הדפסה

אבינרי נ' עיריית תל אביב יפו ואח'

לפני
כב' השופטת ד"ר מיכל אגמון-גונן

העותרת:
דבורה אבינרי
ע"י ב"כ עו"ד אילן אלמקייס

נגד

המשיבים:

1.עיריית תל אביב יפו
ע"י ב"כ עו"ד רחל אביד
2.בניני רובינשטיין בע"מ ו-145 אחרים
ע"י ב"כ עוה"ד אורי פרימו ורם מוסרי

פסק דין

בעתירה זו, שהחלה כ"בקשה בהולה למתן צו מניעה ארעי/ביניים במעמד צד אחד בלבד ולמתן ארכה להשלמת הגשת העתירה למתן צו קבוע", התבקש בית המשפט להורות למשיבה 1, עיריית תל אביב, להימנע מלבצע צו לסגירת עסק של חניון לרכבים, המצוי ברחוב יצחק שדה 2 בתל-אביב. החניון, שאותו מפעילה העותרת משנת 1996 ללא רישיון עסק, עמד במרכזו של הליך משפטי קודם שהתנהל בין הצדדים, אשר כוון כנגד החלטתה של העירייה לדחות את בקשתה של העותרת לקבלת רישיון עסק להפעלת החניון. במסגרת פסק הדין בהליך הקודם נקבע, כי פעילות החניון אינה תואמת את התב"ע החלה על המתחם בו מצוי החניון, המייעדת את השטח לבנייה מידית, וכי סירובה של העירייה ליתן לעותרת רישיון עסק אינו רק סביר, אלא גם מהווה אכיפה ראויה של החוק והינו הכרחי לקיומו של משטר תקין. במסגרת פסק הדין, אשר ניתן ביום 22.5.14, גם נדחו טענות העותרת לקיומה של הבטחה מינהלית להמשך פעילות החניון, להפליה ולפגיעה בחופש העיסוק.

במסגרת העתירה הנוכחית, שהוגשה ימים ספורים לאחר מתן פסק הדין בהליך הקודם, טוענת העותרת, כי היא גילתה לאחרונה כי החניון כלל לא נדרש לרישיון עסק. זאת, לאור "הנחיות לציבור הרחב" שפורסמו באתר האינטרנט של העירייה בחודש מאי 2013, שמהן עולה כי חניון למנויים שאינו משמש את הציבור הרחב כלל אינו נדרש לרישיון עסק. העותרת טוענת, כי בשים לב להנחיות אלו, יכולה היא להמשיך בהפעלת החניון, חרף קיומו של צו הסגירה. העירייה והמשיבים 2-144, שהינם בעלי הזכויות במקרקעין שבשטחם מופעל החניון, טוענים, כי טענתה החדשה של העותרת כלל אינה ראויה להישמע וכי יש לדחותה על הסף שכן היא מועלית בשיהוי כבד, חרף קיומו של מעשה בית דין והשתק שיפוטי ובחוסר ניקיון כפיים. לגופם של דברים נטען, כי ההנחיות שמהן מבקשת העותרת להיבנות יסודן בטעות וכי מכל מקום, על פי צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-2013, שהוא הדין הקובע בעניין, כל חניון בתשלום הינו עסק המחייב רישיון.

1. רקע הדברים וההליכים
העותרת, הגב' דבורה אבינרי, הינה בעלת עסק של חניון לרכבים הידוע בשם "חניון אבינרי", אשר מצוי ברחוב יצחק שדה 2 בתל-אביב (להלן: החניון). החניון, שהוקם בשנת 1996, הינו חלק ממתחם מקרקעין הידוע כ"מתחם חסן ערפה".

המשיבה 1, עיריית תל-אביב (להלן: המשיבה או העירייה), הינה הרשות המקומית שבתחומה מצוי החניון.

המשיבה 2, בנייני רובינשטיין בע"מ, וכן 144 משיבים נוספים, הינם בעלי הזכויות במתחם המקרקעין שבשטחו מופעל החניון.

ביום 1.5.96 פורסמה תכנית מתאר מס' 595א', שהינה "תכנית לאיחוד וחלוקה חדשה ללא הסכמת בעלים". מטרת התוכנית הייתה לשנות את ייעודו המקורי של המתחם מ"איזור תעשייה ומסחר", ל"איזור מעורב למסחר, בידור, משרדים ומלאכה קלה". על מנת להקל על יישומה של תכנית 595א', פורסמה ביום 28.11.05 תכנית תא/3319. תכנית זו מייעדת את המתחם לפיתוח מיידי. במסגרת התוכנית, שונה ייעוד המתחם ל"אזור תעסוקה מיוחד", אשר הותרו בו תכליות לשימושי משרדים, מסחר ובידור עם אופציה למגורים והוגדלו באופן ניכר זכויות הבנייה במתחם.

