובעת בו בבוא היום, בתום התקופה הזמנית לפעילות שדה התעופה.

ב. ביום 25.4.12 הודיע מר עוזי יצחקי לגב' ש. דנה, המשנה ליועמ"ש כדלקמן:
"בהמשך להחלטת המועצה הארצית לתכנון ובניה בעניין זמניות שדה התעופה הרצליה ולאור עמדתה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי) משרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים יורה להפסיק את הפעילות של שדה תעופה הרצליה עם תום המועד שקצבה המועצה הארצית לתכנון ובניה; קרי, אפריל 2015, והכל במנותק ממציאת חלופה זמינה אחרת". (ההדגשות אינן במקור – ש. ג).

ג. ביום 12.9.13 כתב מנכ"ל משרד התחבורה לגב' מלי סיטון, היועצת המשפטית של משרד התחבורה כי "לא חל כל שינוי בעמדת משרד התחבורה כפי שהובעה במכתבי למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי), גב' שרית דנה, מיום 25.4.12. דהיינו, משרד התחבורה יורה להפסיק את הפעילות של שדה תעופה הרצליה עם תום המועד שקצבה המועצה הארצית לתכנון ובניה; קרי אפריל 2015, והכל במנותק ממציאת חלופה זמינה אחרת".

ד. בסיכום הדיון מיום 6.6.12 שהתקיים בלשכתה של המשנה ליועמ"ש, גב' שרית דנה, בו צויין כי פעילות שדה התעופה תמשיך להתקיים עד ליום 15.4.15 כאשר עד ליום זה לא יינקטו הליכי אכיפה לפי חוק התכנון והבניה.

ה. בסיכום הדיון מיום 6.3.13 אשר התנהל אף הוא בלשכתה של המשנה ליועמ"ש, גב' שרית דנה, צויין כי משרד התחבורה החליט על הפסקת פעילות שדה התעופה עד אפריל 2015 ועד לאותו מועד תימנע המדינה מאכיפת דיני התכנון והבניה נגד רש"ת ובעלי העסקים בשדה התעופה, וכי עד להפסקת הפעילות בשדה התעופה תתאפשר המשך הפעילות בהיקפה הקיים.

ו. רשויות המדינה באמצעות עו"ד סילביה רביד הגישו הודעה לבית המשפט ביום 16.7.13.
בהודעה זו הבהירו רשויות המדינה, בין היתר, כדלקמן:
"לאחר הגשת העתירה, ולאחר שהוברר כי הופסק קידומה של תוכנית מפורטת לשדה התעופה, ובעקבות דיון שהתקיים בפני המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, גב' שרית דנה, החליט מנכ"ל משרד התחבורה כי עם תום התקופה שקצבה המועצה הארצית לפעילות השדה, קרי אפריל 2015, תופסק פעילות השדה...

עוד הוחלט, בהנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הגב' דנה, ועל דעת מנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה, כי בנסיבות אלה תימשך מדיניות אי האכיפה באשר ליתרת תקופת פעילות השדה...

מאחר שמדיניות אי האכיפה נשקלה לאור שינוי הנסיבות לאחר הגשת העתירה סבורים המשיבים כי שקילה מחודשת זו הינה רלוואנטית להגנת המשיבים לעתירה". (ההדגשה אינה במקור – ש.ג).

106. מכל האמור עולה כי המדינה ו/או רשויותיה החליטו ו/או הודיעו כי לאור המצב התכנוני והמשפטי היום אין לעכב הליכי אכיפה פליליים כנגד המפעילים, המשתמשים והבונים בשדה התעופה לאחר 15.4.15 והן גם לא תוכלנה להגן על מדיניות של אי אכיפה לאחר 15.4.15, אם לא ישתנו הנסיבות.
ניתן על כן לצפות כי בהעדר שינוי נסיבות מהותי תפעל המדינה ו/או רשויותיה על פי הצהרותיהן, החלטותיהן והודעותיהן, כפי שפורט בפסק דין זה.

107. אשר על כן ולסיכום העתירה נדחית.

הוצאות:
108. במועד הגשת עתירה זו היתה לעותרים עילה להגשתה שכן פסיקת בית המשפט העליון (פס"ד הרצליה ופס"ד אויה) לא מנעה מהיועמ"ש מלנקוט בהליכי אכיפה פליליים בשדה התעופה לאור שינוי הנסיבות והפסקת ההליך התכנוני.
לאחר הגשת העתירה ובמקביל לדיונים בה, ולאחר הפסקת ההליך התכנוני, החלו רשויות המדינה לפעול, כפי שעולה מהדיונים שהתקיימו בפני המשנה ליועמ"ש, עו"ד ש. דנה.
בעקבות דיונים אלה, הוחלט כאמור, כי שדה התעופה ייסגר באפריל 2015.
דיונים אלה וההחלטה לסגירת שדה התעופה החלו רק לאחר הגשת העתירה ובעקבותיה ומשום כך זכאים העותרים להוצאות.

109. בסעיף 50 לסיכומיהם ביקשו העותרים לחייב בהוצאות אך ורק את משיב 1, הוא היועץ המשפטי לממשלה.

110. אי לכך אני מחייבת את משיב 1 לשלם לעותרים, ביחד ולחוד, הוצאות בסכום של 20,000 ₪ .

ניתן היום, כ"ו אדר תשע"ד, 26 פברואר 2014, בנוכחות עו"ד יוסף עזגד, עו"ד אורית הולנדר, עותר מס' 32 יעקב אוריאלי, עו"ד סילביה רביד, עו"ד רון צין, עו"ד ירון אפרת, עו"ד ליאור כץ, עו"ד משה דן.

שרה גדות, שופטת
סגנית נשיא