הדפסה

בית משפט השלום בחיפה ת"א 10274-01-16

בפני
כבוד ה שופט אבישי רובס

תובעת

עיריית קרית אתא

נגד

נתבעת
מדינת ישראל - המשרד להגנת הסביבה

פסק דין

1. עניינה של התביעה נשוא תיק זה הינו דרישת תשלום כפל הוצאות ביצוע צו מנהלי בסך של 405,947 ₪ בעניין סילוק מפגעי אסבסט, שהוצא לתובעת ביום 4.5.2015, לפי סעיף 49 לחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, תשע"א - 2011 ( להלן " חוק למניעת מפגעי אסבסט"). דרישת תשלום כפל ההוצאות נגעה למקרקעין הידועות כחלקות 20, 23 ו-24 בגוש 11612, בשטח הסמוך לצומת דשנים בקרית אתא ( להלן " המקרקעין").

במסגרת כתב התביעה עתרה התובעת להצהיר כי היא אינה חייבת בתשלום הוצאות ביצוע הצו המנהלי הנ"ל וממילא, אין היא חייב בתשלום כפל הוצאות.

2. לטענת התובעת (להלן "העירייה") , כפי שבאה לידי ביטוי בכתב התביעה, בשנת 1995 הופקעו המקרקעין על ידי מדינת ישראל מכח צווים שהוצאו בהתאם לפקודת הדרכים ומסילות הברזל ( הגנה ופיתוח) 1943 (להלן " פקודת הדרכים") ובהתאם, נרשמו בחלקות הנ"ל בלשכת רישום המקרקעין הערות על ההפקעה. לטענת העירייה, צו שהוצא לפי סעיף 3 לפקודת הדרכים הוא האקט הקונסטיטוטיבי של ההפקעה ומשמעות הדברים היא שעם פרסום ההודעה לפי פקודת הדרכים ורישומה בספרי האחוזה, המקרקעין הינם בבעלות מדינת ישראל.

ביום 6.1.2014 הוציאה הנתבעת לעירייה צו מנהלי לפינוי אסבסט מכח חוק למניעת מפגעי אסבסט, ביחס למקרקעין. העירייה נדרשה לפנות פסולת אסבסט שנמצאה במקרקעין ואשר נחשפה כתוצאה מעבודות סלילת כביש שבוצעו על ידי חברת יפה נוף תחבורה תשתיות לבניה בע"מ בסמוך לצומת דשנים.

נטען, כי נוהל בין הצדדים דין ודברים, במהלכו טענה העירייה, בין היתר, כי אינה חייבת בניקוי האסבסט ולא ניתן להוציא כנגדה צו, מאחר ומדובר במקרקעין השייכים למדינה ואשר הוחזקו על ידי נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ ( להלן " חברת נתיבי ישראל") או חברת יפה נוף, מטעם המדינה. עם זאת, ומבלי לגרוע מטענותיה, טענה העירייה כי שלחה צווים למחזיקים וביניהם גם לחברה הלאומית לתשתיות תחבורה. בהמשך, כך נטען, פנתה העירייה ביום 5.2.2014 לשר להגנת הסביבה דאז, מר אמיר פרץ, בבקשה לקיים פגישה, בין היתר בנושא פינויי האסבסט מצומת דשנים. נטען, כי במהלך הפגישה שהתקיימה ביום 24.4.2014 סוכם כי פינוי הפסולת ייעשה במסגרת סלילת כביש 772, על ידי הקבלן המבצע את עבודות הסלילה - חברת יפה נוף, וכי העירייה לא תישא בהוצאות כלשהן בגין כמות זעירה של פסולת אשר סולקה לטענת הנתבעת קודם למועד הפגישה. העירייה הדגישה, כי היתה מחלוקת עובדתית בין הצדדים האם אכן בוצעה עבודה על ידי הנתבעת. נטען, כי בכך למעשה בוטל בהסכמת הצדדים הצו והדרישות מכוחו.

העירייה טענה, כי ביום 28.4.2014 היא הוציאה צו לחברת נתיבי ישראל ואכן פינוי הכמות העצומה של הפסולת בוצע במסגרת סלילת כביש 772 על ידי חברת יפה נוף, אשר תפסה כבר בשנת 2013 חזקה בשטחים נרחבים לצורך ביצוע הכביש, לרבות המקרקעין. נטען, כי ביום 15.6.2014 הסתיים פינוי פסולת האסבסט על ידי חברת יפה נוף ובסך הכל פונתה על ידה פסולת אסבסט בהיקף של 4,036 טון.

נטען, כי לאורך כשנה לאחר מכן לא פנתה הנתבעת בדרישה כלשהי לעירייה, ורק בחודש אוגוסט 2015 הוצאה דרישה לתשלום מידי של כפל הוצאות לפי סעיף 49 לחוק האסבסט בגין פינוי של 201.36 טון אסבסט, שבוצע ביום 26.4.2014, יומיים לפני הפגישה שהתקיימה אצל השר. העירייה דחתה את דרישת העירייה וטענה, בין היתר, כי פינוי האסבסט בוצע על ידי חברת יפה נוף.

העירייה טענה, כי הנתבעת פעלה בניגוד לכל דין, עת נקטה כנגדה בהליכי גבייה מנהליים והוציאה לה דרישה לתשלום מס לפי פקודת המיסים ( גבייה).

3. העירייה טענה, כי אין מקום לחייבה בתשלום כפל הוצאות ממספר טעמים:

א. הושג כאמור סיכום, בישיבה שהתקיימה אצל השר, בעקבותיו יפה נוף, המחזיקה במקרקעין מטעם מדינת ישראל, פינתה את פסולת האסבסט.

ב. הצו לא הוצא כדין והוא בטל, שכן המקרקעין אינם בהחזקת העירייה ואינם ברשות הרבים. העירייה טענה, כי היתה בקשר עם הנתבעת לאורך כל הדרך ולא היתה צריכה לפעול בהליך לביטול הצו לאור ההסכמה על ביטולו. לטענתה, מי שהחזיק במקרקעין במועד הרלבנטי היתה חברת נתיבי ישראל או חברת יפה נוף. לטענתה, המקרקעין נתפסו על ידי חברת יפה נוף כבר בשנת 2013 ומאותה עת, הציבור לא היה רשאי לעבור בהם, הוא לא עבר בהם הלכה למעשה ולא יכול היה לעבור בהם.

ג. סילוק המפגע ( המזערי) מושא הצו, לא בוצע כלל. נטען, כי חברת יפה נוף כלל לא אפשרה כניסה למקרקעין ממועד תפיסתם, אלא בתיאום עמה ולא היתה אפשרות מעשית שקבלן מטעם הנתבעת יכנס למקרקעין ויבצע את עבודות סילוק האסבסט. אם אכן נכנס, לא ברור כיצד נטל רק חלק מהאסבסט (201 טון) והשאיר את החלק הארי, למעלה מ- 4,000 טון, שנוקה על ידי חברת יפה נוף.

4. הנתבעת התגוננה מפני התביעה וטענה, שהצו המנהלי שהוצא לעירייה ניתן בסמכות, בהתאם לדין, ואין הוא חורג ממתחם הסבירות באופן קיצוני, המצדיק את התערבותו של בית המשפט. נטען, כי העירייה בחרה שלא לתקוף את הצו המנהלי שניתן כנגדה בבית המשפט המוסמך ולכן, היא מושתקת מלהעלות טענות כנגד הצו, בפרט לאור העובדה שהעירייה שלחה לנתבעת מכתב בסמוך לאחר הוצאת הצו, ממנו עולה כי היא תפעל בהתאם לצו. הנתבעת טענה, כי במסגרת תקיפה עקיפה לא ימהר בית המשפט ליתן סעדים מנהליים כגון בטלות, אלא אם כן יוכח פגם מנהלי כבד משקל, דבר שלא מתקיים בענייננו.

הנתבעת פרטה בכתב ההגנה את השתלשלות העניינים מנקודת מבטה ( ראה התייחסות לכך בהמשך). היא הדגישה, כי עובר להוצאת הצו המנהלי מכח סעיף 3 לחוק האסבסט, היא הקדימה ושלחה לעירייה התראה על כוונה להוציא צו מנהלי בעניין אסבסט ומשלא נעשה דבר, הוצא צו מכח סעיף 3 לחוק. הנתבעת הבהירה, כי כבר ביום 21.1.2014 פנה היועץ המשפטי של העירייה אל מפקח המשטרה הירוקה וציין כי העירייה מתכוונת לפעול בהתאם לצו. בהמשך, במכתבה מיום 23.1.2014, טענה אמנם העירייה כי יש הערת הפקעה על החלקה וראו י שהמשרד יחייב את מע"צ בביצוע פעולות הניקוי. אולם, היא לא טענה כי אינה חייבת בניקוי האסבסט, אלא פרטה את הפעולה אותה היא מתעתדת לבצע לצורך ביצוע הצו המנהלי, בדרך של איתור הבעלים, וככל שהפעולה לא תצלח - ביצוע הצו המנהלי בעצמה. בהתאם, ניתנה לעירייה ארכה לביצוע הצו עד ליום 9.2.2014 והובהר לה כי אם עד למועד זה לא תחלנה עבודות הניקוי, בכוונת המשרד לסלק את המפגע.