ביום 2.12.01 הגישה העותרת בקשה לקבלת רישיון עסק לצורך ניהול החניון המוחזק על ידה, לטענתה, כבעלת זכויות כדיירת מוגנת בנכס.

יוער, במאמר מוסגר, כי סוגיה זו, של היות העותרת דיירת מוגנת בשטח המוחזק על ידה, נבחנה במסגרת ההליך שהתנהל בגדרי ת"א (ת"א) 55363-03-11 יונה אבלסון ו- 138 אח' נ' דבורה אבינרי ואח' ובפסק דינה של כב' השופטת כרמלה האפט מיום 24.7.14, הוכרה העותרת כדיירת משנה נגזרת במקרקעין.

ביום 21.1.02 החליטה מחלקת ההנדסה בעיריית תל-אביב שלא להעניק רישיון עסק לעסקה של העותרת מכיוון שהשימוש בו אינו תואם את הוראות התוכנית החלה וכן משום שהוא נמצא באזור המיועד לפינוי בינוי. נקבע, כי ניהול החניון מהווה שימוש חורג ומשכך מצריך היתר לשימוש חורג כתנאי לרישויו. עם זאת, המליצה הוועדה המייעצת לשימושים חורגים באגף רישוי עסקים בעיריית תל-אביב, "להתיר את מגרש החנייה בתנאיי הסכמת מנהלת הפינוי מאחר ושימוש כחניון הוא האמצעי הנוח ביותר להריסת מבנים ולשמור עליהם מפני פולשים, בתוקף עד 31.12.2006". אף על פי כן, הוחלט לדחות את הבקשה להיתר לשימוש חורג בין היתר משום שלא מולאו בעסק הדרישות וההוראות בעניין ציוד הכיבוי הנדרש ותוכניות העסק.

ביום 11.11.03 הורשעה העותרת על פי הודאתה בניהול עסק ללא רישיון עסק (ר"פ 11107/01 ור"פ 12087/01). בית המשפט ציווה על העותרת להפסיק את עיסוקה בעסק והוציא צו סגירה שמועד כניסתו לתוקף נדחה עד ליום 1.5.05.

אין חולק, כי למרות קיומו של צו הסגירה, לא פעלה העיריה לאכיפתו כלפי עסקה של העותרת וכן ביחס לעסקים נוספים, וזאת מתוך השקפה שהדבר ימנע פלישה של גורמים מפוקפקים למתחם. בהתאם לכך, נשלח ביום 19.5.05 מכתב רשמי ממנהל אגף רישוי עסקים למר אוחנה, נציג בעלי העסקים במתחם, שבו הובהר כי "צווי הסגירה שניתנו לעסקים, לא יאכפו עד לגיבוש מדיניות עדכנית לפינוי ואכיפה."

ביום 21.6.07 הוגש על ידי משטרת ישראל כתב אישום כנגד העותרת בגין הפעלת חניון ללא רישיון עסק. בתגובה לכך פנתה העותרת למנהל מחלקת רישוי עסקים בעירייה, מר אלחנן משי, אשר הבהיר במכתב תשובה לעותרת, כי כתב האישום הוגש על ידי משטרת ישראל שאינה מודעת להסכמה בין הצדדים, שלפיה החניון יופעל עד שהשטח יהיה דרוש לבנייה. כתוצאה מהאמור נמחק כתב האישום כנגד העותרת.

ביום 25.11.09 הודיע מר משי לכלל העסקים במתחם ובפרט לעותרת, כי העסקים אשר בבעלותם נמצאים בתחום תכנית בניין עיר המייעדת את האזור לשימושים אשר אינם מאפשרים את המשך הפעלתם וכי הפעלת העסקים ללא רישיון או היתר מנוגדת לחוק.

ביום 14.8.12 הודיעה העירייה לעותרת, כי עליה לקיים את צו הסגירה שנכנס לתוקפו בתאריך 1.5.05 ולהפסיק את עיסוקה בעסק בתוך 14 ימים. לאור האמור, פנתה העותרת לעירייה בבקשה לקבל את הסכמתה שלא תבוצענה פעולות חד צדדיות לביצוע צו הסגירה עד ליום 31.12.12. העירייה נענתה לבקשה.

ביום 30.4.13 דרשה העירייה מהעותרת לבצע את צו הסגירה האמור תוך 48 שעות.

בהמשך לדרישה זו, הגישה העותרת ביום 2.5.13 עתירה מינהלית שכוונה כנגד החלטתה של העירייה לדחות את בקשתה לקבלת רישיון עסק להפעלת החניון (עת"מ (ת"א) 2980-05-13 דבורה אבינרי נ' עיריית תל אביב יפו (אגף רישוי עסקים) ואח'). במסגרת עתירה זו, שהוגשה כנגד העירייה וכנגד משטרת ישראל, ביקשה העותרת מבית המשפט להתיר את המשך פעילותו של החניון ולהורות לעירייה להעניק לעסק רישיון עסק או לחילופין להעניק לה היתר זמני לשימוש חורג, עד שתוצא לפועל תכנית הבנייה במתחם בו נמצא החניון. כמו כן, עתרה העותרת לכך שצווי סגירת העסק יותלו והעירייה תקיים את הבטחתה המינהלית שלא לנקוט באמצעי אכיפה לסגירת העסק עד לבנייה בפועל. בד בבד עם הגשת העתירה, הגישה העותרת בקשה לסעד זמני שיורה למשיבה שלא לפעול לסגירת העסק. כב' השופט ק' ורדי נעתר לבקשה ביום 20.6.13 והורה על מתן צו ביניים לפיו החניון נשוא העתירה לא ייסגר עד להכרעה בעתירה. נקבע, כי בשלב זה, לא ניתן לשלול לחלוטין את טענות העותרת ובפרט את טענה לקיומה של הבטחה מינהלית שקיבלה מהעירייה לאי אכיפה של הצווים שהוצאו כנגד העסק.

לאחר הגשת העתירה, הגישו בנייני רובינשטיין בע"מ ו- 145 מבקשים נוספים, שהינם, כאמור, בעלי הזכויות במקרקעין שבשטחם מופעל החניון, בקשה לצירופם כמשיבים בעתירה. ביום 3.6.13 התקבלה הבקשה.

ביום 22.5.14 נדחתה העתירה. בית משפט זה (כב' השופטת ש' דותן) קבע, כי עתירת העותרת הוגשה בשיהוי קיצוני של 11 שנים, שהרי בגדרי העתירה ביקשה העותרת מבית המשפט להורות למשיבה לדון בבקשתה מיום 2.12.01 לקבלת רישיון עסק, בקשה נדחתה ביום 21.1.02 מהטעם שהעסק נמצא במתחם המיועד לפינוי. נקבע, כי "משלא עתרה בסמוך לדחיית הבקשה אלא בחרה לתקוף אותה רק במסגרת עתירתה בשנת 2013, המדובר בשיהוי קיצוני של כ-11 שנים. לפיכך, כל טענה בעניין ההחלטה לדחות את הבקשה דינה להידחות מחמת שיהוי." נקבע עוד, כי העותרת טענה גם כנגד צו הסגירה שהוצא כנגדה ונכנס לתוקפו ביום 1.5.05 וכי "ג ם בעניין זה, נמנעה העותרת מלנקוט בהליך משפטי ומשכך דין טענה זו להידחות מחמת שיהוי". גם לגופם של דברים לא מצא בית משפט זה ממש בטענות העותרת;

כך, באשר לטענת העותרת שלפיה המשיבה שקלה שיקולים שאינם בסמכותה המנוגדים לחוק עת בחנה את הבקשה למתן רישיון עסק או מתן היתר זמני, וכי לפיכך המדובר בהחלטה החורגת ממתחם הסבירות, נקבע כי מטרתו של חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968 הינה, בין היתר, קיום הדינים הנוגעים לתכנון ובנייה כקבוע בסעיף 1(א)(6) לחוק ועל כן, כאשר מבקש אדם רישיון לעסוק במקום שלא ניתן להפעילו על פי הוראות חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה - 1965 או תכניות בניין-עיר, רשאית הרשות לסרב לתיתו בשל כך. נקבע, כי בהחלטתה של העירייה שלא ליתן רישיון עסק לעותרת מבקשת היא למעשה, לאכוף את קיום החוק וכי עמידה על דרישות החוק הן מחובותיה של הרשות ומשכך אינן מהוות שיקול זר:
"שאיפתה של משיבה 1 היא לקדם את תכנית תא/3319 ולהוציאה לפועל, וזאת כאשר ניצבים לנגד עיניה אינטרסים ציבוריים הנוגעים לכלל. לצורך כך, פועלת היא להפסקת פעילותם ופינויים של עסקים שאינם מחזיקים ברישיון עסק ואינם תואמים לתוכניות החלות במתחם. פעולות אלו, לקיום תנאים למתן רישיונות עסק ואכיפה של צווים שיפוטיים אותן מעבירה הרשות תחת שבט ביקורתה, הכרחיות לקיומו של משטר תקין. "