הנתבעת טענה, כי ביום 10.2.2014 נערך סיור נוסף במקרקעין ונמצא כי לא ננקטו פעולות כלשהן בשטח על ידי העירייה. בעקבות זאת, הפעילה הנתבעת קבלן חיצוני לפינוי אסבסט, אשר החל בעבודתו ביום 22.4.2014.

הנתבעת אישרה, כי אכן ביום 24.4.2014 נערכה ישיבה בראשות השר להגנת הסביבה עם ראש עיריית קרית אתא. עם זאת, בניגוד לנטען בכתב התביעה, טענה הנתבעת כי במהלך הפגישה לא סוכם על ביטול הצו וכי פינוי הפסולת ייעשה במסגרת סלילת כביש 772, או כי העירייה לא תישא בהוצאות כלשהן. נטען, כי בישיבה זו ציין מנהל מחוז חיפה של הנתבעת, כי עבודות פינוי האסבסט ( אותן החלה הנתבעת לבצע), יושתו על העירייה. הנתבעת צרפה העתק מסיכום הישיבה מיום 24.4.2014.

הנתבעת טענה, כי ביום 29.4.2014 הוגש דוח מסכם על ידי הקבלן, המעיד על פינוי של 201 טון אסבסט, אליו צורפו תצלומים על ביצוע העבודה ותעודות שקילה. לאחר שאושר הדו"ח שילמה הנתבעת לחברה המבצעת סך של 202,960 ₪.

ביום 4.8.2015, לאחר שניתנה לרשות שהות לפעול מול בעלי המקרקעין, נעשתה פניה לעירייה לתשלום כפל הוצאות, לפי הוראות סעיף 49 (ו) לחוק למניעת מפגעי אסבסט.

5. הנתבעת טענה, כאמור, כי העירייה מושתקת מלהעלות טענות כנגד הצו המנהלי וכי היה עליה להשיג על הצו בדרך של תקיפה ישירה, בזמן אמיתי, בהתאם לסעיף 50 לחוק, ולא באמצעות תקיפה עקיפה מאוחרת, אגב הדרישה לתשלום הוצאות פינוי המפגע, כפי שעשתה.

הנתבעת טענה, כי הצו המנהלי שניתן בעניינה של העירייה הוצא בסמכות ואף הדרישה לתשלום כפל הוצאות הוצאה כדין. היא הפנתה בעניין זה להוראות סעיף 49 לחוק למניעת מפגעי אסבסט וטענה, כי הדרישות הקבועות בסעיף הנ"ל, קרי - מפגע אסבסט, ברשות הרבים ( כהגדרתה בחוק שמירת הניקיון) והעובדה שהצו הוצא לרשות המקומית שהמפגע נמצא בתחומה, מתקיימים. הנתבעת טענה, כי שאלת הבעלות על הקרקע ( או רישומן של הערות אזהרה) אינה רלבנטית, אלא השימוש הנעשה במקרקעין בפועל ונגישותו לציבור. היא כפרה בטענתה של העירייה, לפיה חברת יפה נוף החזיקה במקרקעין במועדים הרלבנטיים והפנתה לדו"חות הסיור.

הנתבעת הדגישה, כי הקבלן מטעמה פינה כמות נכבדה של 201 טון אסבסט. מנגד, היא כפרה בטענתה של העירייה לפיה פונתה על ידי חברת אוהיו בניה כמות פסולת של 4,036 טון וטענה, כי מדובר בכמות של 4.420 טון בלבד. הנתבעת עתרה, אפוא, לדחות את התביעה.

6. בד בבד עם הגשת התובענה, הוגשה בקשה לעיכוב ביצוע הליכי הגבייה. בהחלטתי מיום 6.1.2016 הוריתי על עיכוב הליכי הגבייה הננקטים כנגד העירייה לפי פקודת המיסים ( גביה), עד להחלטה אחרת. בהמשך קבעתי, כי ההחלטה בדבר עיכוב הליכי הגביה תישאר בעינה עד להכרעה בתיק העיקרי.

7. הצדדים הגישו תצהירי עדות ראשית. העירייה הסתמכה על תצהירו של עו"ד חיים מלכא, היועץ המשפטי של העירייה, אשר צורף לבקשתה לעיכוב הליכי ביצוע הליכי הגביה ( למרות שניתנה לה הזדמנות, היא לא הגישה תצהיר נוסף של נציג חברת יפה נוף ואף לא ביקשה לזמנו לדיון). הנתבעת הגישה את תצהיריהם של מר שלמה כץ - מנהל מחוז חיפה במשרד להגנת הסביבה ( התצהיר צורף לתגובה לסעד זמני), ואיל קבלאן - רע"ן פיקוח אכיפה במשטרה הירוקה במשרד להגנת הסביבה מחוז חיפה ומר ליאור שניידר - מנהל מחלקת אסבסט בחברת ב.פ. בידוד פרויקטים בע"מ. הצדדים סיכמו את טענותיהם בכתב.

דיון והכרעה

8. לצורך הכרעה בטענותיה של העירייה כנגד הצו המנהלי ודרישת כפל התשלום, אפרט את השתלשלות העניינים העובדתית הרלבנטית לאשורה, תוך בירור טענותיהם המשפטיות של הצדדים.

9. המקרקעין נשוא התביעה מצויים בתחום גוש 11612, חלקות 20, 23 ו - 24, ליד צומת דשנים, בתחום המוניציפלי של עיריית קרית אתא.

10. העירייה טענה, כי כבר בשנת 1995 הופקעו המקרקעין נשוא התביעה על ידי מדינת ישראל מכח הוראות פקודת הדרכים ומסילות הברזל ( הגנה ופיתוח) 1943 (פקודת הדרכים בוטלה מאוחר יותר בתיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות ( רכישה לצורכי ציבור), התש"ע - 2010). בהתאם להוראות הפקודה, נרשמו על החלקות הערות על הפקעתן. לטענת העירייה, מאותה עת הפכה המדינה לבעלת המקרקעין.

הפקודה המנדטורית, שמקורה בימי מלחמת העולם השניה, נועדה לאפשר הפקעת קרקעות לצורכי בינוי דרכים ומסילות ברזל, בהליכים קצרים ופשוטים ( ראה ע"א 1528/05 רשות הנמלים נגד אביגדורוב (14.9.2005). סעיף 3 לפקודה מסמיך את שר העבודה או את שר התחבורה, אם נוכח שהדבר דרוש להגנת הארץ או לפיתוחה, להורות בצו כי פקודה זו תחול על כל דרך. בהתאם לסעיף 4(1) לפקודה, משניתן צו כאמור, יכולה הרשות ( אדם המורשה בכתב על ידי השר), לתפוס חזקה בקרקע הדרושה לצורך סלילת הדרך המפורטת בצו או לשיפורה ולבצע בה את העבודות הנדרשות. לפי סעיף 5 משעה שהשלטונות תפסו חזקה בקרקע בהתאם לסעיף 4, " תקום הקרקע הזאת, כשהיא חפשית מכל שעבוד, לקנין שר העבודה או שר התחבורה בשם ממשלת ישראל ותירשם בהתאם לכך במשרד ספרי האחוזה". הוצאת הצווים על ידי השרים המוסמכים על פי סעיף 3 לפקודה מהווה " אקט קונסטיטוטיבי של הפקעה". הוצאת הצווים, כשלעצמה, משכללת את הפקעת המקרקעין הנזכרים בצו. אלא, שהפעלת הסמכות נעשית בשני שלבים. הראשון - תפיסת החזקה במקרקעין והשני - הפקעת הבעלות. רק לאחר שתפסו השלטונות חזקה בקרקע בהתאם לסעיף 4 , קמה הקרקע לקניין המדינה ( ראה דברי כבוד השופט ברק בע"א 1528/05, לעיל וכן, רע"א 2996/06 ישראל שלום נגד מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל (18.10.2006 ), ע"א 736/74 חברת משכוכית בע"מ נגד מנהל מחלקת העבודות הציבוריות, פ"ד כ"ט (2) עמ' 385, ע"א 721/84 משען נגד מדינת ישראל, פ"ד מא(1), 748, ת.א. (מחוזי-חיפה) 592/05 עיזבון המנוחה סלמה סלים חנא ז"ל נגד מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ (7.12.2006) וא. קמר, דיני הפקעת מקרקעין (מהדורה שישית), עמ' 196). ודוק, כל עוד לא תפסה הרשות את החזקה במקרקעין הספציפיים, הרי שהם מוסיפים להיות בחזקתו של הבעלים המקורי. ההפקעה עצמה מתבצעת רק כאשר הרשות תופסת חזקה בפועל במקרקעין, בהתאם לסעיף 4 לפקודה. הבעלות במקרקעין עוברת לידי המדינה, רק עם נטילת החזקה ורק לגבי השטח הספציפי שנתפס.