באשר לטענת העותרת לקיומה של הבטחה מינהלית שניתנה לה מטעם גורמים בעירייה, לפיה היא תוכל להמשיך לנהל את העסק עד שיחלו פעולות הבנייה במתחם וכי בתקופה זו לא יבוצעו פעולות אכיפה כנגדה, קבע בית המשפט, כי העותרת לא הוכיחה כי התקיימו התנאים לקיומה של הבטחה מינהלית, הכוללים הוכחה ברורה כי אכן ניתנה הבטחה מינהלית וכי ההבטחה הינה מפורשת, ברורה ולא מוטלת בספק. נקבע, בהקשר זה, כי המשיבה, אמנם, בחרה להימנע מאכיפת צווי סגירה נגד עסקים במתחם, וזאת על מנת למנוע פלישה של גורמים אחרים למתחם, אלא שבכך אין כדי למנוע ממנה להוציא לפועל את תכניות הבנייה התקפות ואף למנוע ממנה לקיים את דרישות החוק. לפיכך, דרישתה מהעותרת לבצע את צו הסגירה תוך 48 שעות אינה בגדר שינוי מדיניות. נקבע עוד, כי בעלי העסקים הפועלים במתחם ללא רישיון עסק, לרבות העותרת, ידעו במפורש, כי מצב דברים זה לא נועד להיות מצב של קבע.

באשר לטענת העותרת לפיה העירייה הפלתה אותה לרעה מול עסקים אחרים הפועלים במתחם, נקבע, כי טענה זו נשללת לאור מכתבי התראה שצורפו לתגובת העירייה, שאותם שלחה העירייה לכל אותם עסקים הפועלים במתחם ללא רישיון עסק ובהם הובהר מפורשות, כי לנוכח העובדה שהעסקים פועלים בניגוד לחוק, לא יותר המשך ניהולם במתחם.

באשר לטענת העותרת לפיה אין כל הצדקה שלא ליתן לה היתר זמני לנהל את העסק מקום בו טרם החל פינוי המחזיקים בפועל ולא צפויה התחלת בנייה במתחם בקרוב, נקבע כי סעיף 19 לתקנון תכנית 3319 קובע הוראת מעבר אשר מאפשרת "שימוש חורג" בתחום התכנית וכי הוראה זו קבועה לתקופה של 10 שנים מיום מתן התוקף לתכנית 595א', קרי משנת 1996, וזאת אך ורק לגבי עסקים בעלי רישיון. נקבע, כי ברי שתוקפה של הוראה זו עבר מאחר שחלפו למעלה מ-10 שנים וכי מכל מקום העותרת אינה מחזיקה ברישיון עסק ועל כן הוראה זו אינה חלה עליה.

לבסוף, באשר לטענת העותרת לפגיעה בחופש העיסוק, נקבע כי העותרת הרוויחה במשך שנים ממדיניותה של העירייה והתפרנסה מעסקה מבלי שהחזיקה ברישיון עסק. עוד נקבע, כי:
"הזכות לחופש העיסוק היא אומנם זכות יסוד אך איננה זכות מוחלטת והיא נסוגה לעיתים אל מול זכויות אחרות או אינטרסים ציבוריים מתנגשים. בעניינינו, לצד הזכות לחופש העיסוק של העותרת עומדת החובה לאכוף את החוק. לא ניתן להתיר לעותרת להתפרנס מעסק בלתי חוקי. זאת ועוד, הותרת העסק במתחם פוגעת בזכויות הבנייה של משיבים 147-3, שכן כל עוד לא החלו בפינוי אין באפשרותם להתחיל במימושה של תוכנית הבנייה.

לאור כל האמור לעיל, קבע בית המשפט, כי לא נמצא פגם במדיניותה של העירייה וכי החלטותיה ניתנו תוך הפעלת שיקול דעת סביר, מבלי ששקלה שיקולים זרים. נקבע, כי אי לכך, אין מקום להתערבותו של בית המשפט בהחלטותיה ובמדיניותה של העירייה ודין העתירה להידחות.

ביום 1.6.14, ימים ספורים לאחר שניתן פסק הדין, הגישה העותרת עתירה נוספת, היא העתירה המונחת עתה לפני, כשלצדה בקשה לצו ביניים שימנע את סגירת עסקה עד להכרעה בעתירה. גם הפעם לא צורפו בנייני רובינשטיין ו-144 המבקשים הנוספים כמשיבים לבקשה. ביום 1.6.14 ניתן צו ארעי המונע את סגירת החניון עד להחלטה אחרת.

בעתירתה הנוכחית טוענת העותרת, כי פעילות החניון הנדון כלל אינה מצריכה רישיון עסק. את עתירתה מבססת העותרת על פרסומים מאתר האינטרנט של העירייה מיום 12.5.13, המצורפים כנספחים א' ו-ב' לעתירה, המצביעים, לשיטתה, על תיקון שערכה העירייה בצו רישוי עסקים לגבי הצורך ברישיון עסק לחניון. המדובר בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), תשע"ג – 2013, שבסעיף 8.6ב לתוספת הצו, המפרטת את העסקים טעוני הרישוי, מופיע כעסק הטעון רישוי "חניון בתשלום, חניון ששטחו מעל 500 מ"ר המשמש באי מרכז מסחרי הסמוך לו, למעט חניון כמפורט בסעיף 8.6ז". על פי הטענה, בחודש מאי 2013 העירייה פרסמה באתר האינטרנט שלה "רשימת עסקים חייבים או לא חייבים ברישיון", תוך שצוין כהערה או כהבהרה לסעיף 8.6ז לתוספת לצו, כך: "חניון למנויים בתשלום שרכישת המנויים פתוחה לציבור הרחב יחשב כחניון טעון ברישיון לניהול עסק אך אם הרכישה למנויים לא פתוחה לציבור הרחב החניון לא יהיה טעון ברישיון לניהול עסק", כאשר כך גם פורסם בטבלת העיסוקים של העיריה עם גורמי הרישוי נכון ליום 12.5.13 (הפרסומים צורפו, כאמור, כנספחים א' ו-ב' לעתירה). העותרת טענה בעתירתה, כי החל מחודש נובמבר 2013 היא מפעילה את החניון אך ורק כחניון בתשלום לחברות מנויות בלבד, כאשר רכישת המנויים לא פתוחה לציבור הרחב ולכן, לאור התיקון שנעשה על ידי העירייה עצמה בצו, העותרת פטורה מרישיון עסק ולכן אין מקום לסגור את העסק, שכן לא מדובר בעסק הטעון רישיון.

כאמור, גם עתירה זו הוגשה כנגד העירייה בלבד, מבלי שצורפו המשיבים 2-146 ובהחלטה מיום 11.6.14, נעתר כב' השופט ק' ורדי לבקשתם של משיבים אלה להצטרף לעתירה. בהחלטה נוספת, מיום 24.6.14, נעתר כב' השופט ק' ורדי לבקשת העותרת למתן צו ביניים והורה כי החניון לא ייסגר עד להכרעה בעתירה לגופה. נקבע, כי לא ניתן לשלול בשלב זה את סיכויי העתירה וכי מאזן הנוחות נוטה למתן צו ביניים בהתחשב בכך שהעותרת מנהלת את העסק שנים רבות וטרם ניתן היתר בנייה לביצוע עבודות במתחם.

על החלטתו של כב' השופט ורדי הוגשה בקשת רשות ערעור שנדחתה על ידי כב' השופט ע' פוגלמן ביום 7.8.14 בזו הלשון (בר"ם 4810/14):
"לאחר שעיינתי בבקשה, באתי למסקנה שלא קמה עילה למתן רשות ערעור. אף בהנחה, לצורך הדיון שלפניי, כי יש ממש בטענות המבקשים לגופה של העתירה, לא ראיתי להתערב בשיקול דעתו של בית המשפט קמא אשר קבע כי מאזן הנוחות מטה את הכף, לעת הזו, ליתן סעד זמני. מסקנתי זו נסמכת, בין היתר, על כך שדיון בעתירה נקבע למועד יחסית קרוב (19.10.2014), באופן שמפחית את הנזק הפוטנציאלי שעלול להיגרם למבקשים אם העתירה תידחה. בצד האמור, ככל שיחול שינוי נסיבות (למשל, אם יינתן היתר בנייה), יהיו המבקשים רשאים להגיש בקשה חדשה לבית המשפט קמא אשר יחליט בה כחוכמתו, בלא שאני מביע כל עמדה לגופה של בקשה כזו, אם וככל שתוגש."

להשלמת התמונה העובדתית יצוין, כי ביום 26.1.15 התקבלה הודעה מטעם המשיבים 2-146, שלפיה ביום 19.1.15 התקבל היתר לבנייה במקרקעין שבשטחם מופעל החניון. להודעה צורף העתק מהיתר לחפירה ודיפון שניתן על ידי הועדה המקומית לתכנון ובבניה, תל-אביב.

2. טענות הצדדים
העותרת טוענת, כי לאור "ההנחיות לציבור הרחב" שפורסמו באתר האינטרנט של העירייה, החניון שאותו היא מפעילה כלל לא נדרש לרישיון עסק ולפיכך היא יכולה להמשיך בהפעלת החניון, חרף קיומו של צו הסגירה שהוצא לו מכוח חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968.

העירייה טוענת, כי טענתה "החדשה" של העותרת כלל אינה ראויה להישמע וכי יש לדחותה על הסף, שכן היא מועלת בשיהוי כבד, חרף קיומו של מעשה בית דין והשתק שיפוטי, ובחוסר ניקיון כפיים.

העירייה טוענת עוד, כי הפרסום באתר האינטרנט שלה יסודו בטעות, כי פרסום זה תוקן בינתיים וכי מכל מקום, הפרסום האמור איננו יכול לשנות את הוראות סעיף 8.6ב לתוספת לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-2013 ולבטל את חובת הרישוי הקבועה בו. נטען גם, כי ממילא העותרת כלל לא הוכיחה כי היא עומדת בתנאי שלטעמה פוטר אותה מחובת הרישוי של העסק.

המשיבים 2-146 טוענים, אף הם, כי דין העתירה להידחות על הסף, מהטעמים שהועלו על ידי העירייה. נטען גם, כי הליך זה הוא מקרה מובהק וקיצוני של ניצול לרעה של הליכי משפט וכי המדובר בניסיון ב"סיבוב שני" של העותרת בבית משפט זה, למנוע את סגירתו של חניון בלתי חוקי, שמעולם לא היה לו רישיון עסק ואשר קיים נגדו מזה שנים רבות צו סגירה שיפוטי.

המשיבים 2-146 טוענים עוד, כי טענת העותרת הינה מופרכת לחלוטין גם לגופה. נטען, בהקשר זה, כי על פי צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-2013, שהוא הדין הקובע בעניין, כל חניון בתשלום – ואין מחלוקת כי החניון נשוא ענייננו מנוהל כעסק "בתשלום" – הינו עסק המחייב רישיון.

במענה לטענות אלה של המשיבים טוענת העותרת, כי העתירה הקודמת הוגשה בחודש מאי 2013, על יסוד המצב העובדתי והמשפטי הקודם שהיה טרם תיקון צו רישוי עסקים וטרם הנחיות עיריית תל-אביב הפוטרות חניון כדוגמת חניון העותרת מחובת קבלת רישיון עסק ולכן אין כל מקום לטענה כי היה על העותרת לטעון טענותיה מבעוד מועד וקל וחומר שאין מקום לטענת שיהוי. העותרת עומדת על טענתה, כי כיום היא כלל אינה נדרשת לרישיון עסק, וזאת בהתאם להוראות העירייה והנחיותיה.

3. המסגרת הנורמטיבית
סעיף 1 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק רישוי עסקים או החוק) מגדיר את מטרותיו של החוק בזו הלשון:
אמצעים
נוספים
1. (א) שר הפנים, רשאי לקבוע בצווים עסקים טעוני רישוי ולהגדירם, כדי להבטיח בהם מטרות אלה או מקצתן:
(1) איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים;
(2) מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות;
(3) בטיחות של הנמצאים במקום העסק או בסביבתו;
(4) מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחמרי הדברה, בדשנים או בתרופות;
(5) בריאות הציבור, לרבות תנאי תברואה נאותים;
(6) קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה;
(7) קיום הדינים הנוגעים לכבאות.
(ב) היתה אחת ממטרות הרישוי מטרה כמפורט להלן, טעון הצו התייעצות –
(1) בסעיף קטן (א)(1) – עם השר לאיכות הסביבה;
(תיקון מס' 29) תשע"ב-2012
(תיקון מס' 29) תשע"ב-2012
(2) בסעיף קטן (א)(2) – עם השר לביטחון הפנים;
(3) בסעיף קטן (א)(3) – עם שר העבודה והרווחה;
(4) בסעיף קטן (א)(4) – עם שר החקלאות;
(5) בסעיף קטן (א)(5) – עם שר הבריאות;
(תיקון מס' 29) תשע"ב-2012
(תיקון מס' 29) תשע"ב-2012
(6) בסעיף קטן (א)(7) – עם השר לביטחון הפנים.

על מטרות חוק רישוי עסקים עמד כב' השופט (כתוארו אז) מ' חשין ברע"פ 4270/03 מדינת ישראל נ' תנובה, מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ, פ"ד נט(3) 673, 680 (2004), כדלקמן:
"מטרתו של החוק היא לשמור ולהגן על ערכים שונים הנתפשים בחברתנו כערכים חשובים, ולקיומם של ערכים אלה נכונים אנו לצמצם את חופש העיסוק על דרך הטלתן של הגבלות להפעלתו של 'עסק'. כך הוא הערך של שלום הציבור, כך הוא הערך של שמירה על בריאות הציבור ובטיחותו, כך הוא הערך של שמירה על איכות הסביבה ועל איכות החיים בכלל וכך הם הערכים האחרים המנויים, אחד אחד בשורה עורפית, בהוראות סעיף 1(א) שלחוק רישוי עסקים. אלו הן תכליותיו המוצהרות, הברורות והחד-משמעיות של החוק: פיקוח על 'עסקים' ועל בתי-עסק להגנה על מטרות חברה וסביבה אלו ואחרות. עצם קיומו והפעלתו של עסק עלול לסכן עניינים החשובים לכלל ולפגוע בהם, ובאמצעות החוק מבקשים אנו לוודא כי כל 'עסק' ו'עסק' ינהג דרכיו כך שאותם ערכים לא ייפגעו ולא יינזקו".

סעיף 6(א) לחוק רישוי עסקים קובע, כי רישיון לעסק שקביעתו כעסק טעון רישוי נעשתה בהתייעצות עם שר אחד או יותר (כמפורט בסעיף 1(ב) לחוק) לשם הבטחת המטרות המנויות בו – לא יינתן אלא אם כן ניתן אישור של כל אחד מהשרים או מי שהסמיכו לכך ("נותן האישור"). סעיף 7(א) לחוק קובע, כי "רשות הרישוי" (כהגדרתה בסעיף 5 לחוק) או נותן האישור רשאים להתנות את מתן הרישיון בתנאים שיש לקיימם, והכל כדי לקיים את מטרות הרישוי. סעיף 4 לחוק קובע, כי "לא יעסוק אדם בעסק טעון רישוי אלא אם יש בידו רישיון, היתר זמני או היתר מזורז לפי חוק זה ובהתאם לתנאיו". סעיף 14(א) רישא לחוק קובע, כי אדם שעסק ללא רישיון בעסק טעון רישוי או שלא קיים תנאי מתנאי הרישיון עובר עבירה פלילית שהעונש בגינה הוא 18 חודשי מאסר או קנס (ראו גם סעיפים 14א1 ו-15 לחוק).

חוק רישוי עסקים מגשים את התכליות המנויות בו בדרך של הסמכת רשות הרישוי ונותני האישורים הנזכרים בסעיף 1(ב) לחוק לקבוע דרישות שעמידה בהן היא תנאי-בלעדיו-אין לקבלת רישיון עסק ולהפעלתו. כנגזר מחוק יסוד: חופש העיסוק, מוסמכת הרשות המינהלית לפגוע בזכותו החוקתית של הפרט לחופש עיסוק ובלבד שהפגיעה בזכות היא לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש (ראו רע"פ 4384/13 מדינת ישראל נ' מיאו והאו בע"מ (2014); בג"ץ 1789/13 לוטן נ' שרת החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 17 (2013)). מכוח הסמכות המוקנית לו בסעיף 1 לחוק, התקין שר הפנים את צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-2013 (להלן: צו רישוי עסקים או הצו) וכן את הצווים שקדמו לו. בסעיף 1 לצו רישוי עסקים, שפורסם ביום 4.3.13, נקבע כי "העסקים המפורטים בתוספת הם עסקים טעוני רישוי." צו רישוי עסקים מפרט בתוספת רשימה של סוגי עסקים טעוני רישוי ואת המטרות העיקריות של כל עסק מבין אלו הקבועות בסעיף 1(א) לחוק (סעיף 2(א) לצו). בפריט 8.6ב לתוספת לצו נקבע כעסק טעון רישוי: " חניון בתשלום, חניון ששטחו מעל 500 מ"ר המשמש באי מרכז מסחרי הסמוך לו, למעט חניון כמפורט בסעיף 8.6ז."יוער, כי ההחרגה שבסעיף 8.6ז נוגעת לחניון מקורה או תת קרקעי, וככזו היא אינה רלבנטית לענייננו.

מכאן, שעסקה של העותרת הינו מסוג העסקים הטעונים רישוי.

כאמור, העותרת מבקשת להיבנות מהפרסום באתר האינטרנט של העירייה, שממנו עולה, כביכול, כי חניון שמציע שירות למנויים בלבד ולא לקהל הרחב איננו נדרש לרישיון עסק. אולם, וכאמור לעיל, צו רישוי עסקים הינו צו כללי, שאותו התקין שר הפנים מכוח הסמכות המוקנית לו בסעיף 1 לחוק רישוי עסקים וברי כי אין בפרסום כזה או אחר, כדי לגבור על האמור בחוק רישוי עסקים ובצו רישוי עסקים. מכל מקום, העירייה הבהירה בענייננו, כי הפרסום באתר האינטרנט שלה יסודו בטעות, מה גם שממילא צוין בתחתית הפרסום, כי "האתר מספק מידע כללי בלבד. הנוסח המחייב הוא זה הקבוע בהוראות הדין הרלוונטיות כפי שתהיינה בתוקף מעת לעת." (ראו בתחתית נספח ב' לעתירה).

העותרת טוענת, אמנם בקול ענות חלושה, כי היא הסתמכה על הפרסום האמור. אולם, לטענה זו אין מקום שעה שלגרסת העותרת עצמה היא למדה על הפרסום באתר האינטרנט של העירייה רק בסמוך להגשת עתירתה הנוכחית, מה גם שמדובר בחניון הפועל מזה שנים רבות במתכונת דומה, כאשר כבר בסעיף 4 לעתירה הקודמת ציינה העותרת, כי "העסק אינו משרת לקוחות מזדמנים אלא רק לקוחות קבועים – מנויים ואורחיהם, המשלמים מראש עבור החניה במקום". הנה כי כן, הפעלת העסק כחניון למנויים לא נולדה בעקבות הפרסום באתר האינטרנט של העירייה, אלא מדובר במצב עובדתי שהיה קיים עוד קודם לכן, וללא קשר לפרסום האמור.

אשר לטענות הנוספות שהועלו על ידי העותרת בגדרי ההליך, בהן הטענות לקיומה של הבטחה מינהלית, הפליה, חוסר סבירות, פגיעה בזכות הקניין ובחופש העיסוק, הרי שאלו הוכרעו במסגרת העתירה הקודמת ומובן כי מותב זה אינו יושב כערכאת ערעור על המותב שדן בעתירה הקודמת.

די באמור עד כה כדי להביא לדחיית העתירה.

מעבר לצורך אוסיף, כי יש גם ממש בטענות הסף שהועלו על ידי המשיבים בגדרי העתירה. העותרת, שהגישה עתירה קודמת כנגד המשיבים, הייתה צריכה למצות את כל טענותיה בנושא הפעלת החניון בגדרי עתירתה הקודמת, ובכלל זה הטענה המועלית בגדרי עתירתה הנוכחית. זכותם הבסיסית של המשיבים הינה, כי לא יאלצו להתמודד עם הליכים חוזרים ונשנים באותה הסוגיה עצמה.

4. סוף דבר
העתירה נדחית. צו הביניים מיום 24.6.14 בטל בזאת.

העותרת תישא בהוצאות המשיבים 2-146 בס כום כולל של 10,000 ₪.

באשר להוצאות כמגד העירייה, החלטתי שלא לחייב את העותרת בהוצאות המשיבה 1, וזאת משני טעמים. הראשון, שהמשיבה 1 אכן פרסמה הנחיות שלכאורה היה בהם כדי להניע את העותרת לנקוט בהליך זה. גם אם מדובר בטעות של העירייה שאינה גוברת על צו רישוי עסקים, הרי עדיין על העירייה להקפיד בפרסומיה, שהם אלו המגיעים לידיעת הציבור. שנית ובעיקר, אמנם טענות העותרת נדחו לגופן, אולם לא ניתן להתעלם מהתנהלות העירייה, שבמשך שנים לא הסד ירה את מעמד המחזיקים באותם נכסים (ללא רישיון עסק), וחלף זאת הותירה אותם, כאשר נגדם תלוי ועומד צו סגירה שמועדו חלף, והעירייה נמנעה מלאכוף את הצווים שהיא עצמה הוציאה. התנהלות זו, שאמנם פעלה במשך מספר שנים לטובת העותרת, אינה ראויה. יש פגיעה בשלטון החוק, שכן יש שורה של בעלי עסקים, המנהלים עסקים הטעונים רישוי, ללא רישוי, מבלי שהדין נאכף. אם רצתה העירייה לדאוג שהם ישהו במקום עד להוצאת היתרי בניה, היה על העירייה להסדיר זאת ולו באופן זמני ונקודתי. גם התנהלות זו אין לעודד בפסיקת הוצאות לטובת העירייה, שעה שהחליטה לאכוף את הוראות החוק לאחר שנים.

ניתן היום, כ"ד אדר תשע"ה, 15 מרץ 2015, בהעדר הצדדים.