בענייננו, העירייה לא הוכיחה כי טרם הוצאת הצו תפסו המדינה או מי מטעמה את החזקה במקרקעין הספציפיים, בהם התגלה מפגע האסבסט.

יתירה מזאת, עיון בנסחי הרישום בלשכת רישום המקרקעין מעלה, כי לא ניתן ללמוד מהם איזה חלקים של החלקות הופקעו והם אך מפנים לקובץ התקנות 5677 שפורסם ביום 25.4.1995. עיון בקובץ התקנות הנ"ל מעלה, כי ביום 25.4.1995 ניתן צו מכח סעיף 3 לפקודת הדרכים, המכיל את הפקודה, בין היתר, על החלקות הנ"ל. הצו מתאר נקודות ציון מדוייקות של הפקעות הדרכים והוא מפנה להעתק מפה שמספרה כ/7530, החתומה על ידי השר, אשר מצויה במחלקת עבודות ציבוריות מחוז חיפה, בשדרות בן גוריון 1, חיפה וכל המעוניין בדבר, רשאי לעיין בו. העירייה לא הגישה כראיה את המפה הרלבנטית.

נמצא, אפוא, כי אמנם ניתן צו הפקעה בקשר לחלקות הנ"ל ( או חלקן), אולם העירייה, שבחרה שלא להציג את המפה הרלבנטית, לא הוכיחה כי ההפקעה אכן חלה על שטח המקרקעין הספציפי בו נמצאה פסולת האסבסט. בנוסף, לא הוכח כאמור, כי המדינה או מי מטעמה תפסו חזקה במקרקעין הספציפיים נשוא התביעה, לצורך שכלול בעלותה בהם. מכל מקום, כפי שיפורט בהמשך, ממילא אין נפקות לשאלת הבעלות במקרקעין לצורך הוצאת הצו המנהלי מיום 6.1.2014, אשר הורה לעירייה לפעול לסילוק מפגע האסבסט.

11. ביום 11.12.2013 ערך מר ואיל קבלאן - רע"ן פיקוח ואכיפה במשטרה הירוקה במשרד להגנת הסביבה, סיור בחלקות. הוא מצא כי בוצעו עבודות עפר באזור וכי עשרות טונות של מפגעי אסבסט התערבבו בתוך עריבות העפר. הוא העריך, כי מדובר בעשרות טונות של אסבסט שהושלכו במקום לפני שנים רבות. על פי הדו"ח, בקרבת מקום מצוי שלט הקשור לפרויקט סלילת כביד 772 מכיוון צומת דשנים לדרום. בעת הסיור לא עבדו במקום כלים הנדסיים, אולם המפקח קבלאן החליט להתריע על המפגע בפני הגורמים הקשורים לפרויקט. בהתאם, הוא הודיע על כך למר יוסי שטייגמן מעיריית קרית אתא ולאגף ההנדסה בעירייה, שם הפנו אותו לדבר עם מר שי לוי, מנהל הפרויקט מטעם חברת אפשטיין. חברת יפה נוף הפנתה את המפקח למר שי לוי, כמי שמנהל את הפרויקט ( ראה הדו"ח שצורף כנספח א לתצהירו וכן, עדותו בעמודים 23 ו - 23 לפרוטוקול).

12. ביום 18.12.2013 נשלחה לעיריית קריית אתא ולראש העיר התראה לפי סעיף 54( ה) לחוק למניעת מפגעי אסבסט, טרם הוצאת צו מנהלי, במסגרתה תואר המפגע ומיקומו, תוך הפניה לדו"ח הסיור מיום 11.12.2013. במסגרת אותה התראה הוזכרה דרישה קודמת משנת 2005 לפינוי הפסולת. העירייה נדרשה לגדר ולסגור את המקום, באופן שלא תתאפשר אליו כניסה של הציבור, להציב שלטי אזהרה, להגיש בקשה להיתר עבודות אסבסט ולפנות את האסבסט. העירייה הוזמנה לתאם סיור בשטח לצורך הבהרות והודגש, כי הימנעות מביצוע הדרישות המפורטות לעיל, תגרור נקיטת אמצעים משפטיים, לרבות הוצאת צו מנהלי לפי סעיף 49 לחוק. המכתב נמסר בלשכת ראש המועצה ביום 24.12.2013 ( ראה נספח ב' לתצהירו של שלמה כץ).

13. ביום 2.1.2014 ערך המפקח קבלאן סיור במקרקעין, במהלכו התברר כי לא נעשה דבר על ידי העירייה לצורך פינוי פסולת האסבסט. ביום 5.1.2014 נשלחה לעירייה התראה נוספת על ידי המפקח קבלאן, אליו צורפו תמונות של סיורו האחרון במקרקעין.

בהמשך, ביום 6.1.2014 הוצא לעירייה ולראש העיר צו מנהלי לעניין אסבסט לפי סעיף 49 לחוק למניעת מפגעי אסבסט, בו רשימת פעולות לביצוע מיידי, בתוך 24 שעות - גידור השטח, הצבת שלטי אזהרה, הרטבת האסבסט והודעה לשכנים, לרבות בתי העסק ברדיוס של 50 מטרים מהמפגע, כי עליהם לסגור את פתחי המבנים עד לסיום הטיפול במפגע. בנוסף, נדרשה העירייה להסיר את המפגע בתוך 7 ימים. הובהר לעירייה, כי ככל שלא תעשה כן, היא צפויה לסנקציות, לרבות תשלום כפל קנס.

בסיור שערך המפקח קבלאן במקרקעין ביום 16.1.2014, התברר כי העירייה לא עשתה דבר. ממילא, גם לא הוגשה בקשה להיתר לביצוע עבודות אסבסט בקריית אתא ( ראה דו"ח סיור שצורף כנספח ג' לתצהירו של מר קבלאן). בעקבות זאת, ביום 20.1.2014 שלח מר כץ התראה נוספת לעירייה, במסגרתו הובהר, בין היתר, כי ככל שהעירייה לא תפעל לביצוע הצו בתוך 7 ימים, המשרד להגנת הסביבה מתכוון לבצע את הצו במקום העירייה. הוא הפנה בעניין זה להוראות סעיף 49 לחוק למניעת למפגעי אסבסט.

14. ביום 21.1.2014 פנה עו"ד מלכא, יועמ"ש העירייה למר קבלאן, ציין בפניו כי העירייה מתכוונת לפעול בהתאם לצו ותאם עימו סיור במקום. מר קבלאן תעד את השיחה בהודעת דוא"ל ששלח באותו יום לגורמים הרלבנטיים של המשרד להגנת הסביבה במחוז ( נספח ה' לתצהירו של מר קבלאן).

ביום 23.1.2014 השיבה עו"ד לוי כורש, עוזרת ליועמ"ש העירייה, למכתבו של מר כץ מיום 20.1.2014 ואשרה לראשונה קבלת ההתראה מיום 18.12.2013. במכתבה, היא טענה כי מיד עם קבלת המכתב מיום 18.12.2013 החלה העירייה באיתור הבעלים או המחזיקים של החלקות, אולם לטענתה, "הדבר לוקח זמן". היא הודיעה, כי ככל שהעירייה לא תצליח לאתר את בעלי החלקות בזמן הקרוב, היא מתכוונת להתחיל בפעולות הניקוי המתחייבות, בתיאום עם המשרד. היא ציינה, כי רשומות על החלקות הערות בדבר הפקעות וכי ראוי שהמשרד יחייב את מע"צ לבצע את הניקוי. בנוסף, היא מסרה במכתבה כי העירייה מתעתדת להוציא בתוך 3 ימים צווי ניקוי, בהתאם לסעיף 49 לחוק למניעת מפגעי אסבסט, ככל שהמשרד לא יתנגד לכך ( נספח ג'2 לתצהירו של עו"ד מלכא). אעיר, כי למרות שהעתקי הצווים אותם עתידה היתה העירייה לשלוח לבעלים הרשומים צורפו למכתב מיום 23.1.2014, לא הוכח בפני כי בפועל, הצווים אכן נשלחו לבעלים בהמשך. ממילא, לא הוציאה העירייה צווים נוספים כלפי מי שלטענתה מחזיק במקרקעין, קרי - חברת נתיבי ישראל ( מע"צ) או שמא חברת יפה נוף, הנזכרת אף היא במכתביה. בניגוד לטענותיה בכתב התביעה, בזמן אמת לא העלתה העירייה טענה לפיה היא איננה חייבת בניקוי פסולת האסבסט, אלא אשרה כי היא מתכוונת לבצע את הצו המנהלי.

15. ביום 27.1.2014 השיב מנהל מחוז חיפה במשרד להגנת הסביבה למכתבה של עו"ד לוי כורש. הוא הבהיר, כי למשרד אין התנגדות שהעירייה תפעיל את סמכותה למול הבעלים או המחזיקים בשטח, כדי לגרום לסילוק המפגע, אולם אין במהלכים אלו כדי לפטור את העירייה מחובת הציות לצו. לפנים משורת הדין, הוא הסכים להשהות את ביצוע עבודות הניקוי המתוכננות על ידי המשרד עד ליום 9.2.2014 ( נספח ח' לתצבירו של מר כץ).

16. במהלך סיור שבצע המפקח קבלאן במקרקעין ביום 10.2.2014, נמצא כי המפגע לא סולק וכי לא ננקטו פעולות כלשהן על ידי העירייה, לרבות גידור של המקום או הצבת שילוט מתאים. דו"ח הסיור שהוציא המפקח קבלאן כלל תמונות מאותו יום, ככל דו"ח סיור קודם ( נספח ו' לתצהירו של מר קבלאן). משמע, חרף ארכה נוספת שניתנה לעירייה, היא לא עשתה דבר לקידום ביצוע הצו המנהלי.

17. ביום 10.2.2014 פנה מנכ"ל העירייה במכתב למר שלמה כץ ( מנהל המחוז במשרד להגנת הסביבה), במסגרתו טען, כי מבדיקה מעמיקה שערכה העירייה, עולה כי במקרקעין המדוברים הוטלו צווים על פי פקודת הדרכים וכי המדינה, באמצעות מע"צ ( כשמה אז) תפסה חזקה בחלק ( ההדגשה שלי - א.ר.) מהחלקות תוך סלילת כביש 772. הוא טען, כי אמנם העירייה פנתה לבעלי החלקה, אולם הוא סבור כי המשרד להגנת הסביבה הינו הגורם המתאים לאלץ את מע"צ לבצע את הניקוי הנדרש. לפיכך, נתבקש מר כץ להפעיל את סמכויותיו ולחייב את מע"צ או את משרד התחבורה לבצע את הניקוי המתחייב. הוא הדגיש, כי כבר בשנת 2006 הבטיח קודמו של מר כץ להפעיל את סמכויותיו מול מע"צ.

נמצא, כי באותו שלב העירייה אכן לא עשתה דבר לביצוע הצו המנהלי שהוצא כנגדה ביום 6.1.2014. למרות שלא העלתה טענה לפיה אינה חייבת בביצוע הצו וממילא גם לא פנתה בעתירה מתאימה בעניין זה, היא הסתפקה בבקשה מהמשרד להגנת הסביבה לפעול כנגד מע"צ.

18. בין לבין, פנתה העירייה במכתב מיום 5.2.2014 למר עמיר פרץ, השר להגנת הסביבה, לצורך תיאום פגישת עבודה, בין היתר בעניין פינוי האסבסט מצומת דשנים. פגישה כאמור התקיימה ביום 24.4.2014 ( התייחסות לכך תינתן בהמשך).

19. בעקבות הסיור מיום 10.2.2014 החל המשרד בהכנות לביצוע סילוק מפגע האסבסט. המשרד התקשר עם קבלן חיצוני ( ב.פ. - בידוד פרויקטים בע"מ. להלן " הקבלן"), אשר הגיש בקשה להיתר עבודה עם אסבסט ביום 27.2.2014.

ביום 3.3.2014 ניתן למשרד להגנת הסביבה ולקבלן היתר לפינוי אסבסט במקרקעין, כאשר היקף העבודה הוערך בכ - 200 טון. הקבלן הודיע במכתבו מיום 13.4.2014, כי הוא עתיד להתחיל בעבודות ביום 22.4.2014.

עבודות הפינוי באמצעות הקבלן החלו ביום 22.4.2014 והסתיימו ביום 24.4.2014. מר קבלאן בקר בשטח ביום 23.4.2014 ואשר זאת במכתבו לגורמים הרלבנטיים במשרד, בצירוף תמונות שצלם במקום באותו יום ( נספח ז' לתצהירו של מר קבלאן).

בהתאם לסעיף ד(3) להיתר העבודה, הגיש הקבלן דו"ח מסכם בעניין עבודות פינוי האסבסט, לפיו פונתה מהמקרקעין פסולת במשקל של 201.36 טון ( נספח ד' לתצהירו מר קבלאן). נרשם בדו"ח כי העבודה החלה ביום 22.4.2014, בעקבות פניה של המשרד להגנת הסביבה והיא כללה פינוי והטמנה של מצבורי אסבסט שבורים סמוך לצומת דשנים בקריית אתא. העבודה בוצעה באמצעות כלים מכניים. פסולת האסבסט הוכנסה לתוך גונדולות ייעודיות ( הכוונה למכולות פתוחות - א.ר.) שנפרסו בתוכן שקים.

בנוסף, צרף מר קבלאן לתצהירו העתקים מתעודות השקילה מאתר ההטמנה, לפיו הוטמנה פסולת במשקל של 201.36 טון.

מר ליאור שניידר, מנהל מחלקת האסבסט אצל הקבלן, תאר בתצהירו את מהלך העבודה, מאז הגשת הבקשה להיתר ועד להשלמתה וצרף את כל התיעוד הרלבנטי לכך. בנוסף, אשר מר שניידר, כי לאחר סיום העבודות שלם המשרד לקבלן סך של 202,960 ₪ ( ראה הודעת תשלום, שצורפה כנספח ה' לתצהירו). בחקירתו הנגדית, הבהיר מר שניידר, כי בעת פינוי האסבסט, הופרד האסבסט מהקרקע, ככל שניתן, מאחר והאסבסט מתפורר לקרקע וכי הפסולת במשקל 201.36 טון שפונתה מהאתר היא לאחר ביצוע ההפרדה בשטח ( עמ' 19 - 21 לפרוטוקול). גרסתו של מר ליאור שניידר בתצהירו, אשר נתמכת היטב במסמכים, כמו גם בעדותו של מר קבלאן, מעידה על עבודות פינוי מאסיביות של פסולת אסבסט במשקל של 201.36 טון מהמקרקעין נשוא התביעה, במימון המשרד להגנת הסביבה, והיא לא נסתרה במאומה.

20. העירייה טענה, כי חברת יפה נוף תפסה את המקרקעין עוד בשנת 2013. נטען, כי מאותו מועד היא לא אפשרה כניסה למקרקעין וכי הכניסה למקרקעין בדרך אחרת לא היתה אפשרית. עוד טענה העירייה, כי לא היתה אפשרות מעשית שקבלן מטעם המשרד יכנס למקרקעין ממועד תפיסתם על ידי חברת יפה נוף.

אין בידי לקבל את טענות העירייה בעניין זה. ראשית, העירייה לא הוכיחה כי חלק המקרקעין הספציפי נשוא התביעה אכן הופקע על פי הצו שהוצא בשנת 1995. שנית, לא הוכח כי חברת יפה נוף או כל גוף אחר תפס בפועל חזקה במקרקעין הספציפיים נשוא התביעה. העירייה אף לא טרחה להביא לעדות את נציגי חברת יפה נוף לצורך בירור עניין זה והוכחת טענותיה. שלישית, בניגוד לטענת העירייה, הוכח באמצעות עדויותיהם של המפקח קבלאן ומר שניידר ( נציג הקבלן שפינה את פסולת האסבסט מטעם המשרד לאיכות הסביבה) והתמונות שהוגשו, כי המקרקעין כלל לא היו מגודרים וכי לא היתה מניעה כלשהי מטעם הקבלן או כל גוף אחר, מלהיכנס לחלקות. טענותיו של עו"ד מלכא בעניין זה בתצהירו לא נתמכו בראיה כלשהי ובחקירתו הנגדית, התברר כי הוא כלל לא בקר במקרקעין באותה תקופה, אלא רק " מכיר את המקום" (עמ' 9, שורות 22 - 23 לפרוטוקול).

21. אני קובע, אפוא, כי המשרד לאיכות הסביבה ביצע, באמצעות קבלן מטעמו, עבודות של פינוי פסולת האסבסט מהמקרקעין, החל מיום 22.4.2014 ועד ליום 24.4.2014, בעלות של 202,960 ש"ח.

22. ביום 24.4.2014 התקיימה פגישה אצל השר ( דאז) מר עמיר פרץ, בה נכחו, בין היתר, ראש עיריית קריית אתא, ומר שלמה כץ, מנהל מחוז חיפה של המשרד להגנת הסביבה.

עו"ד מלכא טען בתצהירו, כי במהלך הפגישה אצל השר סוכם, כי פינוי פסולת האסבסט יעשה במסגרת סלילת כביד 772, על ידי הקבלן המבצע את עבודות הסלילה - חברת יפה נוף וכי העירייה לא תישא בהוצאות כלשהן, בגין כמות זעירה של פסולת אשר סולקה על ידי המשרד, לטענתו, יומיים קודם לכן. מר מלכא אשר בתצהירו, כי הוא עצמו כלל לא נכח בפגישה וכי הסיכום האמור נמסר לו לאחר מכן. עדותו של מר מלכא בעניין הינה עדות מפי השמועה, שאין לה כל משקל. מעבר לכך, לא הביאה העירייה עדים נוספים, לרבות ראש העיריה שנכח בפגישה, והיא לא הוכיחה את גרסתה באשר לתוכן הפגישה.

מנגד, מר שלמה כץ, אשר נכח בעצמו בפגישה, הבהיר כי עוד ביום 22.4.2014, לקראת הפגישה עם השר, הוכן סיכום של השתלשלות העניינים, ממנו עולה כי המשרד כבר החל בפינוי פסולת האסבסט, באמצעות קבלן מטעמו שנערך באתר ועתיד לבצע את העבודה ביומיים הקרובים. מכתב זה נערך על ידי עו"ד סלאם חלומי ממרכז האכיפה במשרד להגנת הסביבה, הוא מוען לשר והעתק ממנו נשלח למר שלמה כץ. המכתב לא נשלח לעירייה, אף שגם לשיטתה, במועד הפגישה היא היתה מודעת לעבודות שהחלו במקרקעין.

מר כץ הבהיר בתצהירו, כי בניגוד לטענת העירייה, לא סוכם במהלך הפגישה על ביטול הצו וכי פינוי הפסולת יעשה במסגרת סלילת כביש 772 על ידי הקבלן המבצע של עבודות הסלילה, ולא סוכם כי העירייה לא תשא בתשלום כלשהו. הוא טען, כי במהלך הישיבה הוא ציין מפורשות שעלויות פינוי האסבסט שהוחל בביצועו יושתו על העירייה. הוא הדגיש, כי הישיבה התנהלה כבר בשלהי ביצוע הצו על ידי המשרד לאיכות הסביבה, כך שבוודאי לא היה ניתן לבטל את הצו באותו מועד.

מר כץ צרף לתצהירו את סיכום הפגישה, שנערך על ידי מר אסף יזדי, יועץ השר, עוד באותו יום, אשר מהווה, הלכה למעשה פרוטוקול של אותה ישיבה. על פי סיכום הפגישה, העלה ראש העיר לדיון מספר עניינים. בכל הנוגע לאתר פסולת האסבסט בצומת דשנים, הבהיר ראש העיר כי הוא מודע לבעייתיות ולסיכון שנוצר ממפגע האסבסט, אולם הוא מצר על העובדה שהמשרד הטיל את האחריות לטיפול במפגע רק על העירייה. מר כץ הבהיר, כי לאחר שהעירייה לא עמדה בצו שהוצא, המשרד החל בביצוע הפינוי בפועל וכי עלויות הפינוי יושתו על העירייה. הוא ציין, כי כמו במקרים אחרים, רק לאחר ביצוע פעולות אכיפה, מתחיל הביצוע במפגע וכי העירייה לא נקטה בכל הכלים העומדים לרשותה על מנת לטפל בבעיה. השר סיכם נקודה זו וקבע, כי על ראש העיר לפעול בכל הכלים העומדים לרשותו אל מול בעל הקרקע המזוהמת באסבסט והוא הנחה את גורמי המשרד לסייע לראש העיר בפעולות אלו.

גרסתו של מר שלמה כץ באשר לתוכן הפגישה מיום 24.4.2014 עם השר, לא נסתרה במאומה בחקירתו הנגדית, והיא נתמכת היטב בסיכום הפגישה שנערך על ידי יועץ השר, כמו גם ביתר הראיות שהוצגו על ידי המשרד, לרבות העובדה שבאותו מועד עבודות פינוי האסבסט בוצעו, הלכה למעשה, על ידי קבלן מטעם המשרד. העירייה מצידה, לא הציגה ראיה אמיתית כלשהי להוכחת גרסתה.

אני דוחה, אפוא, את טענות העירייה, לפיהן סוכם כי עבודות פינוי פסולת האסבסט תבוצע על ידי קבלן עבודות הסלילה של כביש 772 וכי הצו המנהלי מיום 6.1.2014 בוטל. כפועל יוצא מכך, נדחות גם טענותיה ב סיכומיה, בדבר הבטחה שלטונית שניתנה לה, כביכול, על ידי השר.

משנדחתה טענה זו של העירייה, ממילא נדחית גם טענתה, לפיה נוכח ההסכמות שהושגו, היא לא היתה צריכה לפעול לביטולו של הצו בדרך הקבועה בסעיף 50 לחוק למניעת מפגע אסבסט, באמצעות פניה לבית המשפט המוסמך.

23. העירייה טענה, כי בסופו של דבר, פינוי הכמות העצומה של פסולת האסבסט מהמקרקעין בוצעה במסגרת סלילת כביש 772, על ידי חברת יפה נוף, אשר תפסה כבר בשנת 2013 בשטחים נרחבים לצורך ביצוע הכביש, לרבות במקרקעין נשוא התביעה. לטענתה, ביום 15.6.2014 הסתיים פינוי פסולת האסבסט, באמצעות קבלנים של חברת יפה נוף ובסך הכל פונתה על ידי חברת יפה נוף פסולת אסבסט בהיקף עצום של 4,046 טון. העירייה טענה, אפוא, כי הלכה למעשה, הצו בוצע ולכן, היא אינה חייבת בתשלום כפל קנס.

אין בידי לקבל את טענותיה של העירייה. ראשית, עו"ד מלכא אישר בחקירתו הנגדית, כי כל העובדות שפורטו בתצהירו בקשר לעבודות שבוצעו, כביכול, על ידי חברת יפה נוף, אינן מידיעתו האישית, אלא מעיון במסמכים שמסרה חברת יפה נוף לידי העירייה ( עמ' 8, שורות 1 – 3 ושורות 26 – 29 לפרוטוקול). כל הטענות שהעלה עו"ד מלכא בשם העירייה בקשר לעבודות פינוי האסבסט על ידי חברת יפה נוף, ובפרט בנוגע לכמות האסבסט שפונתה על ידי חברת יפה נוף, מהוות עדות מפי השמועה, שאין להן משקל.

שנית, העירייה בחרה שלא לזמן נציג של חברת יפה נוף, שיבהיר אילו עבודות פינוי אסבסט בצעה החברה ומהן הכמויות שפונו. הלכה היא, כי הימנעות מלהביא ראיה שיכולה היתה לתמוך בטענתו של בעל דין, מקימה חזקה שבעובדה כי היה באותה ראיה לפעול לחובת אותו בעל דין (ע"א 2275/90 לימה נגד רוזנברג, פ"ד מז(2) 605, ע"א 565/88 הבנק למימון ולסחר בע"מ נגד מתתיהו, פ"ד מה (4) 651, 658). אי זימונו של נציג חברת יפה נוף לצורך הוכחת טענותיה של העיריה במישורים שונים פועלת לרעתה של העירייה.

שלישית, טענותיה של העירייה בדבר כמות האסבסט שפונתה על ידי חברת יפה נוף ביום 15.6.2014, חדשים ארוכים לאחר שהסתיימו עבודות הפינוי שבוצעו על ידי המשרד להגנת הסביבה, נסתרו מאליהן מהמסמכים שצורפו לתצהירו של עו"ד מלכא.

עיון בהיתר שניתן לביצוע עבודות פינוי האסבסט שניתן לחברת יפה נוף מעלה, כי היקף העבודה הוערך בכ - 30 טון בלבד ( ולא 4,046 טון או 4,420 טון, כפי שטענה העירייה). יתירה מזאת, על פי הדו"ח המסכם לעבודות האסבסט שבוצעו ככל הנראה על ידי חברת יפה נוף, הרי שבמהלך העבודות פונתה פסולת במשקל של 4.420 טון בלבד ( ולא 4,046 טון). אם לא די בכך, הרי שגם על פי אישור הטמנת פסולת האסבסט, בוצעה ביום 15.6.2014 הטמנה של 4.420 טון אסבסט בלבד.

אני דוחה, אפוא, את טענתה של העירייה, לפיה חברת יפה נוף בצעה את פינוי חלק הארי של האסבסט מהמקרקעין (4,046 טון או 4,420 טון), בעוד שהמשרד לאיכות הסביבה פינה כמות "מזערית" של 200 טון בלבד. כאמור, בעוד שהמשרד לאיכות הסביבה פינה באמצעות קבלן מטעמו 200 טון של אסבסט, שהיוו את חלק הארי של האסבסט במקרקעין, הרי שחברת יפה נוף פינתה בהמשך כמות מזערית של 4.420 טון בלבד. כפועל יוצא מכך, אני דוחה את טענת העירייה, לפיה הצו המנהלי בוצע על ידי חברת יפה נוף ולכן, העירייה פטורה מתשלום הקנס המנהלי. לכל היותר, חברת יפה נוף השלימה את פינוי האסבסט ופינתה מהמקרקעין, באיחור, כמות מזערית של אסבסט. אין בכך כדי לאיין את הצו המנהלי שניתן כנגד העירייה, כמו גם את דרישת תשלום כפל הקנס, לאחר ביצוע עבודות פינוי האסבסט על ידי המשרד להגנת הסביבה.

24. ביום 4.8.2015 שלח עו"ד קרלוס פייצ'וטקה - ראש אגף תיאום אכיפה ופקיד גביה במשרד להגנת הסביבה - לעירייה, דרישת תשלום כפל הוצאות ביצוע צו מנהלי לעניין אסבסט לפי סעיף 49( ו) לחוק למניעת מפגעי אסבסט. במסגרת מכתב זה פורטה השתלשלות העניינים בקצרה והועלתה דרישה מנומקת, בצירוף אסמכתאות, לתשלום סך של 405,920 ₪, המהווים כפל ההוצאות שהוציא המשרד לצורך עבודות פינוי מפגעי האסבסט במקרקעין.

במכתבו מיום 18.8.2015 דחה עו"ד מלכא, יועמ"ש העירייה, את דרישת התשלום וחזר על הטענות לפיהן המקרקעין הופקעו וכי סוכם בפגישה עם השר שפינוי האסבסט יעשה במסגרת סלילת כביש 772 וכי העירייה לא תשא בהוצאות כלשהן. עוד טען, כי פינוי הכמות העצומה של הפסולת בוצע על ידי חברת יפה נוף ותוקצב במסגרת הפרויקט (כאמור, טענות אלו נדחו על ידי, כמפורט לעיל) .

מר שלמה כץ, מנהל המחוז, השיב למכתבו של עו"ד כץ ביום 11.10.2015, חזר על השתלשלות העניינים ודחה את טענות העירייה. בעקבות זאת, הגישה העירייה את תביעתה לבית המשפט.

25. כאמור, העירייה טענה, כי הצו לא הוצא כדין מעיקרא והוא בטל, שכן המקרקעין אינם בהחזקתה ואינם ברשות הרבים. העירייה טענה, כי היתה בקשר עם הנתבעת לאורך כל הדרך ולא היתה צריכה לפעול בהליך לביטול הצו לאור ההסכמה על ביטולו. לטענתה, מי שהחזיק במקרקעין במועד הרלבנטי היתה חברת נתיבי ישראל או חברת יפה נוף. לטענתה, המקרקעין נתפסו על ידי חברת יפה נוף כבר בשנת 2013 ומאותה עת, הציבור לא היה רשאי לעבור בהם, הוא לא עבר בהם הלכה למעשה ולא יכול היה לעבור בהם. לפיכך, כך נטען, אין מדובר "ברשות הרבים".

אין בידי לקבל את טענותיה של העירייה במישור זה. מטרת החוק למניעת מפגעי אסבסט הינה מניעת מפגעים סביבתיים ובריאותיים הנגרמים על ידי אסבסט וצמצום החשיפה של הציבור הרחב לאסבסט. לצורך השגת המטרה, כולל החוק הסדרים שונים, לרבות מתן סמכויות לטיפול במפגעי אסבסט ואכיפת הוראות החוק. הסדרים אלו נועדו להבטחת קיומה של סביבה נאותה, בהתאם לעיקרון הזהירות המונעת, למניעה ולצמצום של מפגעים סביבתיים ובריאותיים ולשיפור איכות החיים והסביבה ( ראה דברי ההסבר להצעת החוק מיום 17.11.2009 וכן, סעיף 1 לחוק).

26. סעיף 49 לחוק למניעת מפגעי אסבסט קובע כדלקמן:

"(א) נוכח הממונה כי מתקיים אחד מהמפורטים להלן, וטרם הוגש כתב אישום, רשאי הוא לתת צו מינהלי לעניין אסבסט, לפי הוראות סעיף זה:
(1) קיים מפגע אסבסט או חשש ממשי להתהוות מפגע אסבסט;
(2) נעשו עבודה או שימוש באסבסט או בפסולת אסבסט בניגוד להוראות לפי חוק זה.
(ב) צו מינהלי לעניין אבסבט יכול שיינתן למי שגרם או שעלול לגרום למפגע כאמור בסעיף קטן (א)(1), למי שביצע או עומד לבצע עבודה או שימוש בניגוד להוראות לפי חוק זה כאמור בסעיף קטן (א)(2), או לבעלים או למחזיק של הנכס שנגרם או עלול להיגרם בו המפגע, או שבוצעו או עומדים להתבצע בו העבודה או השימוש כאמור, הכל לפי העניין, ואם קיים מפגע אסבסט ברשות הרבים כהגדרתה בחוק שמירת הניקיון - רשאי הממונה לתת צו כאמור גם לרשות המקומית שהמפגע נמצא בתחומה.
(ג) בצו מינהלי לעניין אסבסט רשאי הממונה לצוות בין השאר, על ביצוע פעולות כמפורט להלן, לפי העניין, באופן ובמועדים שייקבעו בצו:
(1) להפסיק את העבודה או את השימוש באסבסט שלגביהם ניתן הצו או להימנע מהם, או לבצעם בהתאם להוראות שנקבעו בצו;
(2) לנקוט אמצעים הדרושים למניעה, לצמצום או לסילוק של מפגע האסבסט ולמניעת חשיפה של הציבור למפגע כאמור...
(ה) נוכח ראש רשות מקומית או עובד הרשות המקומית שהוא הסמיך לעניין זה (בסעיף זה - ראש הרשות), לאחר קבלת חוות דעת מאת סוקר אסבסט, כי קיים מפגע אסבסט או חשש ממשי להתהוות מפגע אסבסט, בתחום הרשות המקומית, רשאי הוא לתת צו מינהלי לעניין אסבסט לפי הוראות סעיף זה, ובלבד שהודיע לממונה על כוונתו לתת צו כאמור, על העילה למתן הצו ועל הפעולות הנדרשות לפיו, והממונה לא התנגד לכך; הסמכות לפי סעיף קטן זה לא תחול לגבי המדינה ומוסדותיה ולגבי מערכת הביטחון.
(ו) מי שלא קיים הוראות צו שניתן לפי סעיף זה, רשאי הממונה או ראש הרשות שנתן את הצו, לבצע את הנדרש לפי הצו; בוצע הנדרש כאמור, יהיה מי שנצטווה אך לא מילא אחר הוראות הצו, חייב בתשלום כפל ההוצאות שהוצאו; בוצע הצו בידי הממונה יהיה התשלום לקרן לשמירת הניקיון; בוצע הצו בידי ראש הרשות, יהיה התשלום לקופת הרשות המקומית".

27. סעיף 49 מסמיך את הממונה ( ממונה אסבסט שמונה על ידי השר להגנת הסביבה) להוציא צווים מנהליים בעניין אסבסט, במקרה שקיים מפגע אסבסט או חשש ממשי להתהוות מפגע מעין זה או כאשר נעשו עבודות באסבסט בניגוד להוראות החוק ( אין חולק, כי תנאי זה מתקיים בענייננו). במסגרת הצו המנהלי רשאי הממונה להורות, בין היתר, על הפסקת העבודה או השמוש באסבסט וכן, לנקוט באמצעים למניעה, צמצום או סילוקו של המפגע הקיים למניעת חשיפה של הציבור אליו.

צו מנהלי מאת הממונה יכול להינתן כנגד מספר גורמים, לפי הנסיבות. הצו יכול להינתן כלפי אחד מהגורמים המפורטים להלן, או כולם, לפי העניין:

א. מי שגרם או עלול לגרום למפגע.

ב. מי שבצע או עומד לבצע עבודה או שמוש באסבסט בניגוד לחוק.

ג. הבעלים או המחזיק של הנכס שנגרם או עלול להגרם בו מפגע.

ד. אם מפגע האסבסט הוא ברשות הרבים, כהגדרת מושג זה בחוק שמירת הניקיון, רשאי הממונה לתת צו כאמור גם לרשות המקומית שהמפגע נמצא בחומה.

המקרה בו מפגע האסבסט מצוי ברשות הרבים, הוא מקרה פרטי, בו רשאי הממונה להוציא צו כנגד הרשות המקומית שהמפגע מצוי בתחומה. בניגוד לטענת העירייה בסיכומיה, סעיף 49( ג) אינו מתנה הוצאה של הצו כנגד הרשות, בהוצאה של צו כנגד גורמים אחרים, כגון הבעלים של המקרקעין או המחזיק בהם, אלא הממונה רשאי במקרה זה להוציא צו מנהלי כנגד העירייה בלבד. הרציונל בהוראה זו, טמון באחריותן של הרשויות המקומיות לטפל במפגעים בתחומן, מכח הוראות חוק שונות, לרבות פקודת בריאות העם, חוק למניעת מפגעים, חוק לשמירת הניקיון ובהתאם לתפקידה לפי דיני השלטון המקומי הרלבנטיים ( ראה דברי ההסבר להצעת החוק). מחד גיסא, מאפשר החוק להטיל על הרשות את האחריות לסילוק מפגעי האסבסט שבתחומה, המסכנים את בריאות הציבור. מאידך גיסא, נותן החוק בידי הרשות המקומית כלים למימוש תפקידה, בדמות צו מנהלי שראש הרשות רשאי להוציא כנגד הגורם למפגע. אוסיף, כי מעבר לכך ששאלת הבעלות במקרקעין אינה רלבנטית לצורך הוצאת צו מנהלי כנגד הרשות המקומית וכי צו כאמור אינו מותנה בהוצאת צו כנגד הבעלים, הרי שהעירייה, כאמור, כלל לא הוכיחה את בעלותה של המדינה במקרקעין הספציפיים, מכח צו ההפקעה, מאחר ולא הראתה כי המקרקעין הספציפיים נתפסו על ידי המדינה או מי מטעמה ( ראה התייחסות לכך לעיל).

28. "רשות הרבים" מוגדרת בסעיף 1 לחוק שמירת הניקיון, תשמ"ד - 1984 ( אליו מפנה חוק למניעת מפגעי אסבסט) כ"כל מקום שהציבור רשאי להשתמש בו או לעבור בו או שהציבור משתמש או עובר בו למעשה". בהגדרת המונח "רשות הרבים" אין כל התייחסות לסוגיית ההחזקה ו/או הבעלות במקרקעין. לפיכך, כל מקום שהציבור רשאי להשתמש או לעבור בו ו/או שהנו עובר או משתמש למעשה, מהווה רשות הרבים לצרכי החוק.

לצורך הגשמת תכלית החקיקה, שעניינה שמירה על איכות הסביבה ובפרט מניעת מפגעי לכלוך, לרבות אסבסט, והשלכת פסולת באופן בלתי מוסדר, פירשה הפסיקה את המונח " רשות הרבים" באופן מרחיב. ברע"פ 8478/10 יוסף אליאס נגד מדינת ישראל - המשרד להגנת הסביבה (24.11.2010), נדרש בית המשפט העליון לפירוש הדיבור "רשות הרבים" וקבע כדלקמן:

"המחוקק אימץ הגדרה רחבה, לפיה גם אם נמצא שטח בבעלות פרטית, כפי שנטען בענייננו, ניתן לראות בו רשות הרבים לעניין החוק, וההוכחה היא אמפירית, לא פורמליסטית. הדעת נותנת כי התכלית שביסוד הדברים היתה, שלא לאפשר היוצרות של "חורים ברשת" על ידי ויכוחים אם המדובר במקרה פלוני בשטח פרטי או שטח ציבורי, ולצמצמם לשאלה אם אכן משתמש הציבור בפועל בשטח המדובר. לשלמות התמונה אציין, כי ההגדרה שבסעיף 1 ל"רשות הרבים" שונתה ככל הנראה במהלך החקיקה, שכן בהצעת חוק רשות הרבים (שמירה על הניקיון), תשל"ו-1976 (השם שונה במהלך החקיקה ל"חוק שמירת הניקיון") הופיעה הגדרת רשות הרבים כ"כל מקום שהציבור זכאי או רשאי להשתמש בו או לעבור בו". ואולם, בחוק כפי שהתקבל, כנראה מטעמי צרכי החיים, הוספו המלים "או שהציבור משתמש או עובר בו למעשה". ... עצם בעלותו של זבידי בשטח, שעליה אין חולק, אינה רלבנטית איפוא לפליליות מעשהו של המבקש. כפי שציין בית המשפט המחוזי, מעבר לסכנת הזיהום הסביבתי הנובעת מן הפסולת, קיימת סכנה נוספת, שבהיעדר פיקוח ושילוט מתאימים - הציבור העושה שימוש בשטח עלול להיפגע מן הפסולת, וניתן להניח שמכאן הזהירות היתרה שנקט המחוקק. הפרשנות הפורמליסטית שמציע המבקש למונח "רשות הרבים" אינה עולה איפוא בקנה אחד עם לשון החוק ותכליתו. אכן במשפט פלילי עסקינן, אך הוראתו הברורה של המחוקק מדברת בעדה".

לאור דברים אלה, לא התערב בית משפט העליון בהחלטת בית משפט המחוזי, אשר מצא באותו עניין, כי השטח הפרטי עונה אחר המונח " רשות הרבים", מאחר ולא היה מדובר בשטח מגודר, הוא היה נגיש לציבור ואף ילדים נצפו משחקים בו.

הפסיקה קבעה, כי די להראות כי השטח פתוח לציבור כדי להוכיח, כי "ברשות הרבים" עסקינן, כהגדרת מונח זה בחוק שמירת הניקיון. נקבע, כי גם כאשר מדובר בקרקע המצויה בבעלות פרטית (לרבות מקרקעין שבבעלות מנהל מקרקעי ישראל, למשל), ניתן לראות בה כעונה על ההגדרה של רשות הרבים, כאשר היא נגישה לציבור, הגישה אליה אינה חסומה או מוגבלת ואין מניעה שעוברי אורח ייכנסו לתוכה ויעברו בה כרצונם (עפ ( חי') 29729-06-12‏ חברת ורד ו.מ. בע"מ נגד מדינת ישראל (2.5.2013), ע"פ (חי') 763/05 יניב צוקרמן נגד המשרד לאיכות הסביבה, ת.פ (כ"ס) 1269/06 מדינת ישראל נגד חאסקיה בן אחמד ג'אסן, ע"ח ( מחוזי חי') 37218-04-17 מדינת ישראל - המשטרה הירוקה נגד חוסין בן מחמד טרביה (18.06.2017) , עח ( חי') 4014-06-11 מדינת ישראל המשרד להגנת הסביבה מדור איכות הסביבה נגד עות'מאן עאסלה (15.6.2011), ע"פ 2154/07 קיבוץ כפר מסריק ואח' נ' מדינת ישראל, המשרד לאיכות הסביבה, ע"פ 4591/07 שרותי אשכנזי אילת בע"מ ואח' נגד המשרד לאיכות הסביבה, ע"פ 18969-06-09 מדור איכות הסביבה נגד מצרי (מחוזי חיפה, מיום 16.11.2009) וע"ח ( חי') 15788-02-11 מדינת ישראל משטרת ישראל נגד עאסי שעבאן (20.2.2011)). נמצא, כי שאלת הבעלות במקרקעין, אינה רלבנטית לצורך הגדרת השטח כ"רשות הרבים", אלא, השמוש שנעשה במקרקעין בפועל ונגישותו לציבור.

29. בענייננו, אין חולק, כי החלקות בהם נתגלו מפגעי האסבסט מצויות בתחומה של הרשות המקומית ואין משמעות לשאלת הבעלות על המקרקעין לצורך הגדרתם כ"רשות הרבים". טענותיו של עו"ד מלכא בתצהירו, לפיהן המקרקעין נתפסו על ידי חברת יפה נוף כבר בשנת 2013 ומאותה עת, הציבור לא היה רשאי לעבור בהם, לא עבר בהם הלכה למעשה ולא יכול היה לעבור בהם, לא נתמכו בראיה כלשהי. בחקירתו הנגדית, התברר כי הוא כלל לא בקר במקרקעין באותה תקופה, אלא רק " מכיר את המקום" (עמ' 9, שורות 22 - 23 לפרוטוקול) ולכן, מדובר בעדות מפי השמועה. לא הוכח כי חברת יפה נוף או כל גוף אחר תפס בפועל חזקה במקרקעין הספציפיים נשוא התביעה וממילא, לא הוכח כי מדובר היה בשטח סגור לציבור. העירייה אף לא טרחה להביא לעדות את נציגי חברת יפה נוף לצורך בירור עניין זה והוכחת טענותיה.

יתירה מזאת, כפי שהבהרתי לעיל, גם אם אניח כי חברת יפה נוף תפסה חזקה במקרקעין, הרי שבניגוד לטענת העירייה, הוכח באמצעות עדויותיהם של המפקח קבלאן ומר שניידר ( נציג הקבלן שפינה את פסולת האסבסט מטעם המשרד לאיכות הסביבה) והתמונות שצורפו לדו"חות הסיור, כי המקרקעין כלל לא היו מגודרים, לא הוצב בהם שילוט האוסר כניסה אליהם וכי מדובר בשטח פתוח, נגיש לציבור, שניתן לעשות בו שימוש לצורך מעבר. ניתן להיווכח מהתמונות שצורפו לדו"חות הסיור של המפקח קבלאן מהתאריכים 5.1.2014 ו - 16.1.2014, כי אנשי המסגריה, המרוחקת כ - 45 מטרים בלבד מהמקרקעין נשוא התביעה, מסתובבים באזור מפגעי האסבסט ללא הפרעה ורכביהם חונים בצמוד למערומי האסבסט. גם בהמשך, לא היתה מניעה כלשהי מצד הקבלן שמונה על ידי המשרד לאיכות הסביבה או כל גוף אחר, מלהיכנס לחלקות ואכן, העבודות במקום בוצעו ללא הפרעה. אני קובע, אפוא, כי המקרקעין מהם פונו מפגעי האסבסט היו במועד הרלבנטי לארועים נשוא התביעה בבחינת " רשות הרבים" כהגדרת מונח זה בחוק.

30. סיכומה של נקודה זו, הצו המנהלי שהוצא על ידי המשרד להגנת הסביבה כנגד העירייה, מכח סעיף 49 לחוק למניעת מפגעי אסבסט, ניתן כדין, לאחר התראות חוזרות ונשנות, הוא אינו חורג ממתחם הסבירות, ומכל מקום, לא קיימת הצדקה להתערבות של בית המשפט. משלא מלאה העירייה אחר הוראות הצו לאורך תקופה ארוכה, חרף התראות של המשרד, ולא עשתה דבר לסילוק מפגע האסבסט, פינה המשרד את המפגע באמצעות קבלן מטעמו. בהמשך, הוציא המשרד לעירייה דרישת תשלום כפל הוצאות ביצוע צו מנהלי לעניין אסבסט, מכח סמכותו לפי סעיף 49( ו) לחוק למניעת מפגעי אסבסט. דרישה זו הוצאה כדין, בהתאם להוראות החוק והיא עומדת בכל כללי המשפט המנהלי, לרבות חובת ההנמקה. אין בפי העירייה טענה אמיתית כלשהי כנגד תקפות הצו ועליה לשאת בתשלום דרישת כפל ההוצאות.

31. במסגרת הבקשה לסעד זמני, טענה העירייה, כי דרישת תשלום כפל הוצאות פינוי האסבסט אינה ניתנת לגביה בהליכים לפי פקודת המיסים ( גביה). טענה זו לא הועלתה בכתב התביעה והיא נזנחה בסיכומיה של העיריה. מכל מקום, דין טענה זו להידחות, שכן סעיף 73 לחוק למניעת מפגעי אסבסט קובע במפורש, כי "על גביית עיצומים כספיים, קנסות והוצאות לפי חוק זה תחול פקודת המסים ( גביה)". עצם העובדה שעל פי סעיף 49( ו) לחוק ההוצאות יוקנו לקרן לשמירת הניקיון, אין בה כדי לאיין את דרך גביית החוב, באמצעות הליכים לפי פקודת המסים ( גביה).

32. בשולי הדברים, הגם שלאור התוצאה אליה הגעתי מתייתר הצורך להכריע בנקודה זו, אעיר כי יש טעם בטענותיה של הנתבעת, לפיה העיריה מושתקת מלהעלות טענות כנגד הצו המנהלי, שעה שהיא בחרה שלא לתקוף את הצו סמוך לאחר הוצאתו, באמצעות בקשה לביטולו, בהתאם לסעיף 50 לחוק למניעת מפגעי אסבסט (התובעת לא התייחסה לכך כלל בסיכומיה) . אעמוד על כך בקצרה.

בפני בעל דין עומדות שתי אפשרויות לתקוף החלטה מנהלית. האחת - דרך של תקיפה ישירה, באמצעות הגשת עתירה לבית המשפט המוסמך להורות על ביטול ההחלטה המנהלית. השניה - דרך של תקיפה עקיפה, באמצעות השגה על תוקפה של ההחלטה המנהלית במסגרת הליך נפרד מאוחר, בו מתעוררת באופן אינצידנטלי שאלת תוקף ההחלטה המנהלית. סמכותו של בית משפט להכריע במסגרת תקיפה עקיפה בדבר תוקפה של החלטה מנהלית, שעניינה מצוי בסמכותו הייחודית של בית משפט אחר או בהליך אחר, מעוגנת בסעיף 76 לחוק בתי המשפט, התשמ"ד - 1984. אלא, שדרך התקיפה עשויה להכתיב את תוצאת התקיפה, שכן במקרים מסויימים, תוצאה שהיה אפשר להגיע אליה בדרך של תקיפה ישירה, ייתכן שאי אפשר יהיה להגיע אליה בדרך של תקיפה עקיפה (ראה רע"פ 4398/99 הראל נגד מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637, בעמ' 646 – 647. להלן "עניין הראל").

בעניין הראל, הבהיר בית המשפט העליון, כי "ניסיון החיים, השכל הישר והאינטרס הציבורי אומרים שבדרך-כלל אפשר וראוי לצפות מאדם שנפגע מצו אישי, אם הוא טוען כי הצו בלתי חוקי, שיתקוף את הצו בתקיפה ישירה, כגון בערעור לבית-משפט השלום או לבית-המשפט המחוזי (אם החוק מקנה זכות ערעור על הצו) או בעתירה לבית-המשפט הגבוה לצדק. לעומת זאת בדרך-כלל אין מקום לצפות מאדם שיתקוף תקנה כללית, אלא אם וכאשר הוא נפגע באופן אישי מתחולת התקנה, כגון כאשר הוא עומד לדין פלילי על הפרת התקנה. במקרה כזה לא תהיה בפניו, מבחינה מעשית, דרך לתקוף את התקנה אלא הדרך של תקיפה עקיפה, כלומר הדרך של טענת הגנה שהתקנה בלתי חוקית ובלתי תקפה. לפיכך יש בדרך-כלל סיכוי טוב יותר לתקיפה עקיפה של תקנה כללית מאשר לתקיפה עקיפה של צו אישי" (שם, בעמ' 647). באותו עניין, דחה בית המשפט אפשרות של תקיפה עקיפה של החלטה מנהלית קודמת, בין היתר, מאחר שבחקיקה הרלבנטית לאותו עניין (פקודת התעבורה), נקבעו הוראות מפורשות בנוגע לדרך התקיפה של החלטת פסילה והעותרת נמנעה מלנקוט בתקיפה ישירה של ההחלטה המנהלית בזמן אמת. בית המשפט העליון הדגיש, כי ראוי שבית המשפט יעדיף את הדרך הרגילה של תקיפה ישירה, שנקבעה במפורש בחוק, על פני הדרך של תקיפה עקיפה. אמנם, הדרך לתקיפה עקיפה אינה חסומה, אולם בית המשפט לא יטה לבטל החלטה מנהלית למפרע, אלא אם הנסיבות המיוחדות של המקרה, לרבות חומרת הפגם שנפל בצו, מצדיקות תקיפה עקיפה ואת הנפקות של ביטול ההחלטה.

יש להוסיף, כפי שציין ב"כ הנתבעת בסיכומיו, כי פתיחת הדרך לאפשר תקיפה עקיפה של החלטה מנהלית עלולה לגרום לעיוות, שכן יש בה משום עקיפה של דוקטרינת השיהוי, הנוהגת במשפט המנהלי (ראה ע"א 9569/04 חוסין אחמד עבידאת נגד הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (14.2.2008) ). הדברים מקבלים משנה תוקף, שעה שהעירייה ידעה אודות הצו המנהלי במשך תקופה ארוכה, אולם לא עשתה דבר לביצועו של הצו לצורך פינוי פסולת האסבסט.

הצו המנהלי מיום 6.1.2014 לפינוי אסבסט, מכח סעיף 49 לחוק האסבסט, במסגרתו נדרשה העירייה לפנות פסולת אסבסט שנמצאה במקרקעין, הינו צו המופנה " אישית" כלפי העירייה. ככל שחפצה להשיג על ההחלטה שניתנה בעניינה, ראוי היה שהעירייה תעשה זאת בזמן אמת, בדרך של תקיפה ישירה, באמצעות פניה לבית המשפט המוסמך לדון בעבירה, בהתאם להוראות סעיף 50 לחוק למניעת מפגעי אסבסט. במקום זאת, היא השיבה כי היא מתעדת להוציא לבעלים או למחזיקים במקרקעין צווי ניקוי וכי בכוונתה לקיים את הצו. אלא שבפועל, העירייה התעלמה מהצו, היא לא יזמה ולא נקטה בפעולות ממשיות לסילוק מפגע האסבסט, גם לאחר שהובהר לה, כי היא עתידה להיות מחוייבת בתשלום הוצאות הפינוי. רק כעבור חמישה חדשים מעת שנדרשה לשלם כפל הוצאות ביצוע הצו המנהלי ושנתיים לאחר הוצאת הצו המנהלי המקורי לפינוי האסבסט, בשיהוי ניכר, מצאה לנכון העירייה לפנות לבית המשפט, בדרישה לבטל את החיוב בתשלום כפל הוצאות, תוך תקיפה עקיפה של ההחלטה המנהלית מיום 6.1.2014. האינטרס הציבורי דורש שרשות מקומית, האמונה על בריאות הציבור, אשר קבלה לידיה צו מנהלי לפינוי אסבסט, וטוענת כי הצו המנהלי פגום, תעלה את טענותיה בתוך זמן קצר בדרך של תקיפה ישירה, לפי סעיף 50 לחוק למניעת מפגעי אסבסט ולא בדרך של תקיפה עקיפה, חדשים לאחר שקבלה לידיה דרישה לתשלום כפל הוצאות פינוי. אין זה ראוי שעירייה שקבלה צו מנהלי לפינוי מפגע אסבסט במקרקעין שבתחומה, המסכן את בריאות הציבור, תשתהה בביצוע הצו המנהלי, ולמעשה תתעלם ממנו, במחשבה שתוכל לתקוף את הצו המנהלי לאחר מכן בדרך של תקיפה עקיפה. דין התביעה להידחות, אפוא, גם מטעמים אלו.

33. לאור האמור לעיל , אני דוחה את התביעה.

כפועל יוצא מכך, אני מורה על ביטול הצו הזמני שניתן ביום 6.1.2016 בדבר עיכוב ביצוע הליכי הגביה הננקטים כנגד העירייה לפי פקודת המיסים (גביה), מכח סעיפים 49 ו - 73 לחוק למניעת מפגעי אסבסט.

התובעת תשלם לנתבעת את הוצאות ההליך בסך של 20,000 ₪. הסכום הנ"ל ישולם בתוך 30 ימים, שאחרת יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק, מהיום ועד למועד התשלום בפועל.

המזכירות תמציא העתקים מפסק הדין לצדדים.

ניתן היום, ד' תמוז תשע"ח, 17 יוני 2018, בהעדר הצדדים